第一篇：我國衛生資源配置現狀問題1

我國衛生資源配置現狀問題 1 引言

隨著社會經濟的發展和科技的進步，人們對健康的認識更加深刻，對衛生服務的要求也越來越高。由于我國社會目前已進入老齡化階段以及公共衛生突發事件的增多，衛生資源量與衛生事業的發展以及廣大人民群眾日益增長的衛生保健需求之間的矛盾越來越突出。衛生資源是居民享有健康的基礎。目前，我國衛生資源的結構和布局不盡合理，從全國范圍來看，地區之間、城鄉之間衛生資源配置比例失調，80％的農村人口僅占有20％的衛生資源量，而且，衛生資源呈“倒三角”配置，與居民健康需求“正三角”相矛盾，這些現象嚴重阻礙著我國衛生事業健康發展。衛生資源和衛生資源配置的概念

衛生資源是指在一定社會經濟條件下，社會對衛生部門提供人力、物力、財力的總稱，包括硬資源及軟資源。硬資源指衛生人力、物力等有形資源；軟資源指醫學科技、醫學教育、衛生信息、衛生政策及衛生法規等無形資源。衛生資源配置是指衛生資源在衛生行業(或部門)內的分配和轉移(流動)。衛生資源的合理配置對衛生事業的持續、穩定、快速、健康發展具有重要的促進作用。3 衛生資源配置現狀及存在問題

3．1 衛生資源配置的結構和布局不合理。城鄉發展不平衡

衛生資源過分集中在大城市、大醫院和大設備上。一方面，先進的醫療儀器設備和技術、高級衛生技術人員集中在經濟發達的地區，尤其是城市大醫院中，部分城市某些高精尖的儀器設備配置的總體規模已經接近甚至超過一些發達國家的水平，部分地區還出現了供大于求的局面。另一方面，農村衛生資源貧乏、質量不高的現象卻很普遍，醫療機構房屋破舊、設備簡陋、醫療人員技術水平低下。衛生資源多集中在大中城市的大中型醫院以及經濟發達的地區，社區、農村等基層醫院和經濟落后的地區資源不足，衛生資源分布呈明顯的“倒三角形”。黃竹林等對長沙市的衛生資源調查顯示：僅占全市面積4.8％的地區卻擁有全市衛生機構數的76.43％，各種衛生資源的擁有量，城市均高于農村。鄒宇華等的調查顯示：廣東省的衛生資源主要集中在珠三角地區，而經濟欠發達的粵西、粵北、粵東地區衛生資源擁有量明顯不足。李曉淳等的調查則顯示：我國衛生資源的配置東部地區高于西部地區。

3．2政府對公共衛生的投入不足

政府對公共衛生機構投入越來越少。在這種情況下，農村由于缺乏公共經費的支持，90％以上的村衛生室變為個體私有，個體醫生為謀生路，以開展醫療服務為主，根本無法承擔計劃免疫等公共衛生服務，使得預防和控制大規模疫情的能力急劇下降。

3．3 國家衛生費用投入不足

目前，我國投入的衛生經費總量雖有大幅度的上升，但衛生經費占國民生產總值的比例很低，占政府衛生支出的比例也很低。2003年聯合國《人類發展報告》顯示，中國衛生費用占GDP的比重為5.52％，在175個國家和地區中位居第8l位；按照2000年政府衛生支出占GDP的比例測算，中國位居第128位，政府衛生支出只占GDP的2.0％。根據第5次全國人口普查結果測算，中國農村居民占全國人口63.7％左右，而1998年衛生費用僅占全國衛生總費用的46.7％。在預防保健上經費投入同樣不足，1999年實際使用的公共衛生費用為435．9億元，僅占衛生總費用的10.0％，而同期醫療(包括藥品)費用為3 533.6億元，是公共衛生費用的8.1倍。

3．4衛生人力資源配置失衡

3.4.1衛生技術人員專業結構欠合理

(1)衛生人力資源過渡集中于醫療機構，公共衛生人力不足，醫療機構衛生人員共有509萬(占94％)，疾病預防控制中心21萬人(占4％)。(2)醫護比例倒置。醫院醫護之比為1：0.97，鄉鎮衛生院醫護之比為1：0.41(1)。2001年衛生部對全國12家醫院抽樣結果顯示，只有2家醫院護理人力基本飽和，10家醫院護理人員嚴重缺編，平均缺編率為31．3％。高學歷人才短缺，我國目前的護理人員學歷層次的主體為中專，招生來源主要為初中畢業生。2005年底，全國注冊護士135萬人，中專或以下學歷的護士約占68.9％，具有本科及以上學歷護士占2.5％。護理碩士學歷教育才剛起步，博士教育還待開發，接受教育的不足嚴重限制了專業的發展。高職稱人員短缺，2001年，在護理人員職稱結構方面，主任護師及副主任護師占0．8％，主管護師占26.2％、護師占40.7％，護士占29.3％(2)。

3.4.2 衛生人力資源地區發展不均衡

衛生人力地域分布呈現東強西弱態勢。此外，衛生人力資源城鄉分布差異顯著。47％的城市人口占用67％的衛生人力資源，而53％的農村人口僅占用33％的人力資源。城鄉衛生人力素質差異更大，城市衛生技術人員以本科學歷為主，農村以中專學歷為主。特別是鄉鎮衛生院的衛生人力素質不高尤為突出。于善章等的調查顯示，濮陽市衛生技術人員中，初級者占了64.74％，高級者僅有3.4％；中專學歷者占36.21％，無學歷者為22.88％，其中鄉鎮衛生技術人員中無學歷者高達35.43％。在清遠市所調查的16個貧困鎮衛生院中無1名副高以上職稱人員，還有50％的鎮無中級職稱醫務工作者；16個鎮僅有本科學歷者1人，中專學歷者占68.4％。高級職稱醫生多在省、市醫院，初級及無職稱者大部分集中在鄉級，而且絕大多數正高級職稱者為中老年，青年中正高、副高職稱者僅占很小一部分。上述這些問題，與我國在計劃經濟體制下實行的衛生資源配置管理模式有關。城鄉二元結構長期影響著我國衛生事業的發展。在市場經濟體制不完善、國家宏觀調控和監督職能下降、政府對衛生事業的投入減少的情況下，各醫療衛生機構為了維持生存，盲目競爭，加劇了衛生資源配置的不合理。衛生資源配置是一項復雜的系統工程，衛生資源配置合理與否，既關系到國家的利益，也與人民的身心健康息息相關，因此，其管理方式、運行機制和改革方向都需要國家加強政策指導，政府牽頭，多部門合作。通過全面調查研究，加強各地交流、互通信息、總結經驗，并根據實際情況制定出符合本地的衛生資源配置標準。

參考文獻：

(1)李軍，張雪溪．用“公共選擇理論”擺脫鄉鎮衛生院的利益困境【J】． 衛生軟科學，2009，23(1)：18．

(2)周平．鄉鎮衛生院存在的問題及對策【J】．中華醫院管理雜志，1997，13(12)：756—758．

張靜

2009年11月

第二篇：我國衛生資源配置的現狀及改革策略

衛生資源屬于經濟資源, 如何 合理分 配與有 效利用 衛生資源, 從而提高其合 理 性、公平性和 有效 性是 大家 共同 關心 的問題。近50 多年來, 我 國衛生事 業建設 取得的成 就有 目共睹, 但是, 衛生資源與衛生事業的發展, 以及廣大人民群眾日益增長的 衛生保健需求之間的矛盾越 來越突 出, 這 就要求 我們應 拓寬衛生資源的籌資渠道、優化衛生資源的配置結構、提高衛生資源的利用率, 從而最 大限 度地 滿足 廣大 人民 群眾 的衛 生保 健需 求。為了解我國衛生資源配置的 現狀與 存在問題, 并 提出針 對性的解決方案。

