第一篇：浉河區2009年創新城鄉一體化發展體制機制工作總結(改后)

浉河區2009年創新城鄉一體化發展體制機制

工 作 總 結

在創新城鄉一體化發展體制機制工作中，我區把推動城鄉一體化作為社會主義新農村建設的重大戰略舉措和有效實施途徑，擺上重要議事日程，成立了由區紀委李偉書記為組長，副區長熊正堯、公安分局局長趙代江為副組長的領導小組，按照“統籌規劃、分步實施，重點突破、整體推進，立足實際、突出特色，城鄉互動、和諧推進，政府引導、市場動作”的原則，以體制機制創新為動力，結合區情，制定了《浉河區2009年城鄉一體化工作實施方案》，全面啟動了浉河區城鄉一體化建設工作。

一、工作進展情況

（一）加快構建現代產業體系。

1、大力發展食品工業。圍繞特色農業的發展，全區加快農產品基地和項目建設，大力扶持農業產業化龍頭企業進一步做大做強，拉長特色農業產業鏈條，走精加工、深加工的路子，提升產品檔次，推動農村經濟和產業結構的戰略性調整，進一步增強輻射帶動能力和市場競爭能力。一是大力發展茶產業。區委、區政府堅持把發展茶葉生產作為農村經濟的第一支柱，努力把浉河區建成全國綠茶生產大區。積極建設優質無公害茶葉基地，擴大有機茶等高品質茶的種植比例，目前全區茶園面積已擴大到30萬畝，其中可開采面積20萬畝，年產優質茶葉800多萬公斤。浉河港、董家河等鄉鎮已經發展成為有名的茶業生產專業鄉。積極實施茶葉品牌戰略，走茶葉專業化生產的道路，提升茶葉精深加工水平，開發茶葉深加工及綜合利用產品，五云、文新等一批茶葉品牌影響力不斷擴大，衍生茶食品品種不斷多樣化。二是開發名優特色果蔬產業。充分利用浉河區地理條件多樣、生態良好的條件，積極打造綠色食品生產基地，近幾年新發展優質板栗40萬畝，年產2000萬公斤，產值近億元；完成雜果造林7000畝，發展豇豆30000畝，草莓10000 畝，蔬菜4000畝，形成了東雙河、柳林的板栗，游河、吳家店的豇豆，十三里橋的草莓，湖東、雙井、五星的蔬菜，譚家河的食用菌等塊狀特色經濟。全區現已成為全省板栗生產的重要基地，五星鄉的千畝蔬菜基地和游河鄉的萬畝豇豆基地被評為省級無公害農產品生產基地。充分發揮我區果蔬種植優勢，積極引進果蔬貯運、保鮮、豇豆脫水、草莓速凍等新設備、新工藝，不斷提高果蔬加工水平，并積極開發果蔬新產品，加快果蔬精深加工和綜合利用的步伐，促進食品工業轉型升級。三是加快糧食加工業、油脂加工業、水產品加工業發展，形成與資源相適應的加工能力。重點發展維維糧油、華中米業、廣大水產等龍頭企業和奧龍等知名品牌企業。四是加快畜牧產業的發展。2009年上半年全區生豬存欄29.6萬頭，出欄22.17萬頭；牛存欄10萬頭，出欄1萬頭；羊存欄7.8萬頭，出欄4.2萬頭；三禽存欄236萬只，肉類總產值達2.65萬噸，全區規模養殖戶1466家，發展養殖規模小區28個。

2、大力開發新型能源。全力推進核電項目建設，在淮干灘區移民拆遷工作中，提前對備選核電廠址進行保護。加快太陽能、地熱能開發利用，對熱能消耗大、占地面積大的政府建筑、商業建筑推廣安太陽能熱水器，鼓勵安裝地下水熱交換集中裝置。

3、大力發展環保節能建材產業。以豐富的資源為保障，著力提高資源利用水平，提高產品質量和資源開發利用水平，走可持續發展道路，加快結構調整，培育優勢企業，提高競爭能力。加快重大項目建設，著力培養大企業，重點支持華新水泥等企業改造升級，研究建設日產8000-10000噸大型干法水泥熟料生產線項目，提高散裝水泥生產比例，發展商品混凝土攪拌站。大力發展新型墻材。充分利用我區頁巖等資源，重點發展頁巖粉煤灰燒結磚、非粘土類空心制品、節能型輕質板材等。新引進了豐城頁巖磚廠、龍祥頁巖磚廠等一批設備先進、工藝先進、配套設施齊全的新型墻材生產企業，如東雙河龍祥頁巖磚廠，總投資2600萬元，采用國內最先進的雙隧道窯培燒工藝，可年產1.2億塊標準磚。同時，我們為進一步推動新型墻材行業發展，促進產業升級，在對新型墻材產業科學布局的基礎上，對小型“免燒磚”企業進行了整治，關閉了63家規模小，生產工藝水平低，產品質量差的小型“免燒磚”企業。扶持有實力的“免燒磚”企業，加強技術指導，組織對8家“免燒磚”廠進行升級改造，更新設備，完善設施，提高工藝標準，并協助其完善手續。目前，正在對“燒結”磚企業進行整治。

4、大力發展現代物流業。通過構建現代物流節點通道體系。抓好物流園區和物流中心的建設，努力把中心城區打造為整個信陽市的物流樞紐中心，并形成網絡體系完善、物流通道順暢的城鄉一體化物流區域。一是優化交通運輸網絡。加快道路建設，加強中心城區與各縣城、各鄉鎮，鄉鎮和行政村、組之間的路網建設，完善“點、線、網”相結合的公路網絡布局，提高公路網絡擴散與輻射效應。二是合理布局現代物流節點。強力整合現有運輸場站、倉儲設施等物流資源，加快金牛山物流園區建設，引導物流企業、物流資源向物流園區集聚，加強物流園區、物流中心周邊路網建設，推動物流企業與生產、商貿企業互動發展。三是提升農產品流通市場體系。依托本地資源優勢，整合現有的農產品流通資源，積極發展農產品批發市場，目前董家河茶葉市場等已初具規模。加大鄉村集貿市場的規范力度，逐步發展成為大型骨干批發市場的有益補充。四是完善農村商貿物流服務體系。結合當前國家新農村建設，積極穩步地推進鄉村日用商品、農資等零售終端網絡建設，完善農村商業零售服務網絡體系。五是加快發展新型流通方式。積極發展以連鎖經營、物流配送、電子商務為重點的新型流通方式，降低全社會商品流通成本。

5、大力發展休閑旅游業。加快中國優秀旅游城市建設，努力把浉河區建設成具有知名度的山水茶鄉生態旅游城，把旅游業發展成為浉河區重要產業。突出特色，發揮生態資源和茶產業優勢，重點發展茶鄉生態游，發揮浉河區鄉鎮靠近中心城區的地理 優勢，發展信陽地鍋飯等的茶鄉飲食休閑旅游。

（二）積極實施村鎮建設規劃。

1、城鄉一體化村鎮規劃編制情況。區委、區政府近幾年高度重視規劃編制工作，先后投資近５００萬元，聘請高規格有資質的規劃設計單位，對轄區里的各類規劃進行科學編制，使這項工作走在了全市的先進行列。2007年，我區８個鄉鎮和１６１個行政村的規劃編制完成，實現了集鎮和中心村規劃的全覆蓋。2009年規劃編制工作又取得新進展。一是在總體規劃上，完成了游河鄉災后重建新鎮區、吳家店鎮的總體規劃編制和金牛山工業集聚區的總體規劃修編。二是在控制性詳規上，完成了環湖路景觀控制性規劃編制，豫臺農業觀光園控制性詳細規劃，配合市規劃局完成了浉河北岸道路景觀規劃和環湖路茶文化旅游概念性規劃方案的編制；完成了浉河南岸琵琶山區域控制性規劃，完成了浉河中心城區控制性詳規的規劃方案審定。三是在修建性詳規上，完成了游河鄉新鎮區、吳家店鎮區、金牛山產業集聚區安置小區、董家河鄉將軍寨度假村、浉河港鄉龍潭村村莊整治和茶圣廣場、鴻湖家園、大別山文化村等詳細規劃編制，集云村、香如故植物觀光園、玉皇頂區域等修建性詳規正在編制。

