第一篇：吉林省資源型城市可持續發展機制探討

吉林省資源型城市可持續發展機制探討

2013年11月22日 15:46 來源：《經濟問題》2013年第9期 作者：張學春 張友祥 字號

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摘 要：東北振興戰略實施以來，國家和吉林省積極推進轉型發展戰略，吉林省資源型城市在經濟增長、社會發展、生態改善等方面取得顯著成效，但依然存在接續替代產業尚未形成內生動力、可持續發展機制不完善等問題，亟待健全可持續發展的機制。

關鍵詞：資源型城市，轉型發展，可持續發展機制

吉林省資源型城市的數量眾多、類型多樣，空間布局分散，經濟地位重要。在國家實施轉型發展戰略之前，吉林省資源型城市的問題累積嚴重，轉型發展困難；實施轉型發展戰略十年后，經濟發展能力增強，產業經濟轉型加速，社會民生改善明顯，生態環境良性向好。但是，目前在由轉型發展向可持續發展過渡階段，吉林省資源型城市表現出老問題未完全解決，新問題又不斷呈現，阻礙了資源型城市的可持續發展。本文在概述吉林省資源型城市轉型發展成效的基礎上，廓清資源型城市由轉型發展到可持續發展面臨的主要問題，探索吉林省資源型城市可持續發展的機制。

一、吉林省資源型城市概況及轉型發展成效

根據對全省資源型城市相關統計數據的綜合分析，參照國家相關的界定標準，吉林省初步認定共有32個資源型城市，比重較大。其中包括5個地級市（地區）和27個縣級市（區），可分為煤炭、金屬、森工、油氣和綜合型等5種類型（見表1）。吉林省32個資源型城市的土地面積為13.8萬平方公里，占全省土地總面積的72.6%；人口總數為1380萬人，占全省總人口的50.67%；地區生產總值為3906億元，占全省GDP的45%（截至2011年底）。作為工業經濟時代的代表，資源型城市為吉林省的工業化提供了大量的物質、資金和人才，它的興起和發展改善了區域經濟布局，對吉林省經濟社會發展發揮著巨大的帶動作用。同時，資源型產業能否穩定發展直接影響到吉林省工業的持續增長能力，關系到絕大多數工業行業的健康發展。

如表1所示，32個資源型城市中，遼源和白山市分別于2005年和2006年被列為國家資源型城市經濟轉型試點市，并于2008年同時被國務院列為國家首批資源枯竭城市；舒蘭、九臺和敦化市于2009年被國務院列為國家第二批資源枯竭城市；汪清、二道江區于2011年被國務院列為國家第三批資源枯竭城市。

為解決資源型城市問題，國家做出了戰略決策并相繼出臺了一系列政策文件。2002年，黨的十六大明確指出“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”。2003年，國家出臺《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（中發【2003】11號），明確提出了促進資源型城市轉型與可持續發展的具體舉措。2007年，國務院常務會議通過《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發【2007】38號），明確了資源型城市轉型目標、任務和具體推進措施。2009年，國務院出臺《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（國發【2009】33號），明確提出從培育壯大接續替代產業、構建可持續發展長效機制和進一步加大財政政策支持力度等三個方面積極推進資源型城市轉型，促進可持續發展。與國家支持推進資源型城市轉型政策相伴隨，吉林省積極制定和部署推進本省資源型城市轉型與可持續發展的政策及工作，形成了《關于促進吉林省資源型城市可持續發展的調研報告》，建立了省、市、縣三級配套聯動工作機制，組織編制全省資源型城市可持續發展及“十二五”規劃，從著力解決民生和歷史遺留問題入手，積極爭取和落實國家相關政策，著力依托園區培育和壯大接續替代產業，取得了顯著成效。

一是經濟發展能力增強。2006～2011年，資源型城市的GDP和地方財政收入雙雙總量增大、增速提高。城市投資環境逐步優化，資金“洼地”效應逐步顯現。二是產業經濟轉型加速。通過引進擁有先進設備和高、精、尖技術的企業，加速資源型產業技術改造，以企業為依托組織產業經濟發展鏈條，有效提高地區資源綜合利用水平，接續產業發展迅速，替代產業取得突破發展，三次產業結構演變為0.14∶0.52∶0.34，明顯優于轉型前的0.22∶0.43∶0.35，經濟內生增長機制逐步形成。三是社會民生改善明顯。轉型期間，吉林省資源型城市將棚戶區改造、農村泥草房改造和廉租房建設列為改善社會民生的重要任務，強力推進安居工程建設，努力改善城鄉居民居住條件，走出一條“以治理促轉型，以轉型促發展”的成功道路。四是生態環境良性向好。轉型期間，吉林省將資源型城市廢棄礦區、沉陷區、水土流失區等列入土地整治規劃，科學規劃、整理和利用土地資源，有效解決老礦區遺留的污染、土地閑置問題。目前，吉林省資源型城市的城鎮污水處理率和固體垃圾無害化處理率均達到90%以上，森林覆蓋率由2004年的42%提升至2011年的49%，自然保護區達27處，總面積約64.1萬公頃，生態環境良性向好。

二、吉林省資源型城市可持續發展的主要障礙

東北振興戰略實施以來，特別是自2007年開始中央財政針對資源枯竭型城市給予財力性轉移支付以來，吉林省資源型城市在經濟轉型、產業轉型、社會轉型、生態保護以及體制機制改革等方面取得了顯著成效，但是資源型城市的后續發展仍然困難，可持續發展的長效機制還很不完善。

1.接續替代產業尚未形成內生動力，較為脆弱

吉林省資源型城市產業的結構性矛盾尚未根本改變，第二產業比重過大，第三產業比重偏小。煤電、煤化、森工、石油等傳統產業，對資源和能源的依賴依然偏重，傳統產業的新型化和技術化改造依然任重道遠。

一是新興接續產業層次較低，且規模不大、比重過小，缺乏大項目支撐；二是新興替代產業的發展還帶有很強的“植入性”特征，缺乏本土化的基礎；三是受區位優勢欠缺、環境狀況欠佳、土地供應緊張等不利因素制約，承接沿海發達地區產業轉移能力不強，對高科技企業和高端人才的吸引力不足，科技創新能力仍需進一步增強。因此，吉林省接續替代產業的發展，尚未形成對區域經濟發展具有帶動力、輻射性和可持續發展的產業轉型體系。

2.就業和再就業壓力巨大，民生問題依然嚴峻

吉林省資源型城市轉型與可持續發展中的就業和再就業壓力巨大，民生問題仍然非常嚴峻。一是資源型產業的工人數量過于龐大，工人的技能相對單一，整體素質相對較低，很難快速融入到非資源型產業中去。二是新興的接續替代產業很多屬于資本密集型和知識密集型產業，本土化基礎相對薄弱，對勞動力的吸納能力有限。三是資源型城市的財政實力有限，多數屬于“吃飯財政”，搭建就業平臺、開拓新增就業渠道的能力還很有限，社會事業的發展很難滿足資源型城市居民對民生問題的訴求。

3.轉型機制不完善，亟待健全可持續發展機制

2007年8月，國務院批復《東北地區振興規劃》，提出要“推進建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，積極發展接續替代產業，增加就業崗位，完善城市功能，促進資源型城市可持續發展”。但是，就目前來看，尚未健全促進資源型城市可持續發展的長效機制，諸如衰退產業援助機制、接續替代產業調整機制、資源開發補償機制、生態治理合作機制、發展資金積累機制、技術進步創新機制以及社會民生保障機制等。

4.體制性障礙依然存在，政策適應性亟需調整

吉林省資源型城市發展已受惠于東北地區振興規劃，如沉陷區治理、企業社會職能分離、石油化工和冶金業的稅收優惠政策等。但現行體制以及國家對吉林省的援助政策對資源型城市轉型來說，仍需調整。一是《資源法》的缺陷約束轉型。礦山與林場均歸部門所有，沒有統一的開發規劃，地方政府與林礦管理處于“兩層皮”狀態，開發治理的協同合作性差；現有礦區周邊及深部礦產資源勘探評價、廢棄土地整理復墾、新礦產資源開發權配置、資源型企業利用國外資源的限制等工作沒有統籌安排。二是援助政策的區域適應性差?，F行政策具有廣泛化，沒有區別對待和分類指導。同時，對處于不同生命周期的城市，政策援助的方向和目標、支持領域以及政策效果評價也應有所不同。

