第一篇：取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境與對(duì)策研究（共）

取消農(nóng)業(yè)稅后

西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境與對(duì)策研究

2005年12月29日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議,廢止了1958年開(kāi)始實(shí)施的《農(nóng)業(yè)稅條例》。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。這一惠農(nóng)政策的實(shí)施，充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)9億農(nóng)民的關(guān)愛(ài)和解決三農(nóng)問(wèn)題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)政策的實(shí)施可能帶來(lái)的問(wèn)題，其中之一就是取消農(nóng)業(yè)稅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政困難。我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。2005年，也就是實(shí)施農(nóng)業(yè)稅的最后一年，全國(guó)共有財(cái)政赤字縣556個(gè)，其中，東部地區(qū)僅有62個(gè)，中部地區(qū)只有146個(gè)，而西部地區(qū)就有348個(gè)，由此可見(jiàn)，西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難相當(dāng)突出。加上西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，在三層產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，第一產(chǎn)業(yè)比重較大。取消農(nóng)業(yè)稅后會(huì)對(duì)本已脆弱的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生較大沖擊，因而應(yīng)引起政府及相關(guān)部門(mén)足夠的重視。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)的主要問(wèn)題

全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于原本就脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜，隨著收入的減少，基層政府的職能很難全面發(fā)揮，更是無(wú)力放開(kāi)手腳去搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)事業(yè)，本來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，化解的難度進(jìn)一步加大。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.減少財(cái)政收入，制約基層政府職能的全面發(fā)揮

農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來(lái)源，是基層政府的主要財(cái)力保障。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分鄉(xiāng) 鎮(zhèn)失去了一個(gè)主體稅種，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)稅費(fèi)改革的有關(guān)精神和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)政策，這樣的轉(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付是不能覆蓋到的。而當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財(cái)力的約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動(dòng)性和積極性。在構(gòu)建和諧社會(huì)的偉大進(jìn)程中,政府的服務(wù)功能將大大突出,而每一項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，都需要有大量的資金來(lái)作為后盾，但是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，主要靠上級(jí)部門(mén)的撥款和爭(zhēng)取項(xiàng)目資金來(lái)發(fā)揮職能，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大部分時(shí)間是用來(lái)爭(zhēng)資金、跑項(xiàng)目，嚴(yán)重影響了職能的全面發(fā)揮。

2.無(wú)力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展

農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)和對(duì)農(nóng)民的集資、攤派來(lái)解決。稅費(fèi)改革以后，先后取消了“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生以及鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都缺乏強(qiáng)有力的資金保障。雖然也有上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，但其與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際所需要的資金相去甚遠(yuǎn)，而且在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，上級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算是有限額的，對(duì)于本來(lái)落后貧瘠的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付的資金和急需改善的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展所需資金相比，無(wú)疑是“杯水車(chē)薪”。近年來(lái)隨著改革開(kāi)放政策的不斷深入和各級(jí)政府的不斷努力，已經(jīng)發(fā)掘出了西部地區(qū)發(fā)展經(jīng) 濟(jì)的某些潛力和后勁，如搞特色旅游、開(kāi)發(fā)豐富的礦產(chǎn)資源等。由于基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏強(qiáng)有力的資金保障，部分項(xiàng)目形同虛設(shè)，成為“空頭項(xiàng)目”和“桌面項(xiàng)目”。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽螅侨绻鄙偾捌诘囊龑?dǎo)和開(kāi)發(fā)，將會(huì)面臨巨大困難。

3.鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解難度加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)債務(wù)在農(nóng)業(yè)稅取消以前由本級(jí)政府自行逐年消化，但是隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅的實(shí)施而完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，只是由于全面取消農(nóng)業(yè)稅把問(wèn)題由“幕后”推向“前臺(tái)”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)資金的來(lái)源一般有：向上級(jí)財(cái)政的各類(lèi)借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個(gè)人借款以及各種拖欠款。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還可以利用稅費(fèi)收入機(jī)制，通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以?xún)斶€。而全面取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持本級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出現(xiàn)；另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡然加大。可見(jiàn)，對(duì)于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，全面取消農(nóng)業(yè)稅更是“雪上加霜”。若沒(méi)有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)化解難度加大。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因分析 1.最根本的原因是地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

長(zhǎng)期以來(lái)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。以2006年為例，全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣東部地區(qū)就有86個(gè)，而東北地區(qū)只有5個(gè)，中部地區(qū)也只有6個(gè)，西部地區(qū)僅有4個(gè)。究其原因主要是西部地 區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱、工業(yè)發(fā)展水平低以及消費(fèi)市場(chǎng)低迷等。西部地區(qū)有著豐富的自然資源，但是由于交通、氣候、民族、宗教、觀念等條件的限制，地域投資較少。近年來(lái)，西部地區(qū)也利用舉辦經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)、招商引資會(huì)等各種形式吸引投資，以此來(lái)刺激和帶動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是由于缺少各種配套條件，有些項(xiàng)目雖然很有發(fā)展?jié)摿Γ瑓s很少有人問(wèn)津。國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，西部地區(qū)的基礎(chǔ)條件有了明顯的改觀，但是與本地區(qū)急需提升的經(jīng)濟(jì)水平、嚴(yán)峻的財(cái)政形勢(shì)以及人民群眾對(duì)于物質(zhì)文化生活的需求相比，還有很大的差距。

2.現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制本身存在問(wèn)題

不可否認(rèn)，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的某些方面在一定程度上制約了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大了城鄉(xiāng)差距。2007年，城鄉(xiāng)居民收入比為3.33:1，絕對(duì)差距達(dá)到9646元，是改革開(kāi)放以來(lái)差距最大的一年。出現(xiàn)這種差距的主要原因是制度歧視。多年以來(lái)，國(guó)民財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出絕對(duì)值在增加，但比例卻在下降。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)柯炳生的計(jì)算，中央“三農(nóng)”支出從1996年的774億元增加到2006年的3397億元，但由于增長(zhǎng)幅度趕不上財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，因此，中央“三農(nóng)”支出在整個(gè)中央財(cái)政總收入中所占的比例由1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。

我國(guó)東西部地區(qū)發(fā)展本來(lái)就不平衡，如果說(shuō)中國(guó)是由城市和農(nóng)村兩部分組成的話，那么過(guò)去幾十年來(lái)中國(guó)城市的繁榮其實(shí)是建立在農(nóng)村的三大市場(chǎng)要素（勞動(dòng)力、資金和土地）對(duì)城市的補(bǔ)貼和倒貼之上。農(nóng)村2億多青壯年勞動(dòng)力在為城市奉獻(xiàn)勞動(dòng)的同時(shí)，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等 各個(gè)方面卻享受不到和市民同等的權(quán)利；收入較低的農(nóng)民本來(lái)攢錢(qián)就不容易，然而當(dāng)他們省出來(lái)的錢(qián)存入銀行的時(shí)候，這筆儲(chǔ)蓄中每年有四五千億元倒流城市，而農(nóng)民自己卻很難貸到款，因此失去了增收和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

3.村鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難

沉重的債務(wù)包袱，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的結(jié)果，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因很多，有體制因素造成的負(fù)債，如事權(quán)過(guò)大財(cái)力不足，要求配套資金的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)多；有各級(jí)政府部門(mén)頻繁下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目(如“普九”達(dá)標(biāo)和鄉(xiāng)村道路建設(shè)等)，由于超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的承受能力而形成的負(fù)債。此外，還有人為因素造成的負(fù)債，如一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)處于政績(jī)考慮，不顧財(cái)力搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，盲目投資建設(shè)；還有一部分地區(qū)是擅自提高各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，超前消費(fèi)開(kāi)支所致。