2、城鄉一體化建設情況。通過郊區變社區、農村變城鎮、小村變大村三種建設思路，加快了全區城鄉一體化進程。同時，推行以城帶鄉、以城補鄉的新舉措，統籌城鄉基礎設施和公共服務，擴大了城市面積，改善了城鎮面貌，提高了城鎮化水平，并 為農村改革發展綜合試驗區建設提供強大支撐。一是開展城中村改造。先后實施并完成了五星辦事處6組、7組、12組三個居民點新區建設，入住居民１２０余戶。后投資近３０００余萬元，對金牛山辦事處的空心村、危房及低矮房屋集中拆建整治，采用退宅集資聯建方式，集中征地約１５０畝，建筑面積累計５萬平方米，大大改善了居民的居住條件和生活環境。目前，五星、金牛山、湖東三個辦事處城鄉一體化率達到70%，涌現出了金牛山十里河四組“康城人家”農民安置小區這樣的一批近郊一體化示范小區。二是強力推進小城鎮建設。提高城鎮化率是實現農業現代化和農村城市化的必由之路。為促進小城鎮建設，我區分類指導，積極探索實現途經，對土地實行集中開發建設，采取各種措施鼓勵、吸納農民到集鎮居住、興業、發展。在董家河鄉審批開發建設五層樓4棟，六層樓3棟、三層樓1棟，建筑面積達30000平方米；完了綠之風小區和茶葉批發大市場的第三期工程，并進行了綠化、美化。在譚家河鄉，由政府牽頭，按照統一規劃、統一設計、統一施工、統一管理、實行集中征地和建設。建成了金色南灣農民新村，占地共80畝，規劃建筑面積2萬平方米，入住183戶，小區內公共服務設施配套齊全，還配有休閑廣場、體育運動設施。金色南灣項目的建成可輻射周邊李家寨、柳林、浉河港、湖北廣水市蔡河鎮四個鄉鎮10萬人口，促進了當地茶葉、板栗、食用菌、南灣魚等特色農產品交易，推動了區域經濟發展和城鄉一體化進程，成為新農村建設樣板。目前，浉河港、董家 河、譚家河、東雙河及吳家店、游河移民新居等一批特色小城鎮已經初具規模，小城鎮建成區面積已達到20平方公里，城鎮化小平達到54%。三是推進農村規劃點建設。嚴格執行農宅建設必須向規劃點集中的規定，堅持“一點一型”的原則，引導農民在農村規劃區集中建房。雙井辦事處的馮灣、五紀、何寨、黃灣和雙井老街等12個居民點已新增住房150多戶。此舉大大改善了農民的居住環境，也使試驗區城鄉一體化進程向前推進了一大步。

3、探索農村宅基地管理新模式。我區出臺了《浉河區農村宅基地審批管理辦法》明確了宅基地審批的適用范圍、基本原則、審批程序及宅基地管理等。在新一輪鄉鎮級土地利用總體修編規劃中將各鄉鎮新農村建設規劃納入修編范圍，為新農村建設落實了規劃指標，提供了法律保障和實施依據。在實施過程中，鼓勵農民宅基地通過退老宅、建新宅，交舊宅、劃新宅等方式置換。按照政策引導、規劃先行、群眾自原的原則，引導農民到已確定的新農村或鄉鎮規劃區內建房，逐步對“邊、遠、小”的自然村、居民點進行遷村并點。

（三）探索農村社區環境衛生治理新機制。

1、積極開展村莊環境綜合整治工作。根據區政府確定的“一街一景”治理精神，我區各鄉鎮對不符合市政建設與管理的臟、亂、差現象進行了集中整治，全區共拆除廣告牌800塊，雨搭棚300多塊，規范出店經營400多戶，更換污水井、雨水井蓋板800 余塊。一是實施凈化工程。大力開展愛國衛生運動，重點清理農戶“五亂”現象，積極解決亂倒垃圾、亂堆糞草、禽畜亂跑、污水亂潑等問題，改善村容村貌。2007年以來我區各鄉鎮新建和改建公廁15個、垃圾池60個，新建供水管線1萬多米，為居民提供了干凈衛生的自來水，提高了人民的生活質量。加快農村改廁和沼氣池建設，改廁和沼氣池建設相結合，通過沼氣池將人畜、污水等進行無害化處理，變廢為寶，實現循環利用，實現環境保護目的，促進村莊生態可持續發展。二是實施硬化工程。近年來，全區累計投資5000余萬元，對鄉鎮主要街道進行水泥硬化，共硬化道路80余條，面積60000萬余平方米。對一些背街小巷和小集鎮也采取多種方式進行硬化改善。三是實施綠化工程。以進村道路和圍村林建設為重點綠化村莊，改善農村自然生態環境；積極發動群眾參加義務植樹活動，積極探索林權改革新機制，明晰林木產權，保證綠化實效。四是實施亮化工程。在有條件的鄉鎮，根據群眾意愿，在主要街道或路口適當設置照明路燈，共設置路燈180余（套）盞，不斷改善村莊亮化條件。五是實施美化工程。對村莊主要街道或道路兩側的建筑物，進行清理整治，達到美觀和諧。鼓勵在村莊內適當設置宣傳欄或噴涂張貼宣傳畫和標語，達到美化家園的效果。并在有條件的鄉鎮建設休閑區，安裝健身器材，豐富群眾文化體育生活。

2、加快推進鄉村垃圾和污水處理市場化改革。采取政府引導、社會參與、配套聯動、市場化運作的辦法，加強環衛設施建 設，完善管理措施，有序推進農村環境衛生治理工作的開展，為農民生產生活創造良好環境，不斷改善村容村貌。推行“村收集、鎮（鄉）轉運、區處理”的垃圾處理工作機制，加快垃圾處理硬件設施建設，在有條件的建設村莊垃圾簡易處理設施和村莊垃圾收集站（池），省建設廳投資232萬元新建東雙河、吳家店鎮、董家河、十三里橋鄉4個生活垃圾中轉站。配合南灣湖飲用水源地保護，投資160萬元在環湖鄉鎮興建了3個垃圾中轉站、配備了專用垃圾專業車輛和專職保潔人員。抓好配套軟件建設，選取董家河鄉的睡仙橋、黃龍寺、駝店，譚家河鄉的大廟販、席家嶺，以及浉河港鄉的西河、龍潭等小集鎮，引導其引入市場化管理方法，配備專人承包收集清運生活垃圾并進行填埋處理，探索小集鎮和村莊垃圾收集、處理模式。

（四）探索推進城鄉公共管理新機制。

1、加快撤村建居步伐。對城市化已覆蓋或即將覆蓋的村，適時實施撤村建居工作，并健全有關組織機構，逐步轉變工作職能。同時按照統一規劃和城市標準，將農轉非人員集中安置的社區，配套完善水、電、氣、通信和文化、體育、衛生、綠化等公共基礎設施，及時建立基層社區組織，完善自我服務、自我管理功能，滿足社區居民生活需要。

2、加快戶籍制度改革。城鄉分離的戶籍管理制度，限制了城鄉之間人口的自由流動，影響了生產要素的優化配置，障礙了城鄉經濟社會的協調發展。為加塊我區建設，統籌城鄉社會管理，浉河公安局出臺了九項戶籍改革措施，放寬了城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民，增加了城市人口中，提高了城市化率。

3、探索土地流轉機制。依法完善農村土地管理制度，搞好土地確權、登記、頒證工作，規范流轉行為。建立土地流轉有形市場，扶持培育土地銀行、土地專業合作社、土地交易市場等流轉中介組織，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。完善被征地農民補償制度，建立被征地農民社會保障體系和土地承包經營權退出機制，探索以土地換社保、換就業、換穩定收益的具體辦法。深化林權制度改革，促進林地流轉。

二、存在的問題

（一）規劃設計水平有待進一步提高。一些建設單位和個人怕設計花錢多、建設投入大，導致設計標準低，建設效果不理想，致使一些工程缺乏建筑物色，與山水茶鄉環境不相協調。

（二）農村環境衛生問題沒有根本改變。雖然我區通過開展六城聯創、清潔家園等活動，引導和帶動了農村的健康文明生活方式，但由于農村的基礎設施薄弱，環境衛生問題的解決還需要一個相當長的過程。

（三）城鄉一體化工作，涉及面廣，政策性強，工作量大，需要多個部門協助配合、通力合作才能更好地完成。由于機制體制等原因，在一定程度上還存在著部門街接不緊密，配合不力等 問題。

三、2010年工作打算

（一）抓規劃統籌，實現城鄉布局一體化。一是全面完成各類小城鎮規劃編制任務。主要包括浉河區城鎮體系規劃編制，老城區控制性詳性規劃編制，環湖路茶文化旅游概念性規劃的編制，華新水泥三期、航空路城中村改造、琵琶山垃圾處理場等拆遷安置區規劃。二是深化編制體系，我區擬在五星、湖東和金牛山城鄉結合部對城中村進行改造試點，并編制完成城鄉一體化示范區的總體規劃和示范點的修建性詳細規劃。構建以城區為中心、以鄉鎮為支撐、以中心村為基點，與工業集聚區、中心鎮、鄉鎮和中心村構成城鄉一體化的系，打造出1—2個城鄉一體化的精品和亮點。