1醫療衛生資源特點

醫療衛生資源具有以下 3 個特點 [1] : 一是有限性, 社會可提供的醫療衛生資源與人民群眾醫療衛生保健實際需要之間總有一定的差距;二是選 擇性, 醫療衛生資 源有各種 不同的用途, 任何醫療衛生資源使用時都應 該考慮 機會成本 的問題;三 是多樣性。提高廣 大人民群眾的健康水平這一目標有許多具體需要完成的項目, 如醫療、預防、保健、康復、計劃 生育、環境 保護、醫學教育與科研等。我國衛生資源配置現狀

2.1 資源配置不合理 在配置方法上, 我國實行以供方為導向的資源配置方式, 資 源配 置主 要以 床位 和人 力 為主 要依 據 [2]。這種按床位、按人頭 補經費的 辦法, 造成了一系 列問題與 矛盾。造成了資源配置不合理的惡性循環。哪里醫院多、醫院 規模大、人員多, 資金就流向哪里, 刺激了衛生機構、人員、床位的擴張和膨脹, 造成衛生資源過分集中在大城市、大醫院和大設備上。從專項資金來看, 也由于缺乏科學的標準、必要的論證和嚴格的監控機制, 資金分配的隨意性較大。有調查顯示, 我國衛生資源總量的 80% 左右配置在城市, 且 集中在大城 市的大醫 院中 [ 3]。先進的醫療儀器設備和技術, 高級衛 生技術 人員集 中在經 濟發達的地區, 尤其是城市大醫院中, 部分城市某些高精尖的儀器設備配置的總體規模已經接近甚 至超過 一些發達 國家的 水平, 部分地區還出現供大于求的 局面。根據 部分地 區的研究 結果提 示,城市醫生和床位的實際擁有量比需 要量多出 1/ 4~ 1/ 5;部分大型診療設備的實際 擁有 量比 需要量 多出 1/ 3~ 1/ 4。而農 村衛生資源貧乏、質量不 高的現象卻 很普遍, 醫療機 構房屋破舊, 設備簡陋, 醫療人員技術水平低下。

2.2 衛生資源配置頭重腳輕, 脫離衛生服務需求 由于缺乏科學政策的引導, 長時期衛生資源數量增加和外延擴張, 導致了目前結構失衡、布局不合理的衛生服務體系, 衛生資源分布出現了 倒三角形0。一般而言, 絕大多數的衛生服務(基本的醫療 服務和預防保健服務)均應由基層醫療衛生機構提供, 而高技術性的專家服務僅占少數。因此, 合理的衛生資源的配置應該成/ 正三角0 形態。然而, 目前衛 生資源 的配置 卻是一 種/ 倒三角0 形態。一是大醫院的衛生資 源遠遠大 于基層 醫療機構 的資源 量, 社區衛生機構配置的資源量不但數 量少, 且質量不高, 這將直接導致醫療服務的提供和利用 與居民 對醫療 服務的 實際需 求不相配。二是影響了衛生服 務的提 供。預防保 健、村和基 層醫療 機構資金相對不足, 由于生存的壓力, 一些以 社會性防治工作為主的單位, 其服務方向出現了一定程度的偏離, 預防保健機構出現重有償服務, 輕無償服務的 不良傾 向。那些符 合公眾 利益的 預防保健, 具有更大社會效益的基本醫療 服務和涉 及 80% 人口 的農村衛生工作, 卻因籌資困難而發展緩慢, 甚至難以為繼。這種重城市、輕農村, 重醫療、輕預防的現象, 既 不能適應我國疾病模式的變化, 又使部分保險人群過度利用醫療衛生服務, 造成有限資源的浪費, 加重了國家、企業和 個人的經濟負擔。

2.3 衛生資源利用效率下降 衛生 事業是 政府實 行一定 福利政策的社會公益事業, 政府 宏觀調控 的本質 是對衛 生資源 配置的調控, 這也是保證資源 合理配 置的有 效手段。我 國衛生 資源的配置要以公平性原則為前提。我國每 位公民都具有同等的健康權力, 都

有權享受國家為他們提供的應得的衛生服務, 政府應在立法上給予保障。美國經濟學家杰弗

里 # 薩克斯教授在一次宏觀經濟與健康的研討會上提 出有 3 個 問題對我國的衛生改革

與發展非常重要: 第一, 政府對 貧困人群的醫療覆蓋的作用。政府應該保證貧困人群 對基

本醫 療服務, 尤其 是公共 衛生服 務的可及性, 所有人都應該可以同等的獲得基本醫療服

務。第二, 政府在醫療保險中的作 用, 政 府要考慮 怎樣防 止人們 因為一 些疾病和突發

事件而變 得貧困。第 三, 明 確政府 在公共 衛生服 務中的作用。已經有研究發現, 20 世

紀 80 年代以 來一段 時間, 我國衛生資源利用的效率下降了, 衛生投入的健康受益不如以

前高。強調政府在醫療衛生中的作用 , 主要是針對籌資問題, 由于政府衛生籌資功能的下降,導致 了公共衛 生服務 提供不 足和醫 療服務可及性的下降, 加大了健康的不公平。改革策略

3.1 加強中央和省級政府 對下一級 衛生資 源配置 的宏觀 調控

力度 中央、省級政府 應拓寬籌資 渠道, 多方籌集資 金, 會 同國際資助、社會籌資渠 道的資金, 用于各 省、地區間衛 生資源的各再分配。

3.2 進一步明確醫療機構 的屬地 化管理 以地 級市為 一個基本單位, 除中央、省級衛生

行政部門直屬的具有指導、調全國、全省衛生行政、業務管理工作職能的部分機構外, 轄

區域內的各級、各類 醫療衛生機 構由當地政 府統一管 理, 統 籌規劃, 對以醫療服務為主的 部屬、省屬醫療衛 生機構, 可結合 實際, 下放地方管理。同時, 深化衛生體制改革與

創新, 使公立醫療機構真正成為自主管理、自我發展、自我約束的法人實體, 發揮主體 作

用。

3.3 改革地(市)級政府的衛 生投入 方式 地(市)級政 府的衛生投入可分為兩大渠道:

一是基本經費類, 主要用于疾病預防機構、具有衛生管理 行 政職 能的 機構、村衛 生防

治機 構等益、福利、會性防治和管理為主要工作職責的人員經費和預防保健業務經費;二

是衛生事業發展專項經費類, 主要用于政府舉辦的各類衛生機構的基本建設及大型設備的購置、維修, 對農村衛生、預防保健、中醫藥等重點領域的專項投入等。專項經費調配權

由地市級政府及有關部門承擔。

3.4 對我國城鄉、區衛生資 源配置 進首 先,要把衛生投入的重點放到農 村和西 部

地區去, 努 力解決 占總人口 80% 的農村人口的基本衛生保健問 題, 各 級政府要加 控

制地方病、艾滋病和乙型肝炎等疾病的資金投入, 讓廣大農民真正從中受益;其次, 努力構

建 一個符合農 村實際、形式多 樣的農民醫療保障制度;再次, 采取多種辦醫形式, 實行更

加開放 , 優惠的政策和措施, 吸引國內外投 資者加 盟西部 地區和 農村醫 療服務業的開

發投資, 以解決小城鄉、地區衛生資源配置結構不合理的問題, 加快西部地區和農村衛生事

業的發展, 以提高衛生服務的可及性和公平性。3.5 加大對預防的投入, 實現醫、防衛生

資源配置結構合理化預防工作是保障人民健康、減少衛生資源消耗、低投入高產出的衛生服務。我們必須始終堅持 預防為主的方針, 加強疾病預防、監督及投入婦幼保健等工

作, 努力實現我國醫、防衛生資源配置的協調發展。

3.6 全國實施區域衛生規劃區域 衛生規 劃是加 強政府 宏觀調控力度, 實現衛生

事業可持續發展的重要手段, 區域衛生規劃的重點是衛生資源配置 [ 1]。今后政府主 管部

門應通過實施區域衛生規劃, 動用法律行政和經濟的手段, 逐步強化對衛生事業的宏觀調控

力度, 實現政府職能由/ 辦衛生0 向/ 管衛 生0、由部 門管理向行業管理、由經驗管理向

法制管理的全面轉變。綜上所述, 針對目前的衛 生管理 體制和 衛生資 源配置 等方

面存在的問題和弊端, 理順 各級政府 對有關 層次衛 生資源 配置和管理的關系與職責,加強 上級政府 對衛生 資源配 置的宏 觀調控力度, 對衛生資源進行合理配置, 對現 有不

合理的衛生資源構架進 行科學的調 整, 構 建結構合 理、功能 齊全的衛 生服務體系,以發揮衛生資源的整 體效益, 實現衛生事業的可持續發展。

3.1 衛生資源配置的城鄉差距仍然過大

在農村，許多醫療衛生從業人員素質不高，業務水平低下，醫療設備簡陋。相比較而言，絕大多數高素質醫生和高質量的醫療設備，均集中在城市，造成城鄉衛生資源兩極分化。從

城鄉衛生經費投入力度方面來看，2006 年全國衛生總費用達 9843.3 億元，其中城市 6581.3

億元，占 66.9%，農村 3262.0 元，僅占 33.1% 數據來源《2007 年我國衛生事業發展統計

公報》。城市人均衛生費用 1145.1 元，農村人均衛生費用 442.4 元。也就是說，60%的農村人口只享有不足三分之一的衛生資源，農村人口人均擁有衛生資源遠低于城市平均水

平。衛生費用方面的差距必然表現為衛生資源配置的差距。從表 1 可得，2007 年城鎮醫院

床位 274.9 萬張，每千人口床位數為 4.63 張； 衛生技術人員 392.3 萬人，每千人口衛

生技術人員數為 6.61人。而農村醫院床位僅有 74.7 萬張，每千人口床位數為 0.85 張，每千人口衛生技術人員數為 1.2 人，兩者指標都大大低于全國平均水平。根據 2000

年第五次全國人口普查資料，城鎮居民人均壽命 75.21 歲，農村居民人均壽命 69.55 歲，前者比后者高出 5 歲多，醫療衛生保健方面存在的差距，可能是造成這種差異的原因之一。

3.2衛生資源配置的地區差距有增無減

由于我國的衛生事業費主要取決于地方的經濟與財政實力，不同地區衛生費用差距懸

殊。經濟越發達地區，政府衛生費用投入越高。2007 年，中國衛生事業費較高的北京和

上海每千人口醫院床位數分別為 6.60 張和 6.96 張，而最低的貴州只有 1.99 張北京和上

海每千人口職業（助理）醫生數分別為 4.55人和 3.54 人，貴州為 0.95 人（數據來源《2008

年中國衛生統計》。）從居民個人平均醫療保健支出來看，各省的經濟差距有多大，居民個人的平均醫療保健支出的差距就有多大，因此不同地區尤其東西部省份農村居民的健康差距自

然更大。衛生部對全國農村 114個貧困縣衛生保健調查顯示，貧困地區重點婦女病患

病率明顯高于全國平均水平，3～5.4 倍之間，在兒童健康檢查率只有

14.4%，孕產婦死亡率、嬰兒死亡率明顯高于全國平均水平。

3.3 政府對公共衛生投入監管力度不足

多年來，中央財政和地方政府曾撥出大量專款用于公共衛生設施的建設，比如以建設鄉

鎮衛生院和縣級防保兩站為內容的“三項建設” 耗費了國家大量資金。但這些錢撥到基層后，基層政府或職能部門 “拿了錢不辦事”或者“拿了錢亂辦事”，有些縣級政府財政把上級下撥的衛生專款挪作他用，而有些衛生行政部門沒有把專款用在指

定的項目上，全部或部分用在一些非必需的項目，衛生部門根本見不到錢。由于對公共衛生

資金不足管理，造成公共衛生投入的供方和需方錯位或脫節，使專項資金根本起不到應有的作用，更談不上產生效益。在這種情況下，由于缺乏公共經費的支持，大多數的村衛生室變

為個體私有，個體醫生為謀生路，以開展醫療服務為主，根本無法承擔計劃免疫等公共衛生

服務，使得預防和控制大規模疫情的能力急劇下降，不僅加重了患者的醫療費用負擔，而且給就醫安全帶來了隱患。

3.4 衛生資源配置效率有待進一步提高

改革開放以來，我國經濟空前發展，但社會分化也較突出，城鄉差別不斷拉大。一方面，在市場機制的激勵下，由于國家公共投入不足，又沒有及時建立起有利于公立醫院改革與發

展的籌資機制，從而使醫院生存環境惡化，加上政府監管不利，導致醫院的公益屬性與市場

化生存方式發生嚴重分裂，醫療機構陷入無序競爭狀態，造成了醫院在市場競爭中，為了提

高自身的生命力和競爭力，醫療結構之間形成無序相互競爭的局面。另一方面，從衛生資源的分配來看，存在著過度消費和消費不足并存的現象。在城市，衛生資源過度配置的情況十

分普遍。由于資源的過度配置，又引發了供給者誘導需求和消費者的過度消費行為，與此同

時，醫院依靠信息不對稱和行業技術壟斷來牟利的做法，進一步加劇了衛生資源浪費和醫療

費用畸高的趨勢。而在廣大農村，特別是貧困農村，衛生資源配置又相對貧乏，缺醫少藥的情況仍然很嚴重。其結果必然是造成衛生資源配置效率低下。

3.5 衛生人力資源結構及配置均不合理

目前，我國衛生人力資源總量已夠用，但存在著整體素質不高、管理相對滯后、人力資源結構不合理及配置不平衡等問題。截止到 2005 年底，全國衛生技術人員 446 萬人，其中高級人員 25 萬人，僅占 5.6%；中級人員 99.5 萬人，占 22%；初級人員 321.5 萬人，占 72%；高、中、初級衛生技術人員比例為 1:4:13。從學歷結構看，研究生不到 2%，本科生僅占 15%，大專學歷占 29%，中專學歷占 44%，無專業學歷者占10%[3]。4衛生資源優化配置的對策構想

要使我國衛生資源實現優化配置和合理利用，就必須以有利于保障人民群眾的基本衛生需求、有利于增強人民群眾的健康素質、有利于發揮衛生資源的最大經濟效益和社會效益為目標，克服衛生資源配置的不合理因素，大膽改革衛生資源配置機制和模式，推進存量資源的合理調整，提高增量資源配置的科學性和有效性。

