第一篇：農村人口城市化的現實思考

農村人口城市化的現實思考

【內容摘要】農業剩余勞動力和農村人口向城市集中,既農村人口城市化是城市工業化和農業現代化的必然結果,對農民增收,激活農村消費需求,促進我國經濟具有舉足輕重的意義。本文分析了制約農民市民化的因素,并對加快農村人口城市化進程提出建議。

【關鍵詞】農村人口 城市化 農村勞動力

我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。

一、當前農村人口城市化過程中存在的主要問題

（一）農村人口城市化過程中在廣大農村存在的主要問題。

1、農村勞動力的大量向城鎮轉移，導致農村勞動力急劇減少。以南方某鄉為例，全鄉僅有勞動力8000余人，而全鄉現目前勞動力轉移4500人以上，占全鄉勞動力總量的56%以上，有的社在春節前農民殺過年豬，居然還找不到拉豬的人；剩下的勞動力大多是“次品”，像有疾病、文化素質低和其它有勞動能力缺陷的人等。

2、農村勞動力的大量向城鎮轉移，導致因地荒蕪，無人耕種，糧食生產產量不穩定，留在現農村的勞動力中，青壯年少，文盲（半文盲）多，無技術、接受新鮮事物能力弱等。目前在農村據初步估計，除退耕還林還草的土地外，大約摞荒的耕地在10—15%，做“應付田”在30—40%以上。農業新技術推廣步緩慢，使糧食產量整體呈下滑趨勢。

3、農村勞動力的大量向城鎮轉移，不利于農業產業結構的調整，導致現代農業步伐緩慢。涌向城鎮的勞動力，大多是青壯年，有文化，有一定的勞動生產技能，有經營管理能力和有經濟頭腦的人。而在農村要進行產業結構調整正需要像上述外出涌向城鎮的人，致使一直喊了多年的農業產業結構調整步伐不快、業主少、農業開發的經理、董事長更少，現代化、規模化集約化、的現代農業開發步伐就更緩慢。

4、農村勞動力的大量向城鎮轉移，不利于農村經濟的大發展，農民收入的增加，更不利于農村社會的和諧穩定，大量青年勞動力外出，真正種地來尋求經濟發展路子的人少了，結構調整步子不大，傳統農業和種養殖方式占很大比例，農村勞動生產率低，農民收入增收困難留在家的有勞動力“缺陷”的勞動力，有的連基本生活也很困難，求學、看病、生老死葬得不到充分的社會保障，導致了新的貧困族產生，有的還誘發犯罪等。

5、農村勞動力的大量向城鎮轉移，不利于社會主義新農村建設戰略目標。宏偉藍圖的實現。要建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村需要一大批有文化、懂技能、有知識、會經營的新型農民，而則這些新農民卻向城鎮轉移了，從而延緩了社會主義新農村建設的進程。

（二）農村人口城市化過程中在城鎮的主要問題

1、農村勞動力的大量向城鎮轉移，增加了城市本已處于“飽和狀態”的就業壓力，就

業、再就業矛盾越來越尖銳，問題越來越突出。據估計，每年畢業的應屆博士生、碩士生、大、中專學生、高職和技校學生有2000萬以上，加之全國累計失業人員達數千萬人。就業壓力越大，這樣“僧多粥少”的現實問題不可能在近期內解決。

2、農村勞動力的大量向城鎮轉移，社會保障壓力增大。如住房、醫療衛生、上學、餐飲、日常工作品的供給等矛盾突出，給本已“飽和”的城市增大了容量，處于臨界狀態，還隨時可能引發“爆炸”。

3、農村勞動力的大量向城鎮轉移，不利于建設現代文明新型環保城市。現代的新型城市大多是衛生城市和山水園林城市、人居環境范例城市等，這都要求環境優雅，生態文明，不出現亂張貼、亂傾倒生活垃圾和不隨地吐痰現象等。而農村勞動力轉移中，大多沒有經過正規培訓和爭做“文明市民”的熏陶，帶有農村的不講文明舉止，不講衛生、不講“形象設計”，給國際大都市、現代化城市、新型城鎮的文明、生態秩序井然、規范整潔不產生出和諧和共振現象。

4、農村勞動力的大量向城鎮轉移，不利于維護好社會治安和社會穩定。進城中的農民文化素質與城里人相比，文化素質普遍不高，法規知識少，法律意識淡薄，不知道什么是守法，什么是違法，有的無事可做，無崗可爭，就去參與賭博、尋畔滋事、打架斗毆、形成什么“幫派”甚至參與到黑社會中去，有的賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童、盜竊、搶劫、行騙等，有的進城農村勞動力已成為一個城市的不安定的因素之一。

二、解決當前農村人口城市化過程中存在主要問題的對策

要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造近年來來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。

（一）進城農民應選擇小城鎮還是大中城市

關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。

我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。

與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。

（二）解決農民進城的制度性與結構性障礙

農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。

當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。

三、農村人口城市化社會發展的必然結果

（一）城市工業化的要求

城市工業化及其帶動的城市第三產業發展,第三產業的興旺發達是現代社會發展的顯著特征,第三產業的快速發展會以更多的資本、更好的條件和更高的文明、更多的崗位去吸納吸引農業剩余勞動力和農村人口。把農業剩余勞動力和農村人口拉到城市,這是城市第三產業發展的必然結果。

（二）農業現代化的要求

一方面,農業現代化引起的農業勞動生產率提高和剩余農產品的增長使得農業剩余勞動力和農村人口向城市集中成為可能。另一方面,農業現代化引起的農業技術進步與資本有機構成提高使得農業剩余勞動力和農村人口向城市集中凸顯必要。農業現代化把農業剩余勞動力和農村人口推到城市。

（三）擴內需,保增長的需要

中國是一個人口大國,一個農業大國,也是一個儲蓄大國,2009年的中央1號文件指出,擴大國內需求,最大潛力在農村。農村消費需求提升將對“擴大內需”目標的實現有著至關重要的作用。擴大農村消費需求,必須調整國民收入分配格局,千方百計多渠道增加農民收入,積極采取措施穩定農民工的收入來源,外出務工收入是當前農村居民的一個主要收入來源,加快農村人口城市化進程,對增加農民收入,擴內需保增長具有現實意義。

（四）構建和諧社會的需要

農村人口城市化規律是不可阻擋的,限制城市化會積累矛盾,加劇矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明,農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移,是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢,這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果,集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落,以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題,并使之相互促進構建和諧社會。

黨的十六大報告指出:“農村富余勞動力向非農業產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合”。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出：“大力發展縣域經濟，加強農村勞動力技能培訓，引導富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移，帶動鄉鎮企業和小城鎮發展”。黨的十六大和十六屆五中全會為大量轉移農村剩余勞動力，大力推進城鎮建設，提升城鎮化水平指明了方向，由于我國是一個農業大國，在推進城市化和農村人口城市化過程中存在諸多問題和對鄉村城市的負面影響也不容忽視以尋求新的解決良方。

【參考文獻】

1許經勇：《中國農村經濟改革研究》，北京中國金融出版社，2001年。《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。黃鋼：《農業企業科技價值鏈創新管理研究》，四川大學出版社，2006年周旬：《區域經濟發展的綜合利用理論研究》，東北師范大學出版社，2007年周萬生：《人力資本與區域創新能力研究》，四川大學出版社，2007年

