第一篇：淺談我國飼料安全法律體系的完善

淺談我國飼料安全法律體系的完善

1我國飼料安全法律體系現(xiàn)狀

飼料安全法律體系是指有關(guān)飼料生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系。1999年5月29日中華人民共和國發(fā)布并施行《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，隨后有關(guān)部門先后發(fā)布和修訂了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)許可證管理辦法》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號管理辦法》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》、《進(jìn)口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》等，初步形成了飼料安全法律體系。

雖然我國已經(jīng)有了初步的飼料安

全法律體系，但我們必須承認(rèn)：我國飼料安全的法制化管理與國際水平還有差距；我國飼料安全法律體系的框架結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步的科學(xué)化、合理化。我國飼料安全法律體系存在的不足主要有[1]：

我國飼料安全法規(guī)體系不夠完善

我國雖然有保障飼料安全的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》等，但這些法規(guī)僅對飼料質(zhì)量與安全的有關(guān)方面做了一些概要性規(guī)定，相關(guān)條文過于籠統(tǒng)。由于這些法規(guī)出臺時(shí)間早，標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄，所以不能充分反映新形勢下消費(fèi)者對飼料安全的要求。目前，我國還沒有一部針對飼料安全的專門法律。

我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)可操作性差

只要分析發(fā)達(dá)國家飼料安全法規(guī)體系就不難發(fā)現(xiàn)：其對所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定科學(xué)、嚴(yán)格、細(xì)致，有可操作性，對管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利規(guī)定得十分清

楚。盡管我國已制定了一些相關(guān)法規(guī)、條例和辦法，卻顯得龐大而無序。由于制定者屬于不同的管理部門，難免使得相關(guān)條款有重復(fù)和矛盾之處，當(dāng)飼料安全事件出現(xiàn)時(shí)，解決起來十分復(fù)雜。

我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)體系更新速度慢，不能與國際接軌

許多我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)都是20世紀(jì)80～90年代制定的，到目前為止，絕大部分都沒有進(jìn)行大的修訂和完善，不能適應(yīng)新形勢下國際飼料安全的需要。比如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》還是1999年5月29日發(fā)布并施行，2001年11月29日修訂的。這幾年來，飼料添加劑行業(yè)的發(fā)展速度十分迅速，原有條例自然顯得不相適應(yīng)。

我國現(xiàn)有的飼料安全標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性較差

由于我國在飼料安全管理中，沒有把飼料安全建立在全部飼料產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上，飼料安全法律體系的廣度顯得不夠；具體標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調(diào)和

系統(tǒng)。有些法律法規(guī)在制定時(shí)，甚至沒有充分考慮到飼料安全問題。當(dāng)飼料安全成為突出的問題時(shí)，原有法規(guī)條例就顯得很不適應(yīng)。

飼料安全體系中“角色不清、權(quán)限不清”

有些職能部門既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，這樣就不可避免地會出現(xiàn)問題，滋生腐敗，使飼料安全難以真正落實(shí)。我國對飼料和飼料添加劑的管理實(shí)行分級管理的體制，而不是垂直管理體制，即飼料管理部門是本級政府的一個(gè)職能部門，接受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，上下級飼料管理部門之間存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，但沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》中規(guī)定全國飼料、飼料添加劑的管理工作由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，但考慮到各地機(jī)構(gòu)組成的差異，對基層飼料、飼料添加劑的管理部門沒有做出明確規(guī)定，只是要求“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的飼料、飼料添加劑的管理工作”。由于這樣的規(guī)定并沒有把職責(zé)落實(shí)到具體部門，所以有關(guān)工作自然屬于失控的狀態(tài)。

2建立和完善我國飼料安全法律體系的建議

針對上述存在問題，特提出如下建議：

盡快制定《飼料法》或《飼料安全法》，進(jìn)一步完善我國飼料安全法律體系

以發(fā)達(dá)國家為例，美國涉及飼料質(zhì)量安全管理職能的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有10余個(gè)，它們與州、縣等地方政府密切合作，通過貫徹執(zhí)行30多部聯(lián)邦法律法規(guī)以及各地方的法律法規(guī)，共同構(gòu)筑了較為完善的美國飼料質(zhì)量安全管理體系，確保了美國飼料具有很高的質(zhì)量安全水平和很好的公眾信任度。據(jù)資料介紹，美國涉及飼料安全的聯(lián)邦法律有35部。其中涉及飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的主要聯(lián)邦法律有《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》等[1]。

此外，日本等國家也都有比較完善的飼料安全法律體系，日本內(nèi)閣成立了飼料和食品安全委員會、農(nóng)林水產(chǎn)省成立消費(fèi)安全局，科學(xué)飼料協(xié)會成立飼料安全評價(jià)委員會，全面協(xié)調(diào)飼料安全管理。同時(shí)，日本也是世界上飼料法制化管理模式較為先進(jìn)的國家，飼料管理法律體系齊全配套，法律制度設(shè)置比較科學(xué)、合理和嚴(yán)謹(jǐn)。日本于1953年頒布《飼料安全法》，經(jīng)過50多年的11次修改，現(xiàn)已形成從飼料原料生產(chǎn)(進(jìn)口)、飼料加工、經(jīng)營和使用，以及新產(chǎn)品審定、企業(yè)登記與變更、飼料標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和處罰的完整飼料法律體系。為適應(yīng)

淺談我國飼料安全法律體系的完善

第二篇：淺談我國飼料安全法律體系的完善

1我國飼料安全法律體系現(xiàn)狀

飼料安全法律體系是指有關(guān)飼料生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系。1999年5月29日中華人民共和國發(fā)布并施行《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，隨后有關(guān)部門先后發(fā)布和修訂了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)許可證管理辦法》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號管理辦法》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》、《進(jìn)口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》等，初步形成了飼料安全法律體系。

雖然我國已經(jīng)有了初步的飼料安全法律體系，但我們必須承認(rèn)：我國飼料安全的法制化管理與國際水平還有差距；我國飼料安全法律體系的框架結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步的科學(xué)化、合理化。我國飼料安全法律體系存在的不足主要有[1]：

1.1我國飼料安全法規(guī)體系不夠完善

我國雖然有保障飼料安全的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》等，但這些法規(guī)僅對飼料質(zhì)量與安全的有關(guān)方面做了一些概要性規(guī)定，相關(guān)條文過于籠統(tǒng)。由于這些法規(guī)出臺時(shí)間早，標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄，所以不能充分反映新形勢下消費(fèi)者對飼料安全的要求。目前，我國還沒有一部針對飼料安全的專門法律。

1.2我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)可操作性差

只要分析發(fā)達(dá)國家飼料安全法規(guī)體系就不難發(fā)現(xiàn)：其對所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定科學(xué)、嚴(yán)格、細(xì)致，有可操作性，對管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利規(guī)定得十分清楚。盡管我國已制定了一些相關(guān)法規(guī)、條例和辦法，卻顯得龐大而無序。由于制定者屬于不同的管理部門，難免使得相關(guān)條款有重復(fù)和矛盾之處，當(dāng)飼料安全事件出現(xiàn)時(shí)，解決起來十分復(fù)雜。

1.3我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)體系更新速度慢，不能與國際接軌

許多我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)都是20世紀(jì)80～90年代制定的，到目前為止，絕大部分都沒有進(jìn)行大的修訂和完善，不能適應(yīng)新形勢下國際飼料安全的需要。比如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》還是1999年5月29日發(fā)布并施行，2001年11月29日修訂的。這幾年來，飼料添加劑行業(yè)的發(fā)展速度十分迅速，原有條例自然顯得不相適應(yīng)。

1.4我國現(xiàn)有的飼料安全標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性較差

由于我國在飼料安全管理中，沒有把飼料安全建立在全部飼料產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上，飼料安全法律體系的廣度顯得不夠；具體標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調(diào)和系統(tǒng)。有些法律法規(guī)在制定時(shí)，甚至沒有充分考慮到飼料安全問題。當(dāng)飼料安全成為突出的問題時(shí)，原有法規(guī)條例就顯得很不適應(yīng)。

1.5飼料安全體系中“角色不清、權(quán)限不清”

有些職能部門既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，這樣就不可避免地會出現(xiàn)問題，滋生腐敗，使飼料安全難以真正落實(shí)。我國對飼料和飼料添加劑的管理實(shí)行分級管理的體制，而不是垂直管理體制，即飼料管理部門是本級政府的一個(gè)職能部門，接受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，上下級飼料管理部門之間存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，但沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》中規(guī)定全國飼料、飼料添加劑的管理由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，但考慮到各地機(jī)構(gòu)組成的差異，對基層飼料、飼料添加劑的管理部門沒有做出明確規(guī)定，只是要求“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的飼料、飼料添加劑的管理”。由于這樣的規(guī)定并沒有把職責(zé)落實(shí)到具體部門，所以有關(guān)自然屬于失控的狀態(tài)。