4.1 強化政府監督，逐步改變城鄉衛生資源的配置與布局

衛生資源的分配必須遵循公平原則和效率原則，一方面，如果衛生保健領域市場功能失靈，就不可能依靠市場機制實現衛生資源的有效配置，就不可能依靠市場本身作用實現公平的目標。另一方面，只有資源配置是優化的、公平的才能實現高效率[4]。因此，政府應根據區域內居民的需求變化調整資源配置，兼顧衛生資源總量、當地衛生服務水平及后續發展要求，制定衛生服務體系整體發展規劃，避免行業無序發展；應加強對無序競爭、盲目設機構和添設備的宏觀調控力度，對大型儀器設備和大型投資要實行區域規劃和總量控制，加強監督管理，避免資源過剩或不能飽和利用而浪費衛生資源；應充分利用市場機制，優化資 源配置，逐步改變城鄉衛生服務資源配置和布局不合理局面，衛生資源配置重心向基層、社區轉移，從人、財、物等方面保障社區衛生服務的開展，緩解大醫院就醫難壓力，同時減輕患者異地求醫的不便；應建立健全新型農村合作醫療制度，增加對農村醫療衛生資源的投資，保障農村患者有病能夠及時得到治療；應關注貧困地區、城鄉低收人人群就醫問題，降低醫療費用成本，節約衛生資源，減少醫療糾紛，增進醫患關系和諧發展。

4.2 轉變傳統觀念，重視疾病控制體系建設

2003 年，SARS 危機暴露出了我國從城市到農村的衛生防疫體系脆弱的一面。2008 年，“手足口”病的全面爆發又再次印證了我國衛生防疫體系的欠缺。同時，隨著人民群眾生活方式的改變、城市化進程加快以及環境污染的增加，一些不是靠高層次醫療機構、高精尖技術和設備所能解決的慢性非傳染性疾病對人民健康和生命的危害日益加重。據 36 個城市死因統計，2007 年 城 市 居 民 前 十 位 死 因 為 ： 惡 性 腫 瘤

(28.5%)、腦血管病(18%)、心臟病(16.3%)、呼吸系統疾病(13.1%)這 4 類疾病死亡人數比例高達 75.9%（數據來源《2007 年我國衛生事業發展統計公報》。慢性）病防治的關鍵是實施預防為主的干預措施，而預防事業最能體現衛生資源分配的公平性。因此，政府首先應加強對衛生防預的財政投資力度，使衛生防疫事業費達到衛生總費用的 20%～25%，重點解決疾病預防控制機構的基礎建設問題；應努力構筑以疾病控制中心為核心、由社區衛生服務機構共同參與的疾病控制體系，把各級疾病預防控制機構建設成規模適度、布局合理、精干高效，集疾病預防與控制、監測與評價、健康教育與促進、應用研究與指導、技術管理與服務為一體的公益性衛生事業單位，從根本上提高人民群眾的健康水平。

4.3 完善保健服務，關注流動人口健康

由于我國流動人口目前已經達到 1 億以上，而各城市衛生保健部門一直以城市戶籍人口作為管理和服務對象，經費安排、人員和設施配置等難以適應流動人口需要。流動人口由于收入偏低，難以負擔城市日益上漲的醫療費用，且普遍生活在醫療衛生較差的狹小居所，文化水平普遍在初中以下，幾乎都沒有自我保健意識，無形中增加了衛生資源配置的難度和公共衛生管理的難度。因此，政府必須重視流動人口的衛生保健問題，通過建立相應的機構設施，如社區流動人口衛生服務站，開展衛生防病知識宣傳、定期開展流動人口衛生防疫檢查等工作，真正將流動人口健康問題落到實處。

4.4 打破利益格局，推進公辦醫療機構改革

目前，個體、私營、中外合資合作、股份制等營利性醫療機構發展較快，公立醫院“一統天下”的格局正在被打破。據統計，截止 2007 年底，我國有私營醫療機構 146752 家，占醫療機構的 50.7%，社會辦醫療機構超過 68357 家，占醫療機構的 23.7%（數據來 源《2008 年中國衛生統計》。如何推進公辦醫療機構運行機制改革應從以下三個方面著手：

（1）明晰公立醫院的產權關系。加強對國有醫療衛生資源的管理，按照管資產、管人、管事相結合的原則，建立出資人制度，使醫療機構具有真正意義上的經營自主權，成法人治理結構，做到政事分開、權責明確。（2）要創新人力資源配置制度。改革公立醫療機構人事制度，打破人員身份限制，實行全員人事代理和全員合同聘用制，促進公立醫院員工由單位人向社會人轉變，由身份管理向崗位管理轉變。（3）實行以“兩權分離”為核心的院長負責制。建立科學合理的院長任期目標責任制，探索風險抵押、委托經營等管理方式，嚴格考核制度。積極探索效益工資、績效工資、崗位工資、年薪工資等多種報酬實現形式。

4.5 實施重心下移，發展社區衛生服務

在科學發展觀的指導下，以新時期衛生工作方針為指針，堅持以病人為本、解放思想、深化改革、政府主導、社會參與為原則，加快整合衛生資源，建立健全社區衛生服務網絡。這就要求衛生行政部門引和組織社區衛生服務機構與城市綜合性醫療衛生機構建立穩定的業務合作關系，制定雙向轉診的臨床標準和管理辦法，加強考核監督，確保雙向轉診工作有序開展，真正實現“小病在社區、大病在醫院”和“救

康復在社區” 無序的競爭降低了衛生資治在醫院、的利用效率，不規范服務既增加了患者負擔，又浪費了有限的衛生資源。因此，應該按照機構功能，制定科學、合理的服務規范和服務范圍，規范各級醫療機構的服務行為；理順醫療服務價格體系，實現各級醫 療機構服務價格的合理梯度，引導病人合理流向。在規范了各級醫療機構服務行為的前提下，通過政府的協調，與職工醫療保險管理部門加強合作，將社區衛生服務納入到醫保服務范圍，并建立鼓勵病人利用社區衛生服務的醫保報銷規定，提高基層衛生服務的補償比，這樣既可以促進社區衛生服務的發展，又有利于節約醫保基金支出。

第三篇：吉林省衛生資源配置標準

吉林省衛生資源配置標準（試行）

第一章 總則

第二章 衛生機構設置

第三章 床位配置

第四章 人員配置

第五章 醫療設備配置

第六章 經費補助

第七章 附則

第一章 總則

第一條 為貫徹落實《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》和國家計委、財政部、衛生部《關于開展區域衛生規劃工作的指導意見》精神，合理配置并充分利用衛生資源，建立健全衛生服務體系和衛生執法監督體系，結合我省實際，制定本標準。

第二條 本標準所指的衛生資源包括各級、各類所有制性質及軍隊對地方開放的衛生機構及其床位、人員、設備和衛生事業經費等。

第三條 衛生資源配置的基本原則：加強政府對衛生資源配置的宏觀調控，實行統一規劃和管理；與國民經濟、社會發展和居民衛生服務需求相適應；充分利用市場機制，促進醫療機構間的公平競爭；控制總量、調整存量、優化增量、提高質量。

第四條 本標準以市州為規劃單位，各級各類衛生機構按屬地原則，由市州政府統一規劃實施；承擔跨地區衛生服務任務的衛生部門所屬的部、省級醫療衛生機構，由省市共同規劃實施。

