第一篇：六盤水：健全城鄉統籌發展體制 推進城鄉一體化(2014)

六盤水：健全城鄉統籌發展體制 推進城鄉一體化(2014)

發布時間： 2014-01-07 14:18:37 來源： 六盤水日報

摘要： 推進城鎮規劃體制創新。堅持規劃引領，提高規劃水平，完善城鎮規劃編制體系，促進城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、城鎮功能規劃、公共服務規劃、人口發展規劃、生態保護規劃、民生保障規劃“八規合一”，推動城鎮化與信息化、工業化、農業現代化融合互動，走出一條有特色、集約型、多樣化的山區特色新型城鎮化發展道路。

市中心城區一覽。本報記者 黃蜀錦 攝

核心提要

●推進城鎮規劃體制創新。堅持規劃引領，提高規劃水平，完善城鎮規劃編制體系，促進城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、城鎮功能規劃、公共服務規劃、人口發展規劃、生態保護規劃、民生保障規劃“八規合一”，推動城鎮化與信息化、工業化、農業現代化融合互動，走出一條有特色、集約型、多樣化的山區特色新型城鎮化發展道路。著力優化城鎮空間布局，推動市中心城區、六枝平寨、盤縣紅果和小城鎮協調發展，不斷增強城鎮綜合承載能力，確保城鎮化率每年提高3個百分點以上。市中心城區要按照100萬人口以上規模、100年不落后的要求，推進鐘山城區、雙水新區、紅橋新區同城化發展，通過城市功能完善、產業業態創新，著力提升城市首位度，建設國際標準旅游休閑度假城市。盤縣縣城要按照100萬人口以上規模、100年不落后的要求，推進紅果新城、城關老城和兩河新區同城化發展，通過做大經濟總量、提升區位優勢，著力打造川滇黔桂四省(區)結合部區域增長極，建成貴州最靚麗的西大門。六枝縣城要按照50萬人口以上規模、100年不落后的要求，通過承接貴陽和貴安新區，聯動安順和市中心城區，著力提高產業配套能力，建設最具地域特色的現代化精品城市。強化城鎮規劃實施的監督管理，堅持一張藍圖繪到底，一屆接著一屆抓，維護規劃的權威性和嚴肅性。

●推進城鎮建設體制創新。堅持統一規劃、統一收儲、統一出讓、統一交易平臺、統一出讓金收繳、統一監管，對經營性土地“征收、儲備、出讓”全過程實行規范化管理。改革市場土地運行機制，變“生地出讓”為“凈地出讓”，由政府掌控土地一級市場，嚴格按規劃批租出讓土地。完善“融投建、借用還”制度體系建設，做強做實市開發投資公司等城市開發建設投融資平臺公司，提高融資能力。把城市作為最大的經濟綜合體，提高經營城市的水平，加快形成以政府推動、市場運作、專業化管理的城鎮建設投融資機制，推進城鎮無形資產經營，促進城鎮資源資產化、資產資本化和資產股權化。探索環衛作業、園林養護“外包”機制，積極引入社會資本參與城市管理。

●推進城鎮管理體制創新。理順城管執法體制，健全城市管理政策保障機制，推進嚴格執法、規范執法、文明執法。深入整治機動車爭道搶行、亂停亂放、亂鳴亂叫和行人亂穿馬路、踐踏綠化帶等不文明行為，嚴厲打擊非法營運車輛。加快完善交通標識信號的規范設置和城區智能交通管控系統的升級改造，提高道路交通管控水平。以實現“減存量、零增量”為目標，加強日常巡查管控，完善控制違法建筑的長效機制。完善網格化、信息化、數字化城市管理機制，借助物聯網、云計算、大數據等先進技術，加快推進“智慧城市”建設。●完善城鎮化健康發展的體制機制。大力推進擴權強縣、強鎮，賦予縣鄉兩級人口、經濟規模相應的管理權。對設有經濟開發區（產業園區）的鄉鎮，探索實行“鎮（鄉）園合一”體制。積極推進六枝撤區設市、盤縣撤縣設市和撤鄉設鎮，有序推進鄉鎮、建制村合并工作。全面放開市中心城區、縣城和建制鎮落戶限制，積極推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。積極推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。以“四在農家·美麗鄉村”建設為載體，實施小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨基礎設施建設六項行動計劃，大力改善農村生產生活條件。

●創新扶貧開發體制機制。按照“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的要求，建立“市級統籌、縣負總責、鄉鎮落實”的管理體制，完善片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，做到結對幫扶、產業扶持、教育培訓、農村危房改造、扶貧生態移民、基礎設施“六個到村到戶”。建立精準扶貧機制，對貧困對象實行動態管理，做到“戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣錄入、市聯網”，實行扶貧開發與農村低保制度的有效銜接。堅持和完善黨政機關、駐市部隊、企事業單位和群眾團體定點幫扶制度，充分發揮黨建扶貧隊、同步小康工作組在扶貧開發中的重要作用，切實做到不脫貧不脫鉤。繼續深化“千企幫村、萬戶結對、共奔小康”活動，積極動員社會力量參與扶貧。建立扶貧資金有償使用、滾動發展、多元投入機制，實行扶貧資金績效評價機制和競爭性分配方法，強化扶貧資金監督檢查，完善監督機制。完善扶貧工作考核方式，實行扶貧開發與全面小康掛鉤、與績效考核掛鉤、與評先選

優掛鉤、與干部使用掛鉤“四掛鉤”制度。

抓住城鄉一體化發展新機遇

——訪市發改委總經濟師鄔瑞凡

統籌城鄉經濟社會發展是黨中央落實科學發展觀，解決 “三農”問題、縮小城鄉差距、工農差距、地區差距、貧富差距的重大戰略舉措，是我市2020年與全省全國同步建成全面小康社會的重要保證。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。我們要抓住城鄉一體化發展的新機遇，健全城鄉統籌發展體制機制，推進城鄉一體化發展。

多年來，我市一直把城鄉統籌工作作為全市推進經濟社會發展的一個重要思路、重要工作來抓，特別是國發2號文件明確提出支持六盤水市開展統籌城鄉綜合配套改革試點。同時，省委《實施意見》中，進一步明確支持六盤水市開展統籌城鄉試點工作，為我市又好又快發展帶來了重大的發展機遇。《關于推進六盤水市統籌城鄉發展的實施意見》的出臺，進一步明確了我市推進統籌城鄉發展的總體要求、主要目標、重點任務、政策支持及組織保障，為全市統籌城鄉發展工作指明了方向。

統籌城鄉綜合配套改革是一項復雜的系統工程，涉及到方方面面的工作，需要抓住重點，有序推進。我市以“加速發展、加快轉型、推動跨越”為主基調，堅持“以工哺農、以城帶鄉”的方針和“四化”聯動、分類統籌、梯度推進、組團發展、循環利用、制度創新的總體發展思路，以“5個100”工程建設為抓手，統籌城鄉規劃布局、統籌城鄉基礎設施建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務、統籌城鄉生態文明建設，大力推動城鄉融合，促進城鄉共同繁榮、協調發展。到2016年，力爭使全市城鄉居民收入比下降到3∶1以內，努力實現與全國、全省同步進入全面小康社會的宏偉目標。