2建立和完善我國飼料安全法律體系的建議

針對上述存在問題，特提出如下建議：

2.1盡快制定《飼料法》或《飼料安全法》，進(jìn)一步完善我國飼料安全法律體系

以發(fā)達(dá)國家為例，美國涉及飼料質(zhì)量安全管理職能的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有10余個(gè)，它們與州、縣等地方政府密切合作，通過貫徹執(zhí)行30多部聯(lián)邦法律法規(guī)以及各地方的法律法規(guī)，共同構(gòu)筑了較為完善的美國飼料質(zhì)量安全管理體系，確保了美國飼料具有很高的質(zhì)量安全水平和很好的公眾信任度。據(jù)資料介紹，美國涉及飼料安全的聯(lián)邦法律有35部。其中涉及飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的主要聯(lián)邦法律有《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》等[1]。

此外，日本等國家也都有比較完善的飼料安全法律體系，日本內(nèi)閣成立了飼料和食品安全委員會、農(nóng)林水產(chǎn)省成立消費(fèi)安全局，科學(xué)飼料協(xié)會成立飼料安全評價(jià)委員會，全面協(xié)調(diào)飼料安全管理。同時(shí)，日本也是世界上飼料法制化管理模式較為先進(jìn)的國家，飼料管理法律體系齊全配套，法律制度設(shè)置比較科學(xué)、合理和嚴(yán)謹(jǐn)。日本于1953年頒布《飼料安全法》，經(jīng)過50多年的11次修改，現(xiàn)已形成從飼料原料生產(chǎn)(進(jìn)口)、飼料加工、經(jīng)營和使用，以及新產(chǎn)品審定、企業(yè)登記與變更、飼料標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和處罰的完整飼料法律體系。為適應(yīng)

《飼料安全法》的不斷修改和變化，日本農(nóng)林水產(chǎn)省及時(shí)公布了飼料安全法相關(guān)的5個(gè)配套法規(guī)，增強(qiáng)了該法的時(shí)效性和可操作性[2]。

由于這些國家具有完善的飼料安全法律體系，他們的飼料安全均得到了很好的保證，所以，我國也應(yīng)學(xué)習(xí)這些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善我國的飼料安全法律體系。

2.2建立健全飼料安全標(biāo)準(zhǔn)體系

發(fā)達(dá)國家的飼料安全標(biāo)準(zhǔn)體系也是十分完善的，如加拿大就有配套統(tǒng)一的飼料產(chǎn)品質(zhì)量和檢測方法標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。其飼料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了飼料原料、飼料產(chǎn)品、飼料添加劑、藥物飼料添加劑等各類飼料產(chǎn)品，規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)格和有毒有害物質(zhì)殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。飼料檢測標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了所有明確的營養(yǎng)成分、限量物質(zhì)和化學(xué)合成物質(zhì)的分析方法，并與國際食品法典委員會(CAC)和國際獸醫(yī)局(OIE)的標(biāo)準(zhǔn)接軌。加拿大不僅公布了允許使用的藥物飼料添加劑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且也公布了其在飼料中的檢測方法標(biāo)準(zhǔn)和畜產(chǎn)品中的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，我國雖然也制定了一大批飼料原料、飼料產(chǎn)品和添加劑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，頒布施行了飼料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、飼料標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)和部分檢測方法標(biāo)準(zhǔn)，為飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和飼料安全監(jiān)管打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但與加拿大等國完善配套的標(biāo)準(zhǔn)體系相比仍有很大差距。所以，必須加快我國飼料安全標(biāo)準(zhǔn)的制定步伐，進(jìn)一步完善我國飼料安全法律體系，應(yīng)盡快制定頒布動(dòng)物源性飼料檢測方法標(biāo)準(zhǔn)，抓緊修訂完善飼料安全衛(wèi)生強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，修改完善《飼料添加劑安全使用規(guī)范》。

2.3加大政府對飼料安全的支持和監(jiān)管力度

飼料安全監(jiān)管是一種政府行為，政府必須高度重視飼料安全。各級政府應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施飼料安全工程，進(jìn)一步加強(qiáng)飼料檢測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對飼料和養(yǎng)殖產(chǎn)品重點(diǎn)區(qū)域飼料檢測機(jī)構(gòu)建設(shè)的支持力度，確保飼料檢測機(jī)構(gòu)能夠適應(yīng)新形勢的需要。同時(shí)，應(yīng)將飼料安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算，穩(wěn)定并逐年增加飼料安全監(jiān)管財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證飼料檢測機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和檢測的順利開展。

在保證經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，對違規(guī)企業(yè)的嚴(yán)懲也是十分必要的。日本對飼料安全違法處罰也很嚴(yán)厲，他們對生產(chǎn)經(jīng)營不合格飼料產(chǎn)品的企業(yè)，農(nóng)林水產(chǎn)省或地方政府首先責(zé)成違規(guī)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行召回制度，收回處理不合格產(chǎn)品，然后視不合格產(chǎn)品的數(shù)量處以10～30萬日元罰款；對衛(wèi)生指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)的企業(yè)，處以50萬日元罰款，并對法人處以1年以下有期徒刑；對違禁生產(chǎn)經(jīng)營藥品和造成嚴(yán)重后果的企業(yè)，處以100萬日元罰款，并對法人處以3年監(jiān)禁。我國在有關(guān)條例里也制定了一些處罰細(xì)則，如違反其中規(guī)定會給予勒令停止生產(chǎn)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、處以一至五倍罰款、依法追究刑事責(zé)任等，但與上述國家相比，力度還有欠缺，系統(tǒng)性也有待加強(qiáng)[3]。

2.4加快推行HACCp管理步伐

HACCp英文全稱是HazardAnalysisandCriticalControlpoint，即危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)。HACCp管理是保證飼料和食品安全面對生產(chǎn)全過程實(shí)行的事前、預(yù)防性控制體系。該管理體系已被世界許多國家采納，其中，一些國家還將其作為強(qiáng)制性管理模式加以推行。與傳統(tǒng)的最終產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)相比，HACCp管理是一個(gè)確認(rèn)、分析、控制生產(chǎn)過程中可能發(fā)生的生物、化學(xué)、物理危害的系統(tǒng)方法，是一種全新的質(zhì)量保證系統(tǒng)。推行HACCp管理是做好我國飼料安全管理的需要，因?yàn)槲覈暳瞎芾韺?shí)行的是事后監(jiān)督制度，迫切需要飼料生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)加強(qiáng)事前管理，消除各種安全隱患。HACCp管理的事前性和預(yù)防性，將大大降低事后監(jiān)督成本，提高事后監(jiān)督的成效。通過推行HACCp管理體系，認(rèn)真分析和確定每個(gè)企業(yè)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，研究預(yù)防措施，確定關(guān)鍵限值，制定監(jiān)控和糾偏措施，建立企業(yè)安全管理檔案等，將有利于飼料安全事件的責(zé)任追究和樹立企業(yè)的信用[4]。

2.5動(dòng)員社會力量廣泛參與飼料安全監(jiān)督

飼料安全與畜禽水產(chǎn)品安全乃至人民群眾的身體健康密切相關(guān)。有關(guān)部門應(yīng)通過多種途徑、多種方式，廣泛宣傳飼料安全法規(guī)，安全飼料及相關(guān)產(chǎn)品的選購和使用常識；要通過公布舉報(bào)電話等形式，為社會監(jiān)督提供便捷的渠道和必要的手段，向社會各界征詢飼料安全問題的線索，以期盡可能地解決業(yè)已暴露出的飼料安全問題；要增強(qiáng)服務(wù)意識，及時(shí)回復(fù)社會各界的咨詢和建議，及時(shí)通報(bào)有關(guān)問題的處理結(jié)果；要制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，對提供重要線索和建議的人員給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。

參考文獻(xiàn)