第五條 本標準適用于各市州制訂區域衛生規劃，以及規劃實施的監督、檢查和評價。

第二章 衛生機構設置第六條 衛生機構是指醫療、疾病控制、衛生監督和婦幼保健等機構。

第七條 衛生機構設置的原則：

布局合理，體現公平。考慮地域、人口、健康水平、疾病譜變化等因素，結合當地社會經濟發展狀況，合理設置衛生機構，體現衛生服務的科學性和公平性。

職責明確，功能互補。形成體系完整、分工明確、各司其職、功能互補的衛生服務體系，改變衛生機構過于集中城市的現狀。

總量控制，結構調整，注重內涵。突出社區服務、預防保健、農村衛生的重點，充分發揮中醫藥作用。嚴格控制總量，加強內涵建設，避免重復建設和無序競爭，提高衛生資源的利用程度。城市衛生機構應重點發展和完善社區衛生服務，逐步調整衛生機構布局，引導衛生資源向基層流動。農村衛生機構以健全縣、鄉、村三級衛生服務網絡為基礎，突出經濟重鎮和中心衛生院建設，注意調整結構和功能，提高綜合服務能力。

第八條 城市衛生機構的設置。市州級以上綜合醫院、中醫院、專科醫院可根據區域內主要衛生問題和需求設置。省、市州分別設疾病控制機構、婦幼保健機構、衛生監督機構和衛生監測檢驗機構各一所。有省級醫療機構的市州，應適當減少市州級醫療機構。

城市原則上不設置區級醫院，可以街道為單位設社區衛生服務中心，社區衛生服務中心向各地段派出若干社區衛生服務站。

（二）除省會城市外，其他市州所在地只設一所衛生監督機構。

（三）各城區可設置一所婦幼保健機構。

第九條 農村衛生機構的設置。

以縣（市）為單位，在縣（市）政府所在地可設置同級綜合醫院、中醫院、疾病控制機構、衛生監督機構和婦幼保健機構各一所，原則上不再設其他專科機構。

以鄉（鎮）為單位設一所衛生院，重點建設中心衛生院，縣（市）政府所在地不再設鄉（鎮）衛生院。以行政村為單位設置一所衛生所，衛生院所在的行政村不再設村衛生所。

第十條 其他衛生機構根據需要及可能設置。

第三章 床位配置第十一條 床位是指各級各類醫院、衛生院設置的正規病床，不含觀察床、新生兒床、待產床和簡易床。

第十二條 綜合醫院、中醫院、專科醫院、衛生院的床位配置數在區域床位總量控制范圍內，由市州衛生行政部門根據疾病譜和發展需求等情況確定。

第十三條 原則上每床占用建筑面積：省級綜合醫院（中醫院）不低于65平方米，省級專科醫院不低于45平方米，市級綜合醫院（中醫院）不低于50平方米，市級專科醫院不低于40平方米。縣級綜合醫院（中醫院）不低于45平方米，縣級專科醫院不低于40平方米。原則上每床占用房屋使用面積：省級醫院不低于6平方米，市級醫院不低于5平方米，縣級醫院不低于4平方米。

第十四條 床位配置標準（見附表）。

第四章 人員配置第十五條 人員配置是指醫療機構執業醫師、執業護士和疾病控制機構、衛生監督機構、婦幼保健機構人員的配置。

第十六條 疾病控制人員應具備與業務崗位相應的專業學歷，數量根據區域人群疾病預防控制任務確定，原則上按人口10000：3配置，其中防病人員應占47%以上，檢驗人員應占18%以上，行政、后勤人員不超過25％。

第十七條 衛生監督人員應具備與業務崗位相應的專業學歷，數量根據衛生行政部門工作需要確定，原則上按人口10000：1.2配置。

第十八條 婦幼保健人員應具備與業務崗位相應的專業學歷，數量根據婦幼保健服務需求確定。縣以上（含縣）婦幼保健機構人員，原則上按人口10000：1配置，其中衛生技術人員應占75%以上，開展基層婦幼保健和計劃生育宣傳、培訓、指導的人員應占衛生技術人員的10％。

第十九條 執業醫師、執業護士配置標準（見附表）。

第五章 醫療設備配置第二十條 配置的基本原則。

分類、分級原則。根據不同類別地區、不同等級衛生機構配置不同的醫療設備。

適宜、共享原則。根據衛生機構服務的實際需要和居民經濟的承受能力，配置相應的醫療設備，提倡資源共享共用。

成本效益、總量控制原則。嚴格控制總量、合理布局，注重成本效益，防止盲目發展、重復購置，避免資源閑置和浪費。

第二十一條 大型醫用設備配置。

大型醫用設備是指衛生部規定列入國家直接審批配置的八種設備：CT、MRI（核磁共振）、直線加速器、X刀、咖瑪刀、PRK（眼科準分子激光治療儀）、PET（正電子發射斷層掃描裝置）、UFCT（超高速CT），以及納入我省統一管理的價格在200萬元（25萬美元）以上的大型醫用設備。CT、MRI按人口比例配置。CT每百萬人口可裝備2臺，省會城市每百萬人口不得超過3臺，經濟發展水平較高的區域經省級有關部門審批后可適當增加標準；MRI每百萬人口可裝備0.3臺，省會城市每百萬人口不得超過0.9臺。（CT、MRI配置標準見附表）

X刀、咖瑪刀、PRK、直線加速器：2005年以前，全省維持現有裝備數量，原則上不再發展。

大型醫用設備的配置，要嚴格按照衛生部和省有關規定辦理審批手續。不論何種資金來源，何種渠道購置的大型醫用設備，均須納入統一管理，實行準入制度。

（一）除省會城市外，其他市州城區不設區級疾病控制機構，各市州疾病控制機構可在各城區設置區級派出機構。

第六章 經費補助第二十二條 衛生事業是政府實行一定福利政策的社會公益事業，政府對衛生事業發展提供資金補助。

第二十三條 政府財政補助范圍根據政府管理衛生事務、行使衛生監督執法工作職責，以及公共衛生工作任務、基本醫療服務和事業發展需要等確定。補助資金按照綜合預算等方法核定，并結合公共財政的要求，重點用于衛生執法監督、公共衛生、社區衛生、農村衛生及中醫事業等方面。

第二十四條 各級政府對于衛生事業投入水平要隨著經濟的發展不斷提高，原則上政府衛生投入不低于財政支出的增長幅度。

第七章 附則第二十五條 本標準的執行期限為5年，從2001年到2005年。如遇特殊原因需要修正，由省政府進行修正，有關市州政府組織實施。

第二十六條 本標準由省計委、省財政廳、省衛生廳負責解釋。

第二十七條 各市州政府要根據本標準的規定，結合本地實際，制定區域衛生規劃，經省區域衛生規劃工作領導小組審議通過后，由各市州政府頒布實施。

第二十八條 本標準自發布之日起施行。在此之前頒布的有關規定凡與本標準不符的，以本標準為準。

第四篇：當前區域衛生資源配置的問題與對策

當前區域衛生資源配置的問題與對策

吳漢朋

作者簡介：吳漢朋，廣東連平人，1966年5月生，2001年7月廣東省委黨校經濟學專業在職研究生畢業，同時，中國人民大學國際政治專業研究生結業。現任廣東省惠州衛生學校校長、黨委書記、高級政工師，政協惠州市第九、十屆委員，政協惠州市第十屆教科文衛體委員會副主任，惠州市社科聯常務委員，青聯委員，廣東省衛生職教協會常務理事，中國西部教育顧問，中國管理科學研究院學術委員會特約研究員，全國中等衛生職業教育教學研究會委員，《衛生職業教育》和《國際醫藥衛生導報》理事，汕頭大學醫學院兼職副教授。

