第一篇：取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考

取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考

取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考2007-02-02 21:55:3

3鄉鎮政府：從“管理型”到“服務型”——對取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考

縣從××年開始在全縣個鄉鎮全面推行了農村稅費改革，使農民從沉重的負擔中得到解脫。農業稅免除后仍然面臨著相當復雜的形勢，工作任務依然十分艱巨。從調查情況看，加快鄉鎮職能轉變，實現鄉鎮工作良性運行，主要面臨以下問題。

一、重心和職責不明確

目前，鄉鎮職能泛化，政府管的事情越來越多，有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者，又是企業經營者和社會管理者，直接參與微觀經營；有的在服務中職能缺位，主要抓產前服務，包括催耕催種等，對產后市場的開拓、流通渠道的挖掘卻忽視了，農民沒得到多少實惠；有的鄉鎮，雖然領導干部叫累、具體工作人員叫苦，但農民群眾卻不滿意。鄉鎮究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。問卷調查表明，％以上的農民期望鄉鎮干部提供技術、信息服務，指導農業結構調整。

二、運行體制障礙突出

一是條塊分割，鄉鎮政府職責權限不清。目前，縣級有關部門在鄉鎮的派出機構達多個，占整個鄉鎮的左右，而且多數掌握著一些職權。如公安、稅收、工商、林業、國土等部門在鄉鎮均有派出機構，這些機構都以鄉鎮為工作對象，在行政上雖明確是雙重領導，以塊為主，但這些機構除黨團關系在鄉鎮外，其它的人、財、物的權力和業務管理權大多都在上級部門，鄉鎮政府無權過問。這樣就造成了以下后果：１、鄉鎮責任大，權力小。２、塊塊無法約束條條。３、不利于鄉鎮統一行政管理。４、影響了鄉鎮干部的積極性。

二是財政體制不順，收支矛盾突出。從國家財政體制看，自實行分稅制后，國地兩稅相差甚遠。國稅數額大，穩定集中，征收難度小；地稅數額小，零星分散，征收難度大。這種分配的不合理，導致地方財政，尤其是鄉鎮財政捉襟見肘。鄉鎮承擔教育、醫療、衛生等公益事業和基礎設施建設的責任，但財權與事權明顯不一致，使鄉鎮收支不平衡成為必然。從縣級財政體制看，一般縣對鄉鎮實行財政包干體制。鄉鎮所收稅費全額上解，縣對鄉鎮實行不足額撥款，稱為４＋１工資，或裸體工資。

鄉鎮雖設有財稅所，但不是完整的一級財政，這種體制雖然對控制編制，調動鄉鎮財政增收的積極性有一定作用，但鄉鎮目前的情況是：稅費全額上解，社會撫養費（計生罰款）全數上交，集體企業改制，民營企業由國地兩稅征收，撥款的工資差額，即形成鄉鎮負債。加之目前農業稅和農業特產稅取消后，雖然上級通過轉移支付給予一定補償，但形成的缺口仍然很大。縣在農村稅費改革之前，通過收取“三統五提留”和農業稅及農業特產稅近萬元，稅費改革之后還可收取農業稅及附加萬元，取消農業稅后，抵減中央和省、市下撥的部分轉移支付，仍將短收近萬元。由此可見，鄉鎮財政收支矛盾比較突出。

三、工作環境制約

⒈現行的目標考核制度中考核指標過多過細、重心不突出，考核方式不盡科學、重結果輕過程。各項工作層層

簽訂責任狀，實行“黨政一把手負總責”，一些鄉鎮領導干部說：“簽了多少責任狀，自己也記不清，只能是哪項催得急，就抓哪項。”

⒉積欠的收繳。調查中我們了解到，因各種原因，個別村民十余年未交過一分錢，無論是合理的與不合理的，是國家稅法還是地方政令，一律斥之為不合理的負擔。三堂街鎮虎形村，自年開始，鎮里對其管理失控，村上年來未向鎮政府交清上繳。這些村組和村民個人雖然只是個別現象，但卻起到負面的效果。

⒊稅改后，國地兩稅依然存在。收稅對象主要是個體戶、民營企業。為避免稅收流失，上級將任務指導性地分給鄉鎮，作為考核鄉鎮政績的重要指標。縣有６個國稅分局、５個地稅分局，但稅收征收工作是鄉鎮干部在做，鄉鎮政府從協稅護稅走到稅收征管第一線，完

成財稅任務變成了鄉鎮政府的頭等大事，而稅務干部相反成了配角，出現了稅務干部催鄉鎮干部收稅的怪現象。

⒋鄉（鎮）、村債務沉重。鄉村債務主要是墊付稅費、教育轉債、利息支出、公益事業支出、農村電網改造、欠農民的勞務工資、興辦企業、兩會存款抵稅等欠下的，時間跨度大，最長達幾十年。由于鄉鎮財政增收乏力，加之稅費改革前鄉鎮歷年的稅費尾欠多，清收無政策，鄉鎮減少債務沒有資金來源，消赤減債艱難。

⒌社會矛盾不斷發生。上訪是群眾對黨和國家的信任，從主流上說應予以肯定，但上訪隊伍中也有魚龍混雜、泥沙俱下的現象。灰山港鎮有一因主動下放而現在要求落實政策的上訪專業戶，一年中大部分時間上訪中央和省、市機關。××年一年中，該鎮因他進京或省市接人，光這一項，耗資上萬元。

免征農業稅后，我們認為鄉鎮政府主要職能是：落實國家政策，嚴格依法行政，發展鄉村經濟、文化和社會事業，提供公共服務，維護社會穩定。從主要職能上體現就是服務，為農民更好的服好務。為此，必須按照“三個代表”要求，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，按照新時期農民所需所盼來確定鄉鎮工作職能的轉換，從鄉鎮工作機制改進入手，切實解決困擾鄉鎮的“人往哪里去、錢從何處來、事該怎么辦”三個核心問題，使鄉鎮與群眾利益得以統一，發展得以同步。