三、取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展的對(duì)策

（一）以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力

解決西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根本出路在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),涵養(yǎng)財(cái)源,不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力。

1.立足本地資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力調(diào)整西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路子，著力在培育和壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)上下功夫。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體思路，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以科技進(jìn) 步為支撐，建立特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，利用西部地區(qū)自然資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源比較豐富的優(yōu)勢(shì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，真正把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，把產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

2.優(yōu)化環(huán)境，加快非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)。下功夫改善投資環(huán)境，努力擴(kuò)大招商引資規(guī)模，吸引更多的資金、技術(shù)和人才向西部地區(qū)流動(dòng)。按照黨的十七大報(bào)告中提出“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)，相互促進(jìn)新格局”的要求，放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，以此形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，壯大和繁榮西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，緩解財(cái)政困難。

3.加強(qiáng)城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，不斷增加農(nóng)民收入,增加財(cái)政實(shí)力。黨的十七大指出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，西部地區(qū)應(yīng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）進(jìn)一步深化改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力

深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，既是加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，也是各項(xiàng)事業(yè)不斷取得進(jìn)步的不竭源泉。因此，要推動(dòng)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就要按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，進(jìn)一步深化改革，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。首先是轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府更多地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向公共管理和公共服務(wù)傾斜，把更多精力放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)上，切實(shí)履行好社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。

其次是對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資機(jī)制的改革。積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)。多年來(lái)所形成的傳統(tǒng)模式，即社會(huì)公共產(chǎn)品和公共事業(yè)投資都由政府來(lái)承擔(dān)，在多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，社會(huì)成員都有平等的機(jī)會(huì)分享社會(huì)公共產(chǎn)品并參與到公益性事業(yè)中來(lái)。應(yīng)當(dāng)建立一系列配套政策，規(guī)范和引導(dǎo)非政府力量發(fā)展公益事業(yè)，以減輕基層政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）健全和完善社會(huì)保障制度，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力 1.加大轉(zhuǎn)移支付力度和資金投入力度，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障

轉(zhuǎn)移支付制度是農(nóng)業(yè)稅改革的重要組成部分，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是全面取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。因此，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)的投資力度。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中指出，未來(lái)政府將大幅度增加國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大幅度增加土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公益性項(xiàng)目的建設(shè)投入。同時(shí)還指出，要綜 合利用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，通過(guò)定向?qū)嵭卸愘M(fèi)減免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村。

2.進(jìn)一步完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減輕壓力 貫徹覆蓋廣、保基本、多層次、可持續(xù)原則，加快健全西部地區(qū)社會(huì)保障制度。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接辦法。完善農(nóng)民最低生活保障制度，進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。全面落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達(dá)到當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏健Ｍ晟妻r(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度，發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作。進(jìn)一步解除低收入人群的后顧之憂，使他們能積極投身到發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建設(shè)和諧、美好的新農(nóng)村這一偉大而光榮的事業(yè)中來(lái)，讓每一位社會(huì)成員都能為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。在加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困問(wèn)題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境為研究對(duì)象，從財(cái)政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)政職能，由縣級(jí)政府實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)緩解我國(guó)當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來(lái)巨額財(cái)政收入的同時(shí)，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)五級(jí)政府中最基層的一級(jí)，服務(wù)的對(duì)象是中國(guó)最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。

時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級(jí)政府財(cái)力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問(wèn)題。遺憾的是，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)于中國(guó)最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問(wèn)題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過(guò)中央政府和省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過(guò)現(xiàn)行的三級(jí)財(cái)政扁平化財(cái)政管理模式，通過(guò)省直管縣，可以更大程度上解決縣級(jí)政府面臨的支出問(wèn)題（賈康，2002）。但是對(duì)于我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，使其已難以成為一級(jí)財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財(cái)政功能，將其作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級(jí)政府對(duì)轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四部分是本文的對(duì)策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對(duì)策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析

分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對(duì)省級(jí)以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先，原來(lái)屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分方法，所以各級(jí)財(cái)政遵循“本級(jí)優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級(jí)政府紛紛效仿，上級(jí)財(cái)政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級(jí)財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對(duì)各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長(zhǎng)的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實(shí)施分稅制以來(lái)，中央的資金集中度得到提高，省級(jí)政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級(jí)政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)稱(chēng)的原則要求各級(jí)政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒(méi)有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級(jí)財(cái)政在財(cái)力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長(zhǎng)乏力。

與此同時(shí)，我國(guó)地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級(jí)地方政府的。由于上級(jí)政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級(jí)政府，下級(jí)政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽(yáng)，2003）。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個(gè)國(guó)家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會(huì)公平，那么就必須要有一個(gè)強(qiáng)大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來(lái)彌補(bǔ)。在地縣本級(jí)財(cái)政支出里，本級(jí)財(cái)政收入大約占65%左右，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴(lài)度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來(lái)源之一。

但是，目前我國(guó)的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專(zhuān)項(xiàng)撥款名目太多，很多專(zhuān)項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問(wèn)題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有隨著分稅制推行而建立起來(lái)（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收入的重點(diǎn)。縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級(jí)“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。稅源銳減、財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。

4、舉債負(fù)擔(dān)沉重

由于財(cái)政收支缺口大，難以滿(mǎn)足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時(shí)滯和配套資金的問(wèn)題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開(kāi)支的主要來(lái)源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來(lái)源是農(nóng)民收入。近年來(lái)，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒(méi)有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無(wú)法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財(cái)政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會(huì)影響上級(jí)財(cái)政的安全和基層社會(huì)的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革

1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無(wú)實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無(wú)稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已然失去了分稅和開(kāi)支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財(cái)政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展稅收征管和財(cái)源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個(gè)基層稅務(wù)所要管轄?zhēng)讉€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財(cái)政部門(mén)對(duì)稅收部門(mén)的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無(wú)法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。

三是財(cái)政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財(cái)政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會(huì)大，反而會(huì)因財(cái)政管理不到位，引發(fā)一些財(cái)政管理、財(cái)政支出、財(cái)政考核等方面的問(wèn)題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財(cái)政職能

財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動(dòng)機(jī)）的人做出決策能夠帶來(lái)最多的好處。作為一個(gè)客觀事實(shí)，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢(shì)（王雍君，2007）。因此，理論上來(lái)看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對(duì)公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢(shì)。然而，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，名義上是基層財(cái)政，但一直缺少相應(yīng)的財(cái)力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制后，基層財(cái)政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財(cái)政級(jí)次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱(chēng)不上一級(jí)財(cái)政。作為一級(jí)財(cái)政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，又稱(chēng)“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。

無(wú)論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級(jí)次、金庫(kù)的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次，由縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。

四、對(duì)策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級(jí)以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級(jí)收入

不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國(guó)稅、地稅及財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級(jí)收入。同時(shí)，取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入數(shù)量不再作為評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級(jí)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政按照部門(mén)預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。基層干部可以將時(shí)間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)上。

3、鼓勵(lì)稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對(duì)稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會(huì)減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人建房裝修稅、部分車(chē)船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財(cái)政赤字。對(duì)縣級(jí)以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過(guò)渡期管理

實(shí)施財(cái)政管理體制改革是在縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制更替需要過(guò)渡性的政策和時(shí)間。過(guò)渡期間，要堅(jiān)持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財(cái)務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