優化區域衛生資源配置，推行區域衛生規劃，是政府轉變職能，對衛生事業進行宏觀調控的重要手段。也是提高衛生資源使用率，減少浪費，促進衛生事業發展的客觀要求。近些年來，隨著我國衛生事業的深入發展，區域衛生資源配置的一些問題已日益顯現，因此，分析解決這一問題，有著重要的現實意義。

問題與分析

一、衛生經費投入不足

改革開放以來，我國從中央到地方各級政府對衛生工作總體是重視的，對衛生事業保持了一定的投入：衛生事業有了很大的發展，取得了舉世矚目的成就。但也毋庸諱言，在一些地方，由于種種原因。對衛生事業的投入明顯不足，從衛生投入增長幅看，也遠遠低于財政增長的幅度。據資料顯示，1999年，我國衛生事業費占中央財政支出僅262％，而美國早在1991年就達到1375％，與我國經濟水平差不多的巴西1990年即達到67％。具體到筆者所在地區在廣東省應屬較發達地區，但1999年的衛生經費也只占財政總支出的319％，在我國的一些地區尤其是經濟落后地區則存在更大的差距。可見，衛生事業投入不足，這個因素已成為制約不少地方衛生事業發展的一個突出問題。

二、城鄉衛生資源配置不合理

（一）從機構上看：城市醫療衛生機構重疊，資源利用不足，不少城市衛生資源已相對過剩；而在廣大農村，特別是邊遠山區，醫療資源缺乏，服務功能不全，80％的農村人口只占衛生資源的20％。有關資料顯示：1999年，我國城市平均每千人有病床349張，有衛生技術人員524人；擁有多家甚至數十家大、中型綜合醫院，城市一般還設有腫瘤、眼科、婦兒等專科醫院；醫院設置的門診或社區衛生服務站更是分布于各大街，再加上社會辦醫，以至于“門診多過米鋪”，造成衛生資源的極大浪費。與這種情況相反，在我國的農村地區，每千農業人口只有病床08張，衛生技術人員127人。醫療衛生機構稀少，一般的鄉鎮也就只有一間衛生院，有的甚至連一所鄉鎮衛生院也沒有。在一些老、少、邊、窮地區，鄉鎮衛生院由于業務用房狹窄、專業人才缺乏、醫療設備落后而名存實亡，這已成為衛生工作的一個較大的現實問題。

（二）從人員上看：既存在著城市與農村、預防與治療、中醫與西醫等方面衛技人才配置不合理，又存在學歷結構失衡，年齡結構失衡的問題。大專以上畢業生的衛技人員基本集中在城市，縣以上醫療衛生機構大專以上學歷人員占單位人數的40％以上，而農村衛生院大專以上學歷只占5％左右，從中西醫人力結構看，中醫藥人員只約占衛技人員數的20％左右。西醫師是中醫師的近4倍。

在醫療、預防等不同領域的人力資源配置也有點失衡，在不少地方的衛生部門，重醫療、輕預防的現象較為突出。如在中部地區的某省，婦幼機構具有大專以上學歷的只占181％，衛生防疫機構具有大專以上學歷的僅占28％，中專學歷的達50％，還有無學歷的達2249％（1998年統計數）。

（三）從設備上看：存在農村不足與城市過剩的矛盾。一些城市醫院，醫療設備年年更新，有的醫院不按市場規律辦事，不作市場調查，攀比成風，貪大求洋。盲目引進，以致有的經濟發達的城市醫院一般都擁有CT、PET（正電子發射斷層掃描裝置），大醫院都擁有MRT（核磁共振），X刀大型醫用設備，導致大型醫療設備閑置多，吃不飽，造成極大的浪費；然而，在一些農村地區衛生院診療靠的還是“老三件”（聽筒、電筒、體溫計），難于滿足臨床的需要。

三、當前衛生資源配置存在較大的地域性差異

由于不同地區經濟水平、地理環境、居住人口等情況不同，所以，地區之間的衛生資源配置存在較大差距，就是在同一區域內，不同的縣（市）或鄉鎮也有不小的距離。就廣東省的鄉鎮醫院來說，珠江三角洲的鄉鎮醫院無論是在房屋面積、醫學人才、醫療設備等方面都達到了相當的規模，有的鄉鎮醫院業務收入與門診量比落后山區的地市級醫院還多，這些山區的鄉鎮衛生院更是望塵莫及，有的山區鄉鎮衛生院只有一兩個醫生，連一部普通的B超機都未能配置。因此。如何縮小老、少、邊、窮地區與富裕地區的醫療衛生資源的配置的差距，是優化衛生資源配置工作中的一個亟待解決的問題。

對策與措施

衛生資源的配置涉及到各個方面利益格局的調整，而且各個地區的情況不同。因此，在開展這一工作時，我們一定要把區域衛生資源的優化配置工作提上政府的重要議事日程，要因地制宜。一切從實際出發，積極穩妥地認真抓緊抓好。

一、采取有力措施，改革區域衛生機構設置

首先，從服務地域上進行合理布局。城市醫院要著重提高現有的醫療衛生機構技術水平、服務質量。加強重點學科建設，辦出特色，上檔次、上水平，體現等級醫院的服務。在農村，要進一步建立與完善三級醫療衛生保健網，重點加強農村衛生院建設，尤其是“一無三配套”的建設（即無危房，房屋、人才、設備配套），使之在農村基層中發揮應有的作用。除抓好農村衛生院的建設外，還應著重抓好農村衛生站的建設。

其次，從服務對象上進行適度改進。對衛生資源的調整應該立足于基本的醫療保健服務，面向廣大人民群眾。在城市，要大力發展社區衛生服務，合理分流病人。在不新設醫療機構的前提下，這一工作要以城市基層醫院為主體，全科醫師為骨干，合理使用適宜技術，以人的健康為中心，家庭為單位，社區為范圍，需求為導向，提供集預防、醫療、保健、康復、健康教育為一體的有效、經濟、方便、綜合、連續的基層衛生服務。在農村，要完善農村合作醫療制度，使廣大農民能享受到最基本的醫療保障。與此同時，也要根據城鄉人民群眾日益增長的醫療保健需求，提供特殊醫療保健服務，以滿足不同層次患者的需求。

再次，從服務手段上進行適度調整。醫技人員應客觀地因病施治，對癥下藥，避免開大處方，濫開檢查單，甚至開搭車藥的情況發生，不要誘發患者超前的醫療保健服務要求，避免或減少衛生資源的浪費。

第四、從服務的經營結構上進行科學調配。應當采取措施，推動現有資產存量的重組，盤活資產存量，提高規模經濟效益，走規模經營之路，這是轉變經濟增長方式的迫切要求。在衛生資產盤組過程中，要以特色醫療衛生機構為中心，以綜合醫療衛生機構為龍頭。不分所有制，不論城市和農村、地方與軍隊、事業和企業。組建醫療衛生集團或連鎖醫療衛生機構。最大限度地提高衛生資源利用率，擴大醫療保健輻射網絡，促進醫療衛生機構經營的集團化與集約化，使之發揮更大的社會、經濟、技術效益。

二、開發人才資源，調整區域衛生資源的人才結構

第一，在人才結構上，既要造就一批具有國際、國內領先水平的跨世紀學術與技術帶頭人，建立年輕后備隊伍，又要多渠道培養不同層次的直接服務于人群的全科醫生隊伍、衛生監督執法隊伍和衛生管理隊伍。同時，還要糾正“重醫療、輕預防”的錯誤思想，使醫療與預防并重，預防人才茁壯成長。