（一）以“兩改一建”為突破，建立鄉鎮工作運行新機制

第一，推進鄉鎮行政機關改革。一是實行領導班子成員交叉任職。每個鄉鎮黨委設委員７—９名，其中，黨委委員分別兼任其他職務。二是合理設置鄉

鎮工作機構。有兩種方案可供選擇：第一種方案，將原鄉鎮的所有內設機構撤銷，按相應職能重新合并，成立黨政綜合辦公室（加掛綜治辦牌子）、經濟發展辦公室（加掛鄉鎮農業產業服務中心牌子）、社會事務辦公室（加掛計生辦牌子）個內設機構。第二種方案：按現有機構進行調整，設置黨政辦、農辦、綜治辦、企業辦（加掛招商辦）、計生辦、財貿辦６個辦，有的鄉鎮還可增設城建辦。目前，第二種方案在縣鄉鎮普遍適用。三是嚴格編制管理。按地域面積、人口、財政收入等因素確定鄉鎮類別，在縣已核定的鄉鎮行政編制總額內，一、二、三類鄉鎮的行政編制分別不超過名、名、名。機關干部采取考試和考評相結合的辦法，實行全員競爭上崗。

第二，推進鄉鎮直屬事業單位改革。一是將原財政所與經管站合并，重新設立財政所（加掛經管站牌子），屬鄉鎮直屬事業單位，編制實行總量控制。

二是引導鄉鎮直屬事業單位面向市場轉換機制。三是規范設置縣級延伸、派駐鄉鎮機構。四是建立剛性約束機制，嚴格事業編制。

第三，建立鄉鎮農業產業服務中心。建議合并農技站、農經站、農機站、畜牧獸醫站、林業站和勞動保障所等涉農服務站所，設立農業產業服務中心，中心不再承擔行政管理職能，只承擔輔助性、技術性、服務性工作。

（二）突破工作難點，充分調動鄉鎮的積極性

一是妥善搞好人員分流。二是加快發展農村社會化服務事業。鄉鎮事業單位轉制后，實行“兩脫鉤”、“四不變”，即單位與政府脫鉤，人員供養關系與財政脫鉤；接受政府指導不變，接受行業管理不變，服務功能的性質不變，公益性事業財政扶持不變。縣直部門劃撥的經

費歸鄉鎮政府統籌管理，公益性事業由鄉鎮政府出錢，市場運作，經營性服務全面走向市場。三是要求部門下放權力。縣直職能部門簡政放權，把該放的權力下放到鄉鎮，便于鄉鎮政府充分行使管理職能。四是改革財稅體制。建議取消對鄉鎮國地兩稅指令性任務，使鄉鎮政府從具體的稅收征管工作中解脫出來，把主要精力放在發展經濟上；把耕地占用稅、契稅、物業稅等稅種并入地稅系統，鄉鎮財政所除保留少數業務干部以外，將其余農稅干部并入地稅征收隊伍充實基層稅務所（分局）力量，同時實行財稅合署辦公。

（三）突出工作重心，促進鄉鎮轉變經濟管理方式

一是提高農民進入市場的組織化程度。建議市、縣財政安排一定的專門資金，支持農民專業合作組織開展信息、技術、培訓、質量標準與認證、市場營

銷等服務，提高農民進入市場的組織化程度。

二是加快農村工業化進程。各鄉鎮要高度重視項目開發工作，要立足本地實際，做大做強１－２個產業化龍頭企業項目。對有重要影響的項目，要組織專門班子去尋找投資者；對有一定意向的項目，要鍥而不舍、百折不撓地抓落實。優化工業布局。注重合理規劃布局，走集中發展的路子。

三是要把勞務輸出作為鄉鎮經濟發展、富民興鄉鎮的支柱產業來抓。各鄉鎮要將勞務輸出與加快鄉鎮經濟發展密切聯系起來，積極做好勞務信息、中介、技能培訓、法律等服務，不斷擴大勞務輸出規模，為農村經濟的快速增長積蓄后勁。

（四）優化工作環境，為轉變鄉鎮職能創造良好條件

——改革鄉鎮業績考核指標。重點考核農民實際增收、主導產業發展、民營經濟發展、小城鎮建設、消赤減債和依法行政等指標，考核鄉鎮干部應側重于為促進農村經濟和社會發展而提出的工作思路、參與重大問題決策取得的實效、分管業務工作采取的措施與收到的效果以及解決熱難點問題和處置突發事件的實效。要盡量擴大群眾參與測評、個別談話的范圍，使考核工作更加公開透明。

——加大中央財政轉移支付力度。要把農村的各項公共開支，包括教育、醫療、衛生和基礎設施建設都列入中央財政轉移支付，參照城市的做法，還農村人口以國民待遇。對現有轉移支付的項目，包括五保供養、軍烈屬優撫、民兵訓練等，不留缺口，全額支付。

——妥善處理鄉鎮債務。建立健全

嚴格的鄉鎮債務管理制度，從源頭上杜絕新增債務。對已有債務要按照統一的標準、口徑、內容進行清理核實，核清債務債權主體，分清還債義務和清償責任，然后先易后難分步消化。要對債務形成原因進行認真分析分項剝離，合理分類逐項予以處置。

第二篇：取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考

鄉鎮政府：從“管理型”到“服務型”——對取消農業稅后鄉鎮工作職能轉變的調查與思考##縣從2002年開始在全縣24個鄉鎮全面推行了農村稅費改革，使農民從沉重的負擔中得到解脫。農業稅免除后仍然面臨著相當復雜的形勢，工作任務依然十分艱巨。從調查情況看，加快鄉鎮職能轉變，實現鄉鎮工作良性運行，主要面臨以下問題。