一是統籌好城鄉規劃布局。在重視大城市、中等城小城市規劃、布局的同時，根據農村發展的實際，高度重視農村發展，盡量往農村規劃布局，促進城鄉共同發展；二是統籌好城鄉基礎設施建設。在突出加快建設市中心城區、六枝特區平寨、盤縣紅果等城市基礎設施的同時，按照“三集中”原則大力推進中心鄉鎮、重點鄉鎮科學布局、建設和發展，按照“四在農家·美麗鄉村”行動計劃，積極推進小康路、小康水、小康電、小康訊、小康房、小康寨建設。三是統籌城鄉產業發展。統籌城鄉發展，經濟是基礎。我市按照“農業要轉型、工業要升級、服務業要優化”的總體產業發展思路，加快推進產業轉型升級發展。在重視工業和服務業發展的同時，高度重視農村產業的發展，著力抓好馬鈴薯、蔬菜、茶葉、獼猴桃等特色產業，著力抓好現代高效農業示范園區建設，努力增加農民收入。四是統籌城鄉公共服務。在重視城市公共服務的同時，高度重視，鄉鎮、村的公共服務。五是統籌城鄉生態環境文明建設。一方面，以建設國家循環經濟示范區和“兩江”上游生態屏障為目標，加強退耕

還林、石漠化綜合治理、扶貧生態移民工程建設。另一方面，重視農村重點流域水污染治理和水生態建設，加強對森林、草地、濕地等生態系統和自然保護區、飲用水源地保護。同時，積極推進相關改革工作。在鄉鎮機構設置等方面探索行政管理體制和基層民主管理制度改革；在農村產權確權、集體土地使用權流轉、土地儲備、宅基地退出等方面探索農村產權制度改革；積極探索民營經濟發展和全民創業體制機制創新改革；圍繞增加重點鎮的財權、事權等深化財稅體制、金融體制改革；推進城鄉就業和社會保障制度改革；推動戶籍管理制度改革等。本報記者 李佳

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第二篇：如何健全城鄉發展一體化體制機制

如何健全城鄉發展一體化體制機制？ ——九談深入學習貫徹十八屆三中全會精神

《 光明日報 》（2013年12月09日

01 版）

十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局

城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

改革開放后我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出臺，我國糧食產量實現了“十連增”，農民收入增長實現了“十連快”。

但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以采用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，并對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。

在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自愿有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利于克服土地產權虛化的弊端，有利于保障農民土地承包經營的權利，有利于提高土地適度規模經營的效益。

在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標準化、集約化經營水平。

賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局

城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

改革開放后，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。

但是，由于多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標準和用于農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。

完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化“大躍進”；有的地方農民“被城市化”，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解“城市病”，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。

黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；并要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。

全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。

一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助于我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執筆：曾業松

第三篇：統籌城鄉發展 推進城鄉一體化

統籌城鄉發展 推進城鄉一體化

摘要：推進城鎮化，在城鎮化的進程中實現城鄉統籌，實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構的轉移和調整，可促進和加快城市的發展步伐。要以高起點規劃引領城市發展，要統籌城鄉基礎設施建設，提升城市承載能力，要著力拓展城市發展空間，要鼓勵全民創業，積極發展縣域經濟，擴大縣域規模。

關鍵詞：城市化；城鄉一體化；統籌城鄉

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685(2009)04-0023-03

中國要實現可持續發展，必須要追求經濟社會的協調發展。同時，城鄉經濟社會發展中的種種矛盾，更迫使我們認識到，原有二元體制架構下建立的城鄉關系，已經到了必須調整的階段。另外，近年來農民收入增長乏力、農村市場份額持續下降等問題，都進一步證明單純靠在農村發展非農產業，靠分散的工業化和城鎮化，已經不能從根本上扭轉我國經濟多年內需不足的問題。進一步講，解決“三農”問題的根本出路，一方面是解放和發展農村生產力。在大力推進農業現代化的同時，強化以工促農、以城帶鄉，推動工農、城鄉互動，為新農村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉，調動農民參與農村改革發展的積極性，增強農業和農村發展的活力，實現增加農民收入的目標。另一方面就在于實施和完善推進城鎮化，從而在城鎮化的進程中實現城鄉統籌，實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構的轉移和調整，由此也大大地促進和加快城市的發展步伐。也就是說一方面只有減少農民，才能富裕農民。但另一方面只有擴大城市，才能發展城市。為此，必須進一步推進區域中心城市建設。

一、城市化發展現狀

以吉林省為例，改革開放前期，吉林省工業化和城市化水平在全國均處于較高水平，但近年來工業化和城市化的發展進程卻相對緩慢，2008年全省農村人口1 459萬人，占全省總人口的54％，已實現農村勞動力轉移320萬。也就是說還有一半多以上的人口生活在農村，二元結構分割現象較嚴重。其城市化的發展速度不僅低于珠三角、長三角以及京津唐等地區，也低于全國平均水平。總體判斷吉林省還處于城市化的初級階段。原因主要有以下幾方面：一是重工業占較大比重，勞動力的容納能力有限。面對巨大的就業壓力，城市難以大量吸納農業剩余勞動力，阻礙了城市化的步伐。二是小城鎮發展較為緩慢。吉林省的城市規模結構以大中城市為主，小城鎮數量少、規模小，沒有得到相應的發展。同時，小城鎮基礎設施落后，工業化基礎薄弱，制約了農村人口的非農化進程。三是吸引外資能力不強。

二、城市化發展的趨勢

就全國而言，在未來的10多年中，全國將有3.5億農村居民離開農村，到城市定居，使城市人口從今天不足6億增加到10億，使我國成為有2／3城市人口的國家。新遷入城市的人口將主要分布在8個人口數量超過1000萬的超級城市，和15個人口數量處于500―1000萬的大城市中。另外，到2025年，全國至少會出現221個人口數量超過百萬的城市。這一新的城市化進程將成為經濟增長的巨大推動力。到2025年城市消費在國內生產總值的比重從目前的25％上升到33％。城市化是我國經濟增長的動力，正是城市化推動了過去20年的經濟增長，未來20年也將是繼續這樣。滿足城市化所需要的基礎設施既是機遇，也是挑戰。未來全國需要新建170個交通樞紐，需要新建總建筑面積超過400億平方米的500萬棟樓房，其中5萬棟樓房的樓層超過30層。吉林老工業基地要實現全面振興，一個重要的舉措就是要統籌城鄉發展，制定政策、創造條件，讓更多的農民從束縛他們的土地中解放出來，這是非常必要的。同時，像吉林省這樣一個擁有2 700多萬人口的省份，又有著像長春、吉林這樣的特大型城市，要讓更多的農民經過培訓，從黑土地當中走出來，進入城市開始新的生活。因此，有必要使城市化水平至少提高到70％以上。目前，長春市城鎮人口(不含所轄縣、區)358.1萬，駐長高校學生約50萬，合計408.1萬人。3年內應該達到500萬，7年內達到700萬，到2020年實現900萬，這樣，將會有三分之一的人口生活在長春。每個市(州)再發展到50―100萬，這就有500～900萬，再加上40多個縣，農村人口就基本上轉移到城市中來了。那么，剩下的農業人口在原有的土地上，建設社會主義新農村、走富裕之路，就不會是紙上談兵了。而農村人口轉移出來后，城市的活力就增強了。對房地產的拉動也將大大增強。原來想買新房的，換個大一點的房子的，可把舊房子賣出去。舊房子賣出去，新房子就會有人買了，房地產業就好起來了。