第二篇：思考現實

思考現實

“見義勇為”與“見義智為”哪個比較好呢？以下這個事例引發了我的思考。

2007年7月26日下午放學后，同學張蒙建議：“不如去河邊看看洪水。”此時的樂安河因幾天來連降暴雨而水位瘋漲。突然間狂風大作，一個浪頭卷過來，張蒙被卷進了河中。慌亂的她大叫救命。其他同學見狀，嚇得一邊往岸上跑，一邊大叫救人，但這個時候附近并沒有大人。稍微會一點水性的徐樂琴見張蒙在水中一沉一浮撲騰，一把抓住張蒙。徐樂琴個頭較小，難以撐住張蒙。風浪越來越大，徐樂琴和張蒙漸漸沉了下去。這時，聽到喊聲的村民徐漢生劃了一只小船前來施救，但由于他是肢殘人，無法下水救人，只得用竹竿扔向落水的孩子，遺憾的是，轉眼間兩顆生命被激流吞噬。

正義是什么？字典告訴我，正義是公正的、有利于人民的。可是，隨著時間的飛逝，這種解釋已經不適合用在現在了。以前，普希金說，正義之手不應當為了貪婪或者畏懼而稍稍姑息。現在，引用《增廣賢文》的一句話，寧可正而不足，不可邪而有余。

我認為，人要有一顆正義的心，但堅持正義卻要講求方法，要量力而行，不能單憑血氣之勇。作為未成年人的我們，難以對自己的行為負責，也不能對自己的“壯舉”負責。如果不顧自身條件而奮勇搏斗、英勇救人，這種有“勇”無謀和有勇無“力”的見義勇為行為多半會造成無謂的犧牲。現實生活中，大多數孩子在“見義勇為”、“挺身而出”之后，都會遭受不同程度得傷害甚至死亡。就像徐樂琴一樣，毫無思考地就跳下去救人，最終落得死亡人數增加至2人。不過徐樂琴舍身救人的精神值得我們學習，值得政府提倡，我們不得不承認，她是一個英雄。但是，引用《為人民服務》中的一句“我們要盡量地減少不必要的犧牲”，我們在平常的情況中，能做到以生命為第一原則來救人嗎？其實有些時候，面對某些情況，我們都束手無策，都沒有能力，那么如果是明知，又何必做無必要的犧牲呢？我們作為未成年人，在救人前要學會自救，才能做到一舉兩得：既救人成功，又保全生命。何樂而不為呢？

而作為成年人，社會上是贊成“見義勇為”的。因為大部分成年人有理智的頭腦，健壯的身體，生理和心理都比較成熟，而且社會閱歷也比較豐富，所以處事方法也比較成熟。對于“見義勇為”和“見義智為”，都是成年人比未成年人更適合，而且更主動，更成功。

而作為政府，應該要設立有關“見義勇為”的法律和獎勵，鼓勵成年人要量力而行地多做好事：例如設立“見義勇為”獎勵基金，建立有關“見義勇為”的機構等等。對于未成年人，應在教材中設立專門課程，教會孩子們救人先學會自救，要量力而行，不要逞能。

我認為，在現實社會中，見義勇為的成功公式就是：見義勇為的勇敢+見義智為的理智=世間最完美的幫助。

第三篇：關于浙江農村人口老齡化的若干思考--例子

關于浙江農村人口老齡化的若干思考

（外國語學院

楊潔慧

英語096）

摘要：浙江是人口老齡化最突出的省份之一, 而老齡化現象在農村中尤為明顯。《浙江省人口發展戰略研究》顯示，浙江省老年人口總量將繼續呈逐漸增長態勢，2010年60歲及以上老人約占總人口的17%，2020年上升到21%，2044年將達到41%。與此同時，隨著城市化進程的加快和農村青壯年勞動力持續向城市遷移，農村人口老齡化的程度會更嚴峻。因此，農村人口老齡化問題，以及農村老年人口的養老問題必將是社會和政府關注的重點。

關鍵詞：老齡化，農村，現狀，影響，應對

一、浙江農村人口老齡化現狀及趨勢

改革開放以來，浙江經濟迅速發展，人民生活水平及受教育程度大幅提高，促使人口出生率逐漸下降，而醫療條件的不斷改善，又使得人口平均壽命不斷提高。同時，隨著浙江工業化和城市化的發展迅速，大量農村青壯年外出打工，遷移和落戶到城鎮，農村考出的大中專學生畢業后也大都在城鎮落戶就業，而這些家庭中的老年人口大多滯留在農村，成為加劇農村人口老齡化的重要因素。浙江農村人口老齡化有以下特點：

1.農村老年人口數量大，增長速度快。浙江省農村的老年人口增長較快，2000年第五次全國人口普查時，全省65歲及以上的農村常住老年人口為254.4萬人，占農村常住人口的10.6%，到2006年達到了270.7萬人，占12.5%，年均增長10.4‰，并且55～64歲人口占農村人口的11.2%，達到了241.6萬，這些人口如今已步入老齡人口行列。

2.農村老齡化程度高于城鎮。巨大的城鄉差距使得大量的農村青壯年勞動力流入城市，使城鄉之間的老齡化狀況出現了逆轉。上個世紀90年代以來，農村人口老齡化開始明顯快于城鎮，而且城鄉差距逐年拉大。1990年浙江省農村65歲及以上的老年人口占農村常住人口的比重為6.9%，城鎮相應的比重為6.6%，兩者僅相差0.3個百分點；2000年農村的比率為10.6%，城鎮為7.2%，兩者差距擴大到了3.4個百分點；到了2006年，農村的比率更是達到了12.5%，城鎮為8.9%，差距進一步擴大到3.6個百分點。

3.農村“空巢老人”增多，獨身老人比重高。在城市化進程不斷推進的過程中，伴隨大量青壯年勞動力外出打工和家庭小型化趨勢的到來，農村“空巢老人”逐年增多，空巢化程度加劇。2000年浙江農村空巢率為36.6%。到2006年，這一比率達到了59.1%，其中獨身老人比重達到了36.8%，高于同期城鎮獨身老人33.0%的水平。日前，浙江省老齡工作委員會發布的《2010年浙江省城鄉老年人口生活狀況調查》顯示，農村老年人家庭空巢率為59.56%，呈現出較快增長趨勢。

二、農村人口老齡化的影響

長期以來，農村養老保障主要依賴于家庭養老。農村老年人口的增加，加大了養老的需求，農村的養老壓力持續加。日趨嚴重的農村老齡化問題，必將對農村老年人口養老問題提出嚴峻挑戰。

1.老年人口的高齡化降低了老年人的自我養老能力。農村老年人口受教育程度比較低，低素質決定了農村老年人口大部分都是體力勞動者，年齡對他們的自我養老能力影響很大。隨著老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養老能力，同時也降低老齡人口自理能力。大部分老人生活不能自理，身體健康僅占23.4%。農村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無疑加重了農村養老的負擔和壓力。