第二，適當地調整醫學教育結構。適當發展高等醫學教育，控制中等醫學教育規模，逐步壓縮中專醫士類招生，大力發展成人教育，加強在職培訓。特別是針對農村衛生人力資源嚴重不足的情況，更需要加大農村衛技人才的培養力度。一是要重點抓好農村衛生院（或衛生站）在職人員的業務培訓；二是充分發揮城市醫院的技術優勢，把為農村衛生院培訓人才作為城市醫院的一項重要任務，具體落實，并在收費方面減免優惠。農村醫療機構還可以采取請進來的辦法，請有豐富臨床經驗的醫生到農村醫院進行傳、幫、帶。

第三，要正確使用政策導向，采用思想教育、物質刺激等手段，促進人才交流。要為廣大衛生技術人才提供必要的條件和優惠的政策，努力幫助、促進他們的成長。加強對全體衛生工作者的精神文明教育，大力倡導白求恩精神，保證人才渠道的暢通。在促進農村衛生技術人才的優化配置上，還可以采取一定的行政措施。比如，在職稱評定上，可以把農村衛生工作經歷作為晉升的必備條件，凡是沒有農村工作經歷的不予晉升??這樣，既可以使城里的醫生得到鍛煉，使城市醫院的資源得到更大的利用，又可使農村衛生院的醫技力量得到加強，從而得到更快發展。

第四，進一步深化醫療衛生單位的人事制度改革。貫徹衛生部《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》，要按照公開招聘、擇優聘用、平等自愿、協商一致的原則，單位與職工通過簽訂聘用合同，明確單位與被聘人員責、權、利。保證雙方的合法權益，根據各類不同人員的特點實行相應的聘用方法，打破行政職務、專業技術職務終身制、實行從身份管理向崗位管理的轉變，對未被聘用的人員將實行轉崗、待崗、分流、辭退等，而對后勤工作將實行社會化，對條件不成熟的單位，工勤人員將實行合同制。在人事制度改革的同時，醫療衛生單位的工資分配機制將同時跟進，根據不同崗位的責任、技術勞動的復雜和承擔風險的程度、工作量的大小等不同情況，將管理要素、技術要素、責任要素等一并納入分配因素確定崗位工資，按崗定酬。這些措施落實之后，一大批有真才實學的人才將脫穎而出。

三、優化醫療設備配置，提高醫療設備使用效益

要建立和完善大型醫療設備購置審批制度，制定出區域內大型醫療設備的配置標準進行宏觀上的調控，各級醫療機構凡購進大型醫療設備，都必須做好市場調查。寫出可行性報告和計劃，交衛生主管部門審批。衛生主管部門對醫療機構的設備計劃要進行審核，嚴格把關，防止出現重復和盲目購置的現象。城市醫院發展較快，經濟實力較強，對醫療設備的要求較高，確因需要購置更新一些大型醫療設備是無可厚非的，但切忌盲目擴張，互相攀比。對城市醫院更換下來的醫療設備，可通過衛生主管部門有計劃地調劑給農村衛生院，使它們在農村衛生院中發揮效益，農村醫療機構則應最大限度地利用現有的衛生資源，并逐年增加

積累，努力抓好設備的添置。

四、加大和優化衛生投入，調整區域衛生資源的投資結構

首先，針對區域衛生資源短缺和總量不足的現實，中央和各級地方政府要加大對衛生的投入。要隨著經濟的發展逐年增加衛生投入，按中央的要求，增加的幅度不低于財政支出的增長幅度，并逐步實現“全社會衛生總費用占國內生產總值5％左右的目標”。

其次，要優化區域衛生資源投入：即在宏觀衛生政策指導之下，把有限的資源用于解決主要衛生問題，使投資取得應有效益，這就要按照均衡發展的戰略增加薄弱環節和重點領域的投人，減少資源投入的浪費現象。對此應重點加強三種衛生的投入：一是要加大農村基層衛生組織的投入；二是要加大預防投入；三是要加大中醫藥事業的投入，以恢復和發展中醫藥的特色優勢。

五、堅持科技興醫，提高醫療質量和服務水平

科學技術是第一生產力，醫療衛生工作應以科技進步為主導，走高質量、效益型的發展道路，使衛生事業發展轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。一是要提高醫務工作者的科技意識，大力開展科技興醫、科技興院活動，在全行業中倡導學習科學、熱愛科學、熱心科研的良好氛圍；二是要合理布局，建立和健全醫學科研攻關體系、科技成果推廣應用體系，建立完善醫藥衛生科研與臨床相結合、與生產相結合、與經營相結合的有效體制；三是要加強醫學科研；四是要把技術改造與資源配置結合起來，在科學技術作用下，用較少的增量帶動較多的存量。

六、抓好衛生扶貧，實現不同地區衛生資源的良性互動

地區衛生貧困既是一個社會問題，也是一個政治經濟問題。衛生扶貧是解決地區衛生貧困和合理配置衛生資源的制度和方式，也是保證國家長治久安的一個重要措施。因此，筆者以為：“十五”期間乃至今后一個很長時期，縮小地區衛生差距是一項重大的戰略任務。應通過實施衛生扶貧戰略，逐步實現地區之間衛生資源的合理配置，進一步保障這些落后地區人民的身心健康。各級政府務必高度重視并通過采取各種有力而切實可行的措施，對老、少、邊、窮地區有計劃、有步驟、有的放矢地進行衛生扶貧，扶貧工作的重點擬放在解決這些地區基礎衛生設施、改善飲水條件和疾病控制等方面。

（發表刊物及時間：《國際醫藥衛生導報》2002年5月。）

第五篇：我國財政金融支農現狀問題及對策

我國財政金融支農現狀、問題及對策

發布時間：2011年11月09日 09:39 來源：人民論壇學術前沿（總第340期）作者：萬道琴

【摘要】我國目前財政支農規模不斷增大，增長逐年提高，營造出了有利于更多資金投向“三農”的金融環境。但目前財政支農的力度不夠，支農結構不合理;農村金融主體較少，金融資源外流，服務資金短缺。要健全農村公共財政體系，把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率，并建立信貸擔保基金。

【關鍵詞】財政支農 金融支農 農村公共財政體系 資源整合 信貸擔保基金

中共中央在1982～1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署。2004～2009年又連續六年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國的社會主義現代化時期“重中之重”的地位。特別是2010年1月31日文件《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》在保持政策連續性、穩定性的基礎上，進一步完善、強化近年來“三農”工作的好政策，提出了對農業加強財政金融補貼等一系列新的重大原則和措施。這些措施的出臺表明了中央加強對農業財政金融支持的決心，也在一定程度上反映了我國財政金融對農業支持的現狀。

財政金融支農現狀

財政支農現狀。

一、財政支農規模較大，增長逐年提高。近幾年來，我國中央財政對“三農”問題的關注度以及財政支持是以往的數倍，財政支出漲幅一直大于20%。其中在2008年更是一度達到了37.9%的高額度，總支出達到了5955.5億元，包括了糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼這幾項，增幅達到了107.7%。

二、財政支農增加了直接補貼的額度。為進一步穩定糧食生產、促進農民增收，加大對種糧農民的直接補貼力度，中央財政今年下撥糧食直補和農資綜合補貼資金986億元，比上年增長14%。其中，農資綜合補貼835億元、糧食直補資金151億元。這些直接補貼的措施可以減少不法分子或地方政府截留挪用補貼資金，農民可以放心、安全使用政府提供的各種農資，避免盲目亂用、濫用，還可以進一步融洽政府與農民的關系，強化政府為農服務的意識，打造服務型政府。