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第三篇：取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)及其對(duì)策

取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境及對(duì)策

摘要：中央取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，特別是以農(nóng)業(yè)為的主地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將更加困難，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平和政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境急需解決。本文從“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面針對(duì)造成現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的原因進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；困境；農(nóng)業(yè)稅

一、問(wèn)題背景

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。”這項(xiàng)政策充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)9億農(nóng)民的關(guān)愛(ài)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來(lái)的農(nóng)業(yè)稅制傳統(tǒng)，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對(duì)此，社會(huì)各界都曾予以高度評(píng)價(jià)。然而東邊日出西邊雨，取消農(nóng)業(yè)稅后卻使本已處在窘境的廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加捉襟見(jiàn)肘。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，已經(jīng)成為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

1999年，農(nóng)村稅費(fèi)改革從安徽省開(kāi)始試點(diǎn)。自那時(shí)起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入一般是由3部分組成：一是由財(cái)政局收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分，這部分以農(nóng)業(yè)稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等；三是國(guó)稅收入（增值稅）留存部分，一般占國(guó)稅收入的1/4。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)縣，稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70%-80%。據(jù)了解，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財(cái)政，有的地區(qū)則是上繳縣財(cái)政后再根據(jù)實(shí)際需要返還鄉(xiāng)里。對(duì)于農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，地稅和國(guó)稅收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的影響比較大。根據(jù)當(dāng)時(shí)的調(diào)查資料顯示，2001年皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅收入343萬(wàn)元，地稅和國(guó)稅收入只20萬(wàn)元，合計(jì)財(cái)政收入363萬(wàn)元1。同樣的例子在全國(guó)許多地方都存在。應(yīng)該說(shuō)，減免農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，特別是對(duì)中西部地區(qū)那些主要以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有決定性的影響。由于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入過(guò)分依賴(lài)農(nóng)業(yè)稅，導(dǎo)致了取消農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的道路修建、河溝整治、水利建設(shè)、五保供養(yǎng)等公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題突出，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了“斷炊”的現(xiàn)象。2所以說(shuō)取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)已經(jīng)到了異常嚴(yán)重的地步，應(yīng)該引起我們足夠的重視，下面作者將從幾點(diǎn)分析造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的原因，以為我們更好的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

二、問(wèn)題原因

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)發(fā)生的的根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡 才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不合理的公共管理體制。這種公共管理體制使得由于農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)民收入低下，“農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求”，即農(nóng)民“買(mǎi)”不起現(xiàn)代意義上的公共產(chǎn)品，同時(shí)，政府又超量“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品，并強(qiáng)“賣(mài)”給農(nóng)民；結(jié)果一方面使得農(nóng)民不堪重負(fù)，另一方面又使得縣鄉(xiāng)政府在和農(nóng)民進(jìn)行公共產(chǎn)品的交易過(guò)程中處于“虧損”狀態(tài)；這就是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題的根本原因所在。

2、當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和政府運(yùn)作機(jī)制是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的70％，但是縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的40％。省級(jí)財(cái)政占地方財(cái)政總收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。這說(shuō)明省級(jí)財(cái)政集中的收入速度過(guò)快，但是省級(jí)財(cái)政、地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度明顯不足。1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制改革，較好地促進(jìn)和完善了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和“承包式”財(cái)稅體制，在一定程度上的確調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。但是這一體制在不同地區(qū)所發(fā)揮的功效卻大不一樣，在以工商業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于蓬勃增長(zhǎng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一體制有助于積聚財(cái)力。但農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，并且有限財(cái)力的分配更容易受權(quán)力所支配，這就必然使得這些地區(qū)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，甚至由“吃飯型”財(cái)政變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政。另一方面，由于分稅制，上級(jí)政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或省級(jí)政府提供，卻通過(guò)層層轉(zhuǎn)移，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)，就只好轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。而未履行自身應(yīng)有職責(zé)的上級(jí)組織卻又堂而皇之地下來(lái)督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)不許增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員卻約占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%。5經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身就十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)著如此重?fù)?dān)，如何能不是“吃飯財(cái)政”甚至“討飯財(cái)政”？

3、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差是導(dǎo)致當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的又一基本原因。由于沒(méi)有支撐能力較強(qiáng)的企業(yè)，已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近兩年又進(jìn)入發(fā)展低谷，新增的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)尚未能充分發(fā)揮效益，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，影響財(cái)政收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃問(wèn)題制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展又進(jìn)入了一個(gè)低潮期，農(nóng)村的金融體制缺陷導(dǎo)致的農(nóng)村資金供需矛盾突出，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流通體制適應(yīng)市場(chǎng)化的能力差，農(nóng)民土地制度不完善影響農(nóng)民積極性的有效發(fā)揮等綜合性因素的影響，使得農(nóng)民陷入了增收緩慢、收入水平增幅不大的困境。嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定快速發(fā)展，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的又一重要原因。

三、解決辦法和對(duì)策

針對(duì)以上問(wèn)題分析，筆者將在下文有針對(duì)性從“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面來(lái)提出相應(yīng)對(duì)策：

1、改變鄉(xiāng)村治理模式，增加監(jiān)督力度、縮小政府規(guī)模、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制和政府運(yùn)作機(jī)制，提高政府運(yùn)營(yíng)效率，走好“節(jié)流”第一步。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村公共管理體制不僅使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，更重要的是直接導(dǎo)致了政府在和農(nóng)民進(jìn)行公共產(chǎn)品的交易過(guò)程中的“虧損”狀態(tài)；這是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理和縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題的根本原因。所以改變現(xiàn)行的公共管理體制勢(shì)在必行。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在政府提供的各類(lèi)公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有“俱樂(lè)部”性質(zhì)的公共品(例如教育、醫(yī)療)，找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式支付貨幣。6在這個(gè)基本思路下，我們要改變一味地希冀政府的財(cái)政支持這種不現(xiàn)實(shí)的做法，對(duì)政府財(cái)政的“等、靠、要”必將延緩農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給步伐。我們吸引農(nóng)民和其它社會(huì)成員參與到某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來(lái)，將一些公共產(chǎn)品改由民間提供或轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，形成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的政府供給、農(nóng)民適當(dāng)繳費(fèi)以及民間主體的市場(chǎng)供給多元供給格局，將有助于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制失衡問(wèn)題。作者以為，“后農(nóng)業(yè)稅”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，最關(guān)鍵的問(wèn)題是“明晰公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)”，保護(hù)私人資本的產(chǎn)權(quán)收益和居民合法私產(chǎn)。只有在這樣的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理主體才能在公共產(chǎn)品的供給上最終擁有獨(dú)立和有效的決策權(quán)，也才能真正“財(cái)為民所用”。具體來(lái)說(shuō)我們要把實(shí)行村民自治制度和推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展這兩項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)。努力打造一種貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將成為農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)。當(dāng)然，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。在這個(gè)基礎(chǔ)上大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越少。

與此同時(shí)我們還要致力于政府運(yùn)作機(jī)制的改革和完善，提高政府工作效率、縮小政府規(guī)模、具體來(lái)說(shuō)我們可以嘗試實(shí)行委托服務(wù)制，減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在 “七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷(xiāo)也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)的辦法養(yǎng)活自己。將那些不承擔(dān)公共服務(wù)職能鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。