2.農村家庭的小型化弱化了家庭養老的功能。由于計劃生育政策的執行，農村家庭的子女數也大大下降，導致家庭規模小型化、核心化的比例上升。2000年，浙江農村三人及以下戶占家庭戶的比重為63.8%，2006年這一比重增加到69.2%。家庭規模的小型化、核心化，使過去一般是多對夫婦供養一對老人變成現在一對夫婦供養兩對及兩對以上老人，無論財力上還是精力上，都讓傳統的家庭養老模式難以為繼。

3.“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農村養老的社會化需求。農村“空巢老人”不斷增多，使傳統的農村家庭養老模式失去優勢。傳統的家庭養老不僅由子女為老人提供經濟保障，更重要的是生活照顧和精神撫慰。農村青壯年進城務工后，雖然也履行了在經濟上供養父母的義務，但考慮到進城農民的自身經濟狀況，供養的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。同時，農村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來伴”，沒有在生活上相互照應、在情感上相互慰藉的對象，使得養老更加困難。農村“空巢老人”和獨身老人的增多，使越來越多的農村老人缺少傳統家庭養老的基礎，必然對社會化養老提出迫切需求。

三、如何應對農村人口老齡化

“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，這是孟子所描述的理想社會的一幕，也是中國幾千年來被繼承和發揚光大的優良傳統。在倡導“以人為本”、構建和諧社會、扎實穩步推進社會主義新農村建設的今天，切實解決廣大農村老年人口的養老問題，無疑更是題中應有之義。因此，必須在現有的農村社會保障基礎上，針對日益嚴峻的農村老齡化趨勢，基于現實國情，按照中央提出的“立足當前，著眼長遠，逐步完善”的基本思路，突出重點，先急后緩，分級推進，構建新型的多元化農村養老制度。

1.加快推進農村社會養老體系建設，著力解決當前農村老人的養老問題。隨著農村人口老齡化的加快和家庭養老功能的弱化，當前在經濟和生活上需要得到政府和社會幫助的農村老年人口在逐年增加。因而，逐步由傳統的家庭養老過渡到家庭養老和社會養老并舉，再過渡到社會養老，這將是農村養老的一大趨勢，也是一個長期的過程，更是中國農村現代化進程中社會進步的一個重要標志。要順利實現這一過渡，政府的參與程度是一個非常關鍵的因素，同時必須要解決好兩大問題。

2.分類建立和完善農村社會養老保險制度，盡早籌劃未來農村老人的養老問題。社會保險是經濟社會運行的穩定器，要真正解決農村的養老問題，必須依托于建立切合我國農村實際的現實可行的農村養老保險制度。應因人制宜，針對不同身份的農村勞動力，根據其經濟社會屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會養老保險制度。同時，在制度設計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度在未來接軌的問題。

3.大力發展農村“家政型”養老服務機構，構建具有農村特色的“居家養老”模式，滿足“空巢老人”的養老需求。構建和諧的農村養老保障體系，除了要解決由于生活需要而產生的經濟方面的需求外（盡管這是目前問題的關鍵），建立完善的養老服務體系也是一個重要因素。尤其對于一些經濟較為發達的地區，隨著農村“空巢老人”的逐漸增多，子女對老人的生活照顧、醫療保健及精神照料方面都存在諸多不便，對社會化的養老服務顯得尤為迫切。但是，受農村條件的限制，目前在農村開展社會化養老服務尚存在三大不同于城市的制約因素：一是受根深蒂固的“養兒防老”傳統思想的影響，一些老人不愿意離開家到敬老院去養老，而子女送父母去敬老院等間接養老方式也可能會受到不盡孝道的譴責；二是農村衛生保健服務機構以及菜場、自來水、煤氣等生活設施的不完善，使得農村老人的生活更加不方便，有錢也難以買到需要的生活必需品和服務；三是由于農村青壯年大部分外出打工，留在農村的主要是老人和小孩，缺少足夠的提供養老服務的勞動力。

第四篇：關于我國城市化的思考

社會學

關于我國城市化進程的思考

以“珠江三角洲”鄉村城市化為例

摘要：現代社會發展的實踐證明，城市化是不可逆轉的趨勢。不論任何國家都要朝著城市化的方向發展，只是進程不同而已。城市化與工業化、現代化密切相關，隨著我國現代化建設的發展，城市化勢在必然，城市化的趨勢在我國已引起了廣泛的關注。我國的人口眾多，情況復雜，城市化問題是一個更值得嚴肅思考、認真研究的課題。本文簡要回顧了我國的城市化發展，對城市化的基本模式、發展的基本方向作了闡述，并以“珠江三角洲”鄉村城市化為例，進一步加深探討。關鍵詞：城市化基本模式發展方向珠江三角洲

城市化是指一個國家由傳統的農村社會向現代城市社會發展的歷史過程。城市化不僅意味著農村人口在轉變為城市人口的過程中發生其居住地的改變，而且還意味著其職業、社會身份、行為方式、價值觀念等的變化，也就是其社會生活方式的變化。經濟全球化的今天，各個國家都在努力發展經濟，發展工業，以工業化帶動城市化，以城市化促進工業化，以工業化和城市化來推動現代服務業的發展，促進國家的繁榮富強和人的全面發展。

21世紀以來，是中國城市化的高速發展期，中國社會結構將發生根本性的變革，逐漸由農村社會進入城市社會，城市化必將給中國和世界帶來深遠影響。

一、我國城市化的回顧

1978年以前，我國城市的發展以大中城市為主，大城市及特大城市的個數比重相比建國時都有所上升；1978年大中城市占了我國城市總量的一半以上，小城市比重則呈現下降的趨勢；改革開放以后，中國城市規模結構的演變呈現出新的特點：小城市增長迅速，特大城市與中等城市次之，50—100萬人口的大城市增長相對較慢；至2001年，我國城市規模結構已接近金字塔型。

從政策層面看，我國的城市規模控制政策從“控制大城市規模，多搞小城鎮”到“控制大城市規模，積極發展小城市”到90年代的“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”，一直控制大城市的發展。

二、我國城市化的基本模式

（1）獨立型發展模式、依附型發展模式、互動共生型發展模式

中國城市發展在其漫長的歷史演變進程中先后出現有三種模式：獨立型發展模式、依附型發展模式、互動共生型發展模式。

獨立型城市發展模式是在特定的空間范圍內的城市之間相互聯系不緊密，社會交流較少，經濟聯系薄弱，農業社會時期，獨立型發展模式是城市發展的主要

1模式；依附型發展模式是城市之間的經濟聯系密切，但是兩者之間關系是不平等的，依附型城市發展模式主要是在近代以來所形成的；互動共生型發展模式是城市之間是有機結合的關系，強調優勢互補、長期協作、共同發展的平等關系，這種發展模式是正在形成和將要發展的一種新的模式。

在新的世紀，要增強城市的綜合競爭力，必須要改變城市的發展思路，不僅強調城市與城市、城市與區域的分工合作，而且更應重視相互之間的互動共生，從而實現雙贏或多贏。互動共生型發展模式應是我國今后的方向。