[1]張仲秋.飼料安全是動(dòng)物性食品安全的基礎(chǔ)[J].廣東飼料,第14卷第6期.[2]王敏.美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的考察與啟示[R].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),2008（1）.[3]農(nóng)業(yè)部飼料安全監(jiān)管考察團(tuán)成員學(xué)習(xí)借鑒務(wù)實(shí)發(fā)展――日本和韓國飼料安全監(jiān)管考察紀(jì)實(shí)[R].中國飼料,2004.1.[4]楊振海,張志青,馬瑩.推行HACCp管理確保飼料安全[DB].中國食品產(chǎn)業(yè)網(wǎng).（作者簡介：顧正祥，男，江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院糧食工程系講師，現(xiàn)從事動(dòng)物營養(yǎng)與飼料加工兼法學(xué)研究與教學(xué)。）

第三篇：淺談我國飼料安全法律體系的完善

1我國飼料安全法律體系現(xiàn)狀

飼料安全法律體系是指有關(guān)飼料生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系。1999年5月29日中華人民共和國發(fā)布并施行《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，隨后有關(guān)部門先后發(fā)布和修訂了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)許可證管理辦法》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號管理辦法》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》、《進(jìn)口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》等，初步形成了飼料安全法律體系。

雖然我國已經(jīng)有了初步的飼料安全法律體系，但我們必須承認(rèn)：我國飼料安全的法制化管理與國際水平還有差距；我國飼料安全法律體系的框架結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步的科學(xué)化、合理化。我國飼料安全法律體系存在的不足主要有[1]：

1.1我國飼料安全法規(guī)體系不夠完善

我國雖然有保障飼料安全的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》等，但這些法規(guī)僅對飼料質(zhì)量與安全的有關(guān)方面做了一些概要性規(guī)定，相關(guān)條文過于籠統(tǒng)。由于這些法規(guī)出臺時(shí)間早，標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄，所以不能充分反映新形勢下消費(fèi)者對飼料安全的要求。目前，我國還沒有一部針對飼料安全的專門法律。

1.2我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)可操作性差

只要分析發(fā)達(dá)國家飼料安全法規(guī)體系就不難發(fā)現(xiàn)：其對所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定科學(xué)、嚴(yán)格、細(xì)致，有可操作性，對管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利規(guī)定得十分清楚。盡管我國已制定了一些相關(guān)法規(guī)、條例和辦法，卻顯得龐大而無序。由于制定者屬于不同的管理部門，難免使得相關(guān)條款有重復(fù)和矛盾之處，當(dāng)飼料安全事件出現(xiàn)時(shí)，解決起來十分復(fù)雜。

1.3我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)體系更新速度慢，不能與國際接軌

許多我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)都是20世紀(jì)80～90年代制定的，到目前為止，絕大部分都沒有進(jìn)行大的修訂和完善，不能適應(yīng)新形勢下國際飼料安全的需要。比如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》還是1999年5月29日發(fā)布并施行，2001年11月29日修訂的。這幾年來，飼料添加劑行業(yè)的發(fā)展速度十分迅速，原有條例自然顯得不相適應(yīng)。

1.4我國現(xiàn)有的飼料安全標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性較差

由于我國在飼料安全管理中，沒有把飼料安全建立在全部飼料產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上，飼料安全法律體系的廣度顯得不夠；具體標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調(diào)和系統(tǒng)。有些法律法規(guī)在制定時(shí)，甚至沒有充分考慮到飼料安全問題。當(dāng)飼料安全成為突出的問題時(shí)，原有法規(guī)條例就顯得很不適應(yīng)。

1.5飼料安全體系中“角色不清、權(quán)限不清”

有些職能部門既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，這樣就不可避免地會出現(xiàn)問題，滋生腐敗，使飼料安全難以真正落實(shí)。我國對飼料和飼料添加劑的管理實(shí)行分級管理的體制，而不是垂直管理體制，即飼料管理部門是本級政府的一個(gè)職能部門，接受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，上下級飼料管理部門之間存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，但沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》中規(guī)定全國飼料、飼料添加劑的管理工作由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，但考慮到各地機(jī)構(gòu)組成的差異，對基層飼料、飼料添加劑的管理部門沒有做出明確規(guī)定，只是要求“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的飼料、飼料添加劑的管理工作”。由于這樣的規(guī)定并沒有把職責(zé)落實(shí)到具體部門，所以有關(guān)工作自然屬于失控的狀態(tài)。

2建立和完善我國飼料安全法律體系的建議

針對上述存在問題，特提出如下建議：

2.1盡快制定《飼料法》或《飼料安全法》，進(jìn)一步完善我國飼料安全法律體系

以發(fā)達(dá)國家為例，美國涉及飼料質(zhì)量安全管理職能的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有10余個(gè)，它們與州、縣等地方政府密切合作，通過貫徹執(zhí)行30多部聯(lián)邦法律法規(guī)以及各地方的法律法規(guī)，共同構(gòu)筑了較為完善的美國飼料質(zhì)量安全管理體系，確保了美國飼料具有很高的質(zhì)量安全水平和很好的公眾信任度。據(jù)資料介紹，美國涉及飼料安全的聯(lián)邦法律有35部。其中涉及飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的主要聯(lián)邦法律有《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》等[1]。

此外，日本等國家也都有比較完善的飼料安全法律體系，日本內(nèi)閣成立了飼料和食品安全委員會、農(nóng)林水產(chǎn)省成立消費(fèi)安全局，科學(xué)飼料協(xié)會成立飼料安全評價(jià)委員會，全面協(xié)調(diào)飼料安全管理。同時(shí)，日本也是世界上飼料法制化管理模式較為先進(jìn)的國家，飼料管理法律體系齊全配套，法律制度設(shè)置比較科學(xué)、合理和嚴(yán)謹(jǐn)。日本于1953年頒布《飼料安全法》，經(jīng)過50多年的11次修改，現(xiàn)已形成從飼料原料生產(chǎn)(進(jìn)口)、飼料加工、經(jīng)營和使用，以及新產(chǎn)品審定、企業(yè)登記與變更、飼料標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和處罰的完整飼料法律體系。為適應(yīng)

第四篇：淺論完善我國食品安全法律體系

淺論完善我國食品安全法律體系

常繼生 田 偉

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摘要：食品安全法律體系的健全和完善在世界各國被都當(dāng)作一件戰(zhàn)略性任務(wù)、基礎(chǔ)性工作給予高度重視。本文通過與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行比較，對我國食品安全法律體系進(jìn)行分析，提出對完善我國食品安全法律體系一些建議。

關(guān)鍵詞：食品安全 食品安全法律體系

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近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，并發(fā)展成為一個(gè)世界性的問題：1996年英國爆發(fā)的瘋牛病、1997年香港禽流感、1998年東南亞豬腦炎、1999年比利時(shí)等國二惡英、2001年歐洲爆發(fā)口蹄疫、以及2003年發(fā)生在我國的非典型性肺炎（SARS），還有引起眾多爭議的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能對人體產(chǎn)生潛在危害等。食品安全是目前對公共健康面臨的最主要威脅之一。重視食品安全,已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會管理水平和國家法制建設(shè)的一個(gè)重要方面。我們在看到世界性的食品安全存在問題的同時(shí)，應(yīng)清楚地意識到我國食品安全的法律體系上存在諸多弊端和問題，也應(yīng)引起各級有關(guān)政府部門的高度重視。因此加強(qiáng)和完善我國食品安全法律體系，顯得尤為重要和迫切。

一、我國食品安全法律體系分析

（一）我國食品安全的現(xiàn)狀

依據(jù)全國消費(fèi)者協(xié)會投訴熱點(diǎn)分析，2003年全國消協(xié)系統(tǒng)共受理食品方面投訴60740件，其中涉及食品安全的有1621件，比2002年增長24.1%。[1]主要問題表現(xiàn)在：

1、農(nóng)產(chǎn)品、禽類產(chǎn)品的安全狀況令人堪憂。(1)化肥、農(nóng)藥等對人體有害物質(zhì)殘留于農(nóng)產(chǎn)品中；(2)抗生素、激素和其他有害物質(zhì)殘留于禽、畜、水產(chǎn)品體內(nèi)。在一些地方在種植中濫用激素類農(nóng)藥以保收成，在養(yǎng)殖中亂用激素和其他藥物以增加產(chǎn)量卻使農(nóng)畜產(chǎn)品卻受到污染；(3)重金屬污染，即在農(nóng)禽產(chǎn)品中含有超標(biāo)超量的對人體健康有嚴(yán)重危害的重金屬物質(zhì)。