2、建立鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制，規(guī)范地方財(cái)力分配關(guān)系，走好“節(jié)流”第二步，同時(shí)開(kāi)始“開(kāi)源”的第一步工作。現(xiàn)行的中央的轉(zhuǎn)移支付主要是為了填補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來(lái)的地方財(cái)政空洞，但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)落差部分，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有也不可能完全覆蓋到。而且據(jù)了解，目前國(guó)務(wù)院并未對(duì)因免征農(nóng)業(yè)稅和取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后的具體轉(zhuǎn)移支付比例作出具體規(guī)定，因此一些省份轉(zhuǎn)移支付的金額要視中央轉(zhuǎn)移支付的比例來(lái)定。總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對(duì)于緩解鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)政困難是杯水車(chē)薪。所以我們應(yīng)該在分稅制的整體框架下，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助及專(zhuān)項(xiàng)撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配基礎(chǔ)，嚴(yán)格按編制和費(fèi)用定額來(lái)確定個(gè)人經(jīng)費(fèi)，安事業(yè)發(fā)展任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)確定公用費(fèi)用，按項(xiàng)目和目標(biāo)確定事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高預(yù)算的透明度和公正性。把與財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金分庭抗禮的預(yù)算外資金切實(shí)管起來(lái)，做到預(yù)算內(nèi)外收入一個(gè)徑口，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗。將原來(lái)的全額預(yù)算、差額預(yù)算和自收自支三種預(yù)算管理模式，一律改為不分預(yù)算內(nèi)外，統(tǒng)一預(yù)算，統(tǒng)一編制，統(tǒng)一管理。同時(shí)中央應(yīng)該盡快審慎解決地方債務(wù)問(wèn)題，減輕地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這就要從政策和制度層面上來(lái)加以解決：這主要應(yīng)該包括對(duì)于財(cái)政周轉(zhuǎn)金的死賬，呆賬的核銷(xiāo)處理政策、糧食政策性虧損縣級(jí)財(cái)政無(wú)力彌補(bǔ)部分的核銷(xiāo)處理政策、農(nóng)村不良化債務(wù)化解政策，以保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。按照財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理的界定地方各級(jí)的收支范圍，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，按照誰(shuí)出政策誰(shuí)拿錢(qián)的原則，避免“上級(jí)出政策，下級(jí)拿票子”。調(diào)整中央和地方的利益分配關(guān)系，把財(cái)力多留給基層，特別是針對(duì)我國(guó)的基本國(guó)情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于中西部的農(nóng)村，中央應(yīng)該提高稅收返還比例，調(diào)整增值稅共享比例。在新舊體制交替運(yùn)行的過(guò)程中，中央應(yīng)該重新核定基數(shù)，取消稅收指令性計(jì)劃，從考慮地方教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公益性事業(yè)建設(shè)著眼，給予地方更多的財(cái)力支持，加大地方對(duì)這方面的投入。從而建立起現(xiàn)代的縣鄉(xiāng)公共財(cái)政體制，不但有利于提高公共財(cái)政資金的利用效率，而且對(duì)于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政的來(lái)源大有益處，既是“節(jié)流”的基礎(chǔ)，又是“開(kāi)源”的保障。

3、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從而大力擴(kuò)大稅源，做好“開(kāi)源”的基礎(chǔ)工作。20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，雖然宏觀意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義重大，但給縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)特別是中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了不少影響。關(guān)閉“五小”企業(yè)，實(shí)施天然林保護(hù)工程和退耕還林（草），使原來(lái)作為中西部大部分縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱和主要財(cái)源的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛停產(chǎn)、關(guān)閉。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)消失或弱化，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)還沒(méi)有形成的情況下，這些地區(qū)的財(cái)源增長(zhǎng)出現(xiàn)了“斷檔”，財(cái)政收入增長(zhǎng)開(kāi)始出現(xiàn)徘徊甚至下降的情況。8所以說(shuō)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境的根本出路。當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財(cái)政大多是“吃飯”財(cái)政，沒(méi)有多少動(dòng)機(jī)投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，現(xiàn)在的農(nóng)村的資金供求矛盾非常突出，行對(duì)縣以下的貸款逐漸萎縮，因此要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，一定要加大金融對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，國(guó)家的金融政策應(yīng)該考慮到縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)采取綜合措施，多方面籌集支持農(nóng)業(yè)、直接向農(nóng)戶(hù)貸款資金；探討建立農(nóng)民貸款擔(dān)保體系，分散農(nóng)民貸款風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家要進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革，建立一個(gè)由商業(yè)金融、政策性金融和合作金融等多樣化的金融機(jī)構(gòu)組成的、相互競(jìng)爭(zhēng)又各有特色的、具有內(nèi)在互補(bǔ)功能的農(nóng)村金融體系，以滿(mǎn)足農(nóng)民不同的金融需求，同時(shí)要確保縣級(jí)以上的各級(jí)政府要通過(guò)必要的財(cái)政支持（如增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入）等來(lái)幫助貧困縣鄉(xiāng)走出困境。我們政府要進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，加快市場(chǎng)化步伐，具體來(lái)說(shuō)要努力打破以往的國(guó)家在進(jìn)出口的貿(mào)易體制上的一家壟斷的局面，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)品市場(chǎng)的繁榮。積極發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度：農(nóng)民一家一戶(hù)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，勢(shì)單力薄面臨著進(jìn)入市場(chǎng)難和保護(hù)自身利益難等一系列問(wèn)題，所以政府確定一個(gè)明確的政策導(dǎo)向來(lái)發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織勢(shì)在必行，當(dāng)然在發(fā)展合作化經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，必須遵循以下基本原則：維護(hù)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)主體和財(cái)產(chǎn)主體的利益，不搞土地和財(cái)產(chǎn)“歸大堆”；尊重農(nóng)民的意愿和選擇，堅(jiān)持進(jìn)入和推出自由不搞強(qiáng)迫命令；堅(jiān)持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預(yù)。9進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，明確界定土地承包權(quán)的性質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。通過(guò)以上分析我們部難看出現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著許多障礙，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要想改變這種局面，就必須在上述的幾個(gè)方面認(rèn)真落實(shí)，才能真正為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的根本解決提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保證。

四、結(jié)論

現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理，由于財(cái)政嚴(yán)重不足，已經(jīng)出現(xiàn)了不容忽視的問(wèn)題，所以這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該引起各方面的足夠重視，我們政府部門(mén)更應(yīng)該從“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面來(lái)尋找問(wèn)題解決的途徑和方法，從而為我們農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定以及國(guó)家穩(wěn)定提供保障。

參考文獻(xiàn)：

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9韓俊.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展階段的體制創(chuàng)新[M],載《中國(guó)發(fā)展2003》.2004年1月

附注：本文首刊于經(jīng)濟(jì)類(lèi)核心期刊《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2006年第7期，后被《中國(guó)學(xué)術(shù)論壇》、《三農(nóng)中國(guó)》等網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。

第四篇：西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展困境與對(duì)策

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展困境與對(duì)策

作者：駱婧

【摘要】我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)面臨著師資短缺、教師專(zhuān)業(yè)化程度低且流失嚴(yán)重，幼兒園布局困難、農(nóng)村地區(qū)幼兒入園難，學(xué)前教育觀念落后等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)采取改善農(nóng)村幼兒教師的生存現(xiàn)狀，全面提高幼兒教師的專(zhuān)業(yè)化水平、更新學(xué)前教育觀念，規(guī)模化辦園輔之以建設(shè)“微型幼兒園”等措施來(lái)促進(jìn)西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育全面發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū) 農(nóng)村學(xué)前教育 困境 對(duì)策