一、重心和職責不明確目前，鄉鎮職能泛化，政府管的事情越來越多，有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者，又是企業經營者和社會管理者，直接參與微觀經營；有的在服務中職能缺位，主要抓產前服務，包括催耕催種等，對產后市場的開拓、流通渠道的挖掘卻忽視了，農民沒得到多少實惠；有的鄉鎮，雖然領導干部叫累、具體工作人員叫苦，但農民群眾卻不滿意。鄉鎮究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。問卷調查表明，70％以上的農民期望鄉鎮干部提供技術、信息服務，指導農業結構調整。

二、運行體制障礙突出一是條塊分割，鄉鎮政府職責權限不清。目前，縣級有關部門在鄉鎮的派出機構達10多個，占整個鄉鎮的50%左右，而且多數掌握著一些職權。如公安、稅收、工商、林業、國土等部門在鄉鎮均有派出機構，這些機構都以鄉鎮為工作對象，在行政上雖明確是雙重領導，以塊為主，但這些機構除黨團關系在鄉鎮外，其它的人、財、物的權力和業務管理權大多都在上級部門，鄉鎮政府無權過問。這樣就造成了以下后果：１、鄉鎮責任大，權力小。２、塊塊無法約束條條。３、不利于鄉鎮統一行政管理。４、影響了鄉鎮干部的積極性。二是財政體制不順，收支矛盾突出。從國家財政體制看，自實行分稅制后，國地兩稅相差甚遠。國稅數額大，穩定集中，征收難度小；地稅數額小，零星分散，征收難度大。這種分配的不合理，導致地方財政，尤其是鄉鎮財政捉襟見肘。鄉鎮承擔教育、醫療、衛生等公益事業和基礎設施建設的責任，但財權與事權明顯不一致，使鄉鎮收支不平衡成為必然。從縣級財政體制看，一般縣對鄉鎮實行財政包干體制。鄉鎮所收稅費全額上解，縣對鄉鎮實行不足額撥款，稱為４＋１工資，或裸體工資。鄉鎮雖設有財稅所，但不是完整的一級財政，這種體制雖然對控制編制，調動鄉鎮財政增收的積極性有一定作用，但鄉鎮目前的情況是：稅費全額上解，社會撫養費（計生罰款）全數上交，集體企業改制，民營企業由國地兩稅征收，撥款的工資差額，即形成鄉鎮負債。加之目前農業稅和農業特產稅取消后，雖然上級通過轉移支付給予一定補償，但形成的缺口仍然很大。##縣在農村稅費改革之前，通過收取“三統五提留”和農業稅及農業特產稅近8000萬元，稅費改革之后還可收取農業稅及附加4200萬元，取消農業稅后，抵減中央和省、市下撥的部分轉移支付，仍將短收近3000萬元。由此可見，鄉鎮財政收支矛盾比較突出。

三、工作環境制約

1、現行的目標考核制度中考核指標過多過細、重心不突出，考核方式不盡科學、重結果輕過程。各項工作層層簽訂責任狀，實行“黨政一把手負總責”，一些鄉鎮領導干部說：“簽了多少責任狀，自己也記不清，只能是哪項催得急，就抓哪項。”

2、積欠的收繳。調查中我們了解到，因各種原因，個別村民十余年未交過一分錢，無論是合理的與不合理的，是國家稅法還是地方政令，一律斥之為不合理的負擔。三堂街鎮虎形村，自1997年開始，鎮里對其管理失控，村上11年來未向鎮政府交清上繳。這些村組和村民個人雖然只是個別現象，但卻起到負面的效果。

3、稅改后，國地兩稅依然存在。收稅對象主要是個體戶、民營企業。為避免稅收流失，上級將任務指導性地分給鄉鎮，作為考核鄉鎮政績的重要指標。##縣有６個國稅分局、５個地稅分局，但稅收征收工作是鄉鎮干部在做，鄉鎮政府從協稅護稅走到稅收征管第一線，完成財稅任務變成了鄉鎮政府的頭等大事，而稅務干部相反成了配角，出現了稅務干部催鄉鎮干部收稅的怪現象。

4、鄉（鎮）、村債務沉重。鄉村債務主要是墊付稅費、教育轉債、利息支出、公益事業支出、農村電網改造、欠農民的勞務工資、興辦企業、～存款抵稅等欠下的，時間跨度大，最長達幾十年。由于鄉鎮財政增收乏力，加之稅費改革前鄉鎮歷年的稅費尾欠多，清收無政策，鄉鎮減少債務沒有資金來源，消赤減債艱難。

5、社會矛盾不斷發生。上訪是群眾對黨和國家的信任，從主流上說應予以肯定，但上訪隊伍中也有魚龍混雜、泥沙俱下的現象。灰山港鎮有一因主動下放而現在要求落實政策的上訪專業戶，一年中大部分時間上訪中央和省、市機關。2004年一年中，該鎮因他進京或省市接人，光這一項，耗資上萬元。免征農業稅后，我們認為鄉鎮政府主要職能是：落實國家政策，嚴格依法行政，發展鄉村經濟、文化和社會事業，提供公共服務，維護社會穩定。從主要職能上體現就是服務，為農民更好的服好務。為此，必須按照“三個代表”要求，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，按照新時期農民所需所盼來確定鄉鎮工作職能的轉換，從鄉鎮工作機制改進入手，切實解決困擾鄉鎮的“人往哪里去、錢從何處來、事該怎么辦”三個核心問題，使鄉鎮與群眾利益得以統一，發展得以同步。