三、完善吉林省資源型城市可持續發展的機制

資源型城市的可持續發展，一要靠城市自身組織功能，通過發展接續產業，開展二次創業，實現經濟結構轉型；二要靠外部動力，主要是中央政府的支持。地方政府負有選擇正確的發展模式的重任，不同類型與發展階段的城市應采取不同的對策與發展模式，要因地因時制宜，制定科學的發展規劃；要抓住國家支持資源型城市和地區發展的機遇，重點解決產業結構調整、勞動力就業和生態環境整治三大難題。而中央政府應從政策上支持資源型城市發展接續產業，有針對性地加大資源型城市的重點項目投入，為資源型城市提供財政、稅收方面的特殊優惠政策；要通過財政轉移支付承擔資源型城市的部分社會保障和生態治理成本，加大對資源型城市的反哺力度，以提高資源型城市的可持續發展能力。

吉林省資源型城市從轉型發展到可持續發展是一個關鍵階段，既需要國家持續的財力支持，更需要構建一整套推進資源枯竭型城市可持續發展的長效機制。

1.創新資源型城市可持續發展的體制機制

通過推進服務型政府的改革和創新，充分發揮政府的組織協調作用及宏觀調控職能，從多個層面上為資源型企業的發展創造寬松的環境。幫助企業減輕社會負擔，分離“企業辦社會”的職能，盡快建立起獨立于企業之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。改革資源管理和價格管制體制機制，完善有效反映市場供求的資源價格形成機制。加快資源稅改革步伐，比照新疆等試點地區推進相關政策實施。加快建立資源型城市可持續發展準備金制度，準備金由資源型企業在稅前按一定比例提取，專項用于環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留的問題等。

2.完善對資源型城市可持續發展的財政支持機制

爭取中央財政通過轉移支付、專項撥款、財政參股、財政貼息等方式支持資源型城市的轉型發展。針對資源枯竭城市的財力性轉移支付期限即將結束，考慮到資源型城市的現狀困境，爭取國家延續對資源枯竭城市的財力性轉移支付支持，同時擴大轉移支付的范圍。爭取中央財政對資源型城市轉型的專項支持力度，并逐步擴大專項支持的額度和范圍。爭取利用國家債券資金對資源型城市轉型發展的相關產業、基礎設施、社會民生等方面的支持力度。爭取通化、延邊、松原等資源型城市進入國家可持續發展試點范圍，并給予政策、資金支持。開展試點由中央財政、省級財政和市（縣）財政共同出資設立預算穩定基金，該基金主要用于發展接續替代產業項目的補貼、人員培訓、環境治理等，形成對資源型城市援助的長效機制。允許地方政府以政府信用為基礎籌集債券資金，擴充地方融資來源，以加強地方基礎設施和公共事業建設。設立省級資源型城市可持續發展專項資金，重點用于資源型城市產業結構調整、接續替代產業園區與平臺建設、充分吸納就業等方面重點項目的引導補助資金。

3.健全資源型城市可持續發展的投融資機制

積極推動省域內資源型城市與國家開發銀行簽署開發性金融合作協議，重點支持基礎設施建設和接續替代產業發展。加強與國家進出口銀行合作，支持煤礦、森工、油氣、金屬礦產等資源型企業走出去，建立國外原料基地，開發利用境外資源。吸引吉林銀行等商業銀行加大對資源型城市可持續發展的信貸投放，對符合授信條件的項目給予重點傾斜，并設立綠色通道，縮短審批程序。鼓勵和支持資源型城市利用世行、亞行貸款及國外資本參與經濟轉型和發展接續替代產業。充分發揮政府投融資平臺作用，吸引、整合各類信貸資金和國有資本，支持資源型城市轉型發展。發揮政府平臺作用，積極組織資源型城市—銀行—企業系列對接會，建立有利于促進資源型城市轉型發展的政、銀、企長效合作機制。支持吉林省中小企業信用再擔保公司在資源型城市中拓展業務，建立省、市、縣三級聯合擔保機制，提高中小企業擔保貸款能力。

4.改善民營經濟發展環境，促動資源型城市可持續發展

民營經濟在就業、稅收等方面對繁榮地區經濟作用顯著，鼓勵民營經濟發展，建立形成一種促進民營經濟發展的長效機制，是促進吉林省資源型城市實現可持續發展的重要路徑選擇。資源型城市的產業發展要有明確的地區指向，加強產業園區、產業基地的軟硬件環境建設，打造承接民營經濟創業的優質承載平臺；降低民營經濟投資的生態環境門檻，通過政府集中建設除污設施承擔環境責任，放寬對一些項目的約束，促進一些產業項目的積極轉移；各級政府部門要出臺一系列支持民營經濟發展的金融、財稅、土地等優惠政策。給予金融服務、財稅獎勵返還、科技成果促進產業化發展、優秀人才政府津貼等政策，以最大限度地發揮民營經濟潛能。通過民營經濟的發展和培育，促進全省資源型城市快速轉型發展。

5.強化科技人才支撐機制，培育資源型城市創新能力

鼓勵支持大學、科研院所和企業技術中心以產學研聯合開發、技術轉讓和技術入股等方式參與資源型城市產業經濟轉型發展。建立開放式、流動性和虛擬化產業技術研發與轉移平臺，有效整合技術研發資源，為資源型城市接續替代產業發展提供技術支撐。培養和吸引一批復合型、專業型、技能型、實用型技術人才和大學畢業生到資源型城市工作，有條件的資源型城市可拿出一定數額的資金用于引進優秀人才的補貼和獎勵。通過科技人才作用的有效發揮，培育資源型城市的創新發展能力。

6.實施項目帶動機制，支持重大項目向資源型城市布局

鼓勵和支持大城市、大企業參與資源型城市轉型發展。選擇發展基礎較好的城市及重點發展領域，依托重要骨干企業和重大工程項目，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術創新和高技術產業化項目。對新上的接續替代產業項目，要簡化程序，加快審批，優先保障建設用地。重點支持一批生態健康、新型裝備制造、新材料與新能源等接續替代產業園區的建設和發展?！敖y籌推進城鎮化”建設，要重點突出對資源型城市可持續發展的支持。

基金項目：國家社科基金重大項目（06&ZD038）；國家發改委下達吉林省發改委委托項目（1208070）；吉林省哲學社會科學規劃項目重點項目（2013A18）；東北師范大學校內人文社會科學青年基金重點項目（11QN001）

參考文獻：

[1]張友祥，支大林，程林.論資源型城市可持續發展應處理好的幾個關系[J].經濟學動態，2012，（4）：80－83.[2]侯明，張友祥.資源型城市可持續發展研究綜述[J].當代經濟研究，2012，（8）：58－61.[3]張友祥，支大林.論資源型城市轉型發展及政府責任[J].學術探索，2012，（7）：28－30.[3]董鎖成，李澤紅，李斌，薛梅.中國資源型城市經濟轉型問題與戰略探索[J].中國人口·資源與環境，2007，17（5）：12－17.[4]吳新文，李劍斌.資源型城市可持續發展綜合評價指標體系研究[J].現代經濟，2010，9（2）：61－62、88.作者簡介：張學春（1969—），男，吉林長春人，東北師范大學經濟學院博士，研究方向為區域經濟學、城市經濟學； 張友祥（1971一），男，山東壽光人，東北師范大學經濟學院教授，吉林大學理論經濟學博士后，研究方向為區域經濟學、財政學。

第二篇：試論資源型城市可持續發展戰略

資源型城市是隨礦產資源和森林資源的開發而興起，并以資源開采為主導產業的城市。在社主義市場經濟體制下，曾為國家提供了主要生產資料、巨額利潤和稅金的資源型城市面對世紀之交資源短缺狀況進一步加劇的新態勢，其生存與發展不僅面臨新挑戰，而且直接關系到城市體系乃至區域和國家的持續發展大局。因此，及時研討資源型城市要持續發展問題不僅具有重要的現實意義，而且具有深遠的歷史意義。

一、資源型城市的發展特點與問題

資源型城市是伴隨著資源開發，礦區經濟的發展而壯大起來的，在其發展的不同時期，均為國民經濟和社會發展做出了重大貢獻。僅以黑龍江省為例，伴隨著煤炭、森林、油田的開發而崛起的雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、伊春、大慶等6個煤城、林城、油城，其城市人口、國內生產總值占全省城市體系的近1/3,占全省的1/4，在全省的國民經濟和社會發展中居于非常重要的戰略地位。