發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，尤其是中西部貧困地區(qū)的學(xué)前教育是新頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》確定的工作重點(diǎn)之一。“十二五”期間，中央財(cái)政將用500億元資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，這表明國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)學(xué)前教育的重視和大力支持。筆者走訪調(diào)研了貴州部分農(nóng)村幼兒園，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展在迎來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展面臨的困境

師資困境：師資短缺且流失嚴(yán)重、教師專(zhuān)業(yè)化程度低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)學(xué)前教育師生比為1：24.68，西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一比例，如貴州省學(xué)前教育師生比僅為1：55.87，在貴州省部分貧困農(nóng)村地區(qū)師生比甚至達(dá)1：200①。由此可見(jiàn)，西部地區(qū)學(xué)前教育師資嚴(yán)重短缺。在西部地區(qū)，為緩解師資短缺壓力，大量的中小學(xué)富余教學(xué)力量通過(guò)短期的職前培訓(xùn)即轉(zhuǎn)崗為幼兒教師，成為西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的主力軍，使西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園師資隊(duì)伍出現(xiàn)“雜牌軍”現(xiàn)象，這些幼兒教師基本上沒(méi)有學(xué)前教育的專(zhuān)業(yè)背景。來(lái)自不同專(zhuān)業(yè)背景的轉(zhuǎn)崗教師專(zhuān)業(yè)化程度不高，單就學(xué)歷達(dá)標(biāo)率這項(xiàng)指標(biāo)而言，西部農(nóng)村地區(qū)在不將臨聘教師、代課教師統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的情況下，學(xué)前教育教師仍存在學(xué)歷不達(dá)標(biāo)情況，這大大降低了學(xué)前教育質(zhì)量，制約了西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

此外，在西部地區(qū)，農(nóng)村幼兒園的教師在工作上可以用不堪重負(fù)來(lái)形容。他們可能身兼數(shù)職：既當(dāng)園長(zhǎng)、又當(dāng)保教主任，還兼任主班教師、后勤工作等。不僅如此，在承受巨大的工作壓力的同時(shí)，還面臨著社會(huì)地位低下、福利待遇低等問(wèn)題。如貴州部分貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入甚至不足以支付全縣教師的工資。在低待遇高工作負(fù)荷的情況下，西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的流失非常嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒教師師資進(jìn)一步短缺，形成惡性循環(huán)。加之編制不明確、待遇無(wú)保障，因此農(nóng)村幼兒教師缺乏職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感，沒(méi)有自身專(zhuān)業(yè)發(fā)展的外動(dòng)力和內(nèi)驅(qū)力。

布園困境：幼兒園布局困難，農(nóng)村地區(qū)幼兒入園難問(wèn)題尤存。貴州省2011年至2013年，實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，在沒(méi)有公辦幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，省級(jí)財(cái)政扶持新建500所鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處公辦幼兒園，其中2011年新建300所、2012年至2013年新建200所。到2013年底，貴州省三分之二左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處建立起公辦幼兒園。以上發(fā)展規(guī)劃確實(shí)有效地解決了一部分農(nóng)村幼兒的入園難題。但西部地區(qū)的絕大多數(shù)的山村遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園不能解決住宿問(wèn)題的情況下，山村孩子面對(duì)離家數(shù)十里、甚至上百里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園只能望而卻步。

西部大量的偏遠(yuǎn)山區(qū)幼兒分散，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園入園不太可能，如果在各自然村寨建幼兒園也存在難以解決的問(wèn)題。一方面是經(jīng)費(fèi)不足，由于村寨數(shù)多，要在各村寨建幼兒園，需要花費(fèi)巨額資金，這對(duì)于貧困的西部來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大難題。即便國(guó)家支持在村寨建起幼兒園，由于貧困山區(qū)人口稀少，幼兒數(shù)難以保證，幼兒園也難以維持。另外，如果在農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)布局幼兒園，是否有人愿意到貧困的農(nóng)村去從事幼兒教育工作仍然是一個(gè)未知數(shù)。

觀念困境：學(xué)前教育觀念落后。學(xué)前教育觀念落后問(wèn)題可從家長(zhǎng)觀念和幼兒教師教育理念兩方面窺其一斑。家長(zhǎng)的觀念問(wèn)題表現(xiàn)為三類(lèi)：一是忽視學(xué)前教育型，該類(lèi)家長(zhǎng)固守6、7歲入學(xué)啟蒙的觀念，將子女“放養(yǎng)”于家中;二是學(xué)前教育工具化型，該類(lèi)家長(zhǎng)將入園僅看成是解決無(wú)人照管孩子的途徑，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育對(duì)幼兒發(fā)展的重要作用;三是學(xué)前教育小學(xué)化型，該類(lèi)家長(zhǎng)將學(xué)前教育看成是小學(xué)教育，期望幼兒在幼兒園學(xué)習(xí)較多的知識(shí)或技能。

幼兒教師教育理念問(wèn)題表現(xiàn)為：在教育目標(biāo)上，以知識(shí)獲得目標(biāo)替代幼兒全面發(fā)展目標(biāo)。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在許多幼兒教師的每日工作計(jì)劃中都將讓幼兒學(xué)到某類(lèi)知識(shí)作為重要目標(biāo)。在教育活動(dòng)內(nèi)容上，以知識(shí)教學(xué)活動(dòng)主為而非以游戲活動(dòng)為主。在師幼關(guān)系上，將師幼關(guān)系看成是長(zhǎng)幼關(guān)系而非平等的人與人之間的人際關(guān)系;在對(duì)幼兒的管理上，教師對(duì)幼兒的管理方法以“唬住”方式代替關(guān)愛(ài)、合作與指導(dǎo)方式。

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展對(duì)策

一是改善農(nóng)村幼兒教師的生存現(xiàn)狀。首先，應(yīng)解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的農(nóng)村幼兒教師編制問(wèn)題。對(duì)于公辦幼兒園，要核定編制，解決教師的身份問(wèn)題，工資待遇有了制度性保障，才能讓鄉(xiāng)村幼兒教師名正言順地從事自己的事業(yè)。其次，要提高幼兒教師的待遇。待遇直接關(guān)系到教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作積極性。目前西部農(nóng)村地區(qū)幼兒教師待遇較低，既難以吸引到優(yōu)秀人才加入幼兒教師隊(duì)伍，也難以留住已有的優(yōu)秀人才。再次，要制定專(zhuān)門(mén)的幼教職稱(chēng)評(píng)定制度。目前我國(guó)絕大多數(shù)西部地區(qū)沒(méi)有制定出幼教領(lǐng)域的職稱(chēng)評(píng)定制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，全國(guó)55.7%的幼兒園園長(zhǎng)、專(zhuān)任教師未評(píng)職稱(chēng)，其中城市幼兒園49.3%未評(píng)職稱(chēng)，縣鎮(zhèn)幼兒園52.0%未評(píng)職稱(chēng)，農(nóng)村幼兒園70.6%未評(píng)職稱(chēng)。②西部地區(qū)這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重。這導(dǎo)致了幼兒教師只能以小教職稱(chēng)來(lái)定級(jí)，他們難以與小學(xué)教師競(jìng)爭(zhēng)高層次的職稱(chēng)，工作積極性大大降低，教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，制定專(zhuān)門(mén)的幼教職稱(chēng)評(píng)定制度，完善幼兒教師職稱(chēng)評(píng)定體系，形成激勵(lì)幼兒教師積極性的長(zhǎng)效機(jī)制十分必要。