2、制造食品的過程中使用劣質(zhì)原料，添加有毒物質(zhì)的情況屢屢發(fā)生。(1)加工食品使用劣質(zhì)原料給食品安全造成極大隱患。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地溝油”加工油炸食品等。(2)超量使用食品添加劑。國家有關(guān)部門認(rèn)定了可供食品加工用的添加劑品種及其用量和在產(chǎn)品中的殘留限量，超量使用可能對人體造成危害。經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門檢測，曾有在面粉中超限量添加增白劑“過氧化苯甲酰”；在腌菜中超標(biāo)量多倍使用苯甲酸；在飲料中成倍超標(biāo)使用的化學(xué)合成甜味劑等等。(3)濫用非食品加工用化學(xué)添加物在食品加工制造過程中，非法使用和添加超出食品法規(guī)允許適用范圍的化學(xué)物質(zhì)（其中絕大部分對人體身體有害）。例如：為使饅頭、包子增白使用二氧化硫；為使大米、餅干增亮用礦物油；用甲醛浸泡海產(chǎn)品使之增韌、增亮，延長保存期；為改善米粉、腐竹口感使用“吊白塊”（一種化工原料，學(xué)名甲醛次硫酸氫鈉）等等。

3、病原微生物控制不當(dāng)，食品的原料和加工程度決定了它具備一定的微生物生長條件，食品加工制造過程和包裝儲運(yùn)過程中稍有不慎就會發(fā)生微生物的大量繁殖。如一些奶制品生產(chǎn)加工及包裝條件簡陋，屢屢造成食品變質(zhì)；又如我國發(fā)生的集體食物中毒有很大部分是由微生物引起。在我國，易造成食物中毒的病原微生物主要有：致病性大腸桿菌、金黃色葡萄球

菌、沙門氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有發(fā)生，尤其在氣溫較高的夏、秋季節(jié)更容易發(fā)生。

4、生物技術(shù)產(chǎn)品的出現(xiàn)、轉(zhuǎn)基因食品的潛在危險(xiǎn)，同樣帶來了安全性問題。如今，轉(zhuǎn)基因食品早已擺上了人們的餐桌，比如人們大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。盡管目前還沒有足夠證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食品對人類有害，但有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全性問題已引起人們的密切關(guān)注。目前人們所擔(dān)憂的是轉(zhuǎn)基因食品對人體健康的危害，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否對人體無毒、無副作用，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品與非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否“實(shí)質(zhì)等同”無顯著差異。從國內(nèi)外對轉(zhuǎn)基因生物的研究來看，轉(zhuǎn)基因食品具有以下幾個(gè)方面的潛在危險(xiǎn)：可能損害人類的免疫系統(tǒng)（標(biāo)記基因）；可能產(chǎn)生過敏綜合癥；可能對人類有毒性；對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)有害；對人類和人體存在未知的危害。

（二）我國食品安全法律體系現(xiàn)狀

有關(guān)食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系，稱之食品安全法律體系。食品安全法律體系規(guī)范和保障食品安全體系。總觀我國食品安全的法律現(xiàn)狀，由《食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等數(shù)部單行的有關(guān)食品安全的法律以及諸如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法群形態(tài)，是我國食品安全法律體系框架的現(xiàn)實(shí)。

1995年正式出臺的《食品衛(wèi)生法》應(yīng)是我國現(xiàn)階段最全面地對食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律。但是現(xiàn)在的《食品衛(wèi)生法》還存在著很多的問題。如《食品衛(wèi)生法》僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含291個(gè)指標(biāo)；而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。這樣我們在執(zhí)法過程中，就會使許多有害物資蒙混過關(guān)，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規(guī)定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)說這是在規(guī)范食品市場法律中的重大缺陷。我國的《食品衛(wèi)生法》從試行到正式頒布已有10多年，有必要根據(jù)新出現(xiàn)的問題加以完善和強(qiáng)化，以有效制止和打擊食品生產(chǎn)和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。

二、我國食品安全法制化工作亟待加強(qiáng)

食品安全的法制化，究其根本是要構(gòu)建一個(gè)合理的，有效率的食品安全法律體系。首先，食品安全法律體系應(yīng)該是多層次、分門類的，囊括立法、執(zhí)法、法律監(jiān)管，行政處罰以及刑罰的綜合性法律體系。其次，法律體系功能的發(fā)揮要通過法律體系的結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，法律體系的結(jié)構(gòu)本身就體現(xiàn)著法律體系的功能。因此，構(gòu)建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)。就食品安全法律體系的現(xiàn)狀，我們必須承認(rèn)：我國食品安全的法制化管理與國際水平還有不小的差距；我國食品法律體系的框架結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步的科學(xué)化、合理化。

(一)我國食品安全體系中的界定問題。

1、食品安全體系中“角色不清”職能部門既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，不可避免地出現(xiàn)問題，滋生腐敗，食品安全難以真正落實(shí)。

2、食品安全管理中“權(quán)限不清”衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保總局、糧食總局、質(zhì)檢總局、工商總局的職能權(quán)限界定不清，國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立是應(yīng)勢而生。

3、不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態(tài)食品、無公害食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品(A級,AA級)等，名詞繁多，增加了消費(fèi)者識別食品安全等級的難度和市場的不透明度。

(二)我國食品安全范疇的局限性。在我國，常以食品衛(wèi)生管理取代了食品安全管理，對于“食品初級生產(chǎn)過程中安全操作生產(chǎn)對食品安全性和適宜性的影響”重視不夠。

(三)我國食品安全管理體系的限制。我國企業(yè)的食品安全管理一直沿用良好操作規(guī)范(GMP)管理系統(tǒng)（即是政府制定強(qiáng)制性的食品生產(chǎn)、貯存衛(wèi)生法規(guī)，來確保食品衛(wèi)生無害的體系）

[2]。但它們和FAO/WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系”（即通過系統(tǒng)性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統(tǒng)），相比存在著很大差距。[3]

(四)我國食品安全法律的系統(tǒng)性不夠。由于我國在食品安全管理中，沒有把食品安全建立在全部食品產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上，食品安全法律體系的廣度不夠；具體標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調(diào)和系統(tǒng)。

三、構(gòu)建相對獨(dú)立的法律體系是食品安全的一個(gè)發(fā)展趨勢

（一）發(fā)達(dá)國家食品安全法律體系概述

食品安全的法律體系的建設(shè)是我國保證食品安全、提高生活質(zhì)量的需要，也是我國在國際貿(mào)易中實(shí)施我國環(huán)境戰(zhàn)略的需要。研究、借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于我國食品安全法律體系和產(chǎn)業(yè)政策的完善以及與國際市場的接軌。

1、美國食品安全法律體系。美國是一個(gè)十分重視食品安全的國家，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)在美國非常繁多，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品和相關(guān)產(chǎn)品，并且為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。在美國，負(fù)責(zé)食品安全管理的機(jī)構(gòu)有三個(gè)：食品和藥品管理局(FDA)、美國農(nóng)業(yè)部(USDA)和美國國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)(EPA)。如果食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，就不允許其上市銷售。另外，美國從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的企業(yè)，不存在無照企業(yè)或者家庭作坊式企業(yè)，因此摻假現(xiàn)象極少。

2、德國食品安全法律體系。食品管理歷史悠久的德國是世界上四大食品出口國之一，飲食業(yè)出口約占制成品出口總額的13%，同時(shí)德國又是食品進(jìn)口大國。德國食品安全法律體系涉及全部食品產(chǎn)業(yè)鏈，包括植物保護(hù)、動(dòng)物健康、善待動(dòng)物的飼養(yǎng)方式、食品標(biāo)簽標(biāo)識等。德國在食品安全的法律建設(shè)中構(gòu)架了四大支柱：《食品和日用品管理法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指導(dǎo)性政策》，它們互相補(bǔ)充、構(gòu)成了范圍廣泛的食品安全法律體系的基礎(chǔ)。在德國，無論是國產(chǎn)還是進(jìn)口食品，在包裝的標(biāo)簽上都注明商標(biāo)、食品成分和有效期，還有有關(guān)商檢機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)可的顯著標(biāo)志。早在1879年，德國就制定了《食品法》，目前實(shí)行的《食品法》包羅萬象，所列條款多達(dá)幾十萬個(gè)。為了保證食品安全，德國對食品生產(chǎn)和流通的每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督。無論是屠宰場還是食品加工廠，無論是商店還是食品在轉(zhuǎn)運(yùn)過程中，食品必須處在冷凍狀態(tài)，不新鮮的肉絕對不允許上市出售。為了保證國家制定的《食品法》得到實(shí)施，國家設(shè)立了覆蓋全國的食品檢查機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府、每個(gè)州和各地方政府都設(shè)有負(fù)責(zé)檢查食品質(zhì)量的衛(wèi)生部門。

3、加拿大食品安全法律體系。加拿大食品檢驗(yàn)相當(dāng)嚴(yán)格，商場內(nèi)幾乎所有的食品都標(biāo)有出廠日期或有效期，過期食品不允許出售給消費(fèi)者。比如面包，商店會在有效期到達(dá)的前一兩天，捐贈給慈善機(jī)構(gòu)，到期仍未售出的,就撤下貨架銷毀。在原有檢驗(yàn)制度的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府還以法律的形式于2001年6月明文規(guī)定，所有食品必須在成分說明的標(biāo)簽上列出13種主要營養(yǎng)成分，包括脂肪、飽和脂肪、卡路里、鈉、纖維、蛋白質(zhì)、鈣和鐵等，以防止有些廠商濫用所謂的“健康食品”、“綠色食品”定義，推銷一些其實(shí)并不健康的食品。不論在加拿大的什么地方，只要看到屠宰場、肉類加工廠或商店內(nèi)的標(biāo)牌上寫有“政府檢驗(yàn)過的肉類”字樣，百姓就盡管放心買，大膽吃，因?yàn)樵谑称沸l(wèi)生監(jiān)控方面，檢疫部門從不馬虎。

4、日本食品安全法律體系。全面修正《食品衛(wèi)生法》日本人青睞國產(chǎn)食品。日本的《食品衛(wèi)生法》對所有食品都有極為詳細(xì)的規(guī)定，如所有食品和添加劑，必須在潔凈衛(wèi)生狀態(tài)下進(jìn)行采集、生產(chǎn)、加工、使用、烹調(diào)、儲藏、搬運(yùn)和陳列。自日本發(fā)現(xiàn)了瘋牛病后，日本政府決定成立由科學(xué)家和專家組成的獨(dú)立委員會——食品安全委員會，并由政府任命擔(dān)當(dāng)大臣，委員會將對食品安全性進(jìn)行評價(jià)，下設(shè)常設(shè)事務(wù)局，同時(shí)還提出了全面改正《食品衛(wèi)生法》、確保食品安全的“改革宣言”。據(jù)報(bào)道，該宣言強(qiáng)調(diào)《食品衛(wèi)生法》的目的要從確保食品衛(wèi)生改為確保食品安全，必須明確規(guī)定國家和地方政府在食品安全方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

（二）發(fā)展和完善我國食品安全法律體系的建議

1、加強(qiáng)食品安全法律建設(shè)和法制管理。積極開展對外交流與合作，加強(qiáng)國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究、消化，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建立我國食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系，探索和發(fā)展既和國際接軌，又符合國情的理論、方法和體系。眾所周知，美國是全世界食品安全保障最好的國家之一，它的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，既有綜合性的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。再如英國1990年出臺的《食品安全法》,對食品生產(chǎn)、銷售以及各種食品、飲料所包含的具體成分和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)的規(guī)定。

2、盡快糾正我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不夠嚴(yán)密的缺陷，加速建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。參照《國際食品法典》，建立符合國際食品法典委員會原則的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，從食品安全的全程監(jiān)控著眼，把標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程落實(shí)在食品產(chǎn)業(yè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)，消除所謂的“綠色壁壘”。目前我國共有1070項(xiàng)食品工業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和1164項(xiàng)食品工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)都是2000年以前制訂的，其中最早的制訂于1981年。為了適應(yīng)進(jìn)出口食品檢驗(yàn),還有進(jìn)出口食品檢驗(yàn)方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)578項(xiàng)。即是說：各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)大都僅僅是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非國家標(biāo)準(zhǔn)。而食品管理先進(jìn)的國家食品標(biāo)準(zhǔn)都是由國家專門的立法機(jī)構(gòu)制定的，而且一種產(chǎn)品只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，清晰明確，有利于標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行。而我國受多年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，有些食品標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生形成兩套標(biāo)準(zhǔn)。如碳酸飲料、飲用純凈水、食鹽、醬油等均是兩套標(biāo)準(zhǔn)。[4]國外一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)在采取的環(huán)境保護(hù)上起步早、成效大、公眾環(huán)保意識強(qiáng)、環(huán)保技術(shù)先進(jìn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高，它們制定的綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幾乎已經(jīng)成為國際市場的通行證。我們只有加快與之接軌，把綠色壁壘由現(xiàn)階段的出口障礙變成促使我們加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大動(dòng)力,這最終的收益者還是我們自己。

3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制體系(HACCP體系，即 Hazard Analysis and Critical Control Point)的力度。在切實(shí)落實(shí)食品良好操作規(guī)范(GMP規(guī)范，即Good Manufacturing Practice)的基礎(chǔ)上，盡快引人推廣“HACCP體系”。首先在出口企業(yè)全面推行“HACCP體系”認(rèn)證。把“HACCP體系”納入食品安全法律體系，由逐步推行“HACCP體系”走向強(qiáng)制實(shí)施。[5]

4、建立新的食品安全政策支持體系、宏觀調(diào)控體系和管理體制。如目前轉(zhuǎn)基因食品特別是轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物受到發(fā)展中國家的歡迎，但其安全性在各國爭論不休。雖然我國在2003年4月就制訂了《轉(zhuǎn)基因食品安全管理辦法》，但我們?nèi)钥山梃b世界上一些國家的做法，針對我國國情來建立農(nóng)業(yè)管理部門與食品工業(yè)管理部門合一，對農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)實(shí)行一體化管理的機(jī)構(gòu)。[6]

5、加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的懲罰力度，依法加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，實(shí)施對食品安全的有效保護(hù)。（1）當(dāng)前,我國食品安全性的惡化態(tài)勢，原因固然很多，但現(xiàn)有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱不能不說是一條重要原因。例如《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定，處罰金額要根據(jù)有無“非法所得”來確定。很顯然，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)然不會提供非法所得，衛(wèi)生部門在執(zhí)法過程中對非法所得也就難以認(rèn)定。這樣，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窩點(diǎn)，由于違法成本極低，法律法規(guī)不僅起不到懲戒作用，實(shí)際上是放縱了違法者。結(jié)果造成食品污染的態(tài)勢愈演愈烈，發(fā)生在道德領(lǐng)域內(nèi)的“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象也就不足為奇了。[7]（2）各級人大作為地方最具權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法實(shí)施法律監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，是憲法賦予的職權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，果斷啟動(dòng)監(jiān)督程序，依法加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和撤銷違法的危害食品安全的行政行為。

第五篇：我國反腐敗法律體系現(xiàn)狀和完善

我國反腐敗法律體系現(xiàn)狀和前瞻

內(nèi)容摘要

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。腐敗現(xiàn)象之所以蔓延，縱然有其社會、經(jīng)濟(jì)、文化等各種致因，但從制度建構(gòu)層面上分析，我國反腐敗法律體系的不完善應(yīng)是其最重要原因之一。反腐倡廉必須與依法治國結(jié)合起來，通過法制的方式，讓反腐成為常態(tài)的機(jī)制。因而，加強(qiáng)我國反腐敗法律體系建設(shè)，完善各項(xiàng)法律制度，加大對腐敗分子的打擊、懲處力度，建立有效的監(jiān)督體系，是預(yù)防和遏制腐敗的最佳途徑。本文主要從我國反腐敗法律體系的建設(shè)現(xiàn)狀、我國現(xiàn)有反腐敗法律體系存在缺陷以及我國反腐敗法律的完善和前瞻三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：反腐敗、法律體系、缺陷、完善

我國反腐敗法律體系現(xiàn)狀和前瞻

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。腐敗現(xiàn)象之所以蔓延，縱然有其社會、經(jīng)濟(jì)、文化等各種致因，但從制度建構(gòu)層面上分析，我國反腐敗法律體系的不完善應(yīng)是其最重要原因之一。因而，加強(qiáng)我國反腐敗法律體系建設(shè)，完善各項(xiàng)法律制度，加大對腐敗分子的打擊、懲處力度，建立有效的監(jiān)督體系，是預(yù)防和遏制腐敗的最佳途徑。本文主要從我國反腐敗法律體系的建設(shè)現(xiàn)狀、我國現(xiàn)有反腐敗法律體系存在缺陷以及我國反腐敗法律的完善和前瞻三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

一、我國反腐敗法律體系的建設(shè)現(xiàn)狀

改革開放以來，我們黨經(jīng)歷執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，明確了執(zhí)政黨而非革命黨的定位，因此我們不能再進(jìn)行革命時(shí)期那種大規(guī)模的由下而上的運(yùn)動(dòng)。而依法治國的提出，確立了以法制方式反腐的形式。反腐倡廉必須與依法治國結(jié)合起來，通過法制的方式，讓反腐成為常態(tài)的機(jī)制。