目前，延邊州正在根據吉林省政府批復的《延龍圖城市空間發展規劃綱要》，實施延龍圖一體化戰略，建設以延吉為核心的區域中心城市，以此作為推動延邊經濟社會發展的根本動力。延龍圖三市共享基礎設施項目計劃投資200億元，其中，延吉市長白山路向西延伸布爾哈通河西段綜合治理等工程正在建設中；圍繞擴大延吉發展空間，原龍井市朝陽川鎮已整建制劃歸延吉市；三市經濟實力進一步壯大，2008年上半年延龍圖實現地區生產總值75.9億元，占全州58.6％。下一步將進一步抓好《規劃綱要》的落實，做好相關專項規劃編制以及城市規劃修編工作。加快延吉市北出口加寬、西部城區規范與建設、州新興工業集中區基礎設施建設以及三市供熱、供水、垃圾和污水處理等一批先導性基礎設施建設項目，2008年完成延吉市長白山路西段至朝陽川聯絡線路基工程建設，做好延吉至海蘭湖至圖們城際公路等工程前期工作。圍繞產業同籌、交通同網、信息共享、市場共體、旅游同線、環境同治、科教同興目標，推進體制改革和機制創新。做好同城一體化發展的各項準備工作。全力爭取開通延吉至龍井城際公交線路，2008年底撤銷延龍、仁坪收費站，構建日趨緊密的城市結合體。針對延龍圖城市人口布局不合理、人口規模小的實際，在不改變現有城市框架的基礎上，積極推動延龍圖三市特別是龍井市探索戶籍制度改革的有效方法，力爭使延龍圖地區人口有大幅度增加。積極協調金融、稅收、電信、郵政等部門，在延龍圖三市實行同城管理，為群眾提供便利條件，使群眾享受到一體化帶來的實惠。

三、城市化發展的措施

要創造條件，通過制定政策加快建立健全統籌城鄉協調發展的體制機制，破除城鄉分割的體制性障礙，積極推進戶籍、就業、社會保障等制度的配套改革，實行城鄉統一的以實際居住地登記的戶籍制度和城鄉平等的就業制度，健全城鄉統一的生產要素市場，實現城鄉資源共享和生產要素的優化配置。要加快建立農村土地經營承包權流轉制度和承包地、宅基地使用權抵押制度，增加農民進城創業的原始資本。要繼續加大對農民的培訓，提高文化技能水平。

(一)要以高起點規劃引領城市發展

統籌城鄉發展必須有超前的總體規劃、重大專項規劃和控制性詳細規劃，要強化規劃的龍頭地位和剛性約束力。要從國家生態城市、衛生城市、園林城市等高標準、高水平出發，規劃設計城市的建設布局。

(二)要統籌城鄉基礎設施建設，提升城市承載能力

重點是通過產業的發展，特別是服務業的發展、規模的擴大、設施的完善、服務功能的齊全，增強集聚力和輻射力。加快發展覆蓋城鄉的社會事業，促進公共設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，構建城鄉一體的公共服務體系，逐步實現城鄉社會統籌管理和基本公共服務均等化。加快城鄉一體化發展步伐，盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務和社會管理一體化方面取得突破，逐步實現城鄉一體化發展新格局。如，近年來，通化市以建設區域經濟中心、商貿中心、旅游服務中心以及宜居城市為目標，積極引進戰略投資者，利用BOT等方式，新建了繞城公路、城市立交橋，對城市基礎設施進行了大規模改造，啟動建設了一批大型商貿服務設施。目前，吉林省歐亞大型購物中心一期工程已投入使用，義烏國際商貿城、恒坤家居博覽購物中心正在建設之中，長白山藥谷物流中心，中東新天地購物公園、東潤五星級酒店等項目也在2008年建設。這些重點工程的建設，使城市的承載能力和綜合服務功能明顯增強。

(三)要著力拓展城市發展空間

要進一步做好大中城市的土地利用修編工作。在集約節約利用土地的同時，加快城市向周邊延伸，拉大城市骨架。通過各種類型的經濟開發區、工業集中區、特色產業園區、高新技術園區、文化科技城等建設，通過引進和建設大項目，使之成為中心城市持續發展的新空間、區域經濟的新增長極和現代服務業的新集聚區。

(四)要鼓勵全民創業

只有全民創業充分調動群眾的積極性創造性，充分釋放每一個城市市場主體的潛能，讓全社會創造活力競相進發，才能真正解決城市化的就業和發展問題。在發達國家每千人企業數量平均45個左右，發展中國家是20～30個，中國不到10個，吉林省為2.9個。反差非常大，所以大大限制了城市化的發展。其中一個重要原因是觀念落后，等靠要的依賴思想、小進即滿的小農思想、重官輕商的官本位思想等等，在許多人的腦子里根深蒂固。為此，要加大解放思想的力度，大力弘揚創業創新創造精神，從文化的根源上，培育創業文化，引導樹立敢創、敢闖的創業信念和信心，鼓勵敢于冒險、勇于開拓、艱苦創業的精神。要最大限度放寬市場準入，讓全民創業有更大的創業空間，最大限度地加大對全民創業型經濟的財稅金融支持。從戰略高度認識經濟發展的轉型，推動從政府主導型經濟向全民創業型經濟轉變。

(五)積極發展縣城經濟，擴大縣城規模

縣域經濟是統籌城鄉發展的結合點。作為經濟欠發達地區，縣域經濟十分薄弱，因而更具有重大的發展空間。以工業化為主導，突出抓好農產品深加工產業。大力發展專業化產業基地，提高縣城的承載功能，進一步健全和完善縣域公路、飲用水、商業服務業基礎設施，改善生活環境和條件。

第四篇：統籌城鄉發展推進城鄉一體化工作匯報

統籌城鄉發展推進城鄉一體化工作匯報

作者:系統管理員 來源:銀川市金鳳區 閱讀次數:538 發布時間:2010-09-27近兩年來，金鳳區區委、政府搶抓被確定為自治區統籌城鄉發展試點區的大好機遇，科學發展，大膽探索，按照“科學規劃、強化基礎、做大產業、創新制度、協調發展”的總體思路，堅持以縮小城鄉差別，提高城鄉居民生活水平為目標，緊緊圍繞統籌城鄉發展“一條主線”，大力引導農村土地向農業龍頭企業和種植大戶集中、產業向園區集中、農民向規劃居住區集中的“三大集中”，探索推進宅基地換住房、承包地換養老保險、農民身份換市民的“三個轉變”，加快構建城鄉規劃統籌、產業發展互動、公共服務均衡、社會保障同質的“四位一體”新格局。從2002年到現在，建成區面積由69平方公里擴展到138平方公里（占總面積的46%），翻了近一番；城市化率從48.7%提高到80%；產業結構已由建區初的“二、三、一”調整為現在的“三、二、一”。2009年，實現地區生產總值61.17億元，同比增長10%。地方財政一般預算收入1.32億元，同比增長29.8%。城鎮居民人均可支配收入14304元，農民人均純收入5307元，同比分別增長10.6%和8.6%。今年上半年，轄區國內生產總值達到29.97億元，同比增長17.9%,其中，第一產業增加值0.73億元，同比增長7.0%；第二產業增加值15.09億元，同比增長28.8%，其中，工業增加值達到8.33億元，同比增長36.5%；第三產業增加值14.15億元，同比增長8.5%；完成地方財政一般預算收入達到1.08億元，同比增長56.5%。全社會固定資產投資完成28.2億元，同比增36.4%。城鎮居民可支配收入7900元，同比增長8.4%;農民人均現金收入在勞務性工資收入的拉動下，達到3825元，同比增長15.6%。金鳳區已成為銀川市發展環境最優、發展潛力最大、發展勢頭最快的區域。