（2）“離土不離鄉”的城鎮化模式與“離鄉不離土”的城市化模式

中國城市化模式正面臨著重大的整體性變革，變革的方向就是“離土不離鄉”的城鎮化模式與“離鄉不離土”的城市化模式的對接與融合。與西方經典的城市化模式相比較，中國的城市化道路表現出一個獨有的特點，不僅表現為城市的擴大和向鄉村的輻射，更主要的趨勢是鄉村自身的城鎮化。

（3）強政府城市發展戰略、市場主導型城市發展戰略及政府與市場混合型城市發展戰略

一個國家和地區的城市化選擇什么樣的戰略模式，是由多種因素綜合作用的結果。現代的城市發展戰略可分為三種類型：即強政府城市發展戰略、市場主導型城市發展戰略及政府與市場混合型城市發展戰略。

現代城市的發展，既需要充分利用市場制度推動產業要素向城市積聚與流動，同時也需要利用政府的推動力促使城市公共設施系統的完善，需要市場與政府、自發性與目標性等綜合力量的推進。從現代城市發展的趨勢看，混合型城市發展戰略是現代城市發展的必然趨勢。

三、我國城市化發展的基本方向

城市化戰略是國家發展戰略的重要組成部分，確定適合中國國情的城市化發展模式，走有中國特色的城市化道路，對中國經濟、社會發展有著重要意義。對于中國城市化發展的基本方向，概括來看，大致有：

（1）有選擇性的建設具有國際競爭力的國際性大都市

當今世界，國際性大都市是國際間政治、經濟、文化和科技的交流中心，是聯系世界的樞紐，它能帶動一個地區或國家的經濟走向世界，融入經濟全球化的大潮。改革開放以來，中國經濟飛速發展，國力增強，完全有條件集中力量建設

一、兩座國際性大都市，同時，全國應統一籌劃，確保具有區位優勢、基礎條件優越、有發展潛力的城市建設成國際性大都市。

（2）積極推進超大城市內涵式發展

城市化包括兩個發展過程：一是外延式發展，即人口向城市集中；二是內涵式發展，即城市自身的現代化，城市功能不斷完善，城市產業結構不斷優化，城

市居民生活水平不斷提高。一般而言，城市經濟效率隨著城市規模的擴大而提高，超大城市應該降低人口增速，走內涵式發展道路，有計劃地更新和完善城市基礎設施。

（3）不斷提高中、小城市的聚集效應

中國有龐大的農業人口，促使其合理有序的流動是中國城市發展戰略必須解決的首要問題。在中、小城市發展上，不能走傳統大城市發展的老路，應根據自身的特點，統籌考慮，科學規劃，突出特色，加強生態建設和污染綜合治理，創造良好的人居環境。

（4）城市群將在城市化進程中起到更大的作用。

城市群是城市化發展到一定階段的必然產物，其順序一般是由“點”到“線”到“面”，當城市發展向“線”兩邊集中到一定的程度時，城市群就出現了。此外，當城市之間的聯系需求大于城市與其腹地之間的聯系需求時，城市就有一種相互吸引的作用從而導致城市群出現。我國城市群的發展已初見端倪，特別是在東部沿海地區以及沿長江中下游平原地區。

（5）大力發展建制鎮。

城市化的過程必然是伴隨著一大批村莊由村發展為鎮進而發展為小城市、中等城市再到大城市的過程，要加快農村小城鎮的發展，必須注意強化小城鎮的集聚功能，為此應注重農村人口、農村企業、農村優質生產要素向小城鎮集中。農村人口向小城鎮的適當集中是培育與工業化相適應的消費群體、培育農村市場的重要一環。

四、以“珠江三角洲”鄉村城市化為例

珠江三角洲屬國內經濟較發達、城鎮化基礎較好的地區，其目標是鄉村城市化。改革開放以來，珠江三角洲地區抓住有利時機，利用多種因素，通過多種形式發展鄉鎮工業，有效地促進農村經濟發展和鄉村城鎮化的過程，目前已形成比較科學的、基本滿足現階段市場經濟發展需要，可持續性較強的城鎮體系規劃，廣大農村正在發展成為以大中城市為中心的具有現代化文明的都市群體，已有一些城鎮形成功能比較齊全、環境比較優美的住區條件和比較良好的生產、生活環境。珠江三角洲與國內其它發達地區一道，走在全國鄉村城市化的前列。

但是，也有一些因素在阻礙著珠江三角洲城市化的進程，同時，要加快推進珠江三角洲的城市化的進程，就要明確城市化的任務并落實對策。

（1）制約珠江三角洲鄉村城市化的主要因素

制約珠江三角洲鄉村城市化的因素多種多樣，其中除了同全國各地一樣的城鄉二元經濟體制、二元社會結構和二元戶籍管理制度外，城鄉之間的兩種土地管理制度和城鄉要求有別的計劃生育管理政策是阻礙珠江三角洲地區農村剩余勞

動力及其它諸多生產要素正常地向城鎮聚集和轉移，阻礙著鄉村城市化正常進程的重要因素。

此外，城市體系發展不協調、規劃建設和管理未能適應城市化目標的要求、環境問題等也是制約珠江三角洲鄉村城市化的主要因素。

（2）加快珠江三角洲鄉村城市化的任務和對策

實現鄉村城市化，是關系到珠江三角洲地區經濟、社會發展的一項跨世紀的系統工程，實施這一工程需進行長遠規劃，分步實施。

第一，要形成區域現代化的經濟發展格局，要圍繞建設珠江三角洲經濟區和實現鄉村城市化這個目標，促進經濟、社會進一步發展。

農業是鄉村城市化發展的基礎，珠江三角洲要克服忽視農業的傾向，要解決目前分散經營和農村勞動力老化的問題，逐步實行規模經營；鄉鎮工業是實現珠江三角洲鄉村城市化的主要動力，為此，要以城市化為目標，以市場為導向，科技進步為動力，優化結構，加快資金和技術密集型工業企業的發展，提高工業企業的經濟效益，增強規模效應；發展第三產業是加快鄉村城市化發展的重要途徑，要進一步建立和完善市場體系，發展和完善農村社會化服務體系，促進珠江三角洲地區產業發展從以第二產業為主轉變為更高層次上的三業協調發展，大大提高第三產業在國民經濟中的比重，加快珠江三角洲鄉村城市化的進程。

珠江三角洲經濟社會發展，從城市化和現代化的目標要求，要協調各市、縣和各產業發展的關系，必須確立共同的認識和共同的責任感，反對狹隘的區域發展觀，為實現區域現代化、城市化打下堅實的精神和物質基礎。

第二，形成功能齊全、協調發展的區域基礎設施網絡和城鎮公益服務設施系統。基礎設施和公益服務設施建設，既是區域經濟發展的物質基礎，又是城市化的重要內容和標志。改革開放以來，珠江三角洲實行基礎設施商品化，極大地促進了各項基礎設施建設，從根本上改變了原來的落后狀況。但仍適應不了經濟快速發展的需要。要進一步建設綜合協調的交通運輸網絡體系；完善通訊和信息等設施；繼續實行以火電為主，火電、水電、核電結合發展，降低成本，提高效益。

第三，大力發展教育事業、提高人的綜合素質。一般地說，高素質的人口對經濟發展和城市化起著促進作用。珠江三角洲要實現鄉村城市化必須注意大力發展教育事業，建立城鄉全面教育系統，努力提高農村和城鎮勞動者的技能，增強現代化和城市化意識。