（一）以“兩改一建”為突破，建立鄉鎮工作運行新機制第一，推進鄉鎮行政機關改革。一是實行領導班子成員交叉任職。每個鄉鎮黨委設委員７—９名，其中，黨委委員分別兼任其他職務。二是合理設置鄉鎮工作機構。有兩種方案可供選擇：第一種方案，將原鄉鎮的所有內設機構撤銷，按相應職能重新合并，成立黨政綜合辦公室（加掛綜治辦牌子）、經濟發展辦公室（加掛鄉鎮農業產業服務中心牌子）、社會事務辦公室（加掛計生辦牌子）3個內設機構。第二種方案：按現有機構進行調整，設置黨政辦、農辦、綜治辦、企業辦（加掛招商辦）、計生辦、財貿辦６個辦，有的鄉鎮還可增設城建辦。目前，第二種方案在##縣鄉鎮普遍適用。三是嚴格編制管理。按地域面積、人口、財政收入等因素確定鄉鎮類別，在縣已核定的鄉鎮行政編制總額內，一、二、三類鄉鎮的行政編制分別不超過45名、40名、35名。機關干部采取考試和考評相結合的辦法，實行全員競爭上崗。第二，推進鄉鎮直屬事業單位改革。一是將原財政所與經管站合并，重新設立財政所（加掛經管站牌子），屬鄉鎮直屬事業單位，編制

第三篇：關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告

關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告今年來，全國部分省市取消了農業稅，使鄉鎮干部從比較壓頭的稅費任務中解脫出來，但是，取消農業稅后鄉鎮干部“干什么，如何干”的問題也隨之凸現出來，關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告。針對這種情況，近段，我們組織專人對我縣20個鄉鎮工作現狀進行了認真調查，發現大多數鄉鎮能順應稅費改革的形勢，積極探索鄉鎮工作運行的新模式，創造了一些好的作法，但同時也還存在一些不容忽視的問題。

一、工作思路逐步轉向，但在抓落實、見成效上有差距。取消農業稅前，許多鄉鎮把稅費征繳作為第一位的工作來抓，無論是干部力量的擺布，還是工作經費的安排，都把稅費征繳擺在最為突出的位置。取消農業稅后，大部分鄉鎮能適應形勢，果斷地把工作重心調整到發展經濟上來，提出集中主攻產業發展、招商引資、城鎮開發的工作思路。但從目前具體實施來看，一部分鄉鎮雖然提出了較好的工作思路，但在如何組織實施，如何抓落實等方面還在徘徊觀望，一下子難以適應工作思路的轉變。

二、運行機制正在轉變，但在促平衡、促發展上有差距。取消農業稅前，大多數鄉鎮實行“管線聯村”的運作機制，將鄉鎮所有干部劃分到各個村，村級各項工作都由駐村干部去落實。每名班子成員還聯系分管1—3線。稅費改革后，特別是今年，大多數鄉鎮打破了這種傳統的運作模式。從我們調查的20個鄉鎮來看，有13個鄉鎮將干部分成了產業發展組（抓結構調整）、招商引資組、綜合事務組（抓計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產、農村黨建等）3個組，有5個鄉鎮將干部分成了城鎮開發組、招商引資組、產業發展組、綜合事務組4個組，還有2個特色產業比較明顯的鄉鎮將干部分成了煙葉產業組、苗木花卉組、綜合事務組。運行機制經過調整之后，很明顯地突出了改革發展主題。但從運作效果來看，產業發展、綜合事業、城鎮開發3個組因以往有一定的工作基礎，運作比較好，但分到招商引資組的干部，由于有的認為招商引資不確定因素多，勞神費力后不一定見成效，干脆不爭不跑，因此，招商引資這塊工作顯得滯后，從而影響整個鄉鎮工作的平衡推進。

三、改革分流順勢推進，但在聚能人、優結構上有差距。隨著稅費改革的推進，鄉鎮機構改革、人員分流也順勢而進。領導職數減少了，干部人數精簡了，但仍然存在部分鄉鎮干部年齡結構老化、能力水平不高等問題，從調查的20個鄉鎮來看，2004年底，機關干部在冊人數530人，其中30歲以下的45人，31-45歲的275人，46-50歲的140人，50歲以上的70人。可以看出，部分鄉鎮干部年齡確實偏大。從工作水平上講，相當一部分干部屬于那種只會“管線聯村”的“萬金油”式的干部，思想比較封閉，競爭意識、開拓意識不強，經濟工作能力差，服務本領缺乏，難以幫助農民解決致富本領不高、信息不靈、產品銷路不暢等問題。

四、干部管理繼續加強，但在改作風、樹形象上有差距。隨著農村各項改革，特別是稅費改革的不斷推進，各級各部門也出臺了一系列文件，采取加強教育培訓、嚴格責任考核、開展主題實踐活動等相應的措施，切實加強對鄉鎮干部的管理，調查報告《關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告》。但從目前來看，部分鄉鎮干部責任心、事業心不強，認為取消農業稅后，最壓頭的“擔子”沒有了，可以輕松了，上班時看看報，象征性地在機關轉一轉，到村組跑一跑，工作浮于表面。特別是還有少數鄉鎮干部參與請吃請喝請玩，損壞了干部的形象，群眾反映差。

五、財稅征繳壓力驟減，但在保運轉、減赤字上有差距。取消農業稅后，曾經是“鐵板一塊”的財稅壓力驟然沒有了，在讓鄉鎮干部松了一口氣的同時，內心里又開始擔憂工作經費從哪里來。從我們調查的情況來看，20個鄉鎮都不同程度地負債，少則幾十萬，多的上千萬元。只要鄉鎮工作在運轉，那么就要經費投入，小到電話費、電費等辦公經費，大到基礎設施建設、產業化配套體系建設等方面經費的投入，盡管各級各部門對鄉鎮也加大了投入，但因鄉鎮工作頭緒多，經費來源相對不足，以后工作運轉特別消赤減債的錢從哪里來，90%以上的干部都比較擔憂。針對以上問題，我們認為，必須要順應取消農業稅后鄉鎮工作面臨的新形勢，抓住發展的新機遇，采取積極有效的新措施，乘勢而上，開創鄉鎮工作新局面。