除了我國《刑法》對貪污罪、受賄罪等一些與反腐敗有關(guān)的犯罪有明確規(guī)定外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國省(部)級以上機(jī)關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項(xiàng)，其中，中央紀(jì)委、監(jiān)察部120余項(xiàng)，可以說，目前我國已經(jīng)建立了黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察兩個(gè)法規(guī)體系，并針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)以及反腐敗源頭治本中出現(xiàn)的新情況、新問題，出臺了一些反腐倡廉實(shí)踐急需的法規(guī)和規(guī)范性文件。我國已構(gòu)建起反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本框架。

從2002年開始，一系列反腐倡廉法規(guī)制度出臺，如監(jiān)察機(jī)關(guān)回避制度，干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定，關(guān)于軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作人員插手干預(yù)基層敏感事務(wù)的處理規(guī)定(試行)、關(guān)于中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律若干規(guī)定的實(shí)施辦法(試行)》等。

2003年是轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵。這一年，中共十六屆三中全會上中央明確提出“建2 立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。隨著《 聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》 的生效，在2003年9月30日至10月1日，一天內(nèi)有51名貪官企圖外逃時(shí)被捕。此后的8天內(nèi)，司法機(jī)關(guān)共抓捕了115名企圖外逃的貪官。

同樣在2003年，中央紀(jì)委確立了黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)的總體目標(biāo)，即：按照加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的總體目標(biāo)，按照加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的總體部署，在2010年前建立起能夠適應(yīng)新時(shí)期黨的建設(shè)和全面建設(shè)小康社會所需要的中國特色黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度體系。這個(gè)體系可以簡述為：以憲法和黨章為依據(jù)，由黨中央、全國人大、國務(wù)院和中央紀(jì)委、監(jiān)察部制定或認(rèn)可，包括其他有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)或國家立法權(quán)的黨組織、地方人大、行政機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，有若干黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)門類及其所包括的不同法規(guī)、規(guī)范所組成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

整個(gè)體系大致包括三大法律制度規(guī)范，即：關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗的國家法律法規(guī)及其他法律法規(guī)中關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范；關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的黨內(nèi)法規(guī)及其他黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范；從中央到基層的黨的組織、行政機(jī)關(guān)和其他單位制定的關(guān)于反腐倡廉的制度規(guī)范。其中除國家法律體系中關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范應(yīng)當(dāng)由有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以按照有關(guān)規(guī)定程序提出立法建議之外，其他兩部分都應(yīng)納入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍，納入應(yīng)當(dāng)建立的黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度體系中。

在這個(gè)體系中，大致有以下l0個(gè)法規(guī)制度門類：1．黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度總類，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《行政監(jiān)察法》等；2．黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作和其他行為規(guī)范方面的法規(guī)制度；3．查辦違犯黨紀(jì)政紀(jì)案件及其他工作程序方面的法規(guī)制度；4．處理違犯黨紀(jì)政紀(jì)的黨員和國家公務(wù)員方面的法規(guī)制度；5．糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)工作方面的法規(guī)制度；6．監(jiān)督制約和從源頭上預(yù)防、治理腐敗工作方面的法規(guī)制度；7．反腐倡廉宣傳教育工作方面的法規(guī)制度；8．紀(jì)檢監(jiān)察職能、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)督方面的法規(guī)制度；9．與國(境)外有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行反腐敗協(xié)作方面的法規(guī)制度以及根據(jù)有關(guān)國際公約起草制定的國內(nèi)法規(guī)制度；10．中央和國家機(jī)關(guān)各部門以及地方各級黨的組織、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)法規(guī)制度。

2004年反腐敗力度進(jìn)一步加大。這一年，《中華人民共和國行政許可法》開3 始實(shí)施，國務(wù)院和地方政府取消和調(diào)整的項(xiàng)目高達(dá)1806項(xiàng)，中組部和中紀(jì)委組建了專門的巡視機(jī)構(gòu)，確立了干部引咎辭職制度，同年開始試點(diǎn)的“領(lǐng)導(dǎo)家屬境外留學(xué)定居備案制度”。該制度要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國企廠長經(jīng)理直系親屬出國留學(xué)、定居，必須報(bào)備，說明其資金來源。這一措施無疑加大了對貪官的成攝力，有利于堵塞貪官外逃之路。同在這一年，中共中央連續(xù)向黨內(nèi)下發(fā)了3個(gè)文件：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，分別針對完善黨內(nèi)監(jiān)督、明確黨內(nèi)紀(jì)律和保障黨員權(quán)利、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。

中國從2005年進(jìn)入了體系反腐敗的階段。為了適應(yīng)新時(shí)期對法規(guī)建設(shè)提出的新要求，全面規(guī)劃法規(guī)制度建設(shè)，中央紀(jì)委、監(jiān)察部會同有關(guān)單位從2005年開始對改革開放以來涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件進(jìn)行了全面清理，決定廢止l15件。同時(shí)對法規(guī)制度進(jìn)行了科學(xué)分類，編制了(2004～2007年黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)工作規(guī)劃)。

為與國際聯(lián)手合作，共同打擊腐敗犯罪，2005年l0月27日10屆全國人大常委會第l8次會議，表決通過了“關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國反腐敗公約》的決定”。《聯(lián)合國反腐敗公約》是在2003年10月31日第58屆聯(lián)合國大會通過的，這是聯(lián)合國第一部指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件，也是迄今為止第一個(gè)關(guān)于治理腐敗犯罪的最完整、最全面而又廣泛、創(chuàng)新性的國際公約。對《公約》的批準(zhǔn)將對我國的反腐敗斗爭產(chǎn)生積極影響，能夠使我國和國際上其他國家一同共筑一道堅(jiān)強(qiáng)的反腐敗屏障，更好地開展國際間反腐敗的交流與合作，使我國打擊和預(yù)防腐敗的工作取得更大的成效，也為我國遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉(zhuǎn)移國外的資產(chǎn)提供了國際法依據(jù)。

2005年，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，該《實(shí)施綱要》提出，要加快制定廉政立法進(jìn)程，研究制訂反腐敗方面的專門法律；修訂和完善《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律制度；推進(jìn)司法體制改革，制訂和修改有關(guān)法律，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制；保障審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)；建立執(zhí)法合作、司法協(xié)助、人員遣返、涉案資金返還等方面的反腐敗國際合作機(jī)制；健全公安、審判、檢察機(jī)關(guān)相互配合和制約的工作機(jī)制，加大懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的力度；加強(qiáng)紀(jì)檢、審判、4 檢察、公安、監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，建立跨區(qū)域協(xié)作辦案及追逃、追贓機(jī)制，完善相關(guān)程序，形成整體合力。這些思路有益于我國反腐敗刑事司法制度改革，推動(dòng)我國反腐敗司法體制出現(xiàn)突破性進(jìn)展。《綱要》還提出，要堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，認(rèn)真運(yùn)用黨反腐倡廉的基本經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外反腐敗的有益做法，加強(qiáng)全局性、前瞻性問題的研究，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，在繼承中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新。

從上述反腐法律制度的建設(shè)過程，可以清晰看出中央注重制度系統(tǒng)配套的思路。具體地講，既注意了單項(xiàng)制度的制定修訂，又與其它制度協(xié)調(diào)配合；既有懲戒性、約束性規(guī)定，又有激勵(lì)性、保障性規(guī)定；既有實(shí)體性制度建設(shè)，又有程序性制度建設(shè)。并且，還努力使黨內(nèi)制度與國家法律相銜接，這體現(xiàn)了依法治國的基本方略。適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)換為國家法律法規(guī)，增強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力，將是反腐制度建設(shè)的重要方向。最重要的是，我們已經(jīng)充分意識到應(yīng)注意借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，吸取全人類的優(yōu)秀成果。目前的工作重點(diǎn)，是做好我國法律法規(guī)與 《聯(lián)合國反腐敗公約》的銜接工作，對一些法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。《 聯(lián)合國反腐敗公約》是一個(gè)很好的樣本，通過國際合作，能夠在很大程度上提升我國的法制健全程度。