一、近年來我區統籌城鄉發展的探索和實踐

（一）以科學規劃為先導，統籌城鄉發展規劃一體化。在充分調研考察的基礎上，結合我區實際，制定了《金鳳區統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化實施方案》；成立了由區委書記任組長，政府區長任第一副組長，四套班子相關領導任副組長，相關部門、鎮、村負責同志任成員的金鳳區城鄉一體化工作領導小組，各鎮、涉農街道也成立了相應的領導小組；提出了“一年起步、兩年突破、三年見效、到2012年率先在自治區實現全面小康社會”的目標；明確了五個突破，即堅持從重點地區突破，沿南北環城高速、六盤山路、賀蘭山路、寶湖路、長城路實施農村向主城區推進，促進南北兩翼互動發展，打造城鄉統籌發展示范區；從產業發展突破，以園區經濟、鎮域經濟、生態經濟、愛伊河水系旅游經濟為重點，大力發展二、三產業和推進農業現代化，建立以新型工業、都市農業、會展節會、房地產業等為主的都市產業體系；從社會保障突破，以新型農村合作醫療、農村最低生活保障和農村基本養老保險制度建設為重點，探索建立城鄉全覆蓋的社會保障體制；從公共服務突破，以擴大農村公共服務產品和基礎設施建設為重點，加大對農村的投入力度，著力構建新型公共財政體制；從體制機制突破，以農民變市民、財政金融制度、社會管理體制、行政管理體制等改革為重點，著力破解城鄉二元結構的政策制度瓶頸。

（二）以產業調整為依托，統籌城鄉產業布局一體化。適應城鎮發展需求，我們按照“三次產業大調整”和“農業產業細調整”的思路，優化產業結構，將建區初的“二、三、一”產業結構調整為“三、二、一”產業結構，將農業發展定位為“發展都市型現代農業”，主要發展設施蔬菜、適水產業和養殖業。一是大力發展第三產業。我們把握城市重心西移的有利機遇，加快發展以第三產業為主的城市經濟，促進信息流、科技流、人才流、資金流向我區轉移，增強城市聚集力。發揮行政中心聚集帶動作用，加快發展金融、信息通訊、商貿流通等現代服務業，中國移動、中國聯通、人壽保險、工商銀行等通訊、保險、金融公司總部在轄區落戶發展。積極培育區域性總部經濟，以良好的區位、基礎設施和生態環境優勢，吸引寧夏發電集團、寶塔石化等70家企業總部落戶轄區，隨著金鳳萬達廣場、拉普斯水上購物城、銀川中央商務區B區的開工建設，新區商務中心將逐步形成。房地產業蓬勃發展，年均房地產開發量達到260萬平方米，房價領跑全市，形成民生花園、藍山名邸、長城花園等一批現代化住宅區，“住在金鳳”戰略品牌得到廣泛認同。堅持保護湖泊濕地資源和發展特色旅游業并重，大力培育“湖城休閑觀光游”，“農家樂”、“漁家樂”蓬勃發展，“塞上湖城”中部休閑觀光旅游產業帶初步形成。三產占GDP的比重達到52%。二是穩定推進工業經濟發展。我們實施了金鳳工業集中區建設，完成6平方公里基礎設施和中小企業創業園115棟標準廠房建設。引進艾力特電動自行車有限公司等入園企業156家，建成投產114家。引導企業實施技擴改項目77項，培育塞北雪等國家級、自治區級知名品牌14個，規模以上企業達到57家。工業增加值年均增長18.7%。三是加快農業結構調整步伐。我們統籌農村產業發展,立足實際發展都市農業，確立“南蓄菜、北適水”產業格局，培育錦旺蔬菜、豐登適水產業等具有地域特色的農產品，直接銷往城市超市,成為增加農民收入的新渠道。建成二代溫棚16萬間、養殖園區26個、無公害水產養殖基地2000畝，蔬菜、適水、養殖等主導產業初具規模。發展荷海隆水產、金穗農機等農村專業合作組織31個，培育壯大寧夏翔達現代牧場等一批龍頭企業，農業產業化經營加快推進。逐步擴大農村勞務產業規模，工資性收入占農民純收入的比重達到了30%。

（三）以村土地流轉、城鄉用地增減掛鉤試點工作為平臺，統籌城鄉土地資源一體化。按照“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的原則，加快農村土地經營權流轉。出臺了加快土地流轉的暫行辦法，總結和推廣“魏豐土地信用合作社”經驗，加強土地流轉信息平臺建設，每個鎮、涉農街道都成立了土地流轉服務中心，規范了流轉程序，引導農村土地由分散流轉向集中流轉、由小面積流轉向大規模流轉、由村組內流轉向跨村組跨區域流轉，村民一改以往單家獨戶自行流轉的模式，將自己承包經營的一部分或全部土地委托給村委會或村級合作經濟組織轉包。目前，我區共建立土地信用合作社3家，流轉土地1.6萬畝，占總耕地面積的20%，為我區產業結構調整，發展花卉苗木種植、全程機械化水稻種植、“適水”產業等項目建設提供了條件。通過土地流轉讓越來越多的農村勞動力從田間“解放”出來，走進流轉大戶、企業去打工，走出農村流入城市進入二、三產業去務工，實現了農民出租土地、務工掙錢的雙豐收，帶動農戶每年人均增收600元。搶抓被自治區國土資源廳確定為“土地增減掛鉤項目試點區”的機遇，組織力量編制了《金鳳區城鄉建設用地增減掛鉤試點實施規劃》，計劃用二年左右時間完成南北環城高速公路城市規劃內8個行政村3579戶宅基地拆舊換新，土地置換，使土地增值收益反哺農村，實現農民到集中安置點和城鎮居住，改善農民居住條件。目前，項目規劃已得到自治區批復同意，今年先期完成植物園村、魏家橋村、盈南村、西湖村、西新村、新聯村等6個村的舊莊點拆遷，啟動盈南家園等三個安置區建設。目前，已對魏家橋村4、5、6、7隊，盈南1、3、5隊進行了舊莊點拆遷，簽訂拆遷協議726戶，拆遷面積11萬平方米，完成復耕110畝。

（四）加大政策資金投入，統籌城鄉基礎設施建設一體化。加大農村基礎設施建設投入力度，完成豐登集鎮商業街續建工程，編制了良田集鎮建設規劃，建成良田鎮畜牧交易市場。加強農田水利建設，建設高標準農田，改造中低產田，改善農田灌溉條件，提高農用水的利用率，提升農業綜合效益。實施農村人飲安全項目，經自治區有關部門同意計劃用三年時間投資1380萬元，重點解決良田吊莊移民2萬人安全飲水問題。今年計劃實施投資690萬元，解決8000人的飲水問題。實行農村公路養護承包制，切實加強鄉村公路養護和管理，公路硬化通村比重100%，鄉道好路率達98%，村道好路率達90%，陰雨通車歷程率達100%。經多方協調，開通了南門至良田鎮、南門至豐登鎮的公交線路，有效解決了農民進城沒有公交車的問題。完成良田鎮高橋村、豐登鎮聯豐村示范點農宅建設，保伏橋等8處康居安置區63萬平米住宅建設全面實施，安置進城農民7006戶。結合“萬村千鄉市場工程”建設，加快連鎖超市、“農家店”的建設步伐，新建和改建規范的鄉鎮超市和村級農家店，擴大鄉鎮超市和村級農家店的覆蓋面，方便農民生活需求。在魏家橋村建成全區首家“村落社區”，為農村社區建設積累了經驗，通過企業包扶資助方式新建了8家“村落社區”，成為全國農村村落社區建設示范縣區之一。