（二）抓示范村亮點，示范帶動。一是要對示范村建設投入先期啟動資金，先行把基礎設施統一建設，布局位，再引導農民向規劃區集中建房，并提倡統一設計、統一建設。二是積極整合部門力量，把項目和資金向示范村和有村莊整治任務的村傾斜。三是制定和出臺各種優惠政策并率先在城中村、示范村和村莊整治的村進行兌現落實。

（三）深化農村環境衛生綜合整治。研究出臺農村環境衛生綜合整治的意見和具體實施辦法，對工作目標和措施進行細化，明確整治內容和標準，分解整治任務，落實整治責任。積極爭取農村建設資金，爭取為每個鄉鎮配建一座垃圾中轉站，使農 村的環境衛生問題有較大的轉變。

（四）抓產業定位一體化。引導各鄉鎮辦事處結合自身的特點，依托有比較優勢的資源優勢、區位優勢，科學規劃各鄉鎮辦事處的產業發展方向。要發展特色產業，將產業布局納入區、鄉規劃，同時依托產業，深化產業鏈，千方百計提高農民收入，帶動鄉鎮全面發展，實現既富農民又富鄉，為城鄉一體化打下堅實的基礎。

（五）推進政府職能轉變，改革政府管理與服務方式。推進城鄉一體化發展中最基本的經驗，就是政府主導。這不僅是城鄉一體化發展的起點，也是推進城鄉一體化的核心動力。大力推進政府管理方式轉變，強化事前服務和事中、事后監管，較好地解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題。通過創新政府服務方式，建立民主決策、政務公開、群眾評價的監督機制，促進了政府依法、高效行政。

（六）推進城鄉管理體制改革，建立統籌城鄉發展的管理體制。推進城鄉管理體制改革，由規劃、建設、農業、交通、林業和園林等部門的行政管理體制改革，成立我區城鄉一體化管理辦公室，負責推進城鄉一體化日常工作。通過完善城鄉一體化的財政管理體制，建立財政轉移支付制度，調整財政支出結構，形成穩定的“三農”投入增長機制，增強基層政府提供公共服務的能力。

（七）扎實穩妥推進農村產權制度改革。堅持“以城鄉統 籌發展規劃為先導、以農村土地制度改革創新為突破、以市場化配置資源要素為動力、以產業定位和重大產業化項目為支撐、以利益合理分配機制為關鍵”的原則，充分發揮農民群眾的主體作用，在國家現行法律政策允許的框架內，可以采取轉讓、轉包、互換、入股、出租或者其它符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。通過土地流轉達到“五化”：土地利用集約化；農村經濟集體化；農民居住社區化；農民收入多元化；城鄉管理一體化，以進一步縮小城鄉差距。

（八）推進公共服務體制機制改革，促進城鄉社會事業均衡發展。一是推進戶籍制度改革，實行一元化戶籍制度。二是推進就業制度改革。建立城鄉一體的勞動力市場、就業培訓、就業優惠政策、就業援助、就業工作責任體系和就業服務網絡。三是推進社會保障制度改革。通過建立征地農轉非人員社會保險制度、非城鎮戶籍從業人員綜合保險制度、農民養老保險制度、農村居民最低生活保障制度和城鄉一體的社會救助體系，實現城鄉社會保險制度全覆蓋。四是推進教育體制改革。實施農村教浉素質提升、城鄉學校結對發展和幫困助學等工程，實現城鄉教育硬件均衡配置，促進城鄉教育均衡發展。五是推進醫療、衛生體制改革，構建城鄉一體的公共衛生服務體系。六是推進科技、文化事業改革，推動城市文明向農村輻射。

（九）加大財政支持。建議區政府將城鄉一體化推進工作經費納入財政預算，每年安排一定數量的專項資金，用于解決推 進城鄉一體化進程中帶有全局性的問題。同時調整財政支出結構，加大對農村基礎設施、公共服務領域和社會事業的投入。

浉河區創新城鄉一體化發展體制機制

工作領導小組辦公室 2009年12月17日

第二篇：如何健全城鄉發展一體化體制機制

如何健全城鄉發展一體化體制機制？ ——九談深入學習貫徹十八屆三中全會精神

《 光明日報 》（2013年12月09日

01 版）

十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局

城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

改革開放后我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出臺，我國糧食產量實現了“十連增”，農民收入增長實現了“十連快”。

但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以采用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，并對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。

在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自愿有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利于克服土地產權虛化的弊端，有利于保障農民土地承包經營的權利，有利于提高土地適度規模經營的效益。

在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規?；?、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規?；?、專業化、標準化、集約化經營水平。

賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局

城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

改革開放后，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。

但是，由于多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標準和用于農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。

完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化“大躍進”；有的地方農民“被城市化”，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解“城市病”，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。

黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；并要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。

全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。

一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助于我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執筆：曾業松

第三篇：蘇仙石鄉創新城鄉一體化發展體制機制工作總結

蘇仙石鄉創新城鄉一體化發展體制機制工作總結

統籌城鄉發展，是黨的十六大明確提出的促進我國經濟與社會全面、快速、均衡發展的新理念和新要求，也是信陽市農村改革發展綜合試驗區建設的八篇文章之一。我鄉認真學習研究《信陽農村改革發展綜合試驗總體方案》，立即行動，先行先試，發揮示范和帶動作用，并取得了初步成效。我鄉總結在城鄉一體化過程中的探索經驗，以及加快蘇仙石鄉統籌城鄉發展，推進一體化進程中的做法，總結匯報如下：

一、基本情況

在縣委、縣政府的堅強領導下，認真落實省、市、縣統籌城鄉發展的相關政策，從全鄉實際出發，堅持以工帶農，加快城鄉一體化。

（一）綜合實力穩步提升，產業結構逐步優化。2009年，地區生產總值18665元，按可比價算，增長24.5%，其中一產增加值4666元，增長25 %；三次產業結構由2008年的25.5:36.1:38.4調整為2009年的25：42：33，第一產業比重下降，產業結構逐步優化；糧食生產連續五年取得豐收，總產達5883萬噸，增產5%。

（二）城鎮化水平不斷提高，重點集鎮建設亮點紛呈。近一年以來，我鄉的城鎮化建設快速發展，城鎮化率不斷提高。據人口抽樣調查資料顯示，2009年我鄉城鎮人口占總人口的比重達到8%，比2008年提高了4個百分點； 2009年我鄉城鎮人口達到1200人，比2000年增加了500人，平均每年增加500人；2009年城鎮化率達到35 %，比2000年的15 %提高了20個百分點。重點集鎮建設亮點紛呈。全鄉5個重點集鎮在完成總體規劃調整修編的前提下，建成街區面積達20平方公里，常住人口0.4萬人，城鎮化水平達26.6%，整體工作受到縣建設局的充分 1 肯定。全鄉涌現出曾崗街、蘇仙石老街、新生街、登樓街、柯樓街、西和地質公園等重點集鎮。

（三）鄉村基礎設施建設有序推進，生產生活條件不斷改善。一是突出重點工程。曾崗街區完成了集鎮“五化”重點工程建設任務，完成投資4000萬元；金剛臺地質公園掃尾工程全部完工，全面完成2009兩個扶貧整體推進示范村（琉璃河、秦河）建設任務，9個標準化村級衛生室和3個村級組織活動場所建設工程全部竣工驗收。農村公路示范建設進展順利，完成村村通投資100萬元，建成4.6公里；治淮1項骨干工程即將完成，農業綜合開發繼續推進，農田水利基本建設和土地整理成效顯著，全鄉1座小型病險水庫除險加固全面開工。二是著力發展公共事業。全鄉創建“園林式單位”6個，市級文明衛生單位和小區6家；鄉村建成區域園林綠地面積達到1500平方米，綠地率34.6%，綠化覆蓋率39.2%，2009年我鄉被命名為“市級衛生鄉鎮”；著力保證飲用水安全，加強管網建設與管理，加強供水管網監測，做好供水重特大事故的應急預案，農村扎實開展安全飲用水工程，解決了8000人飲水安全問題；加快全鄉衛生發展，2009年改建鄉衛生院1個、村衛生室9個。

（四）民生工程成效顯著，居民生活水平明顯提高。2009年，民生工程工作扎實、成效顯著，在全縣率先建立民生工程預算制度，資金總投入1000萬元，惠及1.5萬鄉村居民，全面落實再就業政策，新增就業165人，實現再就業60人；農村勞動力轉移就業培訓1270余人；繼續擴大社會保險覆蓋面，連續三年調高低保、五保、紅流資金，提高鄉村居民基本醫療保險支付標準；新農合覆蓋面不斷擴大，參合農民1.46萬人，參合率達95%以上；符合保障條件的有594人，參加社會保障的有594人，參保率達100%；推進農村電影工程、送戲下鄉、農家書屋建設；全鄉廣播綜合覆蓋率98%，電視綜合覆蓋率98%。