二、我國反腐敗法律體系存在的缺陷

如前所述，我國反腐敗法律體系的基本框架已經(jīng)建立起來，但是反腐敗的法律制度仍然不夠完備，很多領(lǐng)域尤其是國家公務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域需要大量立法以規(guī)范國家工作人員的行為；很多制定出來的法律在規(guī)定上過于寬泛，可操作性也不強(qiáng)，這樣不利于打擊腐敗。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、制定出的有些法律條款可操作性不強(qiáng)。就我國法律制度而言，新《刑法》中有關(guān)巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的規(guī)定，其設(shè)立的初衷是為了打擊腐敗，使那些不能說明其巨額財(cái)產(chǎn)來源的腐敗分子得以嚴(yán)懲。但在實(shí)際操作中，此款法律條文往往被腐敗分子得以利用，而有些司法機(jī)關(guān)由于受到各方面的壓力，也可借這一條款的便利掩蓋腐敗分子的罪行。因?yàn)榇丝钭锩淖罡咝唐跒橛衅谕叫?年以下，跟受賄罪與貪污罪的最高量刑—— 死刑無法相比，因而，腐敗分子可以不主動(dòng)交待諸如受賄、貪污之類的罪名，以免受到更重的處罰。這樣，腐敗分子得以從輕5 處罰，這就造成法律對腐敗行為的打擊不力，甚至縱容了腐敗。

2、行賄罪的定罪和量刑過寬、過輕。賄賂是雙方行為，行賄者和受賄者都從賄賂行為中獲得了非法收入，行賄者不是自愿就是主動(dòng)參與腐敗行為。中國典型腐敗案例表明，行賄者經(jīng)濟(jì)收益較高，即所謂的“送去一只雞，換回一頭牛”。而行賄者獲得這種收益的方式是非法的。受賄和行賄，這兩種犯罪具有孿生關(guān)系。據(jù)最高人民檢察院披露，2001年全國檢察機(jī)關(guān)共立案查辦行賄案件1906件，而同年腐敗案件立案36447件，行賄案件的查處只占腐敗案件的5.2%，行賄罪的查處力度顯然很弱。行賄罪的量刑應(yīng)與受賄罪等同，這樣對行賄者有震懾力，使其在行賄時(shí)想到法律的嚴(yán)懲而不敢行賄。美國法律有關(guān)懲處行賄者的辦法，幾乎沒有體現(xiàn)出行賄者與受賄者之間的這種不對稱性，在美國，賄賂雙方所受到的懲罰基本相同。但在我國，現(xiàn)實(shí)操作中對貪污受賄的懲處條款相對嚴(yán)密些，而對行賄者的懲處反而寬松，并且每年查處的大量腐敗案件中，行賄案件為數(shù)不多，這對于遏制腐敗將產(chǎn)生極為不利的影響。鑒于此，應(yīng)考慮對我國《刑法》中關(guān)于行賄罪的定罪和量刑上加大處罰力度。

3、賄賂犯罪中的對象過于狹窄，根據(jù)我國《刑法》規(guī)定，賄賂犯罪中的對象僅限于財(cái)物。可以是任何形式的好處，而不限于財(cái)物。這一方面致使我國的反腐敗法網(wǎng)過于粗疏，另一方面也與《公約》的規(guī)定相異，不符合《聯(lián)合國反腐敗公約》所規(guī)定的既指財(cái)物也包括財(cái)產(chǎn)性利益的賄賂物的范圍，范圍過窄，無法和世界接軌。同時(shí)，也不符合社會現(xiàn)實(shí)對法律規(guī)定的需求。在內(nèi)地．因許多人了解法律關(guān)于賄賂物只限于“財(cái)物” 的規(guī)定，出現(xiàn)了許多規(guī)避法律的適例。如行賄人向受賄者提供金錢和財(cái)物以外的其他利益。包括提供性服務(wù)、包辦出國度假、包辦子女出囝留學(xué)等等。而這種社會危害并不亞于實(shí)物的賄賂，甚至超出實(shí)物賄賂的危害。鑒于此，我國現(xiàn)行立法應(yīng)加以修改，擴(kuò)大賄賂犯罪對象的范圍，將“任何形式的好處”作為賄賂犯罪對象的范圍。但應(yīng)將財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性利益與公民之問的饋贈區(qū)別開來，合理界定賄賂犯罪的犯罪圈。

4、腐敗案件查處力度弱。據(jù)專家研究發(fā)現(xiàn)，在我國受黨紀(jì)、政紀(jì)處分的黨員干部中，腐敗罪行實(shí)際受到查處被判刑的大約在6— 1O %之間。根據(jù)中央組織部的數(shù)據(jù)計(jì)算，1993-1998年全國受黨紀(jì)政紀(jì)處分的黨員干部累計(jì)達(dá)到2．89萬人，而平均每100名受黨紀(jì)政紀(jì)處分的干部只有42．7人被檢察機(jī)關(guān)立案偵查，最終只有6．6人被判刑，腐敗案件查處力度相當(dāng)弱。在受黨紀(jì)政紀(jì)處分的黨員干部6 中，省部級干部被判刑的比例為1O．3，地廳級比例為9．1，縣處級比例為6．4。

5、我國現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)。我國現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)可以說是由黨、政和司法協(xié)力組成的有層次的結(jié)構(gòu)，包括檢察機(jī)關(guān)的反貪機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會和政府的監(jiān)察委員會，三者各司其職。

我國現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)主要是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的各級反貪局，反貪污局是由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的經(jīng)濟(jì)檢察廳演變而來的，l 989年7月，最高人民檢察院經(jīng)濟(jì)檢察廳率先改名為反貪污賄賂局。I989年8月18日全國第一個(gè)反貪局在廣東省人民檢察院成立，隨后，全國各級檢察院成立了這一專門機(jī)構(gòu)，l995年I1月10日，最高人民檢察院將反貪污賄賂檢察廳更名為指導(dǎo)全國范圍內(nèi)的反貪污賄賂總局。其負(fù)責(zé)受理舉報(bào)中心移送的經(jīng)濟(jì)案件；偵查貪污、賄賂等重大經(jīng)濟(jì)罪案；分析貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪的情況、規(guī)律及主要犯罪發(fā)展趨勢；研究偵查貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪的措施和手段；制定偵查工作的有關(guān)規(guī)定。其后為進(jìn)一步加強(qiáng)對貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪的預(yù)防，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是結(jié)合查辦職務(wù)犯罪，及時(shí)對作案環(huán)節(jié)和作案手法進(jìn)行分析研究，掌握犯罪的特點(diǎn)、規(guī)律及發(fā)生的原因，幫助案發(fā)單位汲取教訓(xùn)，堵漏建制，加強(qiáng)防范。紀(jì)律檢查委員會(紀(jì)委)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)負(fù)責(zé)黨紀(jì)的委員會，除中央設(shè)有紀(jì)律檢查委員會外，在內(nèi)地各級黨組織亦有紀(jì)委。其權(quán)能是：檢查中央直屬各部門、各級黨組織、干部及黨員違反黨的紀(jì)律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨組織、干部及黨員違反黨的紀(jì)律的處分。在行政部門，國務(wù)院下設(shè)有監(jiān)察部，在各級地方政府設(shè)有監(jiān)察廳和監(jiān)察局，其職責(zé)主要是對一些有違法行為但未構(gòu)成犯罪的國家工作人員進(jìn)行行政處分。在調(diào)查中如發(fā)現(xiàn)有犯罪行為，則會移送公安機(jī)關(guān)或檢察院依法處理。

我國的反貪污賄賂總局則是隸屬于檢察機(jī)關(guān)，且與中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會、國務(wù)院內(nèi)的監(jiān)察部并列的三大反貪污賄賂職能部門之一，三部門之間存在著國家政策和法律適用的沖突境況，在一定程度上影響了反腐敗機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮。而我國加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》專門規(guī)定了反腐敗機(jī)構(gòu)，從總體上增強(qiáng)對腐敗犯罪的規(guī)制。《公約》規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則，賦予反腐敗機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊憽８骶喖s國均應(yīng)當(dāng)提供必要的物資和專職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓(xùn)。各締約國均應(yīng)當(dāng)將可以協(xié)助其他締約國制訂和實(shí)施具體7 的預(yù)防腐敗措施的機(jī)關(guān)的名稱和地址通知聯(lián)合國秘書長。《公約》所規(guī)定的反腐敗機(jī)構(gòu)重在強(qiáng)調(diào)其職能的獨(dú)立性，以《公約》所規(guī)定的反腐敗機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)重構(gòu)我國現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)。