第四，提高環保意識，加強環境管理。珠江三角洲要加速鄉村城市化進程，務必處理好發展經濟和保護環境的關系，改善目前普遍存在的環境質量下降問題，要加強對污染性企業的治理和防治，要制止破壞自然資源和生態環境和行為，利用自身的智慧和能動作用，合理利用資源，保護自然環境，協調高效的城鄉生

態—經濟、社會、文化環境系統。因此，要實現區域現代化和鄉村城市化，一定要努力提高人們的環境意識和環境保護法制觀念，提高執法的自覺性。

第五，形成等級規模比例協調、職能分工合理、空間布局有序的城鎮體系。未來珠江三角洲將形成北起廣州，南達港澳的城鎮密集區，形成一個彼此密切聯系和分工協作的城鎮網絡系統。強化小城鎮的規劃意識，提高規劃、建設與管理水平提高小城鎮的建設檔次，形成優美的生產、生活環境，增強吸引力。

第六，以城市化為目標，強化規劃意識，加快建設力度。在新的時期，要強調進一步提高規劃意識，以城市化為目標，進一步搞好各種類型的規劃。對區域未來發展實行宏觀調控，促進城鄉經濟、社會、資源、環境協調、可持續發展的一種重要手段。要進一步抓好區域發展規劃和各項建設規劃。加快小城鎮的建設力度，完善基礎設施和公益服務設施系統，增強輻射力和吸引功能。推動城鄉經濟發展，推動鄉村城市化的進程。

總而言之，城市化進程與城市整體發展是對立統一的，二者相互關聯、相互制約、相互促進。在我國工業化中期經濟高速發展的帶動下，我國城市化將進入加速發展時期。為保證我國城市化加速發展的順利進行，必須加快城市基礎設施建設，逐步取消不合理的戶籍制度，鼓勵多種形式的城市化模式發展。同時，要搞好大中小城市和建制鎮的協調發展，充分發揮大中城市的主導作用和小城市、建制鎮的承上啟下作用。大力發展工業，以工業化促進城市化，以城市化帶動工業化，實現國家的繁榮富強和人民的安居樂業。

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[10] 葉連松 靳新彬 《新型工業化與城鎮化》 中國經濟出版社

第五篇：關于依法行政的現實思考

關于依法行政的幾點思考

依法行政是現代社會法治國家所奉行的普遍準則，是依法治國的前提和基礎，是我國民主政治建設的重要組成部分。依法行政就是行政機關行使行政職責、管理公共事務必須由法律授權并依法律規定。在我國，依法行政的提出到實踐雖然時間還不長，但已取得了較大成效，同時也還存在一些不可忽視的問題，仍需進行堅持不懈的努力。

一、依法行政的重要意義

全面推進依法行政、努力建設法治政府，對于象我國這樣缺乏法制傳統的國家，具有劃時代的意義。

（一）依法行政體現了執政為民宗旨。依法行政保證行政管理為人民服務的目標，體現了執政為民的宗旨，是維護最廣大人民群眾利益的本質要求。人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。一切為了人民是政府工作的根本出發點和歸宿，推進依法行政、建設法治政府，有利于促進各級政府依法履行職責，規范和約束行政權力，保障人民群眾依法享有各項權利和自由；有利于人民群眾對政府的監督，使政府工作人員擺正與人民群眾的關系，全心全意履行為人民服務的宗旨，克服官僚主義和杜絕腐敗現象，真正做到執政為民。

（二）依法行政是實現行政管理統一性、連續性和穩定性的重要保證。法治國家的最重要的特點是國家一切活動的 1 統一性、連續性和穩定性，這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。政府工作涉及到政治、經濟和社會生活的各個方面,可以說是千頭萬緒,錯綜復雜,特別是實行市場經濟體制之后,對政府的領導能力、工作標準要求更高了。而多年來行政管理水平不高的問題一直在困擾著我們。要解決好這些問題,保證形成良好的管理秩序,最重要的是要確立相對穩定的規則并且嚴格執行。管理國家的權威不是依賴于特定的人,而在于非人格化的法律,是一個國家政局穩定、社會安定、經濟發展的最基本條件。依法管理、依法辦事,才能保證行政管理的統一性、連續性和穩定性,從根本上提高效率,保證行政管理實現科學性、權威性、有效性的統一。依法行政,已經成為發達國家政府普遍奉行的基本行為準則,成為衡量行政管理是不是文明進步的主要標志,成為現代社會法制建設發展的大趨勢。

（三）依法行政是提高行政管理水平和效率的根本途徑。

依法行政是加強政府自身建設，提高行政管理水平和行政效率的根本途徑。在全面建設小康社會的新階段，政府工作任務十分艱巨。要不負人民重托，履行憲法和法律賦予我們的各項職責，至關重要的是加強政府自身建設，提高行政管理水平和行政效率。建設法治政府，可以促進各級政府貫徹落實科學發展觀和正確政績觀，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，提高行政管理效能；可以增強各級政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，維護國家利益和公共利益。依法行 2 政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。

（四）依法行政是規范行政監督的有效手段。行政權是國家權力的組成部分,是政府的專屬權力。行政權在運行過程中,對整個社會來說是一種支配權，有強制力做保障，容易和獲取私利相連系。正確行使,能給民眾帶來物質利益和精神利益,滿足維護公共利益和公共秩序的需要。但同時,權力對某些人又有極大的誘惑力,在分配社會價值和資源過程中,很容易利用手中的權力謀取利益。在這種情況下,特別需要對行政權的運用加以控制、規范和監督。要使監督取得成效，必須要有監督的標準和程序。依法行政,正是防止行政權濫用的良藥妙方。只有遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、有效、正確地進行。

二、我國依法行政的發展現狀

我國依法行政的基本現狀是：成績與問題并存、緊迫性與長期性并存、動力與阻力并存、機遇與挑戰并存。

（一）我國依法行政取得的主要成就

經過多年的努力，我國依法行政取得了長足的發展，依法行政已取得了較大的成就。政府法制建設得到加強，立法工作步伐加快，質量不斷提高；行政執法體系逐步健全，執法力度加大，保證了法律法規的貫徹實施；行政管理體制改革穩步推進，政府職能和管理方式逐步轉變，行政監督制度 3 不斷完善；各級行政機關工作人員特別是領導干部依法行政意識增強，依法行政能力有所提高。

1.行政機關工作人員的法制觀念和法律意識不斷增強，制度建設逐步加強，依法行政的制度框架基本形成。隨著我國經濟體制的逐漸轉型和各個領域的行政管理工作越來越多地納入法制軌道，依法行政的口號開始提出。這一口號的首次法律表述見著于1995年2月全國人大第三次修訂的地方組織法。為了適應依法行政的需要，近些年來，各級政府法制機構和行政執法部門結合全民普法的重點向行政執法人員轉移，對各級各類行政執法人員進行了法律知識培訓。通過依法治國方略的深入貫徹和法制宣傳培訓，行政執法隊伍的法律素質有了較大的提高，依法行政的觀念不斷增強。依法行政，法律制度建設是前提和基礎。在制度建設方面，有三個顯著變化：一是堅持立法決策與改革發展決策相適應，用法律手段引導、推進、保障改革和建設事業的發展。二是增強立法工作的民主性和透明度。三是注重政府規則與國際慣例的接軌。行政訴訟法律制度的建立，是我國依法行政法律制度開始確立的開創性的標志。我國建立了法規規章備案審查制度。自《法規規章備案條例》頒布以來，我國法規規章實現100%備案。