一、對鄉鎮干部的職責定位要有新突破。取消農業稅后，鄉鎮干部的工作職責就是要一心一意謀發展，具體落實“三抓”。一是抓產業結構調整。要把產業結構調整作為建設農村全面小康社會的主導工程來抓，在措施落實上要注意做到“兩個轉變”，即調整產業布局要由均衡分布向突出重點轉變，靠農村經濟大戶帶動促發展；指導農業生產要由管種管收向品牌培育、規模經營轉變，靠優化品牌和做大規模促增收。二是要抓農業服務體系建設。要以經濟大戶為依托，大力培育各類專業協會、專業合作社，為農業產前、產中、產后提供全程服務，包括信息、技術和銷售服務及基礎設施建設等。三是要抓招商引資。要把招商引資作為尋找發展出路、加快消赤減債的根本舉措來抓，要立足本地資源優勢、地理優勢、交通優勢、人文優勢，千方百計爭項目、爭資金、爭技術、爭人才，搞活農副產品深加工，大力發展工業經濟，堅定不移地走強農興工之路。

二、對鄉鎮工作的運行機制要有新調整。農業稅取消后，鄉鎮干部要徹底從以往的“催糧要款”任務觀念中走出來，圍繞發展要務創新工作運行機制，要由包線、包片、包村逐步轉變到包產業、包行業、包項目上來，要敢于打破常規，果斷調整，集中一切可以集中的力量抓發展。如有些鄉鎮把工作力量分成產業發展、招商引資、城鎮開發、綜合事務幾塊，讓一些思想觀念較新、開拓意識較強、經濟工作本領較高的鄉鎮干部從事產業發展、招商引資，就不啻為一個好的運行機制。因此，各鄉鎮要立足鄉情，根據自身特點創新工作機制。

三、對鄉鎮干部的教育培訓要有新舉措。取消農業稅后，鄉鎮干部的主要職責就是抓發展，因此，在要求鄉鎮干部有較強的政治理論素質的同時，必須要有較扎實的經濟工作本領。要按照分級負責、分層培訓的原則，適應農業和農村經濟社會發展的新要求，在摸清鄉鎮干部文化科技水平的基礎上，采取聘用專家上輔導課、開展遠程教育、創建科技示范基地、舉辦“學用科技大比武”活動、外派學習考察、實踐鍛煉等形式，對鄉鎮干部加強農村實用技術、企業經營管理、投資融資、財政金融等方面的教育培訓，增強駕馭市場經濟的本領。

四、對鄉鎮干部的考核管理要有新辦法。要樹立以政績論英雄的考核理念，建立健全考核管理體系。鄉鎮對干部下達考核指標時，要根據干部個人長處，在實行“因事擇人”的基礎上，科學量化考核內容，合理地配置工作責任金，既要考慮到工作的原有基礎，又要考慮到工作的難易程度，讓干部感到既有壓力，更有動力。同時，堅持定性考核與定量考核、自我考核與上級考核、黨組織考核與群眾評議相結合的辦法，定期不定期地對鄉鎮干部所承擔的各項工作進行全面考核。考核結果作為鄉鎮干部工資福利、選拔任用的重要依據，盡可能地拉大獎勵和處罰的差距，特別是對于連續三年處于考核最末位的，組織上要進行談話誡免，并調整崗位。

第四篇：關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告

關于取消農業稅后鄉鎮工作現狀的調查報告今年來，全國部分省市取消了農業稅，使鄉鎮干部從比較壓頭的稅費任務中解脫出來，但是，取消農業稅后鄉鎮干部“干什么，如何干”的問題也隨之凸現出來。針對這種情況，近段，我們組織專人對我縣20個鄉鎮工作現狀進行了認真調查，發現大多數鄉鎮能順應稅費改革的形勢，積極探索鄉鎮工作運行的新模式，創造了一些好的作法，但同時也還存在一些不容忽視的問題。

一、工作思路逐步轉向，但在抓落實、見成效上有差距。取消農業稅前，許多鄉鎮把稅費征繳作為第一位的工作來抓，無論是干部力量的擺布，還是工作經費的安排，都把稅費征繳擺在最為突出的位置。取消農業稅后，大部分鄉鎮能適應形勢，果斷地把工作重心調整到發展經濟上來，提出集中主攻產業發展、招商引資、城鎮開發的工作思路。但從目前具體實施來看，一部分鄉鎮雖然提出了較好的工作思路，但在如何組織實施，如何抓落實等方面還在徘徊觀望，一下子難以適應工作思路的轉變。

二、運行機制正在轉變，但在促平衡、促發展上有差距。取消農業稅前，大多數鄉鎮實行“管線聯村”的運作機制，將鄉鎮所有干部劃分到各個村，村級各項工作都由駐村干部去落實。每名班子成員還聯系分管1—3線。稅費改革后，特別是今年，大多數鄉鎮打破了這種傳統的運作模式。從我們調查的20個鄉鎮來看，有13個鄉鎮將干部分成了產業發展組（抓結構調整）、招商引資組、綜合事務組（抓計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產、農村黨建等）3個組，有5個鄉鎮將干部分成了城鎮開發組、招商引資組、產業發展組、綜合事務組4個組，還有2個特色產業比較明顯的鄉鎮將干部分成了煙葉產業組、苗木花卉組、綜合事務組。運行機制經過調整之后，很明顯地突出了改革發展主題。但從運作效果來看，產業發展、綜合事業、城鎮開發3個組因以往有一定的工作基礎，運作比較好，但分到招商引資組的干部，由于有的認為招商引資不確定因素多，勞神費力后不一定見成效，干脆不爭不跑，因此，招商引資這塊工作顯得滯后，從而影響整個鄉鎮工作的平衡推進。