二是全面提高幼兒教師的專(zhuān)業(yè)化水平、更新學(xué)前教育觀念。第一，要加大幼兒教師職前培養(yǎng)和引導(dǎo)力度。要擴(kuò)大幼兒教育類(lèi)師范生的招生規(guī)模，師范院校在教學(xué)上既要重視幼兒師范學(xué)生正確的學(xué)前教育理念的樹(shù)立，也要重視技能技巧的訓(xùn)練。在大專(zhuān)層次上，大力建設(shè)幼師院校，在訓(xùn)練學(xué)生技能技巧方面狠下功夫;在本科層面，重視高師學(xué)前專(zhuān)業(yè)的發(fā)展，從理論到實(shí)踐著力打造高素質(zhì)人才。除此之外，西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園要想引進(jìn)高素質(zhì)、有專(zhuān)業(yè)背景的畢業(yè)生到農(nóng)村工作，還必須加以政策引導(dǎo)，如以貧困學(xué)生為對(duì)象，招收免費(fèi)學(xué)前專(zhuān)業(yè)的師范生，畢業(yè)后服務(wù)農(nóng)村;對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)的幼兒教師實(shí)行定向培養(yǎng)制度等。第二，努力為教師搭建專(zhuān)業(yè)化成長(zhǎng)的平臺(tái)，讓更多鄉(xiāng)村幼兒教師接受理論熏陶，更新教育理念。針對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村幼兒教師的特定背景，教師專(zhuān)業(yè)化成長(zhǎng)要從基本理論建設(shè)入手，充分發(fā)揮理論對(duì)農(nóng)村教師專(zhuān)業(yè)化實(shí)踐的引領(lǐng)作用。應(yīng)大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村幼兒教師專(zhuān)業(yè)化結(jié)構(gòu)如教師的專(zhuān)業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等基本教師專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)建構(gòu)。第三，加大幼兒教師的在職培訓(xùn)力度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貴州農(nóng)村幼兒教師幾乎沒(méi)有外出學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，園所內(nèi)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)嚴(yán)重不足。就當(dāng)前開(kāi)展的幼兒園園長(zhǎng)、幼兒園骨干教師置換研修的“國(guó)培計(jì)劃”而言，貴州國(guó)培的受眾也基本上集中于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的園長(zhǎng)，以及城市幼兒園的骨干教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的新教師、轉(zhuǎn)崗教師卻難以獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)。因此，西部地區(qū)必須擴(kuò)大幼兒教師“國(guó)培”以及其他級(jí)別培訓(xùn)的受眾面，惠及更廣大的農(nóng)村幼兒教師。第四，建立教師交流機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村幼兒教師專(zhuān)業(yè)水平的提高。如建立城市優(yōu)秀幼兒教師到農(nóng)村支教或者“園對(duì)園”的對(duì)口扶持等機(jī)制，利用城市優(yōu)質(zhì)教育資源帶動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，讓農(nóng)村幼兒教師從城市幼兒教師那里學(xué)到較為先進(jìn)的幼兒教育理念和教育技能，提高他們的專(zhuān)業(yè)化水平。

三是規(guī)模化辦園輔之以建設(shè)“微型幼兒園”。西部農(nóng)村地區(qū)特有的地理和人口分布特點(diǎn)給幼兒園布局帶來(lái)困難。分析困難原因、借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，可以采取以下措施：第一，獨(dú)立或聯(lián)合建立有一定規(guī)模的幼兒園“規(guī)模化幼兒園”。充分利用現(xiàn)有資源，以支持大村獨(dú)立建園，小村聯(lián)合辦園的方式建立一批幼兒園，著力解決農(nóng)村幼兒入園問(wèn)題。第二，因地制宜建設(shè)“微型幼兒園”。在人口分散地區(qū)開(kāi)辦規(guī)模化幼兒園面臨許多制約因素，因此可采取流動(dòng)幼兒園或家庭式幼兒園的形式解決人口稀少且分散地區(qū)幼兒的入園問(wèn)題。流動(dòng)幼兒園可采取由專(zhuān)業(yè)幼兒教師自愿定期組成小分隊(duì)分赴定點(diǎn)村寨進(jìn)行走教、舉辦育兒沙龍等形式開(kāi)展幼教工作。家庭式幼兒園由幾個(gè)家庭組成，以家庭住房為教育場(chǎng)所，以農(nóng)村現(xiàn)有條件為資源，國(guó)家給予資金支持聘請(qǐng)具有一定高學(xué)歷人員為教師開(kāi)展簡(jiǎn)易的幼教活動(dòng)，使偏遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒受到一定的學(xué)前教育。

總之，解決好西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展問(wèn)題，是真正落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)各地區(qū)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的困境應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)和學(xué)術(shù)界的更多關(guān)注，并進(jìn)一步探討行之有效的對(duì)策，只有西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育全面發(fā)展了才能真正實(shí)現(xiàn)教育公平和公正，體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義教育的本質(zhì)。

(作者單位：貴州師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院)

注釋

①胡韜，趙德肅，郭文：“民族貧困地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策—以貴州為例”，《現(xiàn)代教育科學(xué)(普教研究)》，2011年第5期，第106頁(yè)。

②張朝，于宗富：“農(nóng)村學(xué)前教育的困境與出路”，《教育發(fā)展研究》，2009年第24期。

第五篇：取消農(nóng)業(yè)稅后中國(guó)西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力研究

取消農(nóng)業(yè)稅后中國(guó)西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力研究

陳新

（云南師范大學(xué)金融財(cái)政學(xué)院 云南昆明650092）1

內(nèi)容提要：取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措。但就我國(guó)西部貧困地區(qū)而言，取消農(nóng)業(yè)稅后使財(cái)政“雪上加霜”，財(cái)政收支缺口進(jìn)一步加大。本文著重研究取消農(nóng)業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力，構(gòu)建西部貧困地區(qū)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力

一、問(wèn)題的提出

2004年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上代表中央政府鄭重承諾“從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。”截止到2005年3月，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后宣布取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)具有歷史意義的舉措。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論分析，取消農(nóng)業(yè)稅意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入，財(cái)政需要通過(guò)收入和資源的再分配，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，以滿(mǎn)足農(nóng)村公共服務(wù)的需要，用工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益反哺農(nóng)業(yè)。由于我國(guó)東西部逐漸增大，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)人口的減少，農(nóng)業(yè)稅在地方稅收收入中所占比例呈下降趨勢(shì)，變成了稅收收入中可有可無(wú)的支流，這些地區(qū)完全有能力自行解決取消農(nóng)業(yè)稅所造成的財(cái)政缺口。因此，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的財(cái)政影響是微乎其微的。而西部貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅成為縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要收入來(lái)源，是縣鄉(xiāng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要財(cái)力保障，取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于在農(nóng)村稅費(fèi)改革后就已存在的較大收支缺口的西部貧困地區(qū)財(cái)政無(wú)疑是“雪上加霜”，呈現(xiàn)出東西部財(cái)力分配的“馬太效應(yīng)”。因此，如何提升農(nóng)業(yè)稅取消后我國(guó)西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力，構(gòu)建西部貧困地區(qū)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新新格局，成為當(dāng)務(wù)之急。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后給我國(guó)西部貧困地區(qū)財(cái)政帶來(lái)的影響和原因分析