2.行政執法體制改革進一步深化，行政執法監督不斷加強，行政執法水平和效率有所提高。我國行政執法體制改革的目標就是要逐步建立與WTO規則相適應的統一、規范、高效的行政執法體制，建設廉潔公正、作風優良、業務精通、4 素質過硬的行政執法隊伍。為了克服我國多年來形成的制約依法行政工作向縱深推進的體制性弊端，由國務院的統一部署，啟動了幾個方面的行政管理體制改革。一是從2000年開始對省直各單位的行政審批事項進行了兩次大規模的清理，為轉變政府職能，建設廉潔高效政府和優良經濟發展環境創造了條件。二是1998年以來，根據行政處罰法關于“一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規定，先后在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，對解決部門林立、職能交叉、重復處罰、執法擾民等行政執法體制中存在的問題產生了突出的效果。三是在連續幾輪精簡機構的基礎上，根據國家有關要求，確定了綜合執法試點城市，這方面的深入探索正在積極進行。推行依法行政以來，我國已形成了縱橫交織的行政監督網絡，行政執法監督制度逐步建立和落實。從上到下建立起一系列層級監督工作制度，如規范性文件備案審查制度、行政執法矛盾協調制度、行政執法責任制度和行政處罰統計、重大行政處罰決定備案、一般行政處罰案件卷宗的調閱抽查等制度。既有以綜合監督、職能監督、主管監督、行政監察等主要形式構成的國家行政機關的內部監督，又有中國共產黨的監督、國家權力機關的監督、司法機關的監督、人民群眾的監督、社會團體的監督、輿論的監督等形式多樣、范圍廣泛的外部監督。近些年來，各級政府采取一系列措施，全面推行行政執法責任制，大力清理整頓行政執法主體和行政執法隊伍，積極開展綜合執法改革試點工作，把秉公執法、文明執法和改革執法體制、機制作 5 為轉變政府職能、轉變機關作風、建設服務型政府、改善投資軟環境的硬著子，努力營造最優效率環境、最佳執法環境和最好服務環境，促進了依法行政，執法效率和執法質量有所改善。

（二）我國依法行政中存在的主要問題

我國的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐步向良性化方向發展。但是，目前我國的依法行政還處于初步階段，還存在一些不容忽視的問題：

1.依法行政意識不強，公務員法律素質參差不齊。部分行政機關領導和工作人員的法治觀念還遠遠不適應全面推進依法行政的需要。例如，對“依法治國”、“依法行政”的認識僅停留在口頭上，并未變成自覺行動，或者把法單純看作是治理老百姓的工具；對法采取實用主義的態度，當法被用來管理經濟和社會時能想起法的重要，當法被用來規范自身的決策和執行行為時又認為法束縛手腳；在思維方式和行為準則中還保留較深的“人治”觀念，習慣于以言代法甚至以權壓法。個別行政機關執法人員素質底下，全心全意為人民服務的意識不強，唯上是從，唯利是從；“重實體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認為態度不好而加重處罰；業務知識欠缺，趕不上時代步伐；依法行政意識不強，執法手段簡單、粗暴，為民服務思想淡薄。有些行政機關執法人員工作作風不扎實，不按法律規定的程序嚴格執法。有的隨意擴張權利，越位執法，執法不公，濫用查封扣押權、強制執行權。在行政管理活動中，6 有些執法人員不是本著管理、服務的目的，而是抱著挑毛病、耍特權、多罰款的心態，把法律賦予的權利，變成了罰款、謀私的工具。行政執法人員素質不高，是多方面的原因造成的，既有歷史原因，也有現實原因：既有體制原則，也有制度原因；既有行政執法人員自身的原因，也有行政機關的原因，還有社會的原因。

2.決策程序不完善，政令不夠暢通問題比較突出。一是決策制度不完善。一方面，人民群眾對重大決策、重要干部的任用事項的知情權、參與權、選擇權、監督權落實不到位。另一方面，一些黨委、政府的決策程序不完善，民主集中制形同虛設，少數人決定重大事項；科學論證不夠，憑經驗、憑好惡盲目決策；決策監督不到位，干部對決策的失誤很少承擔責任。二是對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究制度不健全，導致決策失誤頻頻發生，給經濟、社會發展和人民權益造成重大損害。河南鄧州市幾家執法部門曾召開會議，對向城區護城河倒垃圾的多家飯店下達了“關門搬遷”的通知，結果造成飯店效益受損，差點引起行政訴訟。本應該有更好的辦法解決這一問題，但決策失誤卻使政府部門變主動為被動，教訓很深。政令暢通也是政府提高執政能力的一個重要方面。在有的地方，上級政府部門的決策，到了下級就得不到執行，近年來，隨著社會主義民主法制建設進程的加快和依法行政工作的全面推進，各級人民政府及其所屬工作部門運用行政執法手段，在統籌、指導、監督、協調經濟社會事務中取得了 7 一定成效。但是，由于一些執法機構和執法人員執法為民的觀念不強、執法水平不高，在行政執法工作中，仍有有法不依、執法不嚴、違法不究的問題存在，仍有政令不暢通、職責不到位的現象存在，仍有不接受監督、不傾聽群眾意見、不廉潔行政的行為存在，使得行政執法不作為和亂作為的現象時有發生，損害了國家利益、公共利益和公民、法人、其他組織的合法權益，損害了政府形象。

3.依法行政體制不順，監督機制不完善。我國現行的執法體制存在不順的問題，既有政企不分（行政管理部門辦企業），政事不分（一些事業單位行使行政職能）的問題，又有行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，缺乏協作的問題，還有部門管理交叉過多，職責不消，甚至“利益型”（即為本部門、本單位的小團體利益）執法的問題。行政越軌，主要表現為越權執法，不作為違法、濫用行政權，亂施處罰，以及“權權交易”、“權錢交易”、“權色交易”等等。行政越軌，損害黨群、干群關系，損害黨和政府的形象，對黨的建設、政權建設、行政機關建設都是極其有害的。我國現階段已形成行政監督網絡，但是絕大多數監督主體的監督軟弱乏力，各級人大及其常委會的監督實際運用很不夠，所發生的實際效力極為有限；民主黨派的監督流于形式，作用尚未充分發揮；人民群眾的監督名不符實，實際效力極低；司法機關困惑較多，實施自滿荊棘不少；輿論監督受制較多，難于放手發揮作用；行政機關的職能監督、行政監察等內部監督由于受復雜情況和關系等因素的影響，雖然能夠發揮一 8 定的作用，但力度不夠。例如，作為行政系統內的專門監督的行政監察，由于它與行政機關有著行政隸屬關系，使得這種監督在實踐中很難真正履行其監督職責，以致弱監、虛監、失監現象相當嚴重。還有，行政復議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理行政復議申請的情況還在相當程度上存在，在行政復議決定上，還存在該撤銷或者變更而維持的情況，上下級之間“官官相護”的問題尚未徹底解決等。