三、改革分流順勢推進，但在聚能人、優結構上有差距。隨著稅費改革的推進，鄉鎮機構改革、人員分流也順勢而進。領導職數減少了，干部人數精簡了，但仍然存在部分鄉鎮干部年齡結構老化、能力水平不高等問題，從調查的20個鄉鎮來看，2004年底，機關干部在冊人數530人，其中30歲以下的45人，31-45歲的275人，46-50歲的140人，50歲以上的70人。可以看出，部分鄉鎮干部年齡確實偏大。從工作水平上講，相當一部分干部屬于那種只會“管線聯村”的“萬金油”式的干部，思想比較封閉，競爭意識、開拓意識不強，經濟工作能力差，服務本領缺乏，難以幫助農民解決致富本領不高、信息不靈、產品銷路不暢等問題。

四、干部管理繼續加強，但在改作風、樹形象上有差距。隨著農村各項改革，特別是稅費改革的不斷推進，各級各部門也出臺了一系列文件，采取加強教育培訓、嚴格責任考核、開展主題實踐活動等相應的措施，切實加強對鄉鎮干部的管理。但從目前來看，部分鄉鎮干部責任心、事業心不強，認為取消農業稅后，最壓頭的“擔子”沒有了，可以輕松了，上班時看看報，象征性地在機關轉一轉，到村組跑一跑，工作浮于表面。特別是還有少數鄉鎮干部參與請吃請喝請玩，損壞了干部的形象，群眾反映差。

五、財稅征繳壓力驟減，但在保運轉、減赤字上有差距。取消農業稅后，曾經是“鐵板一塊”的財稅壓力驟然沒有了，在讓鄉鎮干部松了一口氣的同時，內心里又開始擔憂工作經費從哪里來。從我們調查的情況來看，20個鄉鎮都不同程度地負債，少則幾十萬，多的上千萬元。只要鄉鎮工作在運轉，那么就要經費投入，小到電話費、電費等辦公經費，大到基礎設施建設、產業化配套體系建設等方面經費的投入，盡管各級各部門對鄉鎮也加大了投入，但因鄉鎮工作頭緒多，經費來源相對不足，以后工作運轉特別消赤減債的錢從哪里來，90%以上的干部都比較擔憂。針對以上問題，我們認為，必須要順應取消農業稅后鄉鎮工作面臨的新形勢，抓住發展的新機遇，采取積極有效的新措施，乘勢而上，開創鄉鎮工作新局面。

一、對鄉鎮干部的職責定位要有新突破。取消農業稅后，鄉鎮干部的工作職責就是要一心一意謀發展，具體落實“三抓”。一是抓產業結構調整。要把產業結構調整作為建設農村全面小康社會的主導工程來抓，在措施落實上要注意做到“兩個轉變”，即調整產業布局要由均衡分布向突出重點轉變，靠農村經濟大戶帶動促發展；指導農業生產要由管種管收向品牌培育、規模經營轉變，靠優化品牌和做大規模促增收。二是要抓農業服務體系建設。要以經濟大戶為依托，大力培育各類專業協會、專業合作社，為農業產前、產中、產后提供全程服務，包括信息、技術和銷售服務及基礎設施建設等。三是要抓招商引資。要把招商引資作為尋找發展出路、加快消赤減債的根本舉措來抓，要立足本地資源優勢、地理優勢、交通優勢、人文優勢，千方百計爭項目、爭資金、爭技術、爭人才，搞活農副產品深加工，大力發展工業經濟，堅定不移地走強農興工之路。

二、對鄉鎮工作的運行機制要有新調整。農業稅取消后，鄉鎮干部要徹底從以往的“催糧要款”任務觀念中走出來，圍繞發展要務創新工作運行機制，要由包線、包片、包村逐步轉變到包產業、包行業、包項目上來，要敢于打破常規，果斷調整，集中一切可以集中的力量抓發展。如有些鄉鎮把工作力量分成產業發展、招商引資、城鎮開發、綜合事務幾塊，讓一些思想觀念較新、開拓意識較強、經濟工作本

第五篇：取消農業稅后的鄉鎮財政危機及其對策

取消農業稅后的鄉鎮財政困境及對策

摘要：中央取消農業稅后，鄉鎮財政，特別是以農業為的主地區的鄉鎮財政將更加困難，這嚴重影響了鄉鎮的公共服務水平和政府的有效運轉，所以鄉鎮財政困境急需解決。本文從“開源”和“節流”兩個方面針對造成現行縣鄉財政危機的原因進行了分析，并提出了相應的解決對策。

關鍵詞：縣鄉財政；困境；農業稅

一、問題背景

國務院總理溫家寶在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農業特產稅，逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內取消農業稅。”這項政策充分體現了新一屆中央領導集體對9億農民的關愛和解決“三農”問題的決心，各地農民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來的農業稅制傳統，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對此，社會各界都曾予以高度評價。然而東邊日出西邊雨，取消農業稅后卻使本已處在窘境的廣大鄉鎮財政更加捉襟見肘。如何解決鄉鎮政府財政困難，已經成為一個熱點問題。

1999年，農村稅費改革從安徽省開始試點。自那時起，鄉鎮財政的常規收入一般是由3部分組成：一是由財政局收取的農業稅費部分，這部分以農業稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分，一般占國稅收入的1/4。在一些以農業為主的區縣，稅費改革后的農業稅一般占當地財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70%-80%。據了解，有的地區農業稅收入直接并入鄉財政，有的地區則是上繳縣財政后再根據實際需要返還鄉里。對于農業為主的地區和中西部貧困地區來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農業稅對當地財政的影響比較大。根據當時的調查資料顯示，2001年皖北濉溪縣祁集鎮農業稅收入343萬元，地稅和國稅收入只20萬元，合計財政收入363萬元1。同樣的例子在全國許多地方都存在。應該說，減免農業稅對鄉鎮財政，特別是對中西部地區那些主要以農業為主的鄉鎮，具有決定性的影響。由于這種鄉鎮財政收入過分依賴農業稅，導致了取消農業稅后，許多鄉鎮出現的農村社區內的道路修建、河溝整治、水利建設、五保供養等公共產品的供給問題突出，甚至有的鄉鎮還出現了“斷炊”的現象。2所以說取消農業稅后的鄉鎮財政危機已經到了異常嚴重的地步，應該引起我們足夠的重視，下面作者將從幾點分析造成鄉鎮財政危機的原因，以為我們更好的認識問題、解決問題。