但是，資源型城市在計劃經濟體制下形成了城市產業結構偏重，城市增長方式比較粗放，城市布局隨資源開發就近建設而過于分散等特點。

（一）資源短缺條件下資源型城市的社會經濟發展

產業結構單

一、經濟增長過分依賴自然資源的產出是資源型城市經濟結構中最重要的特征，而且資源型城市產品結構中初級產品都占絕對優勢。以黑龍江省為例，1990年6個資源型城市主要資源型產品占鄉以上工業產值之比平均62.6%，其中最高為92.6%（七臺河），最低為32.6%（伊春）；加上資源加工型產品，平均占鄉以上工業產值之比為75.9%，最高為96.5%（大慶），最低為為58.4%(雞西）。從中可見自然資源在資源型城市發展中的重要性。近年來，由于可采資源日益減少，資源開采難度越來越大，缺乏足夠彈性的資源型城市的產業結構日益顯示出其不合理性，資源危機進一步引發了經濟危困和生態危機（表1）。資源型城市“三?！爆F象的產生是長期積累的結果。長期以來，我國自然資源的產、供、銷幾乎完全在計劃體制的控制下運行，資源產品的絕大部分被國家幾十年一貫制地以指令性計劃調撥的方式拿走，進本文來自文秘之音，海量精品免費文章請登陸 www.tmdps.cn查看入市場的自主權極校資源無價、原料低價、制品高價的價格體系使資源型城市缺乏足夠的再生產及產品結構更新換代能力，同時也迫使資源型城市加大對自然資源的開采強度，所以一旦自資源開采進入后期，資源型城市必然出現“三?！爆F象?？梢?，資源型城市社會經濟發展所走的是一條既“不持續”也“難發展”的粗放式的發展之路。

表1資源型城市發展問題分析問題/三危>總體表現具體表現油城煤城森林城資源危機資源存量狀況惡化，石油資源剩余可采儲量明顯減少，森林蓄積量銳減，煤炭資源面臨枯竭后續夫資源嚴重不足，老油田進入高含水期，開采措施增油效果變差，穩產難度逐年增加煤炭資源枯竭或瀕臨枯竭可開采森林資源數量急劇下降，面臨著嚴重的森林資源缺乏危機問題，森林質量也爭劇下降，蓄積量樹齡比極不合理經濟危困原有單一的城市產業結構適應不了資源漸于枯竭的局面，經濟增長和效益大滑坡，資源生產量難以維系甚至大幅度下調，銷售收入銳減，留利減少，但固定成本逐年增加，后續產業與多元經濟脆弱，就業崗位不足，待業青年和部分老職工退休，逐年增加社會負擔城市人口增加迅速，工業就業壓力沉重，產業單一化，增長緩慢就業壓力過重，城市產業結構過重，經濟發展滯后產業總體發展仍然停留在計劃產品經濟階段上，產業產品結構單一，企業產品結構單一，企業素質差，經濟效益差生態危機空氣污染嚴重，廢棄物污染嚴重，植被破壞，噪音污染也較嚴重，某些疾病發病率死亡率偏高，地表層損壞嚴重，林地、草地退化、沙化、堿化大氣污染、水體污染、生物污染加重，草原退化、堿化、沙化加劇煤炭開采后，水源受損，建筑物構筑遭到破壞，城市環境受煤礦石、粉煤灰污染，郊區農田大面積塌陷森林過度采伐，年降水日數減少，平均氣溫升高，相對濕度降低，大風天數增加，火險等級上升，旱、水災年份增多，水土流失、土地沙化，附近地區農業失去了綠色屏障

（二）低層次產業結構之下的城市布局建設

城市布局與建設受到城市產業發展及城市建設政策的影響，以資源開采為主的產業結構使資源型城市布局呈現過于分散的特征，并對城市建設造成很大因難，城市布局迫切需要進一步更新和優化組合。

（1）過于分散的城市布局造成了聚集效益較差

資源型城市的布局一般存在“點多、線長、面廣”的不利局面。即使是相對集中的地域也由于條塊分割等原因存在各單位劃地為牢，各自為政的問題，使相對集中區域也形成松散的結構。這不僅增加了配套服務設施建設的費用，而且浪費了土地，增加了經營費用，無論從現實還是從長遠看，均是弊大于利、無生命力的。

（2）城鎮體系建設尚未形成具有強大吸引力與輻射力的地域中心

當前資源型城市市域尚未形成具有較高綜合功能和綜合效益的核心地域，尤其是作為生活服務中心生產科研商服的生長點和輻射源的“技工貿”中心尚未形成，嚴重影響著礦區向城市過渡的進程。

（3）綜合經濟發展缺乏必要的優化組合空間

資源型城市建設的封閉性、高度指令性、內向性仍很突出；條塊分割現象仍很突出；綜合經濟的起步和發展仍然很分散，未能形成較好的聚集效益和規模經濟；城市現代化建設還氙乏發展綜合經濟的人才及其引入的良好環境；城市發展格局還不適應資源型城市戰略轉變的迫切需要。

（4）城市基礎設施有待進一步更新、完善和提高

資源型城市是長期按“先生產、后生活”的方針及基本建設“三邊”政策的影響，各類建設普遍存在千樓一面、標準低、投資大、效果差的問題，城市整體風貌缺乏建筑、綠化、道路、色彩的整體搭配和協調整合比例，更缺乏特色和文化口味，這與資源型城市的進一步發展，人民生活水平的逐步提高、生活方式的現代化極不相適應。

二、可持續發展之路是資源型城市的必然選擇

資源型城市一直沿襲傳統的非持續發展模式，資源型城市目前所遇到的問題是長期沉積的結果，而且問題是綜合性的，必須從經濟、社會、人口、環境、資源多方面進行調控才可能使之走出困境?？沙掷m發展思想成為資源型城市發展的必然選擇。具體而言，資源型城市走可持續發展之路，是三個方面的迫切需要：

首先，是順應全球城市化浪潮，貫徹國際上關于可持續發展共識，并盡快實現從概念到行動的迫切需求。統觀全球經濟態勢，經濟重心主要集中在城鎮集聚區，因此只有城鎮及其集聚區的持續發展，才會有區域的持續發展、國家的持續發展乃至于全球的持續發展。自然資源的合理開發利用和保護是可持續發展戰略得以實施的重要保障，可持續發展的經濟體系和社會體系必須是建立在可持續利用的資源和環境基礎上的。而對21世紀全球性資源短缺的嚴峻形勢，資源問題更成為可持續發展最為關注的主題之一。從1992年聯合國環境與發展大會以來，持續發展的兩個重要焦點。作為集兩個問題于一身的資源型城市的持續發展問題亟待關注。

其次，是深入貫徹落實我國持續發展戰略的迫切需要。我國政府在制定《中國21世紀議程》時十分注重人類住區持續發展及自然資源保護與可持續利用?？沙掷m發展科技行動中，管理的理論模式等重要內容。資源型城市在國計民生中起著不可替代的重要作用，其可持續發展問題亟待解決。

第三，是資源型城市自身克服“三?！崩щy，實現兩個根本轉變，進行二次創業、重振雄風、再創輝煌的迫切需要。資源型城市是我國計劃經濟體制和粗放式經濟增長方式體現最顯著的城市類型，其自身的發展也受到這兩方面因素的嚴重制約，所以實現兩個根本性轉變，促進經濟結構的演進，切實地從思想到實踐積極推行可持續發展戰略是資源型城市擺脫困境，重振雄風的既具有現實意義又具長遠眼光的發展之路。

三、資源型城市可持續發展對策

（一）更新觀念，科學謀劃，牢固樹立可持續發展新方略，重新認識資源型城市發展方針

可持續發展就是要把發展與環境結合起，使我們取得的經濟發展既滿足我們當代人的需要，又不危害未來子孫后代滿足他們自己需求的能力，貫徹聯合國《21世紀議程》和《中國21世紀議程》關于可持續發展戰略，首先需要實現觀念的更新。必須將充分利用資源的觀念更新為適度利用觀念，把片面追求資源利用觀念更新為資源再生、保護的觀念；把保證單一經濟需求的觀念更新為生態需求、經濟需求的觀念，進而從根本上適應兩個根本轉變的需要。

資源型城市可持續發展戰略的構筑應遵循三個面向的準則，既要面向世界，還要面向現實，更要面向未來。在新形勢之下，對于一直作為資源型城市發展指導方針的由周恩來總理在60年代提出的“工農結合、城鄉結合、有利生產、方便生活的”的“十六字方針”應當重新認識并且給予嶄新的時代含義（表2）

表2不同體制下資源城市發展方針的含義的比較

項目計劃經濟體制下資源型城市規劃與發展模式市場經濟體制下資源型城市規劃一發展規模十六字方針工農結合男工女耕資源綜合開發與現代生態大農業系統，工程互補建設城鄉結合鄉村式居民點現代化田園生態城有利生產居住點接近生產點布局，主要為開采資源服務既為資源深加工服務還為城市多元經濟服務，形成優化組合聚集效益的城市空間方便生活職本文來自文秘之音，海量精品免費文章請登陸 www.tmdps.cn查看工就近上班，家屬就近參加農業生產既要滿足市民不斷增長的物質需求，而且要滿足其精神生活的新需要，形成具有人情味的生機的城市化空間城市布局點多、線長、面廣的大分散式的村鎮本系分片組合，相對集中的核心邊緣式城鎮體系重點建設小城鎮及村莊中等城市

（二）樹立正確的思想模式，實現資源型城市的經濟結構與空間布局優化

1.更新產業結構，發展多元化經濟

計劃經濟條件下過于片面強調資源配置與生產力布局的地域分工，忽視了資源產地經濟結構特別是產業結構的完善，使資源型城市經濟結構缺乏足夠的彈性，難以應付市場風險的沖擊，其自我完善的能力也十分有限。一旦資源開采進入后期或市場發生波動，資源型城市的經濟馬上會隨產生巨大不良后果，所以應積極更新產業結構，大力發展資源型城市的多元經濟。

2.優化城市布局，創造可持續發展框架

根據資源型城市建設的現實態勢和發展前景，其可持續發展、建設和再擴展不宜繼續采用均衡增長，而宜借鑒生長極理論及核心邊緣模式，而宜采用不均衡增長?，F代均衡發展理論的主旨“動態平衡”（或稱非均衡發展），它不是一開始就強調各城鎮的協調統一，而是盡力發揮各自的優勢，之的再在基礎上，采用最小的調整和投入實現整體的協同。這對建設資源型城鎮體系非常適用，作為綜合經濟欠發達地區的資源型城市，多部門齊頭并進多元發展，是不現實的。其可持續性建設，應該集中有限的資金，吸引優勢產業發展和集中。

生長極理論認為，經濟發展并非均衡發生在地理空間上，而是以不同的程度在空間上呈點狀分布，并以各種傳播途徑，對整個區域經濟發展產生不同的影響。資源型城市未來發展重點應尋求核心城鎮和邊緣城鎮的合理劃分及空間增長區別對待的多元發展策略。因此，按照城市經濟發展客觀要求，過去那種分散的以解決職工居住為主的礦區建設方式與資源型城市經濟的發展已經不相適應，必須進一步由分散的以解決職工生活居住為主朝著多功能的相對集中城市建設方向更新和轉化。

3.構筑一系列資源型城市可持續發展戰略工程

資源型城市可持續發展的實施不僅要在思想上重視，更要落實在具體建設上。及時構筑一系列在經濟、社會、文化、環境生態和基礎設施等多領域，對資源型城市跨世紀發展有決定影響作用的可持續發展戰略工程，是關系到資源型城市集約化、現代化進程的關鍵環節，具有重要的現實意義與深遠的歷史意義。

資源型城市戰略工程的實施，其目的的在于把資源型城市建設成為具有一定規模經濟、輻射力較強，社會功能比較齊全、生活方便、環境優美的現代化城市。與歷史上重點工程建設相比，可持續發展戰略工程具有較大的不同（表3）

表3資源型城市可持續發展戰略工程與歷史上重點工程若干比較分析

體制/內容社會主義計劃經濟下的重點工程社會主義市場經濟下持續發展戰略工程建設目的國民經濟計劃的落實與深化在宏觀計劃指導下創造性地為發展經濟、吸引外資、形成良好的人居環境服務建設背景影響因素單一封閉型復雜性、開放型把握因素程度確定性不確定性建設資金渠道國家投資渠道單一化國家、集體、個人、外商多方融貸（渠道多元化）建設措施行政手段為主行政、經濟、社會、法律手段并重建設功能與意義對資源型城市發展成為我國重要的資源開基地起到骨干和保證作用對資源型城市未來發展成為具有經濟活力、環境魅和的現代化城市，其具有不可替代的戰略作用

跨世紀資源型城市可持續發展戰略工程的具體要求是：①要為市場經濟發展創造條件；②要完善文化、體育、醫療衛生、科技、體育、商飲服務等設施，使社會功能進一步健全；③要配套進行城市的交通、通訊、供水供電、環保等系統建設；④要加強市容市貌和生態建設，美化城市環境（表4）

表4資源型城市可持續發展戰略工程構想舉例

時段/領域可持續發展戰略工程目的與作用經濟資源深加工產業鏈，地方經濟發展工程經濟上形成良性循環的可持續發展機制社會文化產業文化主題公園，資源為主題的節日弘揚產業文化精神，創造高品位文化氛圍環境生態河湖水系治理工程，污染源根治工程改善生態環境，形成宜人的生存與發展條件基礎設施與城市風貌快速交通運輸工程，充沛的給水工程體系，城市美化工程改善、創造可持續發展和招商引資環境

資源型城市可持續發展戰略工程的實施，將促進其人口、經濟、社會、環境和資源的相互協調，進而促進其快速穩步發展，使資源型城市發揮其在城市體系中的應有作用，實現我國區際間的公平發展。

參考文獻：

1.陽建強現代城市更新運動趨向，城市規劃，1995.2.楊宏烈、羅春欽略論石油城市的改造，城市規劃匯刊，1993.9

3.林秋華關于可持續發展，城市規劃，1995.2

第三篇：《全國資源型城市可持續發展規劃》解讀

統籌兼顧 全面部署 資源型城市可持續發展邁入新階段

——《全國資源型城市可持續發展規劃》專家解讀之一

2013-12-03 | 作者： 中國科學院院士 陸大道 | 來源： 中國政府網

《全國資源型城市可持續發展規劃》是國家全面部署資源型城市可持續發展工作的行動綱領，對保障我國能源資源戰略供給，統籌推進資源型城市這一特殊類型地區的新型工業化和新型城鎮化建設，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，推進資源型城市全面改革和轉型發展具有重大意義，標志著我國資源型城市可持續發展工作進入了新的階段?？傮w來看，這部《規劃》有五大亮點。

亮點一：《規劃》突出了轉型發展和深化改革的基本主線

黨的十八大和十八屆三中全會強調，加快經濟發展方式轉變是當前我國推進社會主義現代化建設的主線，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。作為我國經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續問題最為集中的地區，資源型城市的可持續發展必須緊緊抓住這兩個重要法寶，實現經濟社會發展和思想觀念的深刻變革?！兑巹潯吩谥笇枷胫忻鞔_提出，以轉變經濟發展方式為主線，進一步深化改革開放，依靠體制機制創新，統籌推進新型工業化和新型城鎮化；在總體要求、重點任務、保障措施中從不同角度闡明了破解經濟社會發展中存在的體制性、機制性矛盾，加快構建有利于可持續發展的長效機制。《規劃》是資源型城市貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的具體部署，是資源型城市牢牢把握重要戰略機遇期，銳意進取、攻堅克難，譜寫改革開放新篇章的行動綱領。

亮點二：《規劃》突出了分類指導和統籌協調的戰略導向

我國資源型城市數量眾多，資源開發處于不同階段，經濟社會發展水平差異較大，面臨的矛盾和問題不盡相同。從國家層面科學引導各資源型城市因地制宜、協調有序發展，避免政策上“一刀切”是一個難題，但又是必須解決的問題?！兑巹潯犯鶕Y源保障能力和可持續發展能力將全國262個資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，強調深入挖掘各類資源型城市自身潛力和優勢，規范成長型城市有序發展，推動成熟型城市跨越發展，支持衰退型城市轉型發展，引導再生型城市創新發展，探索各具特色的發展模式。分類型明確發展導向和重點任務是《規劃》的重要創新，也為我國未來統籌區域發展的政策設計提供了重要借鑒。

亮點三：《規劃》突出了以人為本和社會公平的目標取向

促進社會公平正義、增進人民福祉是當前我國改革開放和社會主義現代化建設的出發點和落腳點。《規劃》以民生為本、和諧發展作為指導資源型城市未來發展的基本原則，以解決好資源型城市人民群眾最關心最直接最現實的利益問題為突破口，謀民生之利，解民生之憂，創造性提出利益分配共享

機制?！兑巹潯纺繕瞬粌H突出了城鄉居民收入增幅高于全國平均水平等硬性指標，還關注了保護傳承礦區、林區寶貴的精神文化財富等精神文明指標，目標取向體現了物質文明和精神文明的和諧統一。在規劃目標表中，關于民生改善的指標最多，有利于促進資源型城市以人為核心的政績考核機制的建立和完善，為全國加快經濟發展方式轉變、促進科學發展積累經驗。亮點四：《規劃》突出了立足當前和謀劃長遠的任務部署

產業結構不合理，社會保障不完善，環境整治不到位是資源型城市面臨的現實問題，如不能得到切實、有效解決，必然為資源型城市的可持續發展帶來嚴峻挑戰?！兑巹潯吩谥攸c任務中突出了接續替代產業發展、棚戶區改造、礦山地質環境恢復治理等具體問題的解決，做到了戰略部署有抓手，工作推進有保障。與此同時，資源型城市的諸多問題屬于系統問題，是因為資源開發利用與城市經濟社會生態發展的系統間矛盾而產生的，謀劃可持續發展必須抓住矛盾的核心，理順各方面的關系。因此《規劃》強調了體制機制創新，從不同領域明確提出可持續發展長效機制。緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，引導資源型城市盡快形成資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局。

亮點五：《規劃》突出了積極穩妥和求真務實的政策設計

切實把資源型城市可持續發展的各項目標、任務落到實處，確保科學發展取得顯著進步、轉變經濟發展方式取得實質性進展，必須完善實施機制，強化政策保障。《規劃》圍繞資源型城市可持續發展面臨的共性問題、差異化問題、重點難點問題以及法制建設問題明確了多層次的政策保障體系。針對重點難點問題保持了政策的連續性和穩定性，針對不同類型城市分類指導的政策措施增強了針對性和靈活性，圍繞可持續發展長效機制以及法制建設提高了宏觀調控的預見性和科學性。多層次的政策保障體系符合資源型城市當前發展實際與長遠持續發展需要，彰顯了中央政府解決這些問題的決心和實現資源型城市可持續發展總目標的信心。

分類指導 改革創新 全面推進資源型城市可持續發展

——《全國資源型城市可持續發展規劃》解讀之二

2013-12-03 | 作者： 中國科學院地理科學與資源研究所研究員 張文忠 |

來源： 中國政府網 | 【大 中 小】【打印】【關閉】

近日，國務院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃》（以下簡稱《規劃》），這是我國第一次針對資源型城市制定出臺全國性、專門性的規劃文件，充分顯示了黨中央、國務院對資源型城市可持續發展問題的高度重視。

一、《規劃》出臺對資源型城市可持續發展具有重要指導意義

長期以來，資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，為全國經濟社會發展做出了巨大貢獻，同時在發展過程中也積累了諸多矛盾和問題。加快資源型城市經濟發展方式轉變，盡快建立有利于可持續發展的體制機制，是保障未來能源資源供給、保持國民經濟健康協調可持續發展的重要舉措，是構建社會主義和諧社會、讓發展成果更多更公平惠及全體人民的必然要求，是促進區域協調發展、推進新型城鎮化、全面建設小康社會的戰略任務。但是由于我國資源型城市數量眾多、差異較大，要徹底解決不同類型、不同特點的資源型城市可持續發展問題，仍需要長期堅持并不懈努力?！兑巹潯啡娌渴鹆舜龠M我國資源型城市可持續發展的戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進模式，在戰略頂層設計、體制機制創新、保障政策措施等方面形成了一系列新的突破?！兑巹潯肥俏磥硪欢螘r間指導全國各類資源型城市可持續發展的綱領性文件，是國家對資源型城市轉型和可持續發展工作的重要部署，具有里程碑意義。

二、《規劃》總體思路具有三大特點

《規劃》的基本思路，不僅是解決當前資源型城市所面臨的現實問題，同時也對長遠發展作出了謀劃。規劃目標聚焦建立健全促進資源型城市可持續發展長效機制，明確了構建資源開發與經濟社會發展、生態環境保護協調發展格局的戰略指向?？偟膩砜从腥筇攸c：

一是以“五位一體”總布局構建資源型城市可持續發展戰略體系。資源型城市的發展問題長期以來被單純作為經濟問題來解決，但國內外資源型城市的發展實踐和理論研究已經表明，在資源型城市長期發展中形成的深層次矛盾涉及到經濟、社會、生態、文化等方方面面，如不能得到切實有效解決，必然為資源型城市的可持續發展帶來嚴峻挑戰。《規劃》把促進資源型城市可持續發展作為系統工程，全面貫徹落實黨的十八大關于“全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”的重要精神，結合資源型城市實際問題，在重視促進經濟轉型的同時，強調社會民生改善、生態文明建設、文化資源傳承、體制機制創新，更加注重戰略布局的系統性、整體性、協同性。

二是以全面深化改革激發資源型城市可持續發展活力。從根本上破解資源型城市經濟社會發展中存在的體制性、機制性矛盾，是實現可持續發展目標的重要保障。作為貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措，《規劃》把深化改革作為促進資源型城市可持續發展的強大動力和有力保障，明確了開發秩序約束機制、產品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制、接續替代產業扶持機制五項可持續發展長效機制。五個機制突出強調了要把資源型城市發展建立在協調有序、公平公正、結構優化的基礎上，努力實現經濟發展與民生改善、生態環境保護相協調，當前發展與長期持續發展相統一。五個機制相互促進、良性互動、整體推進、重點突破，形成資源型城市

全面深化改革的強大合力，有利于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，提高資源型城市自我發展的“造血”功能，強化創新能力和增長動力。

三是以分類指導統籌協調資源型城市可持續發展路徑。我國資源型城市數量眾多、分布廣泛，資源開發處于不同階段，經濟社會發展水平差異較大。雖然每個資源型城市在國家經濟社會發展中都發揮著重要作用，但由于面臨的矛盾和實際問題不同，因此開發方式、保護內容、發展的首要任務、國家的支持重點也應該有所區別。為此《規劃》結合各城市實際特點，以統籌協調發展為基本出發點，進行綜合類別劃分，強調深入挖掘各類型城市自身潛力和優勢，探索各具特色的發展模式。分類指導為差別化的地區政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精細及時的空間管理提供了基礎支撐，促進了區域管理方式的變革。

三、《規劃》內容突出五大重點任務

一是有序開發綜合利用資源，強化資源保障能力。隨著世界政治經濟格局深刻變化和全球資源競爭日趨激烈，利用國外資源的不穩定性和不確定性增加，風險與難度加大，資源型城市在保障我國能源資源安全方面的地位和作用越來越重要?！兑巹潯访嫦驀窠洕蜕鐣l展需求，從切實鞏固保障全面建設小康社會的資源基礎出發，堅持有序開發、高效利用、科學調控、優化布局的原則，以資源有序開發與綜合利用為主線，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，協調當前與長遠、局部與整體、資源開發與環境保護的關系，統籌安排礦產資源勘查、開發、利用與保護的任務，為全面提高資源型城市資源保障能力奠定了基礎。

二是構建多元化產業體系，夯實轉型發展基礎。資源型城市是我國重化工業的搖籃，為建立健全我國工業體系、推進國民經濟發展做出了巨大貢獻。新形勢下推動資源型城市產業結構優化升級，加快轉變經濟發展方式，事關我國新型工業化的成敗。針對資源型城市產業結構單

一、內生動力不強的問題，《規劃》提出堅持把經濟結構轉型升級作為加快資源型城市可持續發展的主攻方向，產業發展重點建立在發揮優勢、創新驅動、內生增長、集約高效、惠及民生、環境友好的基礎上，全面優化技術結構、組織結構、布局結構和行業結構，明確了推進資源型城市由單一的資源型經濟向多元經濟轉變的重要著力點。

三是切實保障和改善民生，以人為核心推進城鎮化。資源型城市歷史遺留問題較多、基礎設施陳舊落后、農民礦工和失地農民集中、民生保障水平較低，是我國城市內部二元結構問題的集中凸顯地區。保障和改善民生既是促進社會和諧有序的根本保障，也是擴內需、促發展、加快新型城鎮化建設的重要任務?！兑巹潯穲猿纸洕D型和民生改善的內在統一，把解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題放在更加重要的位置，從完善制度和增加投入兩方面強化保障措施，努力實現資源型城市勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，社會和諧穩定，使資源開發和經濟發展成果惠及廣大人民

群眾。

四是加強環境治理和生態保護，還城市一個美好家園。我國資源型城市普遍存在著產業能耗高、環境污染重、地質災害隱患多等問題，這些問題的解決不僅關系到資源型城市自身發展，對于緩解我國資源環境約束、維護生態安全、應對氣候變化、增強可持續發展能力意義重大，影響深遠?！兑巹潯钒焉鷳B文明建設融入資源型城市可持續發展工作的全過程，以解決損害群眾健康和影響地區健康發展的突出環境問題為重點，多措并舉、多管齊下。各項任務安排從實際出發，講求實效、突出重點、量力而行，為遏制資源型城市日趨惡化的生態環境問題，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一提供了保障。

五是加強支撐保障能力建設，營造良好的發展氛圍。由于利益格局錯綜復雜，行政管理體制落后，許多資源型城市社會服務功能嚴重缺失。作為支撐保障能力建設的首要任務，《規劃》以城鎮基礎設施建設為抓手，全面部署了硬件環境優化重點。在此基礎上，圍繞可持續發展軟環境建設，《規劃》強調了人才隊伍建設、推進改革開放、精神資源傳承。促進資源型城市可持續發展，優秀的人才是先導力量，改革開放是核心動力，“無私奉獻、艱苦奮斗、改革創新”的核心精神是潛力源泉?！耙挥踩洝钡闹伪Ｕ夏芰ㄔO立足資源型城市的現實問題和長遠發展，突出全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，有利于強化資源型城市發展動力和活力，營造良好的發展氛圍。

四、《規劃》政策體系針對性強

要確保規劃期內我國資源型城市可持續發展工作取得實質進展和顯著成效，必須加強政策支持、完善實施機制。因此《規劃》針對資源型城市的共性問題、差異化問題和重點難點問題，將統籌兼顧和分類指導有機結合，提出建立多層次的政策保障體系。一是針對資源型城市的共性問題，建立健全可持續發展長效機制的具體措施：研究制定資源開發和城市可持續發展協調評價辦法，加快推進資源稅改革，推動出臺資源型企業可持續發展準備金制度，加大接續替代產業扶持力度。二是針對資源型城市的差異化問題，完善分類指導的具體措施：研究出臺全國資源型城市可持續發展分類指導意見，研究制定資源枯竭城市轉型績效考核評價辦法，開展資源富集地區可持續發展試點工作。三是針對資源型城市的重點難點問題，強化針對性扶持的具體措施：加大資源型城市接續替代產業發展的財政扶持和政策支持，繼續加大對歷史遺留礦山地質環境問題恢復治理的資金支持。四是針對可持續發展宏觀層面的制度問題，加強法制化建設的措施：加快推進資源型城市可持續發展立法，研究制定《資源型城市可持續發展條例》。各項政策內容具體、措施得力、針對性強，符合資源型城市當前發展實際和長遠持續發展需要。

第四篇：資源型城市可持續發展的法律支持

資源型城市可持續發展的法律支持

來源：Bluehost http://

[摘要]目前，我國資源型城市可持續發展立法存在的問題，主要體現缺乏礦產資源保護的單項立法，礦產資源環境監管立法體制不佳，采礦權人、探礦權人的監督制度不健全，法條籠統可操作性差、法律制度空白點多等方面。加強資源型城市可持續發展的立法，要堅持可持續發展的原則，開展礦產資源的專項立法和地方立法，強化資源型城市環保立法措施，改革礦產資源管理體制，堅持依法行政，加大執法力度。

[關鍵詞]資源型城市；可持續發展；法律支持

資源型城市堅持以人為本的可持續發展，既要求保證經濟的持續、快速、健康發展，又要求自然資源和環境得到永續利用和保護，最終實現環境和發展的協調一致，人與自然、環境的和諧共存。資源型城市實現可持續發展。既要依靠政府行為、市場機制，還需要有相對完善的法律、政策、規制的保障，促進資源型城市可持續發展需要依靠法制建設，并將其納入法制化軌道。近年，我國修訂和新制定了《環境保護法》、《煤炭法》、《礦產資源法》等多部有關環境資源方面法律，也發布了一批資源、環境行政法（行政法論文）規和部門規章，完善了標準，已初步形成了適合中國國情的礦產資源保護法律體系框架，資源型城市可持續發展已逐步走向法制化、制度化和科學化軌道。其要實現可持續發展，必須要堅持立法原則，加強專項立法和地方立法，完善各項法律，堅持依法行政，加大執法力度。

一、資源型城市資源開發相關的主要法律法規建設狀況從制定《環境保護法》開始至今，我國資源開發立法取得了顯著成就?！董h境保護法》作為環境保護綜合性的基本法對環境保護的各主要領域做出了全面的規定。《大氣污染防治法》對大氣污染防治的監督管理，避免燃煤導致的大氣污染，及違法應承擔的法律責任等作出明確規定。該法是我國在防治大氣污染方面的綜合性法律。《固體廢物污染環境防治法》規定了固體廢物污染環境防治的監督管理體制、防治危險廢物污染環境的防治以及法律責任等。《礦產資源法》主要規定了礦產資源勘查的登記和開采的審批、礦產資源的勘查、礦產資源的開采、集體礦山企業和個體采礦管理以及違反該法應當承擔的法律責任等內容。《煤炭法》主要規定了煤炭生產開發規劃與煤礦建設、煤炭生產經營、礦區保護、監督檢查及違反該法應承擔的法律責任等?！豆澕s能源法》主要規定了節能管理、合理使用能源、節能技術進步及違反該法應承擔的法律責任等。資源型城市可持續發展立法存在的問題主要有以下幾個方面：1.缺乏有關礦產資源保護的單項立法我國有關保護礦產資源的法律除了綜合性的《環境保護法》和《礦產資源法》外，只頒布了《煤炭法》，對其他礦產資源的開采、利用和保護缺乏單項立法。資源型城市多為某一類礦產資源為主，而因單項性的法律和地方性法規、規章缺乏，造成礦產資源型城市在實施可持續發展中無法可依，這對產業的接續、持續發展缺乏法律保障。

2.礦產資源環境監管立法缺乏導致體制不順我國缺乏有關礦產資源環境監管體制的立法，造成了有關的環境監管體制不順，礦產資源環境管理的職責、、責任等沒有明確的法律規定，這給資源型城市的環境保護帶來困難。因礦產資源環境監管體制不順，權力配置不合理，監管部門缺乏權威，沒有統一監管權，相關主管部門職權重疊或缺失，環境監管多頭管理，這造成地方利益和部門利益合法化，對于嚴格執法不利，也對礦產資源及其他事務的管理不利。

3.資源型城市環保法律存在的問題(1)環保法欠缺?？偭靠刂婆c排污許可證制度等在層次較低的法律法規中確立；環境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規中被修改。單行法隨意突破、違背了基本法且各單行法間的不協調給環境保護法制造成困擾。

(2)法條籠統，可操作性差。我國城市環保法律體系中法律的原則性規定多，對違法責任規定不明，對執法主體的權責分工不細，造成了守法主體有法不依，各行業主管部門在執法中出現矛盾沖突。他們從部門利益出發，按照法律條文精神做了解釋性的規章、而這不是法律本身。這些規章主要從部門、行業利益出發，不能正確體現法律本義，造成法的目標沒有充分落實。

(3)法律制度空白點多。缺乏針對資源城市環境問題的專門性法律，雖然對矸石、粉塵，土地塌陷等問題都有相應法條予以規范，但多是部門及地方規章，不能使人們足夠重視；同時，明顯缺乏環保行政專門立法，資源開采法律制度中環保規定，井下廢氣的排放沒有強制性排放標準、井下環境保護問題沒有具體的法律規制等。一些執法標準和依據也只能借助行業規章、文件解釋來執行，法律未能充分發揮作用。

二、加強資源型城市可持續發展的立法和執法1.加強礦產資源的專項立法和地方立法我國針對礦產資源特定礦種的專門立法很少，也沒有突出地方和礦種特色。因礦產資源種類不同，開采利用和保護方式也不同，應進行專項立法。資源型城市要針對本地的特色資源和位置、特點進行地方立法，同時要堅持可持續發展原則，實現城市的人口、資源、環境和社會的協調持續發展。資源型城市對礦產資源開發和利用過程中出現的新法律關系要及時調整和規范，制定相關法規和規章。

要結合實際情況，提請地方有權機關制定修改《礦產資源保護條例》、《礦產資源開發秩序管理條例》等法規。

2.資源型城市環保立法措施

(1)增設環保目標責任制度。將轄區內環境質量的優劣納入行政主管領導政績考核的指標體系；各級政府應推動環保和經濟社會的協調發展；主管領導及有關部門負責人由于行政立法、決策失誤、執法不當或決策造成環境污染破壞，導致環境質量下降的，應追究其相應的行政責任，構成犯罪的，應追究其刑事責任。

(2)明確規定公眾參與制度。作為基本法的《環境保護法》沒有公眾參與的直接規定。應增加公眾及其代表根據國家環境保護法律法規賦予的權利和義務通過一定的途徑、方式和方法參與環境保護的內容。

(3)完善《環境保護法》中法律責任。要相應增設各級政府保護自然資源和生態環境的法律責任；在行政責任方面只規定原則、程序與方法，以指導單項環境與資源保護法律的行政處罰規定；完善環境行政處罰的種類，增設暫扣、沒收、行政拘留等種類，提高環保行政執法的效率；

對污染環境、破壞生態造成重大經濟損失或人員傷亡的，判處重刑；明確復合和共同污染等的民事責任，加大追究環境犯罪者的民事賠償責任。

3.修改礦產資源管理體制的法律規定要通過立法形式理順礦產資源型城市的管理體制，理順中央與地方各級政府、行政主管部門的關系和權限、職責等。國家要通過立法確立有關

礦產資源的行政管理（行政管理論文）體制，明確省級以下礦產管理部門實行垂直管理或條塊結合，以條為主的管理體制。優化配備礦產資源管理執法機構，對礦產資源的開發、利用和保護實行統一的監督管理。資源型城市要結合實際，加強對礦產資源的資產化管理，實現在開發中有效保護，在保護中持續利用。要通過立法賦予礦產資源管理的行政主體以明確的權限、職責，設立合理的行政程序，構建與職責對應的法律責任體系，促使相應的行政主體、依法、合理實施與礦產資源保護、管理相關的環境行政行為，嚴厲打擊在礦產資源保護、管理中的環境行政不法行為。

4.堅持依法行政、加大執法力度

實現資源型城市可持續發展的戰略，必須有強有力的法制作保障?？沙掷m發展要求在法制建設中不僅形成一套完整的法律制度，還要求能夠在現實中更有效地執行法律，保證法律在促進和維護可持續發展中發揮作用。

當前應按照建立法制社會的要求，堅持依法行政，做到科學決策，創造公正的司法環境，嚴格執法，打擊非法采礦活動，保護合法采礦者。在執法中要注意搞好執法與服務相結合，執法與調整礦區產業結構相結合，執法與提高礦業經濟質量相結合，為資源型城市可持續發展提供可靠的法制保障。提高執法水平必須提高執法人員素質，加強各級執法機構的能力建設。

三、結束語

國家在資源型城市資源開發相關的法律法規建設中，先后頒布了《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《節約能源法》等法律和一些法規。立法和執法均取得了一些成就，同時

也存在著缺乏礦產資源保護的單項立法，礦產資源環境監管立法體制不順，采礦權人、探礦權人的監督制度不健全，法條籠統可操作性差、法律制度空白點多等問題。加強可持續發展的立法和執法工作，要堅持可持續發展的立法原則，加強礦產資源的專項立法和地方立法，采取環保立法措施，修改礦產資源管理體制的法律規定，堅持依法行政、加大執法力度。

第五篇：發展接續產業優化經濟結構實現資源型城市可持續發展

黨的十六大明確“支持老工業基地加快調整改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”，這是黨中央、xx在新世紀、新階段立足我國資源型城市發展實際，科學分析國內外形勢，做出的加快全面建設小康社會進程的重大戰略決策。從國內外資源型城市轉型及xx市近幾年的情況來看，資源型城市實現可持續發展必須拓展發展空間，大力發展接續產業，優化經濟結構。

一、發展接續產業是解決資源型城市發展問題的必然選擇

xx是中國第一個石油工業基地，1938年開始開發建設，1955年依托油礦設立了xx市。1958年，為更好地保障、服務油田生產建設，原xx縣政府由地處農業綠洲中心位置的xx鎮遷至油礦所在地，市縣合并，政企合一，升為地級建制。1961年，xx市與xx石油管理局分設、政企分開至今。半個多世紀以來，作為中國石油工業的搖籃，xx市、特別是xx油田歷史性的承擔了全國石油工業三大四出（大學校、大試驗田、大科學研究院，出經驗、出人才、出產品、出技術）的重任，先后向全國兄弟油田培養輸送職工近12萬人，支援各類設備4000多臺（套），生產原油2800多萬噸，實現銷售收入190多億元，累計上繳國家利稅120億元。隨著xx油田的迅速發展，xx地方經濟亦得到了較快發展，～年，全市GDp總量實現37.5億元，其中近65%是油田開采及相關產業拉動的結果，財政收入完成1.2億元，25.5％來自石油企業。近年來，盡管青西油田開發使xx油田實現了二度輝煌，但由于資源的約束和礦業城市普遍存在的結構性矛盾，使xx這個老工業城市面臨嚴峻的挑戰。主要是：一是產業結構單一，輕重工業的比例不協調，～年，全市輕、重工業比例為4.4:95.6，工業結構過于重型化；二是企業規模失衡，大型企業平均規模高于全省水平，中小型企業平均規模大大低于全省平均水平，中央、省屬企業與地方中小企業發展關聯度不高，對地方經濟的輻射帶動作用不明顯；三是產品結構不合理，初級產品比重和輕工產品中農副產品加工比重大于工業制成品和非農產品加工比重；四是產業層次差異大，大部分工業企業生產經營屬原材料初級加工，傳統工業依然占據主導地位，科技含量高、市場潛力大的高新技術產業嚴重不足；五是生產成本不斷增大，經過60多年開采的xx油田，現在油層埋藏深，地質結構復雜，開采的技術控制難度高，實際開采成本不斷增加。xx經濟社會發展的現實說明，培育和發展接續替代產業，已經成為資源型城市經濟社會發展最緊迫的任務。

上世紀九十年代初期，xx油田原主產區資源枯竭，原油產量遞減，影響了xx經濟的持續增長。其后，隨著吐哈油田的開發建設和石油企業內部改制重組，油田企業大辦三產，導致地方政府為服務油田而建，依賴油田生存的30多戶市屬工商企業紛紛破產倒閉，近7000名企業職工下崗失業，xx地方工業經濟體系被完全打破，工業經濟總量迅速下降。1998年，全市工業利稅總額、產值、增加值分別為454萬元、24135萬元、7280萬元，比1996年分別下降了48.7％、16.4％、46.1％?！笆濉币詠?，隨著青西油田的大規模開發，雖然帶動全市經濟每年以23.2％的速度增長，但地方工業增速較慢，比“八五”增幅低26.5個百分點，遠低于全國、全省的平均水平。xx工業發展的嚴酷事實告訴我們，只有培育和發展接續產業，才能實現資源型城市的持續穩定發展。一是拉長接續產業鏈條，增加產品附加值，提高資源綜合利用率，在一定程度上延長資源型產業的周期和壽命。二是利用高新技術，發展新興工業，實現資源型城市的優勢轉換和經濟的持續發展。三是從資源導向型戰略逐步轉變為市場導向型戰略，立足于現有的資源狀況、區位條件、技術實力和投資環境，通過培育和發展新興接續產業，實現資源的優化配置和戰略重組，調整產業結構，逐步形成多元產業支撐的新格局，由單一資源優勢向多元綜合經濟優勢轉變。

xx油田開采及相關產業創造了3.6萬個就業崗位，占全市城鎮在職職工總數的61.7％。目前，待安置的下崗職工、買斷工齡人員有11000人，城鎮每年新增需安置就業的勞動力近1300人，然而全市每年提供的就業崗位只有300個左右，就業需求多和崗位少的矛盾非常突出。xx市～年人均國內生產總值僅為2739美元，按照全面建設小康社會的要求，各種經濟社會發展指標與全面建設小康社會還有很大差距。只有發展接續產業，加快經濟發展，才能為全面建設小康社會奠定堅實的物質基礎。

二、資源型城市發展接續產業的基本思路

早規劃，早動手，對資源型城市避免“礦竭城衰”、發展接續產業至關重要。上世紀九十年代中后期，圍繞油田興建的市屬工商企業大量破產倒閉后，我們把發展石化以外的非油產業，特別是農副產品加工、礦產品加工、風電、水電等清潔能源、電冶、建筑建材加工等產業提上了議事日程。近年來，盡管xx油田產量逐年回升，但資源型城市發展的必然規律使油田地方形成共識，把注意力集中到發展接續產業上來，并進行了積極探索，一批新的經濟增長點逐步形成，區域經濟對石化產業拉動的依賴性開始弱化。