（三）我國依法行政取得的經驗

經過多年來的實踐，我國依法行政積累了許多豐富的經驗，主要是：

1.全面推進依法行政，必須以科學發展觀和黨的群眾路線教育重要思想為指導。把反映先進生產力發展要求、遵循中國先進文化的發展方向、體現和維護最廣大人民的根本利益，作為依法行政的出發點和落腳點。始終堅持立黨為公、執政為民，始終堅持正確的政治方向。

2.依法行政必須堅持憲法原則。憲法所確立的基本原則、國家根本制度和公民基本權利義務的規定，體現了全國各族人民的共同意志和根本利益，是一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體的根本活動準則，也是依法行政的基礎和依據。一切推進依法行政的制度和措施，都必須符合憲法的規定。

3.始終堅持把推進經濟、社會協調發展，促進改革，維護穩定，作為依法行政的根本任務。推進依法行政必須始終 9 圍繞改革、發展和穩定的大局，保持依法行政與經濟和社會發展相適應。

4.要有計劃、有步驟地分類推進依法行政。目前，我國經濟體制還在轉軌過程中，各地經濟、社會發展很不平衡。因此，推進依法行政要結合不同地區經濟和社會發展的實際，確定切實可行的目標、任務和措施，有計劃、有步驟地分類進行。

5.把勇于探索、不斷創新作為推進依法行政的動力。適應社會主義市場經濟發展、對外開放和社會全面進步的要求，依法行政必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，不斷創新體制、機制、制度和方法。

6.依法行政的推進必須與行政機關工作人員、特別是領導干部的觀念轉變和法律素質提高形成良性互動。應當加強對行政機關工作人員、特別是領導干部依法行政素質的培育，不斷提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成為行政機關工作人員、特別是領導干部自學的行動。

三、解決問題的幾點對策

（一）樹立依法行政理念

1.樹立法律至上理念。法律至上，是指法律取代其他社會規范成為政治、經濟、和社會生活的主宰，具有最高的權威和效力。當前樹立法律至上理念也是我國推進依法行政工作的前提條件。很難想象，在一個法律并不具備最高權威和效力的國度能真正實現依法行政，此時的依法行政只不過是權力的一個好看的擺設而已。我們要推進依法行政，首先就 10 必須培養起人們對法律的信仰，因為沒有被信仰的法律只是一個沒有靈魂的軀殼，并不能真正規范權力，而要使法律被信仰，一條重要的路徑就是使法律（尤其是憲法）在行政中真正樹立起至高無上的地位。法律至上不僅要求法律具有秩序意義上的最高權威和效力，而且還要求法律作為一種價值追求而不是一種工具存在并發揮作用。當前，受制于長期的封建專制統治，人治傳統、法律工具論思想在人們的心目和行為方式中具有極為濃厚的影響，現實中權大于法、情大于法等現象普遍，法律缺乏權威，得不到貫徹或被任意違反，其根源即在于法律缺乏價值屬性而導致不被信仰，法律現實中沒有在政治和社會生活中確立至上的地位，這反過來更強化了法律工具論、人治的意識和相應行為，形成了一種“怪圈”。要扭轉這種局面，出路在于樹立法律至上的權威和地位，使法律真正作為一個規則運行并發揮作用，分配權力、義務，實現自由、公平和正義，在自我完善的基礎上形成與社會的良性互動關系，最終實現人治文化向法治文化的轉型，實現依法行政。

2.樹立權利本位理念。當前我國行政現狀中，權利得不到應有的保護與重視是較為突出的問題，行政立法上主要問題是對不同權利主體設定了種種區別待遇，重管理輕服務，重義務輕權利，具有義務本位、管理本位的傾向；行政執法上主要問題是粗暴執法、野蠻執法，任意侵犯相對人的權利。衡量良法與惡法的一個重要標準就是看是否符合權利本位要求，良法才能得到普遍的服從。樹立權利本位思想，要求 11 政府在立法中，要制定有利于符合市場經濟和社會發展的良法，在執法中要以保護相對人的合法權益為目的，實現公共利益和個體利益的平衡，最大限度地提高法律的權威和執法的成效，使依法行政與市場經濟發展、社會進步相協調。

3.樹立社會和市場自治理念。正確處理政府（國家）與社會、市場的關系，明確政府職能和權力的界限，是規范行政權力、促進依法行政的前提。樹立社會、市場自治理念，是指對待社會和經濟事務，應當優先由社會和市場自主進行處理，政府僅在社會、市場無法解決時起到“拾遺補闕”的補充作用，政府不能代替社會、市場的作用，不得任意干涉社會和市場的自由。20余年來，伴隨著經濟上市場經濟的逐步確立以及經濟、政治領域改革逐步深入，政府取代市場、國家包辦社會的一元化格局正在趨于解體，市場取代政府計劃成為資源配臵的主要方式，社會主體的經濟自由和社會自由得到了極大的擴展，國家逐步弱化對經濟、社會、文化等領域的控制，正在實現由一個經營者向公共管理者、服務者的角色轉變，市場經濟經濟體制和一個相對于國家的市民社會已初步形成。然而我們由計劃經濟向市場經濟的完全過渡并未最終完成，一方面市場經濟體制初步確立，另一方面一些阻礙市場經濟的因素尚未被清除，現實中仍在一定程度上存在國家過分干預社會、包辦社會的局面，影響了社會自治能力的培養。要扭轉上述局面，樹立市場、社會自治理念，處理好政府與市場、國家與社會的關系，并在此基礎上科學地界定政府職能和權力的范圍、政府的作用，有利于促進社 12 會主義市場經濟和社會主義政府政治文明的建設。

4.樹立程序法治理念。程序法治是法治的本質特征。樹立程序實體并重理念符合現代行政的發展趨勢。當前我國尚缺乏一部完整的行政程序法法典，僅有行政程序規定散見于各個法律、法規、規章中，只有少數幾個執法領域有較為完善的程序規定如行政處罰領域，程序的缺乏除了理論研究的不成熟以外，最主要原因還是程序意識的談化，過分強調實體的法治，忽視程序的法治。程序的缺位是目前法律實施狀況差的主要原因，而推進依法行政最有效、最直接、阻力最小的途徑莫過于通過程序公正實現實體公正，制定《行政程序法》，通過程序的公正透明最大程度地消解直至糾正實體中存在的問題，實現行政由傳統行政向現代行政的轉型，保障依法行政各項實體目標的實現，提供多元化主體利益的反映和協調機制，使依法行政更貼近利益多元化的現實社會，最終使依法行政事業獲得最大限度的社會支持，形成社會合力，為法治和憲政達下良好基礎。對于我國這樣一個利益分化、價值多元且正處于轉型期的國家來說，程序能夠保證我們的依法行政獲得最大的開放性、包容性、正當性，在吸引社會參與的過程中穩妥地、和平地實現相互對立的各種利益之間、實體目標和價值、理想與現實的博弈，以最小的轉型成本獲得最大的社會效益。