二、問題原因

1、鄉鎮財政危機發生的的根本原因在于鄉鎮公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統農業和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡 才是危機發生的直接原因。如果說上級政府對鄉鎮財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著鄉鎮的不合理的公共管理體制。這種公共管理體制使得由于農業剩余和農民收入低下，“農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求”，即農民“買”不起現代意義上的公共產品，同時，政府又超量“生產”公共產品，并強“賣”給農民；結果一方面使得農民不堪重負，另一方面又使得縣鄉政府在和農民進行公共產品的交易過程中處于“虧損”狀態；這就是國家取消農業稅后鄉村治理和鄉鎮財政危機問題的根本原因所在。

2、當前的鄉鎮財政體制和政府運作機制是導致鄉鎮財政危機的主要原因。據統計，全國縣鄉兩級財政供養人員總數的70％，但是縣鄉財力卻僅占全國地方財力的40％。省級財政占地方財政總收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。這說明省級財政集中的收入速度過快，但是省級財政、地市級財政對縣鄉財政轉移支付的力度明顯不足。1994年我國開始實施分稅制改革，較好地促進和完善了與社會主義市場經濟相適應的財政體制，獨立的鄉鎮財政和“承包式”財稅體制，在一定程度上的確調動了鄉鎮的積極性。但是這一體制在不同地區所發揮的功效卻大不一樣，在以工商業為主的經濟發達地區，由于蓬勃增長的非農產業，這一體制有助于積聚財力。但農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，并且有限財力的分配更容易受權力所支配，這就必然使得這些地區的財政為短缺型財政，甚至由“吃飯型”財政變為“討飯型”財政。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮。如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品應當由國家或省級政府提供，卻通過層層轉移，最后由鄉鎮承擔。鄉鎮無力承擔，就只好轉移到農民頭上。而未履行自身應有職責的上級組織卻又堂而皇之地下來督查鄉鎮不許增加農民負擔。據統計，我國縣鄉兩級的財政收入約占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養人員卻約占全國財政供養人員總數的71%。5經濟基礎本身就十分薄弱的鄉鎮背負著如此重擔，如何能不是“吃飯財政”甚至“討飯財政”？

3、農村經濟發展不景氣，鄉鎮經濟基礎較差是導致當下鄉鎮財政危機的又一基本原因。由于沒有支撐能力較強的企業，已有的鄉鎮企業近兩年又進入發展低谷，新增的個體私營經濟尚未能充分發揮效益，第三產業發展緩慢，影響財政收入目標的實現。沒有形成規模化、產業化、專業化，以家庭聯產承包責任制以及農業發展規劃問題制約著農村經濟的發展。同時近年來鄉鎮企業的發展又進入了一個低潮期，農村的金融體制缺陷導致的農村資金供需矛盾突出，農產品的市場流通體制適應市場化的能力差，農民土地制度不完善影響農民積極性的有效發揮等綜合性因素的影響，使得農民陷入了增收緩慢、收入水平增幅不大的困境。嚴重影響了農村經濟的長期穩定快速發展，這是鄉鎮財政危機的又一重要原因。

三、解決辦法和對策

針對以上問題分析，筆者將在下文有針對性從“開源”和“節流”兩個方面來提出相應對策：

1、改變鄉村治理模式，增加監督力度、縮小政府規模、完善鄉鎮公共管理體制和政府運作機制，提高政府運營效率，走好“節流”第一步。傳統的鄉村公共管理體制不僅使得農民負擔過重，更重要的是直接導致了政府在和農民進行公共產品的交易過程中的“虧損”狀態；這是國家取消農業稅后鄉村治理和縣鄉財政危機問題的根本原因。所以改變現行的公共管理體制勢在必行。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉村治理結構。在現階段，鄉村公共品的供應必須要依靠鄉村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉村社會的高度自治。在政府提供的各類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有“俱樂部”性質的公共品(例如教育、醫療)，找到經濟的付費方式支付貨幣。6在這個基本思路下，我們要改變一味地希冀政府的財政支持這種不現實的做法，對政府財政的“等、靠、要”必將延緩農村公共產品的供給步伐。我們吸引農民和其它社會成員參與到某些農村公共產品供給中來，將一些公共產品改由民間提供或轉化為私人產品，形成鄉村公共產品的政府供給、農民適當繳費以及民間主體的市場供給多元供給格局，將有助于解決農村公共產品供給機制失衡問題。作者以為，“后農業稅”的農村公共產品供給，最關鍵的問題是“明晰公共設施的產權”，保護私人資本的產權收益和居民合法私產。只有在這樣的基礎上，鄉村治理主體才能在公共產品的供給上最終擁有獨立和有效的決策權，也才能真正“財為民所用”。具體來說我們要把實行村民自治制度和推動鄉村民間組織的發展這兩項工作結合起來。努力打造一種貨幣化的公共品交易的社區合作機制，使得鄉鎮一級社區將成為農民進行公共品交易的基本平臺。當然，在一個相當長的時期里，鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。在這個基礎上大力推動鄉村民間組織的發展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越少。

與此同時我們還要致力于政府運作機制的改革和完善，提高政府工作效率、縮小政府規模、具體來說我們可以嘗試實行委托服務制，減少縣級政府在鄉鎮一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業的公共活動通過委托的辦法交給鄉鎮自治政府和民間組織辦理同時將經費劃撥給承辦機構。現在 “七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民提供服務，寧可撤銷也不能在鄉鎮設立一個機構用收費的辦法養活自己。將那些不承擔公共服務職能鄉鎮機構推向市場，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。

2、建立鄉村公共財政體制，規范地方財力分配關系，走好“節流”第二步，同時開始“開源”的第一步工作。現行的中央的轉移支付主要是為了填補稅費改革帶來的地方財政空洞，但實際上，鄉鎮財政的支出要遠遠大于以農業稅為主的財政收入，而這個落差部分，中央財政轉移支付沒有也不可能完全覆蓋到。而且據了解，目前國務院并未對因免征農業稅和取消農業特產稅后的具體轉移支付比例作出具體規定，因此一些省份轉移支付的金額要視中央轉移支付的比例來定。總的來說，現行轉移支付對于緩解鄉村兩級的財政困難是杯水車薪。所以我們應該在分稅制的整體框架下，進一步改進現行的稅收返還、定額補助、專項補助及專項撥款等形式的轉移支付辦法，建立健全規范的財政轉移支付制度，以公共服務能力的均等化為目標，以標準收入、支出作為分配基礎，嚴格按編制和費用定額來確定個人經費，安事業發展任務和標準確定公用費用，按項目和目標確定事業發展專項經費，提高預算的透明度和公正性。把與財政預算內資金分庭抗禮的預算外資金切實管起來，做到預算內外收入一個徑口，管理一個渠道，支出一個漏斗。將原來的全額預算、差額預算和自收自支三種預算管理模式，一律改為不分預算內外，統一預算，統一編制，統一管理。同時中央應該盡快審慎解決地方債務問題，減輕地方財政風險，這就要從政策和制度層面上來加以解決：這主要應該包括對于財政周轉金的死賬，呆賬的核銷處理政策、糧食政策性虧損縣級財政無力彌補部分的核銷處理政策、農村不良化債務化解政策，以保持農村經濟的發展和社會的穩定。按照財權事權相統一的原則，合理的界定地方各級的收支范圍，確保基層政權的正常運轉和各項事業的健康發展，按照誰出政策誰拿錢的原則，避免“上級出政策，下級拿票子”。調整中央和地方的利益分配關系，把財力多留給基層，特別是針對我國的基本國情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，應該根據不同地區的經濟發展情況，區別對待。對于中西部的農村，中央應該提高稅收返還比例，調整增值稅共享比例。在新舊體制交替運行的過程中，中央應該重新核定基數，取消稅收指令性計劃，從考慮地方教育、科技、文化、基礎設施等社會公益性事業建設著眼，給予地方更多的財力支持，加大地方對這方面的投入。從而建立起現代的縣鄉公共財政體制，不但有利于提高公共財政資金的利用效率，而且對于擴大鄉鎮的公共財政的來源大有益處，既是“節流”的基礎，又是“開源”的保障。

3、發展農村經濟，從而大力擴大稅源，做好“開源”的基礎工作。20世紀90年代中期以后，我國實施的經濟結構戰略性調整，雖然宏觀意義和長遠意義重大，但給縣、鄉經濟特別是中西部地區的縣、鄉經濟發展帶來了不少影響。關閉“五小”企業，實施天然林保護工程和退耕還林（草），使原來作為中西部大部分縣、鄉經濟發展支柱和主要財源的資源型鄉鎮企業紛紛停產、關閉。在傳統經濟增長點消失或弱化，新的經濟增長點還沒有形成的情況下，這些地區的財源增長出現了“斷檔”，財政收入增長開始出現徘徊甚至下降的情況。8所以說發展農村經濟是縣鄉財政走出困境的根本出路。當前的縣鄉財政大多是“吃飯”財政，沒有多少動機投入經濟建設，現在的農村的資金供求矛盾非常突出，行對縣以下的貸款逐漸萎縮，因此要發展農村經濟，一定要加大金融對縣域經濟發展的支持力度，國家的金融政策應該考慮到縣鄉經濟發展的需要，同時采取綜合措施，多方面籌集支持農業、直接向農戶貸款資金；探討建立農民貸款擔保體系，分散農民貸款風險。國家要進一步深化農村金融體制改革，建立一個由商業金融、政策性金融和合作金融等多樣化的金融機構組成的、相互競爭又各有特色的、具有內在互補功能的農村金融體系，以滿足農民不同的金融需求，同時要確保縣級以上的各級政府要通過必要的財政支持（如增加農業基礎設施投入）等來幫助貧困縣鄉走出困境。我們政府要進一步深化農產品流通體制改革，加快市場化步伐，具體來說要努力打破以往的國家在進出口的貿易體制上的一家壟斷的局面，制定市場準入政策，開展市場競爭，促進農場品市場的繁榮。積極發展農村專業合作經濟組織，提高農民進入市場的組織化程度：農民一家一戶的小規模分散經營，勢單力薄面臨著進入市場難和保護自身利益難等一系列問題，所以政府確定一個明確的政策導向來發展農村專業合作經濟組織勢在必行，當然在發展合作化經濟組織時，必須遵循以下基本原則：維護農戶經營主體和財產主體的利益，不搞土地和財產“歸大堆”；尊重農民的意愿和選擇，堅持進入和推出自由不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預。9進一步完善農村土地制度，賦予農民長期而有保障的土地使用權，明確界定土地承包權的性質，推動農村土地使用權的市場化流轉。通過以上分析我們部難看出現行的農村經濟發展存在著許多障礙，農村經濟要想改變這種局面，就必須在上述的幾個方面認真落實，才能真正為農村經濟的發展繁榮和鄉鎮財政困境的根本解決提供物質基礎和保證。

四、結論

現行的鄉村治理，由于財政嚴重不足，已經出現了不容忽視的問題，所以這個問題應該引起各方面的足夠重視，我們政府部門更應該從“開源”和“節流”兩個方面來尋找問題解決的途徑和方法，從而為我們農村的繁榮和穩定以及國家穩定提供保障。

參考文獻：

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附注：本文首刊于經濟類核心期刊《鄉鎮經濟》2006年第7期，后被《中國學術論壇》、《三農中國》等網站轉載。