（五）以信息化推進城鄉一體化為抓手，統籌城鄉社會事業均衡發展。自2009年被國家工業和信息化部確定為全國首家“以信息化推進城鄉一體化建設”試點區及自治區人民政府確定為“五級聯網”試點區以來，我區堅持城鄉統一規劃、統一標準、統一建設、統一管理原則, 先后投資100余萬元，形成了以信息化綜合應用平臺為主體，自治區、銀川市、金鳳區及所轄鎮（街道）、村（社區）五位一體，五級互動的信息化服務體系，實現了五級聯網資源共享，城鄉信息化水平得到進一步提升。堅持城鄉社會事業協調發展，農村教育、科技、衛生、社會保障等事業取得了新進展。教育方面，深入實施教育強區戰略，大力開展城鄉學校“牽手行動”計劃，實施“城市+農村+特色”的“捆綁式”發展模式，提高農村學校管理水平和教育質量。選取10所辦學水平好、師資力量強、教學質量高的城鎮中小學與農村學校進行結對幫扶，力爭“幫扶一所、提高一所”；實行師資傾斜政策，選派農村學校校長到東西部學校學習交流，建立城鄉教師輪崗交流、支教等長效機制，帶動和充實農村教師隊伍，促進城鄉教育均衡、同步發展。科技方面，深化農業科技服務體系改革，開展科技特派員活動，在轄區所有行政村建立了農村信息化服務站，大力推廣“科技人員+合作社+農戶”模式，依托科技示范場，帶動“適水產業”、設施農業和沙地蔬菜種植業發展。衛生方面，積極推進城鄉醫療衛生體制改革，統籌城鄉公共衛生和醫療服務一體化。2010年我區應參合農民40600人，實際參合39364人，參合率達96.91%，失地農民全部納入新農合或城鎮居民醫療保險。在自治區首家啟動了“人人享有基本醫療服務試點”，讓農民真正看得起病，統籌城鄉醫療服務邁出了關鍵的一步。一是強化農村醫療衛生體系基礎建設。多方籌資170萬元，啟動良田鎮衛生院門診樓建設項目，加快建設規范化中心衛生院。采取購買、新建、租賃的方式將在3年內全部解決村衛生服務站用房，鎮衛生院對村（社區）衛生服務站的人、財、物、藥品以及醫療業務實行一體化管理，實現鎮帶村級醫療。二是城市醫院對口支援農村醫療衛生工作進展順利。寧夏醫科大學附屬醫院、銀川市第二人民醫院采取臨床服務、人員培訓、技術指導、設備支援等方式，實現城市帶農村醫療。通過開展“小病到社區（衛生院），大病轉醫院、康復回社區（衛生院）”的雙向轉診，使農民群眾足不出鎮就能享受區、市級醫療專家的診治，實現資源共享、優勢互補。三是及時兌現鄉村醫生工資待遇，穩定鄉村醫生隊伍，建立了村醫培訓機制。社會保障方面，對失地農民符合條件的全部納入了“城市低保”，對農村低保對象實行動態管理、應保盡保，五保戶集中供養的由政府全額承擔安置在老年公寓，分散供養的全部納入低保，對考上大學的農村低保戶按照區內區外給予不同補助；累計為失地農民辦理養老保險7096人，為全部村干部辦理了養老保險，全面推行農民養老保險制度。

（六）以“開放式”黨建為抓手，統籌城鄉黨建一體化。針對過去以地域、單位為主設置黨組織，組織生活封閉運行，黨員教育模式單一，黨建資源利用不高等問題，我們積極探索，開拓創新，不斷深化黨建工作內涵，促進城鄉統籌雙互動。以“開放式”黨建為契機，深入推進“三級聯創”、“創先爭優”等活動，創新黨組織設置模式，探索建立了技術型、產業鏈型、創業型、趣緣型、教育型五種黨小組模式，積極推行“組織生活聯過、支部活動聯搞、黨員教育同步”，激發了基層黨組織的生機和活力。大力開展村居結對幫扶活動，先后組織了19個村黨支部與社區黨支部，32個機關黨支部與村居黨支部，410名機關黨員與農村、社區黨員的結對幫扶活動，開展農業龍頭企業與村集體互動，發展壯大村集體經濟。兩年多來，通過開放組織設置，擴大了黨組織覆蓋面，增強了黨組織功能；通過開放結對共建，形成了城鄉互動、上下聯動共建共促的基層黨建工作局面。今年6月18日自治區“開放式”黨建經驗交流會在我區召開。

二、試點存在的問題及建議

在肯定成績的同時，我們清醒看到統籌城鄉發展還存在體制機制等方面的問題制約，主要是：

一是農村產權制度改革與農民財產性收入方面的問題。從成都、重慶等地農村土地確權流轉等試點探索工作中可以看出，土地的產權歸屬越清晰，土地作為生產要素的增值空間就越大，農民從土地增值中獲得的收益就越多。建議區、市政府給予試點區特殊政策，探索諸如進城農村人口土地承包權、宅基地及農房退出和補償機制，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，依法保障農民權益，通過明晰產權和健全市場機制，確保農民通過自愿轉讓獲得財產性收益。

二是消除制約人力資源在城鄉、區域之間自由流動和優化配置的制度障礙。建議區、市研究出臺統一戶籍，使進城穩定就業農村人口在勞動就業、住房、隨遷子女教育、社會保障等相關制度方面與城鎮居民享受平等的政策待遇，消除他們后顧之憂，使其真正從農民變市民。三是在項目資金方面給農業龍頭企業更多支持。目前農業生產方式普遍粗放，農產品加工程度低，產業鏈條短，農產品加工大多停留在初級生產加工上，科技含量低，附加值不高。建議區市在項目資金、技術改造方面，能向各試點區的農業龍頭企業傾斜。

三、下一步工作思路

一是抓好統籌城鄉規劃調整和完善工作。結合銀川市土地利用總體規劃和城市總體規劃修編，加緊編制我區城鄉建設規劃及基礎設施建設規劃、城鄉居住規劃、產業發展規劃、交通體系規劃等專項規劃，進一步優化金鳳區城鄉空間布局，明確分區功能定位和產業發展重點，凸顯區域經濟特色。加快推進小城鎮建設，實施豐登鎮農貿市場擴建及特色商貿餐飲城項目建設，推進良田小城鎮建設項目，進一步提升集鎮聚集輻射能力。

二是以搭建信息平臺為抓手，促進農村土地經營權流轉工作。指導各行政村成立農村土地信用合作社，在村級設立信息聯絡員，建立轄區各村（土地信用合作社）的土地承包和流轉信息系統，構建完善的流轉信息網絡，及時收集和發布流轉信息，溝通流轉渠道，協調流轉價格，鑒定合同簽訂、督促合同兌現，嚴格規范土地流轉程序。

三是以全民創業為抓手，促進農村勞動力充分就業。大力開展農村勞動力轉移就業培訓，提高農民工的技能，加大“陽光培訓工程”的實施力度，廣辟農民就業渠道，實現1萬人就業的目標，以創業帶動就業，購買公益性崗位盡可能的多考慮失地農民、進城農民。

四是以推進農業產業化為抓手，促進農民持續增收。繼續推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，大力發展特色農業、綠色農業和生態農業，加快推進農業產業化經營。緊緊抓住國家加大農業產業化投入的機遇，集中力量大力扶持發展成長性好、競爭力強的龍頭企業，延伸產業鏈，提高農業經濟效益。加快發展農村專業合作經濟組織，提高農民的組織化程度，引導農民主動融入市場。通過選擇優勢項目，制定優惠政策，營造寬松的發展環境，招商引資興辦農副產品加工業，加快發展農產品精深加工業，提高農業附加值。