三、《聯(lián)合國反腐敗公約》的主要內(nèi)容及對我國反腐敗法律體系的前瞻和完善

腐敗犯罪是一種超越國別的、危害極大的犯罪，腐敗是各國和地區(qū)著力治理的社會問題，也是一個(gè)永恒的國際性的話題。基于這一思路，我們必須對目前形勢有清醒認(rèn)識。在反腐敗問題上，國際上的合作和對等意識逐漸加強(qiáng)，封閉的反腐敗格局與封閉的經(jīng)濟(jì)格局的后果一樣，只能在全球一體化的進(jìn)程中被邊緣化，孤立化，最終使自己成為受害者。只要認(rèn)真冷靜地分析近年來我國貪官外逃的現(xiàn)象和在國外追繳贓款的艱辛，我們就應(yīng)該意識到，在反腐敗問題上，任何一國都不能獨(dú)善其身。在冷眼看世界的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)擴(kuò)大視野，以融入國際經(jīng)濟(jì)一體化的果敢精神，參與到國際反腐敗協(xié)作化的進(jìn)程中去。對國際反腐敗的偵查、起訴和審判制度，特別是《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的一些制度，經(jīng)論證或試行在我國也是適應(yīng)的，可大膽移植。我們的制度、機(jī)構(gòu)、措施、術(shù)語都應(yīng)考慮與國際對話的需要。我們應(yīng)該誠實(shí)地回顧和面對在反腐敗法制建設(shè)和執(zhí)行中的乏力和低效，也應(yīng)該自信面對我們的未來，自信和務(wù)實(shí)地審視我們的發(fā)展和借鑒他人之長。我國現(xiàn)代反腐敗法律制度的建立和完善時(shí)間并不長，可塑性很強(qiáng)。通過積極地參與和加入國際反腐敗合作體制，我們可借鑒和吸收國際上先進(jìn)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)，為我所有，為我所用。

《公約》除序言外共分8個(gè)章節(jié)、71項(xiàng)條款，包括總則，預(yù)防措施、定罪、制裁、救濟(jì)及執(zhí)法，國際合作，資產(chǎn)的追回，技術(shù)援助和信息交流，實(shí)施機(jī)制以及最后條款。它涉及預(yù)防和打擊腐敗的立法、司法、行政執(zhí)法等方面的問題。《公約》的內(nèi)容極為豐富和廣泛，涉及犯罪預(yù)防、刑法、刑事訴訟法以及國際法等多學(xué)科領(lǐng)域。正確地認(rèn)識《聯(lián)合國反腐敗公約》的運(yùn)作機(jī)制，對我國及時(shí)調(diào)整、改進(jìn)現(xiàn)有反腐敗法律機(jī)制．并參與國際合作打擊腐敗，具有重要的意義。

（一）、《聯(lián)合國反腐敗公約》對于預(yù)防腐敗犯罪的發(fā)生具有積極意義 目前，腐敗犯罪越來越呈現(xiàn)出有組織、跨國化的趨勢。長期以來，腐敗分子8 攜巨款逃亡國(境)外后，由于各種原因，追逃工作非常艱難。腐敗分子犯罪后潛逃出境，或?qū)②E款轉(zhuǎn)移境外，已成為各國有效懲治腐敗犯罪的一大障礙。為此，《公約》在建立完善境外追逃、追贓機(jī)制方面提出了針對措施。

在境外追逃、追贓機(jī)制方面，《公約》規(guī)定了腐敗犯罪所得資產(chǎn)追回機(jī)制。《公約》要求各締約圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律，考慮采取必要措施，以便在因?yàn)榉缸锶怂劳觥撎踊蛉毕鵁o法對其起訴的情形或其它相關(guān)情形下，能夠不經(jīng)過刑事定罪而沒收腐敗犯罪所得資產(chǎn)，以便進(jìn)行資產(chǎn)返還。這種境外追贓機(jī)制將從心理上給攜款潛逃、轉(zhuǎn)移贓款的腐敗分子以極大的打擊，腐敗犯罪行為人即使逃到國外，同樣要受到法律的制裁，犯罪所得財(cái)產(chǎn)將被沒收，腐敗行為造成的后果將被從法律上消除，犯罪人除了能得到應(yīng)有的懲罰外將一無所獲。簽署《公約》將為逐步解決我國查辦涉外案件中的“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金返還難”提供國際合作依據(jù)。也正是這個(gè)原因，《公約》的生效對我國國內(nèi)的腐敗分子能夠產(chǎn)生極大的震懾作用。由于失去了不受法律懲罰的”樂土”，他們希望僥幸逃脫懲罰的心理更加脆弱。《公約》的實(shí)施，定將會明顯減少腐敗犯罪，特別是重大腐敗犯罪的發(fā)生。

（二）、《聯(lián)合國反腐敗公約》對于國際協(xié)作打擊腐敗犯罪具有積極作用 由于腐敗犯罪系由公職人員利用職權(quán)而實(shí)施的一類犯罪。常常涉及公共財(cái)產(chǎn)，又由于各國政治體制、意識形態(tài)等方面的差異，在腐敗犯罪的性質(zhì)認(rèn)定上往往會產(chǎn)生一些爭議。譬如有的國家會因意識形態(tài)差異甚至是出于敵意，將別國懲治腐敗犯罪的行為認(rèn)為是政治派別傾軋或打擊持不同政見者，因而將腐敗犯罪視為政治犯罪，拒絕引渡； 或認(rèn)為腐敗犯罪涉及國家財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)，是國家政治行為，并以此為由拒絕司法協(xié)助請求、拒絕引渡。

《公約》主要通過強(qiáng)化引渡、司法協(xié)助來加強(qiáng)反腐敗犯罪領(lǐng)域的國際協(xié)作。主要表現(xiàn)為，在堅(jiān)持有關(guān)引渡、司法協(xié)助的基本法律原則、司法慣例的同時(shí)，針對腐敗犯罪的自身特點(diǎn)和預(yù)防、打擊腐敗犯罪的實(shí)際需要，在引渡、司法協(xié)助的適用、合作方面進(jìn)行了一定的改進(jìn)和強(qiáng)化。《公約》所確立的任何犯罪不得被視為政治犯罪而拒絕引渡以及司法協(xié)助、引渡的條件、不得因?yàn)楦瘮》缸锷婕柏?cái)稅事項(xiàng)而拒絕司法協(xié)助請求或者引渡等國際合作機(jī)制的規(guī)定，對于國際協(xié)作打擊腐敗犯罪無疑具有積極作用。這些規(guī)定極大地拓展了國際社會在反腐敗犯罪領(lǐng)域開展合作的廣度和深度，提高了合作水平、效果和效率。

（三）、加入《聯(lián)臺國反腐敗公約》利于我國反腐敗理念的改變

《聯(lián)合國反腐敗公約》要求締約國根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅(jiān)持有效的預(yù)防性反腐敗政策，《公約》在強(qiáng)調(diào)打擊腐敗犯罪的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)用立法、司法、行政等多學(xué)科、多層次、多領(lǐng)域手段綜合預(yù)防腐敗犯罪。《公約》要求締約國根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅(jiān)持有效的預(yù)防性反腐敗致策。《公約》對于腐敗犯罪預(yù)防為主、懲治為輔的理念對于我國轉(zhuǎn)變反腐的理念具有指導(dǎo)意義。予嚴(yán)厲懲處是必須的，為主，為了實(shí)現(xiàn)反腐敗理念的轉(zhuǎn)變，策，我國是法典化國家，際公約的規(guī)定融入我國國內(nèi)現(xiàn)行法律體系。的范疇。因此，果《聯(lián)合國反腐敗公約》持現(xiàn)有法律的已有規(guī)定；則要修改相關(guān)的立法規(guī)定。

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毋庸質(zhì)疑，對腐敗犯罪設(shè)立嚴(yán)厲的懲治措施，其作用也是明顯的。我國應(yīng)加緊制定有關(guān)預(yù)防性反腐敗的法律、采用間接實(shí)施國際公約時(shí)，《公約》的大多數(shù)條款都必須通過締約國的國內(nèi)法予以實(shí)施。如的規(guī)定與我國現(xiàn)行國內(nèi)法律是一致或者相同的，如果我國現(xiàn)有法律規(guī)定與

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2004年第4期

并對其給但從理念層面，對腐敗犯罪事前預(yù)防

首先遇到的問題是如何將國《聯(lián)合國反腐敗公約》屬于國際公約《聯(lián)合國反腐敗公約》2003年第6期

政2005事后懲治為輔的理念則不能說不值得我國借鑒和吸收。可以維有差異，月〈聯(lián)合國反腐敗公約〉與我國反腐敗法律機(jī)制的完善》載于《中共山西省委黨校