（一）取消農(nóng)業(yè)稅后給我國(guó)西部貧困地區(qū)財(cái)政帶來(lái)的影響

取消農(nóng)業(yè)稅的政策本意是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，使“三農(nóng)”問(wèn)題得到較好解決，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村乃至整個(gè)中國(guó)的長(zhǎng)治久安。但是任何事情都有它的兩面性，取消農(nóng)業(yè)稅也給西部貧困地區(qū)財(cái)政帶來(lái)了巨大困難，降低了這一政策的執(zhí)行效率。

1.取消農(nóng)業(yè)稅后使捉襟見(jiàn)肘的西部貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政更加困。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)、縣，農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70%-80%，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財(cái)政，有的地區(qū)則是上繳縣財(cái)政后再根據(jù)實(shí)際需要返還鄉(xiāng)里。“對(duì)于農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和西部貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，地稅和國(guó)稅收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政影響很大”（華中師范大學(xué)，吳理財(cái)教授）。在這些地區(qū)，財(cái)政可調(diào)控財(cái)力較小，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)日益增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。

2.取消農(nóng)業(yè)稅可能使西部貧困地區(qū)基層財(cái)力差距不斷拉大。一個(gè)地區(qū)財(cái)政收稿時(shí)間：

作者簡(jiǎn)介：陳新（1967－）男，湖北人，云南師范大學(xué)金融財(cái)政學(xué)院財(cái)稅系系主任，副教授，主要從事稅

務(wù)、財(cái)政的教學(xué)和研究工作。

收入的增長(zhǎng)受該地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然環(huán)境、稅種結(jié)構(gòu)及財(cái)政管理水平等多方面因素的影響。如果在基層地區(qū)間財(cái)政收入不平衡的情況下取消農(nóng)業(yè)稅，則有可能加劇這種不平衡狀況。因?yàn)槭芨鞣矫嬉蛩氐挠绊懀辉５貐^(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率高，其獲得的流轉(zhuǎn)稅收入多，西部貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率低，其獲得的流轉(zhuǎn)稅收入少。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入就會(huì)從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進(jìn)一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

3.取消農(nóng)業(yè)稅后西部貧困地區(qū)中央和地方各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付缺口進(jìn)一步擴(kuò)張。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，它的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于二、三產(chǎn)業(yè)，基數(shù)很小，但農(nóng)村的自然人口增長(zhǎng)率卻相當(dāng)高，它對(duì)于各種公共產(chǎn)品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，這需要大量的資金；完善農(nóng)村的義務(wù)教育也需要大量的資金；農(nóng)村基層組織的運(yùn)行同樣需要大量的資金。所以在這種情況下，需要研究如何通過(guò)這些資金的轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證這些缺口得以解決。

（二）產(chǎn)生上述影響的原因分析

1.取消農(nóng)業(yè)稅后，在一段時(shí)期內(nèi)，西部貧困地區(qū)公共品供應(yīng)的財(cái)政資金很大部分將來(lái)自中央及地方各級(jí)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移支付資金具有更為明顯的“免費(fèi)午餐”性質(zhì)，對(duì)西部貧困地區(qū)財(cái)政而言，由于財(cái)政體制內(nèi)部自生能力缺位，除非進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在原有的要素稟賦基礎(chǔ)上，通過(guò)外生或內(nèi)生變量的發(fā)生，改變?cè)摰貐^(qū)的生產(chǎn)函數(shù)，導(dǎo)致該地區(qū)可分配的國(guó)民收入提高，西部地區(qū)財(cái)政自生能力才會(huì)形成。因此，自生能力是西部貧困地區(qū)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要條件，而非充分條件，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必然會(huì)產(chǎn)生路徑依賴(lài)導(dǎo)致的自生能力的囚徒困境問(wèn)題，為解決這一問(wèn)題，該地區(qū)財(cái)政必須注重發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施來(lái)構(gòu)建這一地區(qū)財(cái)政自生能力。

2.發(fā)展后勁不足，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。對(duì)于西部貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，自然條件較差，礦產(chǎn)資源貧乏，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不足，在客觀上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展中，貸款難沒(méi)有得到根本解決，影響了企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，而且投融資環(huán)境較差，吸納資金、技術(shù)、人才等能力較弱，招商引資難度大，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本高。隨著中央所得稅政策等的改革，財(cái)力向上集中，地方特別是西部貧困地區(qū)財(cái)政增長(zhǎng)困難。

3.財(cái)政體制不盡完善，轉(zhuǎn)移支付力度不夠。分稅制改革，基本理順了中央同省的分配關(guān)系，但在中央同地方收入劃分以及省以下的體制還存在一些弊端。財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，責(zé)任不明晰，分稅制財(cái)力向上集中，而基本的事權(quán)卻下移，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)保、民兵訓(xùn)練、武警消防、建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)等全部由地方財(cái)政承擔(dān)。國(guó)稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)等部門(mén)上劃后，地方財(cái)政履行的事權(quán)所需支出基數(shù)大；在分稅制財(cái)政體制中，地方收入沒(méi)有穩(wěn)定的支柱來(lái)源，上級(jí)集中過(guò)大，地方支出責(zé)任壓力過(guò)大；轉(zhuǎn)移支付不盡規(guī)范，獎(jiǎng)快促慢機(jī)制還不健全，國(guó)家對(duì)西部貧困地區(qū)支持力度不夠，這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性不高，不利于非均衡發(fā)展的推進(jìn)。

4.西部貧困地區(qū)財(cái)政剛性支出增長(zhǎng)較快。一是財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，增長(zhǎng)較快。盡管?chē)?yán)格控制編制，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但政府機(jī)構(gòu)人員很難裁減，而且大中專(zhuān)畢業(yè)生分配、復(fù)退軍人安置等政策性增加人員將繼續(xù)存在，雖然進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，財(cái)政體制改革，但這一矛盾在短時(shí)間內(nèi)還難以消化；二是法定支出造成西部貧困地區(qū)財(cái)政支出增長(zhǎng)較快，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育以及國(guó)家對(duì)這些地區(qū)的一些考核文件都規(guī)定對(duì)這些事業(yè)的支出的增長(zhǎng)要高于地方財(cái)政收入的年增長(zhǎng)率，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重；三是要求地方匹配的專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目不斷增多，也導(dǎo)致了西部

貧困地區(qū)財(cái)政支出的增長(zhǎng)。上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)中，沒(méi)有考慮到西部貧困地區(qū)財(cái)力可能，不切實(shí)際要求項(xiàng)目配套，西部貧困地區(qū)在財(cái)政困難的情況下，為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不得不硬著頭皮匹配，導(dǎo)致了財(cái)政支出相應(yīng)增長(zhǎng)。

三、構(gòu)建以自生能力為基礎(chǔ)的西部貧困地區(qū)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展新機(jī)制

自生能力理論（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和劉培林，2001）。這里所謂自生能力，是指一個(gè)國(guó)家中的某一地區(qū)，在沒(méi)有外部扶持條件下，如果能夠獲得不低于社會(huì)可接受的正常財(cái)政發(fā)展水平，那么這個(gè)地區(qū)的財(cái)政就是有自身能力的；反之，如果一個(gè)國(guó)家中的某一地區(qū)的預(yù)期財(cái)政發(fā)展水平低于社會(huì)可接受的水平，這樣的地區(qū)財(cái)政就沒(méi)有自身能力，只有靠上級(jí)政府的扶持才能夠生存下去。取消農(nóng)業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財(cái)政自身能力，逐步形成以公平為核心，以自生能力基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的新機(jī)制具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。并且，對(duì)于定位中央政府與地方政府轉(zhuǎn)移支付的職能；政府、企業(yè)和相關(guān)群體在其中的不同作用，以及相關(guān)的制度對(duì)策同樣具有十分重要意義，對(duì)于建立相關(guān)的制度安排和政策體系，將會(huì)產(chǎn)生重要的理論和決策咨詢(xún)作用。