（五）城鄉收入差距逐漸縮小，農村居民生活質量提高。2009 年，城鎮居民人均可支配收入11904元，增長8%，農村居民人均純收入4552元，增長12%,農村居民人均純收入比同期城鎮居民人均可支配收入增幅高6.5個點，二者之比由2008年的1∶3.42下降到1∶3.24，城鄉居民收入差距逐步縮??；農村居民家庭恩格爾系數為

39%，比2008年下降9個百分點，農村居民生活質量不斷提高。

二、主要做法

我鄉把促進經濟跨越式發展與改善民生相結合，扎實推進全鄉工業化、城鎮化、農業產業化。

（一）規劃先行。完成了《蘇仙石鄉創新城鄉一體化發展體制機制計劃措施和目標》的制定、鄉邀請縣建設局專家對全鄉城鄉總體規劃進行了論證和東西河景觀帶城鄉生態景觀設計規劃，實現集區控規的全覆蓋，完成《蘇仙石鄉第二輪土地利用規劃修編》等3個專業規劃的編制。在農村，作為農業大鄉，全鄉共有建制村10個,鄉政府所在地集鎮1個，在加大中心鎮和鄉重點鎮規劃編制調整力度的基礎上，規范鄉村規劃，加大中心村建設規劃的編制進度，從2006年起，未編制鄉村建設規劃并經批準的，一律不得建設，并將鄉村規劃經費列入財政預算。

（二）堅持以工帶農。努力推進全鄉城鎮化進程，做大城鄉和工業兩塊“蛋糕”，以反哺農村，爭取至十一五末，實現增加值3.5億元，工業增加值占GDP的比重提高到36%以上，初步構建起現代工業體系的基本框架和雛形。一是加快工業化發展。依托城鎮化所構筑的平臺，突出發展建材、中藥飲片、竹制品、農副產品深加工、茶葉等主導產業，不斷壯大工業經濟規模，加快工業化步伐；培育規模企業，增強區域經濟綜合實力，提高自我發展能力，著力推進科技創新和管理創新，加快工業發展融資平臺建設，培育千萬元產業，打造500萬元企業，壯大1000萬元企業，催生規模企業；截止目前，我鄉規模企業已達4家。二是推進產業化經營。把構建新型城鄉關系放在突出位置，堅持城鄉 協調推進，互補發展，以工業的辦法發展農業，引領農業和農民走向鄉場，我鄉現有農業產業化龍頭組織3家，其中上規模的農產品生產、加工企業2家，2009年就新增市級龍頭企業1家、縣3級12家、鄉5家；全鄉目前已有2500農戶從事農業產業化經營，平均每戶年增收1450元；目前我鄉有機、綠色、無公害農產品認證總數達2個，認證面積6000畝，居全縣前列。

（三）發展現代農業。我鄉充分把握鄉場消費趨勢，用信息技術和品牌意識改造傳統農業，發展現代農業。一是推進科技興農。2009年接收科技特派員2名，創建專家大院2家，初步實現了城鄉科技協調共進；加強耕地保護，促進適度規模經營，2009年通過多種形式的土地流轉面積達4040萬畝，林地33497畝，全鄉種養業經營土地百畝以上大戶5戶、千畝以上2戶。二是推廣綠色農業。利用大別山區無污染的良好環境，大力推廣綠色農業，全鄉10個村每個都在建設2－3個綠色食品規模生產基地，近期內全鄉將建立2.5萬畝綠色食品生產基地。目前我鄉的綠色糧油、山野菜、高山蔬菜、食用菌正源源不斷進入城鄉鄉場，部分產品還供不應求。三是堅持品牌戰略。我鄉根據鄉場趨向和資源優勢，堅持少而精的原則，重點向鄉場推介商桂香、其鵬三香茶、麻鴨、淮南豬等品牌，幫助農民致富；三是推行“信息入鄉村”。農民增收要靠鄉場，先進的信息技術拉近了農民和鄉場之間的距離，使蘇仙石鄉的農產品依靠互聯網源源不斷地流向廣闊的大鄉場；在全鄉推行“信息入鄉”工程，加快農業信息網絡的建設，從互聯網上收集信息向農民發布，并幫助農民上網交易；茶葉種植大戶周其鵬通過信息站上網發布了銷售信息后，許多公司、單位很快找上門來簽訂了合同。

（四）著力加快城鄉公路等基礎設施建設。一是做好紅色

游路及縣鄉路、村組道路建設。近幾年，我鄉結合游公路建設，重點建設了金剛臺地質公園—羊洞、柯樓—黃嶺看、柯樓鄧摟琉璃河秦河村組水泥路，從2006年一2009年4年間我鄉共投入了2000萬元，新改建公路里程達100公里，截止2009年年底 全鄉公路里程數達300公里，路網密度達96.8公里/百平方公里；提高連接鄉區及中心集鎮的道路等級，并對過境國省道及重要縣道做好維護工作，做到路行物暢，初步形成了以縣道線為骨架、以鄉村道線為網絡的公路交通大格局。二是做好村村通公路建設。2009年，新建村村通4.6公里；三是完善其他基礎設施。抓好曾崗、蘇仙石老街、土地整理等綜合治理開發等。通過基礎設施的不斷完善，大大提高了對經濟、社會發展的支撐力。

（五）加快農村勞動力轉移。一是鼓勵農村二、三產業產業發展。引導社會資本、民間資本、外資資本進入，促進農民就業和增收；二是大力開展農民工技能培訓。推進“陽光工程”，實施農業中專教育計劃，發揮上級各職業學校和縣職業高中、縣扶貧培訓學校等農民職業技術教育基地作用，年培訓

人次以上；三是建立服務平臺。繼續為農民工搞好免費服務，及時提供就業指導，人力資源市場一律向農民工開放，使他們求職有信息，就業有門路；針對當前金融危機影響，我鄉協助上級共舉辦了2場招聘會，提供了500多個崗位，有300多人進場應聘，2100多人找到了就業崗位；四是繼續實施“鳳還巢”工程。將返鄉農民工納入創業政策扶持范圍，在場地、收費、信貸、稅收等方面給農民工創業以政策扶持；對有資金技術和創業意愿的返鄉農民工，廣泛開展創業意識教育，激發他們的創業熱情，引導其走創業之路，落實相關扶持政策，堅定返鄉農民工創業信心，鼓勵實現自主創業，發揮創業成功后的連帶效應，帶動更多的返鄉農民工實現轉移就業。全鄉有10多名創業人士辦廠10個，使3000多人走上“工廠+農戶”就地就近就業之路給農民工創業提供平臺。

三、幾點體會

通過我鄉在近一年統籌城鄉發展推進城鄉一體化的探索實踐，經總結有以下幾點經驗，供領導及同志們參考。

（一）充分發揮政府主導是保證。統籌城鄉一體化發展是一項復雜的系統工程，一方面涉及長期存在的二元體制障礙，另一 方面一體化工作的規劃、基礎設施建設等都需要政府機關牽頭實施，因此要充分發揮政府在城鄉一體化過程中的主導作用，做好規劃，嚴格執行，盡快實現公共資源配置合理化。政府主導既是起點，也是根本保證。

（二）因地制宜先行規劃是前提。一體化工作不可能一蹴而就，因地制宜的開展科學詳細的建設規劃就是一體化工作的必要前提。我鄉從2004年開始就把鄉村規劃作為新農村建設的龍頭工程先行啟動。堅持節約用地、保護耕地原則，科學規劃農村生產生活功能區及重大基礎設施空間布局。首先完成了示范鄉、村規劃編制任務，加強鄉村建設規劃編制的組織協調、審批實施和監督管理。

（三）產業發展是基礎。加快產業發展，是統籌城鄉發展、推進一體化進程的經濟基礎，只有走集中、集群、集約和規?；漠a業發展道路，才能更有效的推動城鄉一體化進程。近年來我鄉農業產業化發展較快，極大的帶動了農村經濟發展，初步形成了糧油、茶葉、桐油等四大農業特色產業，農產品的精深加工程度日益加大，農戶增收明顯。據測算，我鄉農業產業化龍頭企業直接帶動農戶3878戶，帶動農戶戶均產業化收入達1450元。

（四）轉移就業是途徑。轉移就業是減少農民的有效途徑，農民的減少將加快城鎮化發展和農業結構調整，最終推進一體化進程和傳統農業向現代農業的轉變。通過我鄉實踐，通過轉移就業，減少農民，加快了一體化進程。

四、下一步工作打算

（一）確保農業生產穩步發展。一是切實加強農業基礎設施建設。近年來糧食連續豐收主要得益于政策好、天幫忙、人努力，我鄉農業基礎設施薄弱仍較薄弱，糧食穩定增產的基礎仍不穩固，需要繼續加大農業投入力度，加強農田水利建設，加快建設糧食生產噸糧田工程，有效提高農業綜合生產能力；二是進一步完善農業支持保護政策。繼續落實各項支農惠農強農政策，把國 家提高糧食最低收購價政策落實到位，切實保護農民種糧積極性，推廣農業政策性保險；三是繼續發展現代高效農業。加快推進農業結構調整，提高農業產業化水平。

（二）盡快搭建適宜農村鄉場的金融平臺。針對目前城鄉統籌所面臨的金融瓶頸，一是加快大銀行農村業務拓展。建議國家開發銀行積極運用城鄉建設開發經驗和平臺，支持農村建設，加大對重點小集鎮建設的支持力度；遵循“面向三農”的改制原則，努力把農業銀行辦成服務“三農”的骨干和支柱；改革再造農村信用社，扭轉目前農村信用社經營中出現的“非農化”傾向；加快郵政儲蓄銀行改革，建立符合“三農”特點的零售業務體系，探索擴大涉農小額信貸服務。二是大力發展新型農村金融機構。大力發展村鎮銀行、“只貸不存”的小額信貸組織等新型農村金融機構；大力發展農村擔保機構，緩解農村貸款難問題；大力發展農業保險業；建立持續有效的農村信貸投入穩定增長機制。

（三）加快實現城鄉教育的均衡發展。教育均衡發展是城鄉區域協調發展的重要內容，也是實現城鄉一體化的必要措施和目標。一是統籌城鄉教育規劃。制訂城鄉教育辦學基本標準，打破教育城鄉分割格局；統籌教育經費投入，重點加強對農村鄉鎮教育的經費投入；統籌教師資源，加大優質教育資源共享力度，加強農村學校和城鎮薄弱學校的師資建設；二是從制度上、政策上、經費上保障學鄉內所有學校都有共享優質教育資源的機會。優質學校與薄弱學校結對幫扶辦法；加大城鎮教師服務農村教育工作的力度；鼓勵師范生到農村學校頂崗實習支教，引導大學畢業生到農村基層學校任教；加大幫困力度，解決進城務工人員子女就學難問題，保障弱勢群體學生的受教育權利；大力發展職業教育和成人教育，培養農村實用人才，積極開展進城務工就業農民的職業技能培訓，增加教育服務“三農”的能力。

（四）改善農村就業形勢。一是加大就業轉移力度。加大農村的勞動力轉移力度，要加快建立城鄉統籌就業及技能培訓教育體制，消除對農村勞動力就業的限制等規定；二是加大對農業的 投入。形成農村經濟穩定增長機制，帶動對農村勞動力的有效需求，部分減輕農村剩余勞動力的就業壓力；三是實行城鄉統一的就業扶持政策。把產業發展、結構調整與城鄉就業結合起來，做到經濟發展與擴大就業相一致、相協調，把擴大城鎮勞動力就業同失地農民就業、農村富余勞動力轉移就業統一規劃、統一管理、統一實施、統一考核。

（五）統籌城鄉生態環境建設。建設人與自然生和諧共生的生態城鄉，蘇仙石有著非常良好的基礎和得天獨厚有優勢，也是我們必須堅持不懈的長期任務。一是加快推進城鄉生態環境一體化進程。繼續實施綠化工程，形成城鄉、鄉村和農田相互協調、互為補充的生態環境體系，使截止 “十一五”末整個城鄉的森林覆蓋率達到50%以上；二是建立垃圾處理制度。盡快建立城鄉一體化的垃圾處理制度，減少垃圾和廢棄物對農村的污染；加強農村環境衛生的綜合整治，探索農村垃圾和污水集中處理和無害化處理辦法；積極發展“資源——產品——再生資源”模式的循環經濟，真正實現城鄉經濟社會與人口、資源、環境的協調發展；三是開展民間清潔環境衛生活動?？烧{動民間力量，通過非行政方式改善農村環境衛生，鼓勵農村居民家庭根據當地情況建設適用于家庭的衛生保護設施，建立新式的廁所；建設適合本地區特點的沼氣池、沼氣罐，減少污染，補充能源；鼓勵創新民間生活垃圾處理方式并予以獎勵等。

（六）優化整合城鄉社會事業資源。以居民健康為目標，今后新增的用于社會事業發展的財政投入，傾向用于農村的教育、文化、衛生、體育等事業的發展，提高城鄉社會事業和公共服務的共享性，建立城鄉一體的公共衛生、醫療救助和全民健身服務體系。

第四篇：健全城鄉發展一體化體制機制2015秋講解

健全城鄉發展一體化體制機制

賀玉華

教學目的要求：通過本課題教學，理解健全城鄉發展一體化體制機制的實質與內涵，認識當前存在的問題，并探討健全城鄉發展一體化體制機制的策略。

教學重點難點：理解實質與內涵，探討策略。教學方法：講授式，案例式，互動式

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。強調城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。

一、實質與內涵：實現城鄉發展一體化的理論探究

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。這已是當前的共識。新中國成立以來，中國的城鄉發展具有典型的二元結構特征。盡管改革開放推動了中國經濟與社會的快速發展，但城鄉二元結構難題并未破解，城鄉差距并未縮小，城鄉發展一體化格局并未形成。

首先，我們來認識一下城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現。

（一）城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現

1、城鄉二元結構的本質

城鄉二元結構的形成和轉化是世界各國發展的必經階段。目前，發達市場經濟國家和地區已經基本實現了城鄉二元經濟結構轉化，而 發展中國家和地區則大多處于二元經濟結構的轉化過程之中。

城鄉二元結構的形成與自然經濟和市場經濟的發展有著密切的關系，現在我們就來了解一下自然經濟與市場經濟的差異。

★自然經濟與市場經濟的差異

自然經濟是以手工生產力為基礎、以單家獨戶占有生產資料為特征的經濟形式，它具有生產要素的分散性、生產目的的自給性、再生產過程的自我完成性、對外經濟聯系的封閉性等特征。自然經濟排斥社會分工、市場交換和要素集聚，因而只能適應于生產力水平較低和社會分工不發達的傳統社會。

市場經濟是以市場為導向的經濟形式，即一切經濟活動都要通過“市場”這一中間環節才能運行的經濟形式，它具有集聚性、競爭性、平等性、開放性等特征。在市場經濟條件下，社會的生產、分配、交換、消費等經濟活動都必須通過市場這個中介的聯結才能進行，因而它是與社會化大生產和現代產業相適應的一種經濟形式。

★市場經濟發展與城鄉關系演進

馬克思恩格斯認為，在人類發展歷史的長河中，城市與鄉村要經歷三個辯證發展的階段：城鄉依存；城鄉分離和對立；城鄉融合，也就是通過新技術的應用，逐步地消滅城鄉差別，帶來城市與鄉村同等的生活條件，實現城鄉發展一體化。馬恩關于城鄉統籌融合的思想，不僅指明了城鄉之間從分離、對立走向融合的歷史根據和客觀條件，而且還探討了推動城鄉發展一體化的主要路徑，是推動城鄉發展一體化的重要理論基石。

現在，我們來分析市場經濟的發展與城鄉關系的演進的這三個發展階段。

自然經濟(原始市場經濟)——城鄉依存。在要素分散、自給自足 的自然經濟時期，傳統農業是經濟結構的主體，農村是人類生活居住的主要載體，城鎮化總體呈現為一種低水平擴張的相對穩定狀態，城鄉之間互相依存。

古典市場經濟——城鄉分離。在社會化大生產興起之后的古典市場經濟時期，機器大工業取代農業而成為經濟結構中的主導產業，工業化的迅猛發展大大加快了城鎮化進程，這一方面使“很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態”，另一方面也使“農村屈服于城市的統治”，從而出現了嚴重的城鄉分離和對立問題。

現代市場經濟——城鄉融合。在生產要素高度集聚、生產力高度發達的現代市場經濟時期，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展，現代產業成為經濟結構的主體，城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，從而基本實現了城鄉發展一體化。

因此，我們認為，城鄉二元結構的本質是自然經濟與市場經濟這兩種經濟形式的并存和對立，在由自然經濟向市場經濟、傳統產業向現代產業發展的過程中產生了城鄉二元結構問題。

2、中國城鄉二元結構的特殊性

從市場經濟的發展來看，西方發達國家大多經歷了由原始市場經濟到古典市場經濟再到現代市場經濟這樣一個逐步深入的發展過程，在由古典市場經濟向現代市場經濟演進的過程中，城鄉二元結構隨之自生轉化。但中國的市場經濟發展有其特殊性，具體來說，中國市場經濟發展的特殊性表現在以下三個方面：

第一，從發展歷程來看，中國未能完整經歷古典市場經濟階段。中國具有悠久的自然經濟發展歷史，在自然經濟占主導地位的中國傳統農業社會，原始市場經濟緩慢向前發展，并且已經出現了向古典市場經濟轉化的萌芽。但在清末鴉片戰爭之后，近代西方市場經濟的沖 擊阻斷了中國市場經濟的自生發展道路，同時催生中國出現了由廣大自然經濟部門和少數市場經濟部門所組成的城鄉二元經濟結構。新中國成立之后，中國通過計劃經濟體制實施重工業優先發展的趕超型經濟戰略，阻斷了市場經濟發展進程。因此，中國未能完整經歷古典市場經濟的熏陶，這導致中國的市場經濟發展存在“先天不足”。

第二，從發展方式來看，中國的市場化改革存在政策扭曲。與西方發達國家市場經濟發展的自發演進方式不同，中國的市場化改革帶有鮮明的政府主導型特征，因而存在諸多政策扭曲，這是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。改革開放以來，中國的市場化轉型與經濟增長同步進行。為在盡可能短的時期內實現經濟崛起，中國實行了經濟分權與政治集權相結合的政府治理結構，地方政府擁有管理轄區事務的財權和事權，中央政府則擁有考核、任命地方官員的絕對權力。為調動地方政府發展經濟的積極性，中央對地方官員實行以GDP增長為核心的政績考核制度。在晉升激勵下，地方官員展開了為增長而競爭的“晉升錦標賽”，這在推動中國經濟騰飛和市場化轉型的同時，也造成了生產要素和社會資源配臵的政策扭曲，從而阻礙了市場機制作用的發揮。

第三，從發展深度來看，中國的市場化進程具有明顯的城鄉差異。我國經濟體制改革從最緊迫、最容易解決的農村改革入手，在解決吃飯問題和總結成功經驗之后，進而將改革以磅礴之勢推向城市領域。此后，市場經濟體制改革的重心一直圍繞城市部門展開，這使得城市部門的市場化進程領先于農村部門，從而加劇了中國的城鄉二元結構。隨著市場化改革的不斷深入，城鎮已發展起現代工業和現代服務業，市場體系較為健全，市場機制在生產要素和社會資源配臵中發揮基礎性作用；而在農村部門，由于傳統農業長期難以得到根本改造，導致農村仍然在很多方面具有自然經濟色彩，生產要素難以獲得有效集聚。中國市場化進程的城鄉差異阻礙了城鄉二元結構轉化，這同時也是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。

以上三個因素，導致了中國的城鄉二元結構較之西方國家更為嚴重和復雜。

因此，我們認為，中國在經濟、社會、政治、文化等四個層面都存在城鄉二元結構，是“四重”二元結構。也就是說，中國既有發展中國家工業化進程中所形成的具有一般性的二元經濟結構，又有受中國市場經濟發展路徑影響所形成的具有特殊性的二元社會結構、二元政治結構和二元文化結構。中國的城鄉“四重”二元結構相互交織、彼此強化，導致城鄉之間存在嚴重分割與對立，對農業、農村和農民造成了漫長而深重的消極影響。

（二）城鄉發展一體化的實質與內涵

專家認為，中國的城鄉差距源于城鎮與農村市場化進程的差異。市場經濟是要素集聚經濟和規模經濟，由于農村的市場化程度低于城鎮，導致農村生產要素處于分散狀態，這就抑制了農村經濟社會發展，造成了城鄉二元結構。城鄉二元結構向一元化轉變的過程就是市場經濟取代自然經濟的過程。因此，城鄉發展一體化的實質就是城鄉市場經濟發展一體化。

中國城鄉二元結構的嚴重性和復雜性，決定了城鄉發展一體化具有豐富的內涵。

城鄉發展一體化是指在完善社會主義市場經濟體制過程中，通過在城鎮和農村大力發展現代市場經濟，依托城鄉生產要素集聚和發展 成果共享機制，打破城鄉之間的分割對立狀態，從經濟、社會、政治、文化等層面推進城鄉融合發展，促進農業現代化、農村城鎮化和農民市民化，實現城鎮與農村在空間布局上的優化、要素流通上的順暢、資源配臵上的均衡、居民權利上的平等、功能特色上的互補，最終實現城鄉一體化發展。

由此可見，城鄉發展一體化是一種以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，其實質是通過城鄉市場經濟發展一體化使城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，在城鄉互動發展中逐步縮小城鄉差距，因而需要一個較為長期的發展過程。

從具體內容來看，由經濟、社會、政治、文化等四個層面的城鄉二元結構出發，我們認為城鄉發展一體化至少應包含以下四層內容：

一是城鄉經濟一體化，即破除城鄉分割的經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動與優化配臵，大力發展現代農業、農村工業和服務業，提高農民收入水平。

二是城鄉社會一體化，即破除城鄉分割的社會體制，實現基本公共服務和公共資源在城鄉之間均衡配臵，不斷縮小城鄉居民在享受公共服務上的差距，使城鄉居民共享現代化成果。

三是城鄉政治一體化，即通過改革戶籍制度消除城鄉居民身份差異，賦予城鄉居民在政策制定和社會管理中的同等權利，從機制層面消除城鄉分割政策的形成基礎。

四是城鄉文化一體化，即逐步改變農民落后的生活方式，并在城市化進程中留住農村的人文關懷，推動城市文化與小農文化之間的融合，形成中國特色的新型城鄉文化。

只有在經濟、社會、政治、文化等四個層面都實現城鄉一體化，才能真正形成城鄉發展一體化新格局。

二、問題與困擾：推進城鄉發展一體化的環境分析

長期以來，中國的城鎮化曾受制于人和土地的“城鄉二元化結構”影響。并由此產生了城鄉貧富分化過大、工農業“剪刀差”明顯以及社會沖突加劇等諸多社會問題。

互動環節

（一）問題：當前，我國城鄉存在哪些方面的差別？ 方法：每人說出一種差別，但不能重復前面的。

（一）城鄉體制機制未成一體化

1、城鄉二元體制仍然存在。在今年8月以前戶籍等制度大都實行“城鄉有別”，屬于城鄉二元體制。（7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》）。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。據國家統計局調查，2013年單位或雇主為務工農民繳納保險比例為：養老保險14.3%、工傷保險24%、醫療保險16.9%、失業保險8.4%、生育保險6.1%?？梢?，還有大數的務工農民沒有這些保險。

“父女結婚”極端個案直擊戶籍制度短板

成都市成華區的林麗(化名)想把父親的戶口從老家遷到成都，再辦理成都的社保；由于父母二人并未達到老人投靠子女入戶的條件，林麗做出了一個荒唐的決定：與自己的親生父親登記結婚！然而，在民政局拿到結婚證的她卻并未如愿，按規定，他的父親還是不能取得成都戶口，也無法 購買成都的社保。（2015年2月16日《南國早報》）

當事人為給父親辦戶口，一時糊涂，出此下策；民政局工作人員在沒有判定結婚登記證的真實身份和是否具有禁止結婚的近親屬關系的情況下，糊涂的對當事人雙方進行了婚姻登記，這才衍生出了今天這場“父女結婚”之鬧劇?；蛟S許多網友認為“父女結婚”踐踏了道德底線和人倫綱常，但我認為，一紙荒唐婚書將中國城鄉戶籍制度的弊端暴露無遺。公民買房、工作、醫保、社保全和戶籍捆綁在一起，全都因城鄉和地域而異。一系列的不公，倒逼著部分困苦百姓做出諸如騙保、“父女結婚”等專政策空子的“羞愧”之事。

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，也就是說中國將逐漸打破二元戶籍制度。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。(二)基本原則。

——堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。

——堅持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。

——堅持因地制宜、區別對待。充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。

——堅持統籌配套、提供基本保障。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。

(三)發展目標。進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二、進一步調整戶口遷移政策

(四)全面放開建制鎮和小城市落戶限制。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所(含租賃)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(五)有序放開中等城市落戶限制。在城區人口50萬至100萬的城市合法穩定就業并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮和小城市標準，全面放開落戶限制;城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規定，但對合法穩定住所(含租賃)不得設臵住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。

(六)合理確定大城市落戶條件。在城區人口100萬至300萬的城市合法穩定就業達到一定年限并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城區人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規模和節奏，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴格的規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過5年。

(七)嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設臵積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(八)有效解決戶口遷移中的重點問題。認真落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

2、城鄉管理不對稱。從部門設臵來看，目前城鎮化歸建委管，新 農村建設由其領導小組及辦公室全面落實。給人感覺兩件事、兩個部門分頭管理，造成城鎮化與新農村建設各自為政，互不相干。當前，城鄉管理存在以下三個突出問題：重城區，輕集鎮；重城鎮，輕新農村建設；重硬件建設，輕視農民就業和公共服務。青壯年農民紛紛到粵江浙滬一帶打工，過年才可能回家一次。如此情況，城鎮如何發展，新農村又怎樣建設？

（二）城鄉產業發展尚未一體化

1、產業布局不合理。由于產業布局的不合理而導致不同區域之間的經濟發展水平不均衡。一方面是一些產業在城市盲目發展，另一方面是農村的產業發展相當落后，目前仍有兩、三億農民外出打工。鄉鎮產業支撐力不強，吸納就業不足。大量的實踐證明，沒有產業作支撐，城鎮是難以“化”起來的。

2、產業結構性問題突出。隨著城市的軟、硬件設施條件不斷完善，對以工業為主導的現代產業的聚集作用不斷在提升，而廣大農村的非農產業發展滯后。我們來看我們湖南省的產業結構，2012 年 124 個縣市區中有 46%的縣市區第一產業增加值占地區生產總值 20%以上，其中 11.3%的縣市區還在30%以上，且從整體上看，農村缺乏具有活力的主導產業，農產品市場競爭力不強，農業經濟增長乏力。

（三）城鄉居民收入消費差距大

2012 年，全國城鄉居民收入比值為3.22，相對于2011 年的3.13，城鄉差距似乎還在擴大。以社會福利為主的轉移性收入，城鄉之間相差極大：2012 年城鎮居民轉移性收入是農村居民的近10 倍，后者僅687元左右。不同養老保險制度的養老金最低200元，最高1萬元，相差50 倍。我們來看一個對照表，2007 年湖南城鎮居民可支配收入與農民人均純收入的絕對差距為8389.34 元，到 2012 年這一絕對差 距擴大到 12276.99 元，增長 46.3%。全省各地城鄉收入分配差距不一，2012 年全省有5個市州的城鄉居民收入比超出3∶1，其中婁底市達到4.28∶1。

（四）城鄉公共服務還沒一體化

我們知道，我國投資與消費各占50%。政府投資占比上升，制約了公共產品的發展。農村居民消費傾向占比低，消費意愿不高，消費水平明顯偏低，都是源于城鄉公共產品配臵不均衡。最為突出的是，農村基礎設施建設標準較低，公共服務事業發展滯后，尤其是城鄉教育、衛生差距懸殊。2012 年湖南農村中小學公用經費生均標準小學為 500元、中學為 700元，而城鎮小學與中學分別超出農村 1 倍、2 倍以上，且優勢教師資源向城鎮集中，農村教師隊伍嚴重“缺血”。城鄉基本醫療服務水平差距也十分明顯，2012 年湖南城市每千人口有衛生技術人員8人、執業（助理）醫師 2.9人、注冊護士3.7人，而農村分別只有3人、1.3人、0.9人。

三、路徑與策略：健全城鄉發展一體化體制機制方略設計 我們已經知道，城鄉二元結構的本質是市場經濟與自然經濟這兩種經濟形式的并存與對立，城鄉發展一體化的過程就是城鄉市場經濟發展一體化的過程。從這一思路出發，我們認為中國實現城鄉一體化的根本路徑是大力發展市場經濟，從而在農村以市場經濟替代自然經濟，實現城鄉市場經濟發展一體化。世界銀行(2009)認為，城鄉生產要素集聚和生活水平的趨同可以兼得，其關鍵在于提供無空間差別的基本公共服務，加強城鄉之間的互動。因此，具體路徑應以集中農村生產要素、發展農村現代產業、推進農村城鎮化為“支點”，加快城鄉發展一體化進程。

互動環節

（二）問題：城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制？ 方法：分組討論，每組推薦一人發言。

現在我們來探討一下要實現城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制。

（一）構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局 城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

政策傳真

（一）：

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。

在農業經營方式上

第一，鼓勵發展合作經濟，扶持規?；I化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。第二，鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規?；?、專業化、標準化、集約化經營水平。國內實踐

（一）：蘇南模式

蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。蘇南模式是以鄉鎮企業為突破點的城鄉產業協調互動、農業農村現代化發展模式。改革開放以來，這里是全國經濟發展最快、最活躍的地區之一。尤其是蘇南的鄉鎮企業，已成為蘇南經濟的支柱。鄉鎮企業的不斷發展壯大，使蘇南可以采取以工補農、以工建農的措施，來協調工農關系，穩定農業生產。他們在全區建立了優質、高效的農業生產基地，推動了農業機械化、良種化、水利化和服務社會化，保證了一、二、三產業的協調發展。農村經濟的發展，打破了傳統的二元結構，引起了農村經濟社會結構的深刻變化。一大批小城鎮脫穎而出，成為聯結城鄉的樞紐，改善了農民的生產、生活條件和質量，加快了農村產業結構的優化和城市化進程。

（二）賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局 城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

目前，總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？ 政策傳真

（二）：

十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及 抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

這里不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”。不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

國內實踐

（二）：嘉興模式

嘉興在統籌城鄉發展方面較早進行了探索和實踐，較早實施“宅基地換住房、承包地換養老保險”、“戶籍制度城鄉一體化”等改革，是浙江城鄉一體化的先行地。主要圍繞規劃布局、產業分工、服務功能、勞動就業保障、社會進步等方面推進一體化，初步走出了一條具有嘉興特色的統籌城鄉發展之路。

前車之鑒：拉美國家“城鄉一體化”的經驗教訓

19世紀末，一些拉美國家開始啟動現代化進程，到20世紀50年代，大多數拉美國家先后進入了現代化的起飛階段。由于現代化進程的快速推進，拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總人口的41.6%，1980年達到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美國家大批農民因農村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市，并且由于缺乏就業技能和就業崗位，大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶，形成大 規模的城市貧民窟。據統計，巴西這種城市貧民約3500萬人，占全國人口的20%左右。造成這種現象的主要原因在于：拉美國家政府為保證工業化的發展和城市人口的生活，以求社會安定，有意識地壓低農產品價格，這就嚴重影響了農業和農村的發展，小農的發展日益艱難又加重了農民的貧困化?？梢哉f，忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關系最重要的原因之一。

因此，我們應從拉美國家吸取這前車之鑒的教訓：在城鄉發展一體化過程中，應重視農民的基本利益和權益，賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局。

（三）推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

這瓶頸到底怎么破解呢？ 政策傳真

（三）：

十八屆三中全會提出，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。完善農業保險制度。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

這里強調，建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配臵向農村傾 斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

他山之石

（一）：日本統籌城鄉發展經驗

日本在統籌城鄉發展的過程中，通過提供公共服務，提高居民的生活質量、改善農業發展的環境，為統籌城鄉發展奠定良好的前提條件。

值得借鑒之處：政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展。高質量的教育成為農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的城市化。城鄉一致的社會保障體系，提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。值得指出的是，日本在發展過程中及時將農民納入全國統一的社會保障網絡，沒有出現長期在公共服務方面歧視農村和農民的階段。

當然，日本還通過其他一些途徑統籌城鄉發展，如：通過土地規模經營，提高農業的勞動生產率，加速城市化的進程；通過農民收入多元化和政府補貼來增加農民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展，因此，我們應大力推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系,這是重點所在。

(四)完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。政策傳真

（四）： 十八屆三中全會提出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這里強調了三點:一是完善城鎮化健康發展體制機制，在城鎮化過程中同步推進新農村建設。二是推進城市建設管理創新，提出了城市建設投融資體制改革的新思路。三是推進農業轉移人口市民化，提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑。

他山之石

（二）：德國城鄉一體化經驗

德國在城鄉一體化發展中的主要經驗有：一是注重建立均衡發展的協調機制。德國在聯邦憲法中規定：追求全德國區域的平衡發展和共同富裕。二是開展城鄉“等值化”建設。通過土地整理、村莊革新等方式，實現“農村與城市生活不同但等值”的目標，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。三是統一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。四是方便的交通系統為城市均衡發展提供了重要保障。

當前德國城市化水平高達90%左右，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。因此，我們在城鄉發展一體化過程中，應注重均衡發展，建立健全城鄉一體化建設和管理體系。

國內實踐

（三）：上海模式

上海城鄉一體化模式就是“城鄉統籌規劃”。上海從 1984 年開始探索城鄉一體化，其發展戰略就是以上海城鄉為整體，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配臵，促進城鄉資源綜合開發，加 速城鄉各項社會事業的共同發展，保證上海城鄉經濟持續、快速、健康發展。