三、重點投向農村社會領域。前幾年，我國財政主要把農業作為支農的重點領域，而對農村社會領域的關注不夠，這導致我國對農村社會事業的欠賬較多。近年來我國財政支農資金重點投向農村社會領域，重點提升農村公共服務水平，促進了農村社會的和諧穩定。在財政支農資金總量逐年增加的基礎上，資金結構不斷優化，資金投入的針對性得到提高。近年來，我國公共財政重視改善民生，逐步將農村社會事業發展納入保障范圍。2008年，財政預算安排農村社會事業發展資金1245.2億元，比2007年增長96.5%。

金融支農現狀。為適應“三農”發展的實際形勢和對金融服務的有效需求，各地金融機構認真貫徹落實中央政策精神，充分發揮對金融資源的配置功能，不斷增加支農信貸投放，提高支農服務效率和水平，為夯實“三農”發展基礎、擴大內需增長空間提供了強大助力。

一、搭建政策平臺，營造有利于更多資金投向“三農”的良好環境。中央人民銀行堅持有利于“三農”發展、有利于強農惠農的政策取向，有效運用支農再貸款、再貼現、存款準備金率等貨幣政策工具，充分發揮信貸政策支持社會主義新農村建設的作用，進一步深化農村信用社改革，為引導更多資金投向“三農”創造了良好條件。在各方面的共同努力下，2009年銀行業金融機構涉農貸款大幅增長，年末余額達到9.1萬億元，較年初增長34.8%。

二、推動創新業務，滿足“三農”發展對金融產品和服務的實際需求。金融機構根據“三農”發展的實際需求，開展了方式靈活、手段多樣的支農金融創新業務。中央人民銀行和銀監會聯合在中部六省和東北三省部分縣(市)開展的加快推進農村金融產品和服務方式創新試點，有力助推了全國范圍內農村金融產品和服務方式創新工作的開展。

三、密切關注民生，改善對農村經濟和社會薄弱環節的金融服務。金融機構將改善民生作為支持“三農”發展的重要內容，根據當地實際，積極開展針對農村經濟和社會薄弱環節的金融服務。

四、加強體系建設，提高不斷改善支農金融服務的保障能力。各地金融機構和相關部門加強協作，積極推進農村金融基礎設施建設和金融服務配套體系建設，為不斷改善支農金融服務提供了有力保障。一是各地通過創建金融生態示范區，全方位提升對金融機構信貸資金投放和開展金融服務的吸引力，促進了當地支農金融服務工作的開展。二是農村信用體系建設取得積極進展。截至2009年年末，全國31個省(區、市)所轄的2682個縣中，已有2372個縣開展了農戶信用檔案建設工作。三是金融服務不斷向基層鄉鎮延伸。截至2009年年末，全國金融機構空白鄉鎮已由2009年6月末的2945個減少到2792個，金融服務空白鄉鎮由708個減少到342個。

財政金融支農存在的問題

財政支農存在的問題。

一、財政支農的力度不夠，投入資金缺乏。改革開放以來，我國財政對三農的投入雖然越來越多，但是投入的增長速度趕不上我國財政的整體增長速度。這說明我國對財政支農仍然不夠重視，沒有意識到財政支農的重要性。

二、財政支農結構存在不合理的情況。由于農業的收益見效比較慢，體現出的政績也不太高，所以在財政支農資金中只有少部分被投入到有長遠意義、見效慢的農業項目中來，而大部分的資金都被投入到見效快、收益高的農業項目中來。這種情況導致農業項目發展不平衡，反過來又嚴重阻撓了整個農業的發展。

三、財政支農方式不合理，政策工具缺乏靈活性。財政支農方式不合理突出表現在農業補貼過多地用于流通環節。1996～2000年，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在300～800億元，占農業支持總量的30%左右，占國家政策性補貼支出的70%左右，年均增幅為27.16%。然而，如此巨額的補貼主要都是補在流通環節，補在價格上。

金融支農存在的問題。

一、農村金融主體較少，服務性較差。大的、有實力的金融機構往往選擇那些風險性小的、收益高的項目，而對農村的這種收益低、風險大的項目不感興趣，因此都紛紛撤出農村金融領域。依然扎根農村的金融機構由于缺乏有效的競爭，并沒有創造出適合農村需要的金融融資方式，其所提供的金融服務較差，對支農的貢獻較小。

二、農村金融資源外流，服務資金短缺。當前農村經濟結構調整以及新農村建設正在不斷發展完善中，各項資金需求也逐漸顯示出了剛性增長態勢，與這相適應的金融政策和資金支持卻呈現出了空缺的狀況，而且農村金融資金供給發展機制也呈現出與預期相反的發展趨勢，即對貸款的支持力度有限，部分地區貸款增幅幾乎為零甚至一度顯示為負增長，而存款數額卻有逐年上漲的趨勢;另外，由于大量資金并沒有應用到農村市場的發展當中，農村資金出現了供求失衡的狀態，這就限制了農村經濟的積極發展。

三、信貸管理機制不暢，農村金融供給不足。由于當前農村信貸管理機制的限制，農戶小額信用貸款以及聯保貸款的情況也不容樂觀，本來很多曾經籌劃上馬的業務也呈現出了萎縮甚至停滯的狀態，究其根本還是在于農村資金供需矛盾這一根源問題。

四、農村保險業務萎縮，影響金融支農力度。在我國，農業一直是高投入、低收益、高風險的行業，因此農村的保險業務發展較慢。一方面，保險公司鑒于農業的特點往往開出比較苛刻的條件，使農民自身并沒有進行較大投保的勇氣。另一方面，農村的整體狀況較差，農民自身也確實拿不出擔保還款的財產物品。這兩種因素使得農村的保險業務發展較慢，影響了金融支農的力度。

解決途徑

健全農村公共財政體系。一是通過農村公共財政直接投資以改善農村的投資環境、提高農村的技術水平和對一些經濟行為給予補助。二是逐步完善農村社會保障體系。農村社會保障體系不僅包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括對農戶個體生產及合作組織的補助。

把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率。財政和金融兩者相互補充、支持、促進，形成合力，就可以產生明顯的放大作用，極大推動經濟社會的發展。目前通過財政直撥或其他渠道下撥的支農資金千頭萬緒，要通過市場建設和融資推動的方法加以整合，改變長期以來支農資金使用分散、效率低下的局面，確保資金安全運行。資金一旦整合，就能發揮集合效應，提高支農效果，產生“一個平臺、一個信用、一個賬戶”多種功能的貸款模式。

建立信貸擔保基金。可以由地方政府牽頭拿出一部分資金成立一個信貸擔保基金，剩下的部分由當地企業共同出資募集，形成一個以工補農的良性機制。這樣就可以有效解決農民貸款時缺少擔保人這個老大難問題。

整合商業性金融承擔的政策性職能，將之全部移交至政策性銀行。除了繼續加大財政支持的力度以外，還要繼續加強政策性金融支農的發展與完善，如調整農業發展銀行的業務范圍，使其逐步發展為政策性銀行;研究制定諸如農業綜合開發貸款、糧食生產專項貸款、農村基礎設施建設貸款和扶貧貸款等各項惠農支農的業務;中央財政也應該加大對這類銀行以及這部分業務的財政補償與支持。

(作者單位：江西財經大學經濟學院)