五是以深化農村改革為抓手，促進農村制度創新。積極協調，逐步在轄區內實行按實際居住地登記為“ 居民戶口”的城鄉一元化戶籍登記管理試點。探索建立健全以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。參照城鎮養老保險標準開展農村養老保險試點，完善農村養老保險制度。建立健全新型社會救助體系，逐步構建起以最低生活保障制度為基礎，以就業幫助、醫療救助、教育救助等為補充的多元化新型社會救助。

第五篇：健全城鄉發展一體化體制機制2015秋講解

健全城鄉發展一體化體制機制

賀玉華

教學目的要求：通過本課題教學，理解健全城鄉發展一體化體制機制的實質與內涵，認識當前存在的問題，并探討健全城鄉發展一體化體制機制的策略。

教學重點難點：理解實質與內涵，探討策略。教學方法：講授式，案例式，互動式

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。強調城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。

一、實質與內涵：實現城鄉發展一體化的理論探究

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。這已是當前的共識。新中國成立以來，中國的城鄉發展具有典型的二元結構特征。盡管改革開放推動了中國經濟與社會的快速發展，但城鄉二元結構難題并未破解，城鄉差距并未縮小，城鄉發展一體化格局并未形成。

首先，我們來認識一下城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現。

（一）城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現

1、城鄉二元結構的本質

城鄉二元結構的形成和轉化是世界各國發展的必經階段。目前，發達市場經濟國家和地區已經基本實現了城鄉二元經濟結構轉化，而 發展中國家和地區則大多處于二元經濟結構的轉化過程之中。

城鄉二元結構的形成與自然經濟和市場經濟的發展有著密切的關系，現在我們就來了解一下自然經濟與市場經濟的差異。

★自然經濟與市場經濟的差異

自然經濟是以手工生產力為基礎、以單家獨戶占有生產資料為特征的經濟形式，它具有生產要素的分散性、生產目的的自給性、再生產過程的自我完成性、對外經濟聯系的封閉性等特征。自然經濟排斥社會分工、市場交換和要素集聚，因而只能適應于生產力水平較低和社會分工不發達的傳統社會。

市場經濟是以市場為導向的經濟形式，即一切經濟活動都要通過“市場”這一中間環節才能運行的經濟形式，它具有集聚性、競爭性、平等性、開放性等特征。在市場經濟條件下，社會的生產、分配、交換、消費等經濟活動都必須通過市場這個中介的聯結才能進行，因而它是與社會化大生產和現代產業相適應的一種經濟形式。

★市場經濟發展與城鄉關系演進

馬克思恩格斯認為，在人類發展歷史的長河中，城市與鄉村要經歷三個辯證發展的階段：城鄉依存；城鄉分離和對立；城鄉融合，也就是通過新技術的應用，逐步地消滅城鄉差別，帶來城市與鄉村同等的生活條件，實現城鄉發展一體化。馬恩關于城鄉統籌融合的思想，不僅指明了城鄉之間從分離、對立走向融合的歷史根據和客觀條件，而且還探討了推動城鄉發展一體化的主要路徑，是推動城鄉發展一體化的重要理論基石。

現在，我們來分析市場經濟的發展與城鄉關系的演進的這三個發展階段。

自然經濟(原始市場經濟)——城鄉依存。在要素分散、自給自足 的自然經濟時期，傳統農業是經濟結構的主體，農村是人類生活居住的主要載體，城鎮化總體呈現為一種低水平擴張的相對穩定狀態，城鄉之間互相依存。

古典市場經濟——城鄉分離。在社會化大生產興起之后的古典市場經濟時期，機器大工業取代農業而成為經濟結構中的主導產業，工業化的迅猛發展大大加快了城鎮化進程，這一方面使“很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態”，另一方面也使“農村屈服于城市的統治”，從而出現了嚴重的城鄉分離和對立問題。

現代市場經濟——城鄉融合。在生產要素高度集聚、生產力高度發達的現代市場經濟時期，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展，現代產業成為經濟結構的主體，城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，從而基本實現了城鄉發展一體化。

因此，我們認為，城鄉二元結構的本質是自然經濟與市場經濟這兩種經濟形式的并存和對立，在由自然經濟向市場經濟、傳統產業向現代產業發展的過程中產生了城鄉二元結構問題。

2、中國城鄉二元結構的特殊性

從市場經濟的發展來看，西方發達國家大多經歷了由原始市場經濟到古典市場經濟再到現代市場經濟這樣一個逐步深入的發展過程，在由古典市場經濟向現代市場經濟演進的過程中，城鄉二元結構隨之自生轉化。但中國的市場經濟發展有其特殊性，具體來說，中國市場經濟發展的特殊性表現在以下三個方面：

第一，從發展歷程來看，中國未能完整經歷古典市場經濟階段。中國具有悠久的自然經濟發展歷史，在自然經濟占主導地位的中國傳統農業社會，原始市場經濟緩慢向前發展，并且已經出現了向古典市場經濟轉化的萌芽。但在清末鴉片戰爭之后，近代西方市場經濟的沖 擊阻斷了中國市場經濟的自生發展道路，同時催生中國出現了由廣大自然經濟部門和少數市場經濟部門所組成的城鄉二元經濟結構。新中國成立之后，中國通過計劃經濟體制實施重工業優先發展的趕超型經濟戰略，阻斷了市場經濟發展進程。因此，中國未能完整經歷古典市場經濟的熏陶，這導致中國的市場經濟發展存在“先天不足”。

第二，從發展方式來看，中國的市場化改革存在政策扭曲。與西方發達國家市場經濟發展的自發演進方式不同，中國的市場化改革帶有鮮明的政府主導型特征，因而存在諸多政策扭曲，這是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。改革開放以來，中國的市場化轉型與經濟增長同步進行。為在盡可能短的時期內實現經濟崛起，中國實行了經濟分權與政治集權相結合的政府治理結構，地方政府擁有管理轄區事務的財權和事權，中央政府則擁有考核、任命地方官員的絕對權力。為調動地方政府發展經濟的積極性，中央對地方官員實行以GDP增長為核心的政績考核制度。在晉升激勵下，地方官員展開了為增長而競爭的“晉升錦標賽”，這在推動中國經濟騰飛和市場化轉型的同時，也造成了生產要素和社會資源配臵的政策扭曲，從而阻礙了市場機制作用的發揮。

第三，從發展深度來看，中國的市場化進程具有明顯的城鄉差異。我國經濟體制改革從最緊迫、最容易解決的農村改革入手，在解決吃飯問題和總結成功經驗之后，進而將改革以磅礴之勢推向城市領域。此后，市場經濟體制改革的重心一直圍繞城市部門展開，這使得城市部門的市場化進程領先于農村部門，從而加劇了中國的城鄉二元結構。隨著市場化改革的不斷深入，城鎮已發展起現代工業和現代服務業，市場體系較為健全，市場機制在生產要素和社會資源配臵中發揮基礎性作用；而在農村部門，由于傳統農業長期難以得到根本改造，導致農村仍然在很多方面具有自然經濟色彩，生產要素難以獲得有效集聚。中國市場化進程的城鄉差異阻礙了城鄉二元結構轉化，這同時也是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。

以上三個因素，導致了中國的城鄉二元結構較之西方國家更為嚴重和復雜。

因此，我們認為，中國在經濟、社會、政治、文化等四個層面都存在城鄉二元結構，是“四重”二元結構。也就是說，中國既有發展中國家工業化進程中所形成的具有一般性的二元經濟結構，又有受中國市場經濟發展路徑影響所形成的具有特殊性的二元社會結構、二元政治結構和二元文化結構。中國的城鄉“四重”二元結構相互交織、彼此強化，導致城鄉之間存在嚴重分割與對立，對農業、農村和農民造成了漫長而深重的消極影響。

（二）城鄉發展一體化的實質與內涵

專家認為，中國的城鄉差距源于城鎮與農村市場化進程的差異。市場經濟是要素集聚經濟和規模經濟，由于農村的市場化程度低于城鎮，導致農村生產要素處于分散狀態，這就抑制了農村經濟社會發展，造成了城鄉二元結構。城鄉二元結構向一元化轉變的過程就是市場經濟取代自然經濟的過程。因此，城鄉發展一體化的實質就是城鄉市場經濟發展一體化。

中國城鄉二元結構的嚴重性和復雜性，決定了城鄉發展一體化具有豐富的內涵。

城鄉發展一體化是指在完善社會主義市場經濟體制過程中，通過在城鎮和農村大力發展現代市場經濟，依托城鄉生產要素集聚和發展 成果共享機制，打破城鄉之間的分割對立狀態，從經濟、社會、政治、文化等層面推進城鄉融合發展，促進農業現代化、農村城鎮化和農民市民化，實現城鎮與農村在空間布局上的優化、要素流通上的順暢、資源配臵上的均衡、居民權利上的平等、功能特色上的互補，最終實現城鄉一體化發展。

由此可見，城鄉發展一體化是一種以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，其實質是通過城鄉市場經濟發展一體化使城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，在城鄉互動發展中逐步縮小城鄉差距，因而需要一個較為長期的發展過程。

從具體內容來看，由經濟、社會、政治、文化等四個層面的城鄉二元結構出發，我們認為城鄉發展一體化至少應包含以下四層內容：

一是城鄉經濟一體化，即破除城鄉分割的經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動與優化配臵，大力發展現代農業、農村工業和服務業，提高農民收入水平。

二是城鄉社會一體化，即破除城鄉分割的社會體制，實現基本公共服務和公共資源在城鄉之間均衡配臵，不斷縮小城鄉居民在享受公共服務上的差距，使城鄉居民共享現代化成果。

三是城鄉政治一體化，即通過改革戶籍制度消除城鄉居民身份差異，賦予城鄉居民在政策制定和社會管理中的同等權利，從機制層面消除城鄉分割政策的形成基礎。

四是城鄉文化一體化，即逐步改變農民落后的生活方式，并在城市化進程中留住農村的人文關懷，推動城市文化與小農文化之間的融合，形成中國特色的新型城鄉文化。

只有在經濟、社會、政治、文化等四個層面都實現城鄉一體化，才能真正形成城鄉發展一體化新格局。

二、問題與困擾：推進城鄉發展一體化的環境分析

長期以來，中國的城鎮化曾受制于人和土地的“城鄉二元化結構”影響。并由此產生了城鄉貧富分化過大、工農業“剪刀差”明顯以及社會沖突加劇等諸多社會問題。

互動環節

（一）問題：當前，我國城鄉存在哪些方面的差別？ 方法：每人說出一種差別，但不能重復前面的。

（一）城鄉體制機制未成一體化

1、城鄉二元體制仍然存在。在今年8月以前戶籍等制度大都實行“城鄉有別”，屬于城鄉二元體制。（7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》）。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。據國家統計局調查，2013年單位或雇主為務工農民繳納保險比例為：養老保險14.3%、工傷保險24%、醫療保險16.9%、失業保險8.4%、生育保險6.1%。可見，還有大數的務工農民沒有這些保險。

“父女結婚”極端個案直擊戶籍制度短板

成都市成華區的林麗(化名)想把父親的戶口從老家遷到成都，再辦理成都的社保；由于父母二人并未達到老人投靠子女入戶的條件，林麗做出了一個荒唐的決定：與自己的親生父親登記結婚！然而，在民政局拿到結婚證的她卻并未如愿，按規定，他的父親還是不能取得成都戶口，也無法 購買成都的社保。（2015年2月16日《南國早報》）

當事人為給父親辦戶口，一時糊涂，出此下策；民政局工作人員在沒有判定結婚登記證的真實身份和是否具有禁止結婚的近親屬關系的情況下，糊涂的對當事人雙方進行了婚姻登記，這才衍生出了今天這場“父女結婚”之鬧劇。或許許多網友認為“父女結婚”踐踏了道德底線和人倫綱常，但我認為，一紙荒唐婚書將中國城鄉戶籍制度的弊端暴露無遺。公民買房、工作、醫保、社保全和戶籍捆綁在一起，全都因城鄉和地域而異。一系列的不公，倒逼著部分困苦百姓做出諸如騙保、“父女結婚”等專政策空子的“羞愧”之事。

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，也就是說中國將逐漸打破二元戶籍制度。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。(二)基本原則。

——堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。

——堅持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。

——堅持因地制宜、區別對待。充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。

——堅持統籌配套、提供基本保障。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。

(三)發展目標。進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二、進一步調整戶口遷移政策

(四)全面放開建制鎮和小城市落戶限制。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所(含租賃)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(五)有序放開中等城市落戶限制。在城區人口50萬至100萬的城市合法穩定就業并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮和小城市標準，全面放開落戶限制;城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規定，但對合法穩定住所(含租賃)不得設臵住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。

(六)合理確定大城市落戶條件。在城區人口100萬至300萬的城市合法穩定就業達到一定年限并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城區人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規模和節奏，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴格的規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過5年。

(七)嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設臵積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(八)有效解決戶口遷移中的重點問題。認真落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

2、城鄉管理不對稱。從部門設臵來看，目前城鎮化歸建委管，新 農村建設由其領導小組及辦公室全面落實。給人感覺兩件事、兩個部門分頭管理，造成城鎮化與新農村建設各自為政，互不相干。當前，城鄉管理存在以下三個突出問題：重城區，輕集鎮；重城鎮，輕新農村建設；重硬件建設，輕視農民就業和公共服務。青壯年農民紛紛到粵江浙滬一帶打工，過年才可能回家一次。如此情況，城鎮如何發展，新農村又怎樣建設？

（二）城鄉產業發展尚未一體化

1、產業布局不合理。由于產業布局的不合理而導致不同區域之間的經濟發展水平不均衡。一方面是一些產業在城市盲目發展，另一方面是農村的產業發展相當落后，目前仍有兩、三億農民外出打工。鄉鎮產業支撐力不強，吸納就業不足。大量的實踐證明，沒有產業作支撐，城鎮是難以“化”起來的。

2、產業結構性問題突出。隨著城市的軟、硬件設施條件不斷完善，對以工業為主導的現代產業的聚集作用不斷在提升，而廣大農村的非農產業發展滯后。我們來看我們湖南省的產業結構，2012 年 124 個縣市區中有 46%的縣市區第一產業增加值占地區生產總值 20%以上，其中 11.3%的縣市區還在30%以上，且從整體上看，農村缺乏具有活力的主導產業，農產品市場競爭力不強，農業經濟增長乏力。