“城鄉一體化”是借鑒國外正反經驗和教訓，適合中國國情的發展路子。一個擁有 13 億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務，可以說是任重而道遠。

最后與各位分享一句話，與大家共勉。生命跟時代的崇高責任聯系在一起就會永垂不朽。——車爾尼雪夫斯基

戰爭時期，為解放而斗爭，因流血犧牲而不朽。現在新時期，為全面建成小康社會而奮斗也將載入史冊。

我們有理由相信，只要全社會共同努力，加快推進城鄉發展一體化，全面建成小康社會必將實現。

第五篇：河南城鄉一體化發展推動機制創新

河南城鄉一體化發展推動機制創新

【內容摘要】推進城鄉一體化是縮小直至消滅城鄉差異，全面實現小康、構建和諧社會的根本途徑。本文基于對河南省城鄉差異突出表現的認識和對制約城鄉一體化因素的判斷，認為必須從建立健全的城鄉一體化發展推動機制入手，推進城鄉一體化，以實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致、公平享受文明與進步成果的目標。

【關鍵詞】城鄉一體化 河南省 推動機制

改革開放以來，河南省經濟和社會發展取得了巨大成就，但還存在不和諧的因素，其中農業經濟落后工業經濟，農村發展滯后城市發展，城鄉存在社會事業發展不協調、基礎設施建設不平衡、社會保障不同步、居民收入差距拉大等問題仍然制約著河南省全面、協調、和諧發展，成為困擾河南省實現城鄉和諧發展的障礙。因此，統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化是新形勢下河南省解決“三農”問題的根本途徑，是河南省社會主義新農村建設的進一步深化和提高，是涵蓋農村和城市整體發展高層次的目標。

河南城鄉一體化發展的重要性

城鄉一體化發展是實現河南省全面發展的必然要求。全面發展是科學發展觀的一個基本內涵。統籌城鄉經濟社會發展是全面發展的一個重要內容，在推動城市社會加快發展的同時，通過充分發揮政府的主導作用和建立健全以城帶鄉機制，優化各種社會資源在城鄉間的配置，帶動農村社會全面進步，把城鄉一體化發展作為全面發展的有效載體著力點，以城鄉一體化水平的不斷提高來促進經濟社會全面發展。

城鄉一體化發展是實現協調發展的必然要求。農業經濟的發展、農村的繁榮、農民生活水平的提高、是河南省經濟社會發展的重中之重，是推進河南省現代化，全面建設小康社會的關鍵所在。城鄉一體化發展，推進城鄉一體化，就是要把城市與農村作為一個有機整體，統籌城鄉的產業發展、勞動就業、社會保障、規劃建設，促進城鄉經濟、政治、文化、社會的協調發展。

城鄉一體化發展是堅持以人為本、促進人的全面發展的必然要求。改革開放以來，河南省城鄉居民的收入水平明顯提高，生活質量顯著改善，各種權益也越來越有保障。但從總體

上看，與城鎮居民相比，農民收入增長不快、合法權益保障不力的問題仍十分突出。因此，必須把城鄉一體化發展作為堅持以人為本、促進人的全面發展的重大戰略和根本途徑，從而促進所有社會成員的全面發展。

河南城鄉一體化發展推動機制的創新

（一）強化對農業的補貼機制

對主要農產品實行保護價格制度。對關系國計民生的主要農產品如糧棉油等要執行保護價格制度。從當前我國的實際情況看，國家雖然對糧食、棉花和油料等產品制定了一個最低保護價格，但這種價格脫離農產品的生產成本和市場供求狀況，制定得偏低，難以從根本上起到保護農民利益的作用。要從根本上保護農業生產者的利益，目前最緊迫的任務是要將保護價格提高到一個合理水平。

（二）完善土地征用機制

目前工業化、城市化嚴重地侵蝕了農民的土地利益。這是城市出現“失地農民”和“城中村”問題的根源。因此要借鑒國際經驗，制定符合市場經濟要求的《土地公平交易法》，從法律上支持農民集體所有的土地按照市場效益原則自由流動，保障農民從工業化、城市化中得到合理的經濟利益，絕不允許各部門在國家法律規定之外隨意侵犯農民的土地。

（三）健全城鄉居民戶籍管理機制

未來一個時期河南省要實現中原崛起，就必須順應人口流動趨勢，盡快修訂有關法律，賦予農民自由遷徙權，建立城鄉統一的戶籍制度。要對依附在戶籍制度上的各種不合理制度規定進行清理，讓農民享有自由進城和自由遷徙的權利。具體措施包括：建立城鄉統一的戶口登記管理制度；取消進城人口計劃指標管理；實行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策；改革省內大、中專院校學生戶口遷移辦法；進一步下放戶口審批權限。通過采取上述措施使城市戶口與農村戶口所承載的權益一致起來。

（四）加快改革農村管理機制

按照“轉變鄉鎮行政職能，精簡鄉鎮行政機構，減輕鄉鎮財政負擔”的思路，順應城市化趨勢，撤并鄉鎮，建設中心鎮，并把行政管理的職能集中到中心鎮，把服務延伸到辦事處，強化對下服務的功能。要深化農業行政管理體制改革，建立集產加銷、內外貿管理于一體的集中高效協調的農業管理體制；要轉變政府職能，強化綜合協調、宏觀管理和信息服務的職能，為各類農業市場主體和生產者提供公正、公平、公開的市場競爭環境，以及良好的投資發展環境和必要的政策支持與服務。要以建立公共財政體制為目標，加快農村財政與稅收制度改革，建立規范的轉移支付制度或基本需求返還制度，使財權和事權、權利與義務相對稱，杜絕“只給政策不給錢”的做法，將財政支出主要用于滿足社會公共需要，從根本上解決農民負擔問題。

河南城鄉一體化發展推動機制的實現途徑

（一）要樹立城鄉一體化發展的理念

要做到“四破四立”：破“二元結構”的舊思想，立城鄉一體化的新觀念；破“城堡經濟”的舊思想，立城鄉市場化的新觀念；破“厚城薄鄉”的舊思想，立“工農并舉”的新觀念；破“行政推動”的舊思想，立“市場機制運作”的新觀念。

（二）加快制定和實施城鄉一體化發展戰略及目標

要從河南省實際出發，立足于經濟、社會、生態以及城鄉空間發展的整體性，從城鄉聯動、以人為本等方面考慮，正確處理城市化與農村現代化的關系，促進人口、經濟、社會、環境和資源關系的協調。在制定城鄉一體化戰略時，特別要充分發揮省會城市、城市帶、城市圈和中心鎮的帶動作用，做到規劃一體化、基礎設施一體化、經濟社會發展一體化和科教文化事業一體化。

（三）深化農村體制改革

要進一步深化農村改革，推進農業結構調整，把轉變農業增長方式，發展優質、高產、高效、生態、安全農業作為核心，把增加農民收入、推進農業現代化作為基本目標，堅持按經濟規律和自然規律辦事。要加快推進農村稅費改革，積極探索對農業和農民實行補貼的各種有效辦法。要加快農村產權制度改革，從法律上賦予農戶物權性質的農用土地承包權，給農民50年以上穩定的和有保障的土地使用權，允許其自由轉讓、出租、抵押、入股、繼承，使“失地農民”能夠獲得到第二、第三產業就業和到城鎮居住的必要資本；要給農民私有和集體所有的房產頒發房地產證，并允許上市交易和抵押；要積極推進社區股份合作制，把農村集體經濟組織的資產量化為其成員的股份，明晰集體資產的產權，促進集體資產保值和增值。

（四）構建有利于農村發展的政策支持體系

建立和完善農產品市場法規體系。以確保農產品市場運行有序、公平和透明。例如，政府可以制定綜合性和專業性的農產品批發市場管理條例和集市貿易管理條例，明確并規范農產品市場的一般交易規則，同時，還可制定更為具體的規則，如反封鎖反壟斷法、價格管理法和農產品購銷合同法等；建立和完善農業投資政策體系。今后要從政策上保證農業能有效地增加資金投入；建立健全農業技術服務政策體系。近年由于工作上的失誤和改革中的誤導作用，使許多地區農業技術服務體系未能有效發揮作用。這種狀況嚴重影響了農業的發展。為此，要加大對農業科學技術研究機構的政策支持力度，強化縣級農業技術推廣中心的建設，貫徹落實國家有關政策，對鄉鎮農業技術推廣站重新定編定員。以此為核心，盡快組織一套從上到下能適應現階段農業發展需要的技術開發研究項目。對支持農業技術進步應該實行“兩優先”政策，具體來說“兩優先”政策即優先支持能盡快提高土地生產率和農產品商品率的技術開發；優先支持“兩高一優”農業技術的開發。

參考文獻：

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