今后xx市經濟發展的基本思路是，以“三個代表”重要思想為指導，堅持“生態立市、科教興市、工業強市”的根本要求，實施“結構調整、開放帶動、地企合作”的發展戰略，用新思路、新體制、新機制、新方式，緊緊抓住國家支持老工業基地調整改造和資源型城市發展接續產業的重要機遇期，堅持走新型工業化道路，以結構調整為主線，以深化改革、擴大開放、科技進步為動力，以穩定石化產業、構筑多元產業格局為重點，加快發展接續產業，率先走上資源型城市實現可持續發展的路子。到2010年，基本形成多元支撐的經濟發展格局，率先建成小康社會；2020年，完成由資源型向綜合型城市轉變，初步建成現代化生態城市。結合xx實際，遵循市場原則，我們要在繼續加大石油資源勘探開發力度，盡可能延長油田穩產期的同時，重點抓好四個方面的工作：

第一，調整發展思路，把握發展機遇。首先要牢牢抓住xx油田加快發展的機遇。青西油田大規模深度開發及成品油和原油管道工程的啟動實施，將迅速增加xx油田的原油產量和加工量，到～年，原油產量可達100萬噸，2010年達到200萬

噸，原油煉化加工量到2010年將翻一番，達到450萬噸。這樣就為繼續加強地企聯系，不斷延伸石化產業鏈，進一步鞏固xx油田在xx經濟中的主導地位奠定了基礎。其次，要牢牢抓住市政府駐地遷址的機遇。xx市政府駐地遷址是一項復雜的社會系統工程，遷址工程在面臨諸多困難和問題的同時，也為區域經濟的發展提供了難得的歷史性機遇。牢牢把握這種機遇，立足資源優勢和特色產業，以開放促開發，加大招商引資力度，繁榮穩定老市區，加快建設新市區是xx實現可持續發展的良好契機。第三，要充分挖掘利用自身特色優勢。豐富的資源優勢和極富特色的農產品生產基地，為新型產業和后續產業的發展創造了條件。大力發展風電、水電、光電，將使xx成為一個新型的能源產業區；石油、煤炭、有色金屬等礦產品的開發加工將使xx的電冶小區不斷發展壯大；15萬畝的優質飼草、10萬畝的啤酒大麥、6萬畝的棉花、5萬畝的酒花優質農產品種植基地，為特色產業的發展和農副產品龍頭加工企業的做大做強提供了保障。除此之外，xx特有的戰略性經濟區位優勢和我國加入世貿組織及國家西部大開發相關政策的實施，也是需要我們認真研究、牢牢把握的歷史機遇。

第二，緊抓第一要務，實施工業強市戰略。具體要側重實施五大戰略。一是大開發戰略。通過對油田的開發，風電、水電、光電的開發，礦產品和農副產品的開發，依托優勢資源，開發特色產業，培育后續主導產業。二是大調整戰略。通過興建農副產品精深加工區、電冶工業區、石化工業區、風電工業區等，調整地方工業布局，增強產業聚集和輻射帶動能力，使全市工業逐步向園區化、產業化方向邁進。三是龍頭聚集戰略。立足xx的“億元現象”，扶強扶壯莫高麥芽、拓璞酒花浸膏、大業草王、潔源風電、疏勒河水電、干法水泥等一批投資上億元的企業，組建電力、礦業、建材、農副產品加工等企業集團，爭取上市融資，促進工業經濟整體上規模、上水平。同時，培育名牌產品，實施品牌戰略，用3—5年時間，爭創2—3個全省名品和全國名牌。四是科技創新戰略。充分挖掘利用xx油田、四0四廠等中央、省屬企業的科技、人才、信息、設施優勢，組建技術開發中心，建立區域經濟范圍內資源、技術、人才、信息合理流動和共享運行機制，加快科技創新步伐，提高新產品的研發水平和科技含量。五是大流通戰略。圍繞市政府駐地遷址和xx油田生活基地搬遷，積極調整商貿流通結構，把新市區（xx鎮）建成嘉峪關至新疆哈密之間的區域物流中心，發揮中心城市的人流、物流、資金流、信息流、技術流的輻射帶動功能，建設大市場，實現大流通，推動大發展。

第三，立足城市區位優勢，優化城市布局結構。堅持“雙輪驅動，兩翼發展”的思路，積極實施市政府駐地遷址工程，優化城市布局結構。xx市政府駐地遷址已于～年上半年經xx、民政部和省、市逐級批準，～年10月正式啟動，現已完成了市委、人大、政協三大機關及大部分黨群部門的搬遷工作，計劃今明兩年完成政府機關和部門的搬遷工作。今后2—3年，市上將在現有基礎上，在國家和省、市的大力支持下，通過爭取國債、招商引資、銀行融資、社會籌資、企業上市等多種渠道籌措資金，陸續實施58個城市基礎設施項目，逐步將新市區建成生態環境優美、城市功能齊全、服務功能配套、社會保障體系完善的新型生態工業城市，實現縣域經濟與酒嘉經濟帶和西隴海蘭新線經濟帶的對接，使其成為絲綢之路西端的一個新亮點。

第四，創新經濟格局，積蓄發展后勁。據最新的勘探表明，自青西至花海盆地多處地段顯示出良好的油氣結構，該地段成為具有工業規模開采價值油田的前景非常樂觀。通過我們的資源詳查，xx境內包括石油在內的礦產資源較為豐富。正在被開發利用的風、光、水及農副產品資源優勢，將為xx今后的發展開創新的領域。要保持全市經濟的持續快速發展，就必須結合xx市礦產資源狀況和開發利用現狀，進一步搞好替代產業和后續資源的開發利用，使其真正成為經濟發展、社會富裕的不竭源泉。在做好青西油氣田的勘探開發的同時，積極勘探開發其它自然資源及其對應產業，走高效開發、縱深開發、立體開發的路子。同時，圍繞特色資源優勢，發展新型產業，積極儲備、論證一大批符合xx實際和國家產業政策的產業項目，通過招商引資加快開發建設，擴大經濟總量，優化產業結構，增加財政收入。積極開發旅游業和服務業，多業并舉，多元發展，構建xx經濟的新框架，培育經濟增長的新亮點，保持xx經濟的持續、快速、健康發展。

三、資源型城市可持續發展要爭取國家的支持

首先，通過在產業布局上予以傾斜，對資源型城市經濟轉型給予項目支持。資源型城市實現經濟轉型，離不開新的產業項目的支撐。國家在計劃和宏觀決策時，應適當放寬對資源型城市發展接續產業方面的政策限制，給予更多的支持，特別是對經濟轉型有較強牽動作用的產業項目列入重點項目盤子，在國債資金、資源配置以及其它配套政策上給予支持，在資源型城市優先布局一些基礎設施建設項目，如水利、交通、生態環境建設、城市基礎設施等項目。

第二，通過建立補償機制，對資源型城市經濟轉型給予資金扶持。資源型城市和企業在實施轉型發展中，面臨著就業和再就業、社會保障、生態環境恢復等諸多問題，需要投入大量資金，這是資源型城市和企業力不能及的，應該得到國家財力和政策上的大力支持。國家應通過建立資源型城市發展接續產業專項基金，建立對以資源開采為主的城市和企業的補償機制。對資源枯竭或衰退性產業轉產而發展起來的接續產業，應考慮給予減免稅收、低息或貼息信貸、加快折舊等政策支持。在國債投放、國家政策性貸款、國家金融信貸應適度向資源型城市傾斜。在資源型城市發展接續產業過程中，國家可適當放寬在直接利用外資和境外融資方面的限制。

第三，通過建立和完善社會保障體系，減輕企業辦社會負擔。資源型城市建立完善社會保障體系，中央財政可通過轉移支付形式加大對資源型城市社保試點的支持，并在科教文衛和環保等方面，加大對資源型城市轉移支付規模。同時，國家應對資源型國有大企業研究制定減負政策，以幫助企業解脫辦社會的重負。

xx作為西北典型的資源型城

市，近年來，在如何實現經濟轉型和可持續發展上已經做了大量有效的探索和嘗試，鑒于目前國家已將xx列入全國60個典型資源型城市之一，今后我們的主攻目標就是要爭取國家將xx列為第一批重點扶持的資源型城市，從而得到國家的政策和資金支持，實現資源型城市的成功轉型和可持續發展.