（三）城鄉居民收入消費差距大

2012 年，全國城鄉居民收入比值為3.22，相對于2011 年的3.13，城鄉差距似乎還在擴大。以社會福利為主的轉移性收入，城鄉之間相差極大：2012 年城鎮居民轉移性收入是農村居民的近10 倍，后者僅687元左右。不同養老保險制度的養老金最低200元，最高1萬元，相差50 倍。我們來看一個對照表，2007 年湖南城鎮居民可支配收入與農民人均純收入的絕對差距為8389.34 元，到 2012 年這一絕對差 距擴大到 12276.99 元，增長 46.3%。全省各地城鄉收入分配差距不一，2012 年全省有5個市州的城鄉居民收入比超出3∶1，其中婁底市達到4.28∶1。

（四）城鄉公共服務還沒一體化

我們知道，我國投資與消費各占50%。政府投資占比上升，制約了公共產品的發展。農村居民消費傾向占比低，消費意愿不高，消費水平明顯偏低，都是源于城鄉公共產品配臵不均衡。最為突出的是，農村基礎設施建設標準較低，公共服務事業發展滯后，尤其是城鄉教育、衛生差距懸殊。2012 年湖南農村中小學公用經費生均標準小學為 500元、中學為 700元，而城鎮小學與中學分別超出農村 1 倍、2 倍以上，且優勢教師資源向城鎮集中，農村教師隊伍嚴重“缺血”。城鄉基本醫療服務水平差距也十分明顯，2012 年湖南城市每千人口有衛生技術人員8人、執業（助理）醫師 2.9人、注冊護士3.7人，而農村分別只有3人、1.3人、0.9人。

三、路徑與策略：健全城鄉發展一體化體制機制方略設計 我們已經知道，城鄉二元結構的本質是市場經濟與自然經濟這兩種經濟形式的并存與對立，城鄉發展一體化的過程就是城鄉市場經濟發展一體化的過程。從這一思路出發，我們認為中國實現城鄉一體化的根本路徑是大力發展市場經濟，從而在農村以市場經濟替代自然經濟，實現城鄉市場經濟發展一體化。世界銀行(2009)認為，城鄉生產要素集聚和生活水平的趨同可以兼得，其關鍵在于提供無空間差別的基本公共服務，加強城鄉之間的互動。因此，具體路徑應以集中農村生產要素、發展農村現代產業、推進農村城鎮化為“支點”，加快城鄉發展一體化進程。

互動環節

（二）問題：城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制？ 方法：分組討論，每組推薦一人發言。

現在我們來探討一下要實現城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制。

（一）構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局 城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

政策傳真

（一）：

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。

在農業經營方式上

第一，鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。第二，鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標準化、集約化經營水平。國內實踐

（一）：蘇南模式

蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。蘇南模式是以鄉鎮企業為突破點的城鄉產業協調互動、農業農村現代化發展模式。改革開放以來，這里是全國經濟發展最快、最活躍的地區之一。尤其是蘇南的鄉鎮企業，已成為蘇南經濟的支柱。鄉鎮企業的不斷發展壯大，使蘇南可以采取以工補農、以工建農的措施，來協調工農關系，穩定農業生產。他們在全區建立了優質、高效的農業生產基地，推動了農業機械化、良種化、水利化和服務社會化，保證了一、二、三產業的協調發展。農村經濟的發展，打破了傳統的二元結構，引起了農村經濟社會結構的深刻變化。一大批小城鎮脫穎而出，成為聯結城鄉的樞紐，改善了農民的生產、生活條件和質量，加快了農村產業結構的優化和城市化進程。

（二）賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局 城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

目前，總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？ 政策傳真

（二）：

十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及 抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

這里不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”。不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

國內實踐

（二）：嘉興模式

嘉興在統籌城鄉發展方面較早進行了探索和實踐，較早實施“宅基地換住房、承包地換養老保險”、“戶籍制度城鄉一體化”等改革，是浙江城鄉一體化的先行地。主要圍繞規劃布局、產業分工、服務功能、勞動就業保障、社會進步等方面推進一體化，初步走出了一條具有嘉興特色的統籌城鄉發展之路。

前車之鑒：拉美國家“城鄉一體化”的經驗教訓

19世紀末，一些拉美國家開始啟動現代化進程，到20世紀50年代，大多數拉美國家先后進入了現代化的起飛階段。由于現代化進程的快速推進，拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總人口的41.6%，1980年達到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美國家大批農民因農村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市，并且由于缺乏就業技能和就業崗位，大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶，形成大 規模的城市貧民窟。據統計，巴西這種城市貧民約3500萬人，占全國人口的20%左右。造成這種現象的主要原因在于：拉美國家政府為保證工業化的發展和城市人口的生活，以求社會安定，有意識地壓低農產品價格，這就嚴重影響了農業和農村的發展，小農的發展日益艱難又加重了農民的貧困化。可以說，忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關系最重要的原因之一。

因此，我們應從拉美國家吸取這前車之鑒的教訓：在城鄉發展一體化過程中，應重視農民的基本利益和權益，賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局。

（三）推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

這瓶頸到底怎么破解呢？ 政策傳真

（三）：

十八屆三中全會提出，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。完善農業保險制度。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

這里強調，建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配臵向農村傾 斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

他山之石

（一）：日本統籌城鄉發展經驗

日本在統籌城鄉發展的過程中，通過提供公共服務，提高居民的生活質量、改善農業發展的環境，為統籌城鄉發展奠定良好的前提條件。

值得借鑒之處：政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展。高質量的教育成為農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的城市化。城鄉一致的社會保障體系，提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。值得指出的是，日本在發展過程中及時將農民納入全國統一的社會保障網絡，沒有出現長期在公共服務方面歧視農村和農民的階段。

當然，日本還通過其他一些途徑統籌城鄉發展，如：通過土地規模經營，提高農業的勞動生產率，加速城市化的進程；通過農民收入多元化和政府補貼來增加農民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展，因此，我們應大力推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系,這是重點所在。

(四)完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。政策傳真

（四）： 十八屆三中全會提出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這里強調了三點:一是完善城鎮化健康發展體制機制，在城鎮化過程中同步推進新農村建設。二是推進城市建設管理創新，提出了城市建設投融資體制改革的新思路。三是推進農業轉移人口市民化，提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑。

他山之石

（二）：德國城鄉一體化經驗

德國在城鄉一體化發展中的主要經驗有：一是注重建立均衡發展的協調機制。德國在聯邦憲法中規定：追求全德國區域的平衡發展和共同富裕。二是開展城鄉“等值化”建設。通過土地整理、村莊革新等方式，實現“農村與城市生活不同但等值”的目標，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。三是統一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。四是方便的交通系統為城市均衡發展提供了重要保障。

當前德國城市化水平高達90%左右，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。因此，我們在城鄉發展一體化過程中，應注重均衡發展，建立健全城鄉一體化建設和管理體系。

國內實踐

（三）：上海模式

上海城鄉一體化模式就是“城鄉統籌規劃”。上海從 1984 年開始探索城鄉一體化，其發展戰略就是以上海城鄉為整體，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配臵，促進城鄉資源綜合開發，加 速城鄉各項社會事業的共同發展，保證上海城鄉經濟持續、快速、健康發展。

“城鄉一體化”是借鑒國外正反經驗和教訓，適合中國國情的發展路子。一個擁有 13 億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務，可以說是任重而道遠。

最后與各位分享一句話，與大家共勉。生命跟時代的崇高責任聯系在一起就會永垂不朽。——車爾尼雪夫斯基

戰爭時期，為解放而斗爭，因流血犧牲而不朽。現在新時期，為全面建成小康社會而奮斗也將載入史冊。

我們有理由相信，只要全社會共同努力，加快推進城鄉發展一體化，全面建成小康社會必將實現。