（二）認真貫徹實施《行政許可法》

行政許可法是一部規范政府行為的重要法律，它的頒布實施是我國行政管理體制的一次根本性變革。應以實施這部 13 規范政府行為的大法為突破口，按照“公開、透明、程序、規范”原則，加強依法行政，推動法治政府建設上一個新臺階，推動政府職能轉變取得實質性突破，更好地為人民群眾服務、為市場主體服務，從法制、制度上切實保護好人民群眾和市場主體的合法權益。

1.依照法定權限設定行政許可，加快政府職能轉變。行政許可法嚴格限制設定行政許可的事項范圍，嚴格限定了行政許可的設定權限，規定了什么事項可以設定行政許可，什么事項不可以設定行政許可。在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關系上，確立了公民、法人或其他組織自主決定優先的原則；在政府管理與市場競爭的關系上，確立了市場優先的原則；在政府管理與社會自律的關系上，確立了社會自律優先的原則。這些制度和原則對防止公權力對社會經濟生活和公民個人生活的過度干預，培育社會自律機制，發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用，促進政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，具有十分重要的作用。這就要求我們進一步統一思想，明確權限，自覺維護法制統一，確保政令暢通，消除市場分割、地區保護和行業壟斷。

2.堅持行政許可原則，加快管理方式創新。行政許可法所確立的原則和建立的一系列法律制度，對行政機關產生的深遠影響，首先是觀念的沖擊和更新，將促使行政機關樹立現代的行政管理理念。行政機關的權力來自人民的授權，來自法律的授予。行政機關實施行政許可，不是對相對人的“恩 14 賜”，而是對申請人行使權利是否符合法定條件的一種核實和認可。行政許可法對需要由多個內設機構辦理的行政許可，應當確定一個機構統一辦理，實現“一個窗口對外”，規定了統一辦理、聯合辦理、集中辦理行政許可的內容。這就要求行政機關必須樹立服務意識，加快政府信用建設，通過制度創新促使行為規范，辦事效率提高，方便群眾辦事。要加快行政體制改革，推進政務中心建設，合理配臵行政權力，克服官僚主義和拖拉扯皮。按照行政許可法的要求，行政機關要將事前行政許可與事后嚴格監管、直接管理與間接管理、動態管理與靜態管理、加強管理與提高服務有機結合起來，充分利用間接管理手段、動態管理機制和事后監督檢查，加強對經濟和社會事務的管理，提高服務水平和效率。

3.嚴格行政許可法定程序，規范行政執法行為。行使行政權要權責統一，不能只要權力，不負責任，不受監督，違法行政要承擔法律責任。行使行政權既要遵守法律的實體規定，又要遵守法定程序，忽視法定程序，就難以保證實體的公正，也是一種違法。這些行政管理理念的確立，對于提高行政執法水平，保證行政權的正確行使將發揮重要作用。許可法規定的一系列方便申請人申請行政許可的制度和程序，以及相對集中行政許可權，一個窗口對外，統一辦理、聯合辦理或者集中辦理制度，對行政機關樹立服務意識、改進作風有著重要的作用。嚴格公正執法，確保作出的具體行政行為合法、合理。行政機關實施行政行為時，要堅決克服重實體、輕程序的傾向，在執法過程中嚴格按照法律、法規、規 15 章規定的方式、時限、步驟、形式、順序作出行政行為，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權、救濟權。違反法定程序作出具體行政行為，就是違法行政行為，得不到復議機關及審判機關的支持。各行政機關要結合實際，對本機關實施的執法程序按簡易程序、一般程序和聽證程序進行分類細化，確保按程序作出行政決定。

（三）加強對依法行政的監督

1.健全監督工作網絡。必須健全監督工作網絡，做到上下聯動、左右配合，形成合力。通過黨內監督、人大監督、行政機關內部監督、社會群眾監督、新聞輿論監督和司法監督等全方位的工作監督網絡，臵所有行政活動于監督之下，達到規范執法行為的目的。

2.完善自我約束機制。執法單位要把法律的、行政的、群眾的、社會的、輿論的監督機制，綜合性地加以運用，建立起監督的工作秩序，從源頭和制度上預防、治理違規執法現象?注⑦?。要繼續健全完善行政執法責任制，制定行為規范，完善自我約束機制。以貫徹實施《行政許可法》為契機，抓好行政系統行政許可、行政審批、行政處罰、行政收費等行政管理行為的規范化，建立執法責任體系、目標任務體系和評議考核機制，徹底克服行政執法的隨機性、任意性，統一制定履行各執法項目時的法定程序，規范標準要求，建立制約機制，減少行政復議和行政訴訟的敗訴率。

3.落實錯案追究制度。要堅持重證據、有錯必究的原則，實行行政監督與群眾監督相結合，責任追究與改進工作相結 16 合，懲處與教育相結合。依據現行法律法規，在理順行政執法主體關系，規范行政執法程序的基礎上，全面推行行政執法錯案責任追究制度，促進行政機關嚴格執法，減少和防止行政執法過錯，保證法律法規的正確貫徹執行。對冤假錯案，要本著實事求是，有錯必糾的精神，依法予以糾正。對以權謀私、徇私枉法的腐敗行為，決不姑息養奸。堅決糾正有法不依，執法不嚴，違法不究的現象。在查辦案件中，既要堅決，又要慎重，嚴格區分罪與非罪，此罪與彼罪的界限。在打擊犯罪的同時，必須注重保護公民的合法權益。

4.強化政府法制監督。強化政府法制監督，確保政令暢通，促進工作落實；積極探索政府法制工作的新思路，推進制度創新和工作機制的創新，促進政府法制工作再上新臺階，更好地服務于經濟和社會發展的要求，為建設法治政府而努力奮斗，為全面建設小康社會提供強有力的法制保障。主要是采取規范性文件備案、重大行政處罰備案、常規性的執法檢查、執法責任制和錯案追究制等手段強化政府法制監督。嚴格推行行政執法責任制，加大政府法制監督力度。建立完善行政執法配套制度并嚴格按制度執行，是行政執法合法有效的保障。要把行政執法職責進行層層分解，做到職責明確，崗位明確，責任到人。要完善公開、公平、公正的執法評議考核制和執法過錯責任追究制，將行政執法責任追究落實到每個崗位和個人，杜絕只糾正錯案不懲戒責任者、只考核不獎懲或者只獎優不罰劣。政府法制辦要認真履行職責，積極探索行政執法的績效評估和獎懲辦法，強化政府法 17 制監督，努力推進依法行政。要定期或不定期開展行政執法檢查，對檢查中發現的問題，要責令被檢查單位限期整改，對貫徹行政執法責任制不力的，要進行責任追究。

總而言之，重視并全面推進依法行政，是社會健康發展的關鍵所在。只有大力實施依法行政，才能促進我國的社會主義市場經濟最終取得輝煌的成就，實現我國進入經濟強國的最終目標。只要在依法行政中盡快掙脫由自身缺陷帶來的阻礙，在嚴格依法行政的基礎上，進一步更新觀念，勇于創新，就一定會提高依法行政水平，并成為保障和促進經濟和社會發展的巨大動力。

2014年12月16日

馬波