（一）基本思路：

堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，分三個(gè)階段，即轉(zhuǎn)移支付階段、自生能力形成階段、自生能力保持和提升階段。推進(jìn)自生能力的根本轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的西部貧困地區(qū)財(cái)政發(fā)展新機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)是指促進(jìn)和調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)財(cái)政發(fā)展方面多以政策傾斜，經(jīng)濟(jì)扶持為主，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由原來(lái)的“輸血方式”逐步向“造血方式”轉(zhuǎn)化。在轉(zhuǎn)移支付階段，要加大中央直接對(duì)西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，打破既得利益格局，科學(xué)合理地制定轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化；同時(shí)要逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。在自生能力形成階段，首先要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵(lì)外商資本投向西部貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；其次要完善地方稅制，對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)按照國(guó)際慣例改征農(nóng)用土地稅或農(nóng)用土地使用稅，把農(nóng)產(chǎn)品和種田的農(nóng)戶(hù)納入增值稅和個(gè)人所得稅的征稅范圍；再次要優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效率，使西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力得到恢復(fù)和增強(qiáng)。在自生能力保持和提升階段，繼續(xù)推行對(duì)西部貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，將轉(zhuǎn)移支付劃分為指定用途的款項(xiàng)和一般用途款項(xiàng)。指定用途款項(xiàng)用于西部貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，文化教育事業(yè)，重大工農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目；一般用途款項(xiàng)用于扶持或解決其他直接關(guān)系到人民生活的問(wèn)題。其次，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)替代、資本流動(dòng)改變西部貧困地區(qū)的生產(chǎn)函數(shù)，鞏固財(cái)政正常收入增長(zhǎng)機(jī)制，按照公平、效能原則重新配置地方財(cái)力資源，使西部貧困地區(qū)財(cái)政超常增長(zhǎng)。

（二）具體目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)：

發(fā)揮國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，依靠增加財(cái)政投入和投資刺激，通過(guò)改善投資環(huán)境，提高投資回報(bào)率，廣泛吸引國(guó)內(nèi)外民間資本的大量“西進(jìn)”，進(jìn)一步提升西部貧困地區(qū)財(cái)政自生能力；盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善西部貧困地區(qū)的基本生活條件，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加快貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變西部貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀況，為全面建設(shè)小康社會(huì)而奮斗。

（三）實(shí)現(xiàn)途徑：

1.加快制度創(chuàng)新，促進(jìn)西部貧困地區(qū)財(cái)政困難的緩解

通過(guò)加快制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上逐步消除形成西部貧困地區(qū)財(cái)政困難的制度根源，不僅有利于促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，還有利于逐步增強(qiáng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力。即通過(guò)增強(qiáng)地方財(cái)力，消除地方財(cái)政困難，一方面，減少西部貧困地區(qū)負(fù)債，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)該地區(qū)特別是對(duì)農(nóng)業(yè)的資金支持能力；另一方面，促進(jìn)財(cái)政的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，借此增強(qiáng)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策引導(dǎo)和服務(wù)能力。財(cái)政要積極面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供農(nóng)村公共品供給的活動(dòng)，按照公共品受益范圍的不同，財(cái)政支農(nóng)應(yīng)由不同層次的政府層次承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。在財(cái)政支農(nóng)方面，如果縣鄉(xiāng)政府長(zhǎng)期處于缺位或幾乎有名無(wú)實(shí)的狀態(tài)，是不利于提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內(nèi)西部貧困地區(qū)的財(cái)政支農(nóng)以中央和省級(jí)政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰(zhàn)略上培養(yǎng)政府財(cái)政支農(nóng)能力的緊迫性。從戰(zhàn)略上培育財(cái)政支農(nóng)能力，需要從消除財(cái)政困難的根源做起。

2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源

沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就沒(méi)有財(cái)政的增長(zhǎng)，財(cái)政的增收作用于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為西部貧困地區(qū)財(cái)政，要擺脫困境，主要的途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展作為政府的重要工作來(lái)抓，只有做大“蛋糕”，解決財(cái)政困難才成為可能。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，要做好以下工作：第一，立足優(yōu)勢(shì)，因地制宜。由于地理、區(qū)位、資源等不同，以及發(fā)展不平衡，要依托自身優(yōu)勢(shì)，因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展思路、發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)。第二，要營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。一是加大水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好發(fā)展的硬環(huán)境；二是制定優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化辦事程序，實(shí)行“一站式”服務(wù)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)，營(yíng)造發(fā)展政策環(huán)境，使企業(yè)引得進(jìn)，留得住，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)。財(cái)政的增收，要靠支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，要突出重點(diǎn)，培植支柱財(cái)源，帶動(dòng)流通、加工、飲食、修理等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第四，加大招商引資力度，在投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限的情況下，要充分利用資源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)和吸納社會(huì)資金、技術(shù)、人才等投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，要做好項(xiàng)目論證，防止重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格控制高能耗、高污染的項(xiàng)目，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口和剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，這是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。第六，推進(jìn)非均衡發(fā)展。由于西部貧困地區(qū)發(fā)展不平衡，采取上臺(tái)階、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)發(fā)展較快的地方加快發(fā)展，在財(cái)力上給予傾斜，保證既得利益，對(duì)貧困的縣、鄉(xiāng)，既不能養(yǎng)懶漢，也要保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)非均衡推進(jìn)。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大西部貧困縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度

針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不完善的問(wèn)題，應(yīng)盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，滿(mǎn)足西部貧困地區(qū)財(cái)力需求，使各地財(cái)力相對(duì)均衡。一是中央和省建立西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快而人均可支配財(cái)力少的地區(qū)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予一定傾斜，既要促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展，又要調(diào)動(dòng)發(fā)展快的地區(qū)的積極性。逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小省區(qū)縣間的財(cái)力不均衡；二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減輕對(duì)地方匹配資金責(zé)任，盡量減少對(duì)西部貧困縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的法定支出事項(xiàng)，減輕其財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.改革西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制

1991年撤區(qū)建鎮(zhèn)建鄉(xiāng)，從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域小，大多是純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，人口只有幾千人，財(cái)政收入僅有四五十萬(wàn)元，機(jī)構(gòu)設(shè)置俱全，事權(quán)

有限，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)更小，就會(huì)造成人力資源浪費(fèi)和增加財(cái)政開(kāi)支。對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以并到相鄰的鎮(zhèn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力。撤村并村，擴(kuò)大村自治范圍，將鄉(xiāng)站所人員分流到村或鼓勵(lì)興辦企業(yè)和實(shí)體，精簡(jiǎn)人員，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱與龐大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員之間的矛盾，降低行政成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

5.規(guī)范西部貧困地區(qū)政府舉債行為，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

西部貧困地區(qū)由于財(cái)政困難，投入公共建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向銀行舉債提前使用以后財(cái)政收入的辦法投入建設(shè)，形成了政府的債務(wù)，甚至有的是部門(mén)舉債，政府兜底。這種舉債如果沒(méi)有一個(gè)度，超過(guò)財(cái)政承受能力，將會(huì)加大政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，制定政府舉債管理辦法，在財(cái)政承受能力內(nèi)合理舉債，制定償債機(jī)制，使政府債務(wù)能夠按期歸還，提高政府信譽(yù)度，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

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The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability