第一篇：我國績效考核困境與對策研究（模版）

姜曉萍：我國公務員績效考核的困境及其對策分析

姜曉萍，馬凱利

績效管理的最終目標是充分開發和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務員績效考核便是適應刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。

公務員績效考核是指國家行政機關按照法定權限，依據國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考察和評價的活動。與企業等私人部門的員工績效考核相比，公務員績效考核具有如下幾個特征：

一是考核的法定性。指對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據，由法定考核主體依法定程序進行考核。《國家公務員暫行條例》第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規定。例如，第二十三條規定了實施考核的主體，“國家行政機關在年度考核時設立非常設性的考核委員會或者考核小組，在部門負責人的領導下負責國家公務員年度考核工作。”再如，第二十四條對考核程序做了規定，“年度考核先由個人總結，再由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上寫出評語、提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核后，由部門負責人確定考核等次。”

二是考核標準的多樣性。私營部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業績的主要標準，但這一原則在行政部門的公務員績效考核中則行不通，也是不適當的。因為公共管理和服務的宗旨與私營組織的目標有著本質的不同。私營部門的目標是追求經濟利益，公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統治、經濟效益、社會公正、道德教化等多重責任，也導致了公務員績效考核標準的多樣性。人們往往不能簡單就行政效率和成本一收益比率來判斷公務員的績效，通常的做法是根據考核對象的工作內容各有側重，從政治效果、經濟效果、社會效果等多角度進行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機統一。

三是考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統，它與公眾有著天然的密切聯系，并時刻保持著與公眾之間的互動。“可以肯定的是：公眾深受公共行政之影響，并經常處在與公共行政管理者的互動之中。”[1]同時，現代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設計保障社會各界參與公務員績效考核評價，實現公眾的監督權。這種參與不僅體現了現代政治民主化理念，引導公務員由對領導負責轉向對社會負責，對公眾負責。同時也促使考核走向更加公開、公平的有效機制。

四是考核的公開性。雖然公務員績效考核僅僅是行政機關內部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。作為私營組織的績效考核則完全沒有這樣的義務。

一、我國公務員績效考核存在的問題

公務員績效考核的特性決定了公務員績效考核的難度，盡管目前我國學術界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創新，但具體在公務員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區，主要表現在以下幾個方面：

1.激勵功能失效

一般認為，公務員績效考核主要有四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監督功能。[2]而激勵功能被認為是其核心功能。現代人力資源管理實踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關系組織的生存與發展。“任何一種無績效任命和晉升都會使有能力的雇員產生受挫折感，對于那些慣以恩賜或裙帶關系方式任命人員的組織而言，想把優秀人員吸引進來是很困難的。”[3]因此，無論在私營部門還是公共部門，激勵功能的失效也意味著個人績效考核工作的失敗。

我國當前各級政府的公務員績效考核工作的最大問題即是激勵功能的失效，也就是說，公務員的績效考核走向了形式化，未能發揮其應有的激勵公務員積極性和主觀能動性的作用。其主要表現為：

其一，平均主義傾向。平均主義是計劃經濟時代的產物，是缺乏激勵的主要表現形式之一。我國當前的大部分政府部門中，獎懲不明顯，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”、“有福同享，有難同當”等現象仍然比較嚴重，致使組織內部如同一潭死水，缺乏活潑的競爭局面。

其二，個人績效等級與其對部門績效的貢獻率不對應。在人員績效考核中，由于各種因素的作用，致使考核結果不能真實反映被考核者對組織的貢獻率是比較普遍的現象。成績顯著的公務員在績效考核結果中得不到有力的體現，這種狀況很容易挫傷公務員的工作積極性。

其三，人為因素左右考核。即考核結果缺乏權威性，容易受到領導意愿、人際關系等人為因素的干涉，不能確保考核結果的客觀性。例如，考核對象的求情、上級領導的所謂“指示”等都有可能使考核的結果發生更改。如果采用這樣的考核結果，將會嚴重影響工資分配、職位晉升等工作的公正性和客觀性，從而使績效考核失去應有的激勵效用，最易導致的結果就是助長“重視拉關系，輕視干實事”的反向激勵現象。

2.考核主體與被考核者之間的信息不對稱

績效考核是一種雙向交流活動，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱，因為只有這樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門，人事部門對公務員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的情況下進行的，這樣的考核就很容易產生考核主體與被考核者之間的信息不對稱，造成考核結果的失真。

現行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發到每位公務員手中，先由個人作出自我鑒定，然后交由直接領導作出綜合評價，最后再將考核結果通知被考核人。這一過程并沒有進行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開透明，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠遠大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結果的誤解和分歧，而且也容易導致考核的不公正和腐敗的滋生。

3.考核指標的粗糙化

公務員績效考核指標的設計是否科學合理，直接關系到考核的準確性和有效性。一般而言，考核指標應力求細致、量化、全面，避免粗枝大葉，因為那樣容易給考核主體留有較大的自由裁量權，導致主觀臆斷成分加重。

長期以來，我國的公務員績效考核指標一直沿用了建國初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績”四個維度進行考核。但維度必須落實到具體的指標才有意義，否則，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我國現行的這一考核指標體系的主要缺點就是指標設計的粗糙化，即缺乏細化的指標設計，定性有余，定量不足。我國的公務員隊伍龐大，人數眾多，職位種類繁多，職務層級復雜，所以公務員考核的標準要達到公正、合理、科學，如果不能對各個維度進行充分細化與具體化，以此適應各個層級的各類公務員，就會導致考核結果的粗糙、模糊。目前的公務員考核制度中規定的“德、能、勤、績”四項標準只是原則性的規定，績效測評標準過于籠統，雖然有的部門出臺了一些細則，但由于工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。過于籠統的考核標準往往導致考核結果的失真，嚴重損傷了考核的公正性與有效性。

4.考核手段的單

一、陳舊

隨著社會分工的不斷分化，現代公務員的工作內容、工作方法也發生了很大變化，如計算機數據處理技術、辦公自動化(OA)、現代交通與通訊手段等極大地提高了政府工作效率，也改變了政府與社會的聯系與溝通方式。這些變化都要求公務員績效考核的手段也要與時俱進，不斷改進。然而，我國現在的績效考核手段還處在很低的水平上，極大地影響了績效考核的效率和質量。正如周志忍教授指出的：“我國的績效評估還處在原始的手工業水平上”[4]。

二、影響我國公務員績效考核制度的原因分析

1.體制性障礙

制度往往被認為是績效考核失敗的深層次原因之一，這不無道理，因為它是構建各種人事工作的平臺和基礎。在我國，影響公務員績效考核的體制性障礙主要是公務員管理權限的過分集中和政事統一的管理模式。

在我國，黨管干部是公務員管理的一項基本原則，由于黨的一元領導，這就很容易產生一把手管人的權力過大。由于缺乏對領導干部用人權的制約和監督機制，人事管理工作不是通過合法、民主、科學的程序進行，而是憑著一句話、一個指示、一紙公文得到解決的。領導用人權的過分集中阻礙了競爭機制發生作用，有競爭才有活力，組織中的人才才能脫穎而出。但過分集中的權力打破了人才同臺競技的平臺，任憑領導的意愿確定人才的優劣和功績，形成了“人人跑關系，掙表現，忽視工作績效”的現象，使組織的競爭機制癱瘓。

根據管理學原理，將表達政治意志的政務類公務員與執行政治意志的事務類公務員統一管理固然有諸多優點，如政治意圖可以在社會事務管理中得到忠實貫徹，政令統一等。但不可否認，這種政事統一的管理模式也存在不利于公務員管理的因素，尤其給績效考核帶來一些困難。政務類公務員擔負著政策制定，掌舵政治、經濟和社會發展方向等戰略任務和政治目標，而業務類公務員則從事微觀層面的管理和技能工作，因此，他們的考核目標、內容、方式、標準都應區別對待。否則，就會給考核帶來一定的混亂，達不到有效考核的目的。

2.公務員績效的價值多元化

造成公務員績效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價值復雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區別，政府組織具有多重目標，除了經濟的發展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府組織所努力的目標，公共項目和服務的受益者與目標都是多重的，項目的結果可能對某些受益者是積極的，而對某些顧客卻是消極的;或者目標的某一方面可能已被認識到，而另一方面沒有被認識到，這就決定了政府組織以及公務員的績效也是復雜的、多元化的。

公務員作為政府內部的工作人員，就要實現政府的多重目標，而政府績效的復雜性也決定了公務員績效的復雜性，公務員績效既包括技術層面的技術績效，也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績效，又要保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。因此，公務員績效自身的價值復雜化導致了公務員績效標準制定的困難化，擴大了績效定量分析的難度。

另外，對于政務類公務員來說，個人的績效考核有更多的不可測變量。因為，政府機關是具有社會公共服務性的組織，其個體績效的體現對政府群體和社會整體具有很強的依存性，且反映周期長而且不顯著，測算甚為困難，考核工具與考核標準都很難確定。有時考核主體由于所處的環境以及看問題的角度不同，對同一個官員的績效往往有不同，甚至相反的評價，比如公眾和官方就很容易產生判斷上的沖突，這些都會給考核帶來很大難度。

3.政治文化環境的影響

“在每一個活動著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領域，它使政體有了內容，機構有了規矩，個人行為有了社會聯系。”[5]政治文化對于推行現代績效管理以及進行公務員績效考核成效也是有極大的影響的。較之西方國家的法治社會、市民社會、民主理念，由于兩千多年來傳統的封建主義政治文化的影響，傳統的專制思想、集權思想、人治思想等，以一種超常的歷史慣性滲透到社會的每個角落。以至我國的政治文化環境有著明顯的人治管理、人情社會、感性等特征，主要表現在：一是官本位風氣;二是官利一體化。這也是不利于現代公務員績效考核順利進行的重要主觀因素。

我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家，相對于西方發達國家來說，法治基礎比較薄弱，這給我國政府部門實行績效管理帶來了很大的阻力。當前政府中的官本位思想、機會主義、平均主義傾向就是“人治”觀念盛行的表現。在“人治”濃厚的環境下，對公務員的績效考核的影響是很大的，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的考核標準而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現代績效考核理念難以深入人心。這樣一來，我國的公務員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。

4.公務員績效的產品特性

根據公共產品理論，政府所提供的公共產品和服務具有非競爭性和排他性，這也是所有純公共物品所具有的共性。而公務員的工作成果通常都是以公共產品和服務的形式得以表達的，因此，基于公共產品的這種固有特性，對這種不具有可比性的工作績效進行準確地評估變得困難重重。企業員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優劣;而政府公務員的工作則很少具有與其他公務員相比較的特點，從而給公務員的績效考核帶來了一定困難。

公務員績效評估的另一個難點還在于其在組織績效中的產品形態難以把握，公務員的績效不像企業員工生產有形產品那樣具有可見性和終端性，它們往往不具有獨立價值和可見性。一個公共項目通常是以政府部門名義完成的集體行為，個人工作只是部門工作的一個無形的組成部分，通常離開整體無法準確測量具體個人在組織績效中所發揮的作用與貢獻率。例如，很難準確衡量某個公務員在一次掃黃打非行動或一次基層調查研究中所完成的工作績效是多少，或者有他無他會是怎樣的結果。

三、完善我國公務員績效考核制度的對策探討

1.實行公開考核，促進考核主體與被考核者之間的信息互動

實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件，要做到公開考核首先要在制度建設上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過程和結果都要及時對內對外公示，整個考核過程應是在各方面的監督之下進行。比如考核主體的參與人是誰，考核的程序如何進行，考核的指標如何確定，考核結果怎樣，考核的救濟途徑是什么等都應該向考核對象和社會作出詳細的公布，以促進考核主體與被考核者之間的信息互動，保障考核的客觀性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考評機制

“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來在企業中較為流行的一種員工績效考核模式，它是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進行評價，被評價者也進行自我評價，然后由專業人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業績的一種考核評價法。其本質就是在組織中實行多重考核，以全方位、多視角對組織中的員工進行評價，從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效考核趨于科學、準確。

政府的公共性質及其承擔的社會責任決定了其績效評估不能僅由自身來進行，社會的反饋和政府工作的社會效果都需要來自政府外部的考核主體的參與，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考評機制十分必要。這便要求考核主體不僅包括公務員的自我評估、上級領導的評估、同事的評估，還應當引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的考核制度。可以通過社會調查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉化為公務員的工作績效，最終以此作為對政府績效評價的依據。對政務類公務員的工作評價主要以本屆政府的政績和人大的表決結果為依據。比如，公眾對政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應部門和公務員個人的工作績效上得到體現，這一點尤其適合于政務類公務員。這可以使公務員不僅對上級機關負責，更重要的是對人民負責，形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。業務類公務員則根據明確的職位規范，主要以完成本職位的工作實績和上級與社會的評價為依據。

3.構建良好的法律和制度環境

評估不同于一般的研究活動，尤其是對政府行為的績效評估，沒有制度保障是很難進行下去的，制度化也是當前國際評估活動的趨勢之一。我國的當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府公務員績效考核走上制度化、規范化的道路。

在我國，黨管干部原則不應簡單理解為執政黨直接管理、任用政府公務員隊伍中的各級干部。黨管干部原則應體現為黨確定人事管理的大政方針，黨管高級干部，黨管政務類公務員，黨通過特定機構間接管理業務類公務員等方面。因此，我們應該加快制度創新，建立一種適合我國行政體制的、相對明晰的政務官和業務官分類制度，探索對不同類型公務員的管理模式。也就是說，通過制度的建立來保證政務官和業務官的分別管理，改變當前這種“政事一體”的混合管理所呈現出的種種弊端。例如，政務類公務員嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制，并接受社會公開監督;業務類公務員嚴格按照公務員法規進行管理，接受行政首長的領導和監督，實行常任制，非因法定事由，非經法定程序不受免職或處罰。

當然，在制度設計中，我們應充分考慮到我國的政體實際，不能照搬西方的兩官分途而治的公務員管理體制，我們應該在黨的一元領導體制下，探索政務官與業務官的一種相對模糊的分離模式。比如，通過法律保障業務官的常任，使政務類官員不能隨意干涉業務官的一部分權利，防止像嘉禾事件中那種地方政府一把手隨意解雇數百公務員的一手遮天、為所欲為的霸權行為。

4.建立標準化的考核指標體系

首先應充分考慮政務類與事務類公務員之間的本質差異和管理需求差異，確立不同的考核維度。政務官的績效主題以負責、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心;事務官則側重工作效率、政策執行力、工作態度等維度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相結合的績效考核體系。定量化的指標比較明確，便于比較，客觀性強，更有說服力，所以應該在設計考核指標體系時以標準化的量化指標為主。與企業員工的考核不同，公務員的工作績效由于目標多元，產品復雜而具有較大的伸縮性，難于進行完全的客觀量化，所以一般采用主觀與客觀指標相結合的指標體系，但主觀指標的設計并不意味著只要原則性的指標就可以了，主觀指標同樣應該進行標準化的設計和量化。例如對工作態度的考核，可以將其細化為工作紀律性、協作性、積極性和責任心等;對工作能力可從文化水平、業務知識熟悉程度、崗位經驗、表達力、理解力等方面進行細致考察。

西方國家已形成了一些行之有效的量化指標，且已形成了一套標準的指標模型，對我國的指標體系構建有一定的借鑒意義。例如英國在公務員年終考核指標報告中明確列出了評價文官工作表現的十個考核項目;日本的考核的內容有四個大的方面：工作、性格、能力、適應力，每一項都有細化的指標。這種考核的標準化做法，有利于實現考核的科學化、現代化，減少主管人員的主觀隨意性。

5.采用現代考核手段

考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要。例如利用Internet進行的民意測驗，公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網上調查的方式及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要參考加以利用。再如，相對比較法也是在企業中應用較為廣泛的一種考核手段。相對比較法是由評估者對每一被評估者與其他被評估者一一對比，兩者之中優勝者為“+”，較差者為“-”，最后根據比較結果得出每個組織成績狀況，按“+”號的多少進行排序。

另外，一些西方國家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鑒意義。例如英國采用的因素三級法考核公務員，即事先制定考核報名表，依表內所列因素與標準分別加以考察，決定其優、中、劣。美國采用人員比較法，即預先設定幾項因素，各項因素分為不同的等級尺度來對考核者作出判斷。[6]還有一些國家采用因素臆斷法、圖表測度法、浦洛士考績法等

第二篇：我國公務員績效考核中的問題與對策研究

南開大學現代遠程教育學院考試卷

2014-2015秋季學期期末(2015.3)行政管理學 主講教師：沈亞平

學習中心：濱海學習中心專業：人力資源管理

姓名：李靜學號：14093001031743 成績：___________ 我國公務員績效考核中的問題與對策研究

【摘要】公務員制度體系的建立是實現政府管理法制的歷史性跨越。近年來，隨著我國經濟的發展，政府的不斷發展和完善，越來越多的有一技之長的人，有高學歷的人被吸引到考公務員這支大軍中來，迫切想成為公務員隊伍中的一員。在有關公務員的問題上，其考核制度是國家公務員制度的重要組成部分，是激勵公務員積極努力地開展工作，促進公務員隊伍素質提高的重要方法。本文主要分析了我國公員績效考核及實施過程中存在的問題，并探討些行之有效的解決方案。

【關鍵詞】公務員，績效考核，獎優罰劣。

公務員績效考核是指國家行政機關根據法定權限對公務員的工作表現和工作實績，對其成績和貢獻做出評價，并根據這種評價為公務員的獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據，而其制度是建立和保持廉潔、高效的國家公務員隊伍的根本保證和客觀要求，對公務員進行管理的一種公共部門人力資源管理職能。加強和完善公務員績效考核，對正確評價公務員的德才表現和工作業績，激發公務員的競爭意識和進取精神，提高政府部門的工作效能，提升公務員隊伍的整體素質，具有重要作用。隨著近年來《中華人民共和國公務員法》和《公務員考核規定(試行)》的頒布施行以及公務員績效考核相關的輔助條例的相繼出臺，我國公務員考核工作逐步走上了制度化的軌道，但由于種種因素的影響，考核過程中也暴露出許多問題，嚴重制約了其作用的發揮。績效管理的最終目標是充分開發和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務員績效考核是適應刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。公務員績效考核是指國家行政機關按照法定權限，依據國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考察和評價的活動。

一、我國公務員績效考核存在的問題

公務員工作內容的特殊性決定了公務員績效考核的難度。盡管目前我國學術界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創新，但具體在公務員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區,主要表現在以下幾個方面：

（一）考核目的雖明確，但流于形式

績效考核是一種鞭策企業員工激勵上進的手段而不是目的，不能為了考核而考核。從管理控制方面上講，績效考核不僅是一項重要的人力資源管理職能，更是保證實現組織戰略目標的有效管理控制手段，一方面組織通過績效考核體系把組織目標分解成為個體績效目標，同時通過績效考核來衡量組織現狀，并將現狀和未來目標進行比較，尋找其中的差距，并在此基礎上調整和優化組織的資源和管理機制來不斷地縮小差距，最后實現組織目標。所以說，實現組織戰略目標才是績效考核的真正出發點。公務員績效考核的目的是為了提高公務員工作的積極性，以更好地服務于人民，同時獎勤罰懶，便于以后工作更好地開展。而大部分公務員包括其領導層干部對績效考核的目的認識不透徹，不少企業均是走走過場、填張表公示一下就算作考核完畢。因此，開會總結時千篇一律、流于形式，評優投票時看人情關系、看領導臉色行事，沒有實事求是地去總結經驗、認識不足、改進缺點，而是盲目地去做這項工作。這種態度上的不重視直接導致考核過程的不嚴肅、考核結果的不精確及對結果運用的不恰當

（二）考核方法雖有依據，但缺乏實用性

目前，對公務員的考核比較普遍的做法是“寫評語”的定性考核方法： 公務員個人填寫考核登記表或述職報告，對自身工作進行總結，然后由其主管領導做出對其的考評意見。這種方法雖是有書面系統的依據，但其隨意性大，被考核者在填寫時，一為了拿到全額獎金，二為了顧全面子，或傾向于夸大自己的業績，或說些浮夸的官話，其報告中夾雜的個人感情因素往往大于實際工作業績，這對提高個人綜合能力、提高團隊績效不可能起到任何的作用。

很多部門平時考核形同虛設、依葫蘆畫瓢，考核的指標過于粗放，毫無實用性；有些部門甚至根本沒有做到平時考核，致使考核缺乏真實數據支持。而反言之，從另一個角度來看，國企單位可以借鑒一些民營企業的“績效考核方法”，從“說、寫、做、思”四個方面和其個人的工作執行力來考試員工的綜合工作業績，合理用好考核的這個工具，對成績劣者一罰到底，對業績優者雙重獎勵。

（三）考核重點不突出

公務員的考核包括德、能、勤、績、廉五個方面，但是真的需要每個月對員工的品德和能力進行考核嗎?一個人的品德一般情況下短期之內是不會有太大的提升或者變化的；而能力即使在特定環境因素下有所提升，但也不會很明顯。績效考核體系真能夠準確全面衡量出這種變化嗎?我的理解是這樣的考核形式是擴大了績效考核的外延，上述的五點是全面考核而非績效考核。從另一個角度分析，一個企業更應該在選聘員工入門之初就對“德”進行考核觀察，把后續四項放在日后工作中來重點關注。我們不難理解，“績效考核”重在考核“績”和“效”，也就是考核公務員的職責履行情況，即“工作業績”和“工作表現”，故要把公務員的職責履行情況當作績效考核的主要內容，而不要出現年年考核而考不到點子上，使得說老話、套話、空話、大話成為一種普遍現象，沒有很多實質性的內容。我們可以每月對公務員進行《工作業績考評》，每季度開展《管理干部能力測評》，每半年組織民主測評，從多個方面來共同推進績效考評的有力實施。

（四）考核過程不夠透明

績效的考核方法雖然在每一個企業的規章制度或者是人資管理中都有明文規定和要求，各種為考核而制定的一系列所對應的表格也是中規中矩，查閱每一個企業的文件檔案，也挑不出一絲問題。但這一切，卻僅是表面文章，經不起細細推敲。如果按照績效考核的閉合鏈條來一一查證的話，那我們從培訓計劃的制定、培訓記錄的建立、公務員教育培訓履歷表的記錄，再到過程中培訓師的講解到每個公務員日常工作中任務完成指標的考量整個過程來個拼圖的話，可以發現整個考核的過程不是那么的透明，有的甚至于說不出考核的數據來源。而這一切看似完美卻不耐推敲的過程也是導致績效考核真正發揮不了作用的“源頭”之一。

（五）考核結果過于籠統

考核結果是考核過程的最終參考，尤為重要。但從目前一些考核結論來看，一般存在三個問題：

一、考核結果中摻雜的個人主觀經驗過多，即考核工作人員往往喜歡輕易做出定論，缺乏必要的事實依據，更有甚者，有時出于偏見和某種政治需要，先定出考核結論再依照結果進行考核，使得整個考核均流于形式。二，考核結果僅僅是一些數字和事例的羅列，缺乏深入的分析。從某種形式上不愿去追究數字和事例后面的深層原因，僅憑表面的一些東西就輕易下結論。這就常常使考核結論與本人的真實情況發生極大的偏離，在群眾中造成考核不負責任的壞印象，影響到考核工作的權威性。最后，考核結論在寫作上含糊、籠統，幾乎“千篇一律”，缺乏對考核對象的精確描述。

（六）考核結果缺乏有效分析

雖然進行了相應的績效考核，但每次只是抱著為完成企業所制定的要求去敷衍了事的開展，麻木的對待考核的結果，全員的考核結果稱職率為100%或者是99%，員工每月發到手的基本工資和獎金從沒有波動，也就無法震撼大家對績效的正確認知。由于考核的結果缺乏分析，久而久之，只會讓勤快的人越來越喪失工作積極性，懶惰的人惰性越來越嚴重，所以考核結果的分析是非常重要，也是必須要做的。

（七）考核激勵機制不完善

績效的考核機制中激勵機制起著至關重要的作用，但在實際考核工作中卻出現了一些不公正、不規范的現象，真正被評定為不稱職的員工少之又少，甚至沒有。這在一定程度上抑制了員工的熱情積極情，影響了團隊整體工作的效率。在考核過程中，忽視了員工之間能力強弱的不同、實際業績完成的差別，很難對不同崗位的員工給出正確的評價。這樣一來，員工的價值和企業地位得不到充分體現，難以達到獎優罰劣的激勵效果，使得晉升中的“績優者多得、績平者少得”的薪酬機制得不到有效的覆蓋，大大的弱化了激勵考核功能，既激勵不了員工的物資層面，也鼓勵不了員工的精神激勵，二、完善我國公務員績效考核制度的對策

影響導致我國公務員績效考核制度發揮不了真正作用的原因有多種，在我國社會大環境的影響下，客觀原因、外部原因和體制原因占有一大部分比例；而主觀原因、內部原因和操作原因隨著大環境的影響，也逐漸由小占有的小比例被腐蝕向大比例靠攏。因此，完善我國公務員績效考核制度應從以下幾個方面著手。

（一）扭轉考核觀念、明確考核目的 積極轉變考核理念，深化對公務員績效考核工作的認識，將績效考核作為提高公務員工作績效、提高機關公共服務水平的途徑和手段，而不是把績效考核僅僅當作一般的人事管理工作來抓。要使公務員充分認識到，只有根據崗位職責，逐條做好本職工作，才能在考核中脫穎而出。鄙棄以往通過拉關系、講人情這些不正當的做法而評定的稱職或者是合格。要在盡職盡責工作的同時，通過公平競爭、公正考核來提高效率，獎勤罰懶，實現政府部門的職能管理目標。

按照傳統的考核理念，公務員績效考核主要是從公務員個人角度出發，為了檢查公務員的工作，很少考慮考核對組織，甚至對整個系統、整個社會的影響。而考核工作中出現的問題，基本都與我們考核目的不明確、對考核工作缺乏正確認識有很大關系。我們應當隨著大環境政局的變化而變化，精準定位目標，設定合理、科學、靈活的目標管理體系，通過考核發現問題，提出改進方法，從而提升公務員的工作能力，提高行政部門工作績效，使公務員工作有目標、考核有標準、獎懲有導向。

（二）重視過程反饋，有效運用考核結果 反饋考核過程是考核的一個重要環節。將考核的結果及時反饋給被考核者并進行公示，一一指出其不足以及改進意見，能夠使每一個公務員充分認識到自己的工作成績和日常工作行為中的不足。如條件允許，還可通過設立“意見反饋箱”來讓全體員工來監督整個考核的過程。通過結果反饋，不但可以使被考核者及時彌補其自身的不足，還有利于政府部門整體組織目標的順利實現。如果不告知公務員考核結果，考核便失去了它最重要的激勵、獎懲與培訓功能，對公務員下一步的工作就起不到指導方向的作用。因而，考核者從考評計劃的制定，到整個考核流程，前后都應保持聯系和一致，考核的結果也要及時以會議的形式公示，通過溝通與反饋及時肯定成績、指出不足，提高公務員的個人榮譽感，真正發揮考核的激勵作用。

（三）運用多種績效評價方法

考核方法的有效性與否直接關系考核結果的真實性和實用性。在公務員績效考核中，我們所使用的績效考核方法雖然很多，但真正能有效、真實運用起來的卻是很少。通過借鑒目前許多民營企業所制定的《業績考評辦法》的相關內容，從總體上可以將績效考核方法分為：比較評價法、員工特性評價法、員工行為評價法和工作結果評價法。在日常工作的運用中，無論是采用哪種方法，績效管理都是一個持續的管理過程，必須融入到員工的日常行動和行為之中，絕不能游離于組織管理過程之外。

（四）建立績效結果輔導機制

績效評價結果反饋給被考核的公務員后，如果不緊接著進行績效結果改進和提高的指導，那即使前面的考核過程完成的再好、數據再真實，也最終這種反饋也就失去了它該有的意義。這種改進指導需要貫穿整個績效管理的過程，從診斷和輔導兩個環節來開展，我們的管理者先幫助員工認識和識別造成業績不合格或不稱職的真正原因后，再一起尋求解決和提高業績的方法。這樣通過輔導的績效機制，從一定程度上可以幫助公務員提高知識的技能和克服對績效的抵觸障礙，從而促進整個考核過程的順利開展。

（五）建立企業簡單而健康的人際關系

公務員隊伍之所以越來越難管理，整體人才素質越來越弱化是因為沒有一個良好的大環境作保證。應該乘著近年來中國在總書記的帶領下倡導“反腐倡廉”的中心思想，借鑒有些民營企業中團隊如何打造“建立簡單而健康的人際關系”的理念，一鼓作氣，跟著大時代的步伐改變。只有凈化了團隊思想，洗盡了人性鉛華，遏制了公務員隊伍中的“腐敗、貪污”等現象，整個隊伍才能安下心來真正做事。因為此時，只有大家各自拼實力、拼能力、多付出才能多拿薪酬、有回報，而那些懶惰份子再也不能混水摸魚、一心想著混日子拿國家工資了。

考核只是一種手段，如何運用這一有效工具將“獎優罰劣”的目的運用到日常工作中才是重點。因此，必須特別注意考核結果的運用，怎樣將考核結果與獎懲、辭退、培訓及職務、級別和工資的調整緊密結合起來，使考評結果成為激勵和處罰的導向依據。從逐步加大獎懲力度，來創造良好的環境和條件，培養、發掘優秀人才，將不稱職的公務員逐漸逐出隊伍。如果企業在績效考核方面能夠做到上下政令暢通，從最高層面的領導上就嚴抓、嚴管、嚴辦，真正按照人力資源管理的要求來開展一系列的考核工作，那我國的公務員考核制度肯定會迎來獨樹一幟的一片藍天。同樣的績效考核方法也可以運用到我們目前所工作的企業，做到真實考評，有效利用考核這一“利器”，真正達到獎優罰劣，公平公正。參與文獻

吳國存李新建，《人力資源開發與管理概論》，天津，南開大學出版社，2001年12月第1版，第321-336頁 羅雙平，《公務員績效量化考核實務》，北京，中國人事出版社，2010年10月，第二講第一、二、三大點

第三篇：我國中小企業融資困境探析及對策研究

我國中小企業融資困境探析及對策研究

摘要：中小企業是我國經濟發展的一支生力軍，但是中小企業資金問題是其中的瓶頸問題，阻礙了中小企業發展。本文闡述了我國中小企業的現狀，分析了形成這種現狀的原因，最后提出了解決我國中小企業融資困難做法的建議。

關鍵詞：中小企業；融資；現狀；成因；對策

1我國中小企業融資現狀

我國中小企業具有較強的獨立性、競爭性和較強的求生存謀發展意識，更富有機制靈活、敢于創新的特點。改革開放以來，中小企業獲得了蓬勃發展，在整個國民經濟發展及產業結構升級過程中發揮著越來越大的作用。目前我國中小企業約有1200萬家，占全國企業總數的99%以上，其工業總產值、銷售收入、實現利稅、出口總額已分別占全國的60%、57%、40%和60%左右；流通領域中小企業占全國零售網點的90%以上，中小企業還提供了大約80%的城鎮就業機會。中小企業是我國國民經濟發展的重要組成部分，為了實現“全面建設小康社會”的宏偉目標，中小企業發揮的作用將更加突出。但與此同時，中小企業所獲得的金融資源卻十分匱乏，融資難問題已經成為嚴重制約我國中小企業進一步發展的最大瓶頸。中小企業融資難的問題嚴重主要表現在如下幾個方面。

1.1中小企業的融資通道過窄，直接融資狀況不理想。

由于證券市場門檻高，創業投資體制不健全，公司債發行的準入障礙，中小企業難以通過資本市場公開籌集資金。直接融資包括股權融資和債權融資。目前，中小企業直接融資的狀況不十分理想。我國目前實行“規模控制、集中管理、分級審批”的規模管理，且發行時優先考慮農業、能源、交通及城市公共設施建設項目。由于受發行規模的嚴格控制，特別是對中小企業融資額度的要求，使得這些企業很難通過發行債券的方式直接融資。另一方面，國家規定對企業債券利息征收所得稅后，更影響了投資者的積極性，再加上中小企業規模小、信用風險大等自身特點，使得中小企業僅有的發行額度也很難完成。盡管我國有關部門即將出臺企業債券管理新條例，企業債券的發行主體將有所放寬，原先對項目的限制將有所松動，但對中小企業來說，在一定時期內仍將不在眾券商備選企業之列。

在股權融資方面，由于我國資本市場還處于發展階段，企業發行股票上市融資有十分嚴格的限制條件，中小企業大多在創業期和成長期，很難達到上市門檻。目前在主板市場上市的企業有1 500多家，而且大多是大中型企業，也有一些商業模式新、效益好、市場前景廣闊的高科技的中小企業，通過直接上市籌資，或者通過反向并購即借“殼”買“殼”的形式上市。盡管自從2004年開始在深圳證券交易所開通了中小企業板，為中小企業通過證券市場融資開辟了一條通道。但由于上市條件、上市程序等與主板基本相同，并不能真正解決有限的上市資源與龐大的上市需求之間的矛盾。目前仍沒有推出創業板市場和三板市場，許多高增長科技型企業難以進入證券市場，無法改變中小企業股權融資的困境。同時，這也影響著私募股權基金的發展與投資熱情。

1.2獲得信貸支持少。

因貸款交易和監控成本高等原因，銀行不愿對中小企業放貸。同時，中小企業因資信等級低，缺乏抵押資產，融資成本高等原因，難以得到銀行資金支持。據統計，我國300萬戶私營企業獲得銀行信貸支持的僅占10％左右。

1.3流動負債所占比例較大，而長期負債則占很少的部分。

主要由于銀行一般只會為中小企業提供短期貸款，而由于各種原因一般不會提供長期貸款。

1.4中小企業之間互相擔保，申請貸款。

一旦一家公司因經營不善而蒙受損失，則會引發一系列的連鎖反應。若短期內急需資金，中小企業之間會互相拆借，或通過內部融資的方式解決。

1.5自有資金缺乏。

我國非公有制企業從無到有、從小到大、從弱到強，企業發展主要依靠自身積累、內源融資，從而極大地制約了企業的快速發展和做強做大。據國際金融公司研究資料，業主資本和內部留存收益分別占我國私營企業資金來源的30％和26％，公司債券和外部股權融資不足1％。

2中小企業融資難的成因分析

2.1中小企業自身原因。

我國中小企業大多為勞動密集型企業，經營規模小，產品技術含量和附加值低。在管理模式上仍停留在傳統的企業管理方式上，企業制度更新滯后，與市場環境轉換不同步。

2.2金融網點分布與中小企業的布局配置不合理。

為防范金融風險，國有商業銀行一律實行“大城市、大項目、大企業”戰略，削減和擴并基層網點，上收貸款權限，使那些與中小企業相適應的中小金融機構有責無權、有心無力。即使有些企業能得到一點貸款，對中小企業的發展來說也是杯水車薪。

2.3擔保規模偏小。

與企業信用能力的提升需求不相適應，據調查，中小企業因無法落實擔保和抵押而拒貸的比例高達50％，有的地方雖然成立了中小企業擔保機構，也只是限于幾家企業之間的相互借貸，目前這種擔保業的發展還難以滿足中小企業的發展的需求。有些屬于政府出面設立的擔保機構，由于后續資金跟不上，也難以發揮應有的作用。

2.4中小企業融資能力弱、信息不對稱，影響到銀行的積極性。

中小企業管理薄弱，普遍缺乏良好的公司管理制度，業主專制現象普遍存在，財務制度不健全，透明度低，資信度不高，企業之間交易復雜，相互之間不信任，等，都影響到了銀行放貸的積極性。企業貸款的特點是“少、急、頻”，而銀行常常因中小企業的信息不對稱，貸款交易和監管成本高、風險大而不愿放貸，企業也就錯過了一次次的發展機遇。3對策建議

3.1建立中小企業信用檔案。

人民銀行提出了通過建設中小企業信用體系作為突破口，建立中小企業信用檔案，全面、客觀地記錄中小企業基本信息和經營活動，以此來反映企業的信用狀況，達到銀企信息對稱。中小企業沒抵押、沒擔保，但有信用也可考慮。通過將企業基本信息、遵紀守法信息、經營情況、財務信息等建成數據庫，并通過該系統的建設，影響和規范企業誠實守信、重合同講信用，同時幫助商業銀行控制信用風險，也為中小企業獲得貸款提供溝通渠道。其作用：一是便于企業與商業銀行建立長期的信用關系，通過企業信用檔案，銀行可以快速、便捷地了解到企業的信用狀況，從而在短時間內決定是否為該企業提供融資，減少企業融資時間，降低企業融資成本。二是為企業間合作和交易提供便利，信用檔案可以幫助企業更好地了解對方企業，增強企業間經濟交易的透明度，從而幫助企業選擇信譽好的客戶進行合作和交易，對風險客戶提早進行防范。三是有助于企業獲取銀行的信貸優惠，對于保持良好信用記錄的企業，銀行不僅縮短放貸的審批時間，而且在貸款額度、期限、利率和是否需要提供實物財產抵押等方面給予一定的優惠政策。

3.2開拓中小企業直接融資渠道。

要充分利用資本市場和債券市場，積極推進中小企業上市和發行債券等工作，努力提高中小企業直接融資比重。省和各地應建立健全企業上市引導、扶持和培育工作機制，制定企業上市激勵機制，重點加強贏利能力強、市場占有率高、發展前景好的中小企業改制上市工作，著力提高中小企業直接融資能力。積極探索中小企業集合發債券，政府要研究解決好集合發債的擔保問題，建議省財政設立中小企業集合發債補貼資金，降低中小企業集合發債的成本。

3.3逐步放開民間借貸市場，拓寬中小企業直接融資的渠道。

對于民間主體的融資活動不能簡單禁止，而是要用地方性法規進行規范，明確融資雙方的權利和責任，將其納入正規的金融體系。

3.4整合銀行現有資源。

從發達市場經濟國家中小企業的資金來源看，來自企業自身的利潤和折舊約占60%，來自銀行的不過20%，其余則是從證券市場及民間渠道獲得的。而居民個人資產中，80%是實物資產，20%才是金融資產。也就是說，整個社會資金中只有少部分進了銀行，并通過商業銀行的信貸這一比較狹窄的渠道進入企業，且僅限于企業短期周轉使用。企業有較大比例的自由資本，通過抵押貸款相對就十分便利。這與商業銀行要求極高的安全性的特征是相吻合的。反觀我國，居民絕大部分金融資產都進了各類商業銀行，其中大部分又為國有銀行所掌握，而可供銀行安全流出的渠道顯然又太窄，銀行被動集中了全社會的風險。這與資金所要求的安全性、盈利性和流動性多樣化組合的特點是不相符的。

因此，為要真正解決中小企業融資難的問題，從長遠看必須分流銀行過多集中的資金，讓更多的社會資金從票據市場、債券市場、股票市場、柜臺交易、產權交易市場以及鼓勵個人、家庭興辦產業實體等渠道直接進入中小企業而不只是銀行一個通道。

當前要解決的是適當擴大貸款抵押率，完善信用、擔保體系，通過內部改革，整合現有銀行資源對那些有發展潛力而目前經營狀況不好的中小企業提供資金支持。在中小銀行數量少，不能滿足中小企業融資需要、在國有大銀行因對中小企業融資程序成本、信息成本高，而不愿提供資金支持的情況下，銀行體制增量改革和存量改革都十分必要，但更主要的還是由持有大量可用資金的國有商業銀行根本改變其經營機制，并設計出適合中小企業融資的信貸產品。Berger和Udel（l1998）研究發現，在英、美等國，中小企業通常用透支或授信貸款等銀行信貸方式滿足流動資金的需要。國外的經驗表明，傳統的銀行貸款仍是中小企業的最重要的外部融資渠道。此外，根據Bernanke和Blinder（1992）研究結果：銀行貸款在貨幣政策傳導過程中起著重要的作用，通過銀行貸款解決中小企業資金不足、融資困難，可提高我國貨幣政策作用效果。因此，借鑒國外經驗，結合我國實際以下金融工具比較適合我國中小企業融資：如貸款限額、備用貸款承諾、循環貸款、搭橋貸款、資產支撐貸款、票據融資、貼息貸款、信用卡透支和金融租賃等。

參考文獻:

[1]孫非.我國中小企業融資現狀分析[J].科技資訊,2007（9）.[2]黃飛鳴.著力解決好中小企業融資難的問題[J].經濟論壇,2003(5).[3]林毅夫.新世紀我國金融市場的發展模式[J].中國投資,2001(2).[4]楊雅慧等.中小企業融資及市場行銷之研究[M].臺灣:渤海堂文化出版.[5]Berger.,and Udell.,1998,Economics of Small Business Finance:therole of private equity and debt market in the financial growth cycle,Journal of Banking and Finance,22,613-673.[6]B.S.Bernanke and Alan S.Blinder.,1992,The Federal Funds R ate andthe Channels of Monetary Transmission.The American EconomicR eview.

第四篇：參考文獻我國中小企業融資困境與對策

我國中小企業融資困境與對策 摘要：提要改革開放至今，我國中小企業迅速發展壯大，已成為推動國民經濟持續健康發展的重要生力軍。但是，資金短缺、融資困難、融資渠道單一卻始終嚴重制約著中小企業的發展。本文通過分析我國中小企業融資現狀，論述我國中小企業融資難的各種原因，最后對緩解我國中小企業融資難提出對策建議。關鍵詞：中小企業；融資；困境

據國家發展改革委中小企業司的統計，目前我國中小企業從數量上講已經達到4，200多萬戶，占全國企業總數的99.8%以上，經工商部門注冊的中小企業數量460多萬戶，個體經營戶3，800萬戶。中小企業所創造的最終產品和服務的價值占全國國內生產總值的60%左右，生產的商品占社會銷售總額的60%，上交的稅收已經超過總額的一半，提供了全國80%左右的城鎮就業崗位。而中小企業銀行貸款僅占主要金融機構貸款的16%，與我國中小企業在國民經濟中所發揮的重要作用相比，中小企業獲得的金融資源是不平衡的。與大型企業相比，中小企業的融資渠道少，籌資能力低。由于中小企業規模小、貸款風險高、經營管理水平低、信用程度低、擔保抵押難等，使之在間接融資市場，或是直接融資市場，都很難籌得所需資金。尤其在遇到通貨緊縮時，銀行的“惜貸”對中小企業的沖擊更大。因此，融資困難是當前中小企業最突出的問題。

一、中小企業融資現狀

1、中小企業存在過高的經營風險。大多數中小企業成立時間短、規模較小、自有資本偏少，在面臨市場變化和經濟波動時，抵御風險的能力很差、倒閉率很高、銀行不敢向它們放款。

2、中小企業制度不健全，銀行難以控制信貸風險。目前，中小企業沒有建立起完整的財務制度，會計核算不健全，缺乏足夠的財務報表和良好連續的經營業績。故銀行不敢輕易提供信貸支持。

3、中小企業社會信用偏低。中小企業特別是小企業存續期短，不少地方逃避債務現象也很嚴重，制約了銀行對中小企業貸款的熱情。

4、中小企業缺少足夠的抵押資產，尋求擔保非常困難，大多不符合銀行貸款條件。銀行在商業化經營和資產負債管理制度的約束下，為了降低貸款風險，一般要求貸款企業提供連帶擔保或財產抵押，其對中小企業申請貸款的條件更為嚴格，要求在貸款時必須提供抵押資產。

5、產業層次低，科技含量少。中小企業大多屬勞動密集型的加工企業，相對于知識密集型企業而言，勞動密集型企業利潤本身就比較低，產業層次低，科技含量少，利潤空間更是狹小。

6、中小企業管理人員素質相對較低。相對于大型企業而言，中小企業的經營管理者素質顯得更為重要，直接關系著企業的生存與發展。我國中小企業中大多數私營企業的領導者為初中、高中、大專文化程度，分別占56.3%、35.1%和8.2%，除近年來發展起來的高科技型中小企業經營者素質較高外，其余綜合素質相對較差。

二、解決中小企業融資困難的對策

1、政府要加強對中小企業的扶持力度。政府要認清向中小企業提供資金的重要性，采取措施來解決中小企業融資難的問題。根據中小企業信貸需求規模小、頻率高、時間急、風險高的特點，制定特定的信貸機制。銀監會在2006年7月頒布了銀行小企業信貸指導意見，提到了銀行要建設六項機制。對于此，銀行要積極響應銀監會的政策，完善各項機制，為中小企業信貸提供良好的環境。同時，根據經濟環境的變化，不斷更新完善機制，盡可能地滿足中小企業資金需求。

2、大力發展中小企業金融機構。銀行金融機構應加大對中小企業的信貸支持，適當放寬貸款期限。除了各大商業銀行自行設立貸款的信貸部門，還應該大力發展與中小企業相適應的中小融資機構，鼓勵和支持股份制銀行、城鄉合作金融機構，并盡量消除地區差異，提高中小企業的貸款比例，支持符合國家政策的中小企業的發展，從而有利于不斷積累為中小企業服務的經驗，提高中小企業融資的質量，促進金融業和中小企業的共同健康發展。中小企業間也可建立互助金融組織，加強共同發展和風險共擔的能力，并為建立專門的中小企業金融機構打下良好的基礎。

3、盡快建立健全中小企業擔保體系。政府直接對商業銀行提供中小企業貸款風險補貼。可依據特定條件向社會公開招收協作商業銀行，授予每家協作銀行一定的額度，協作銀行根據政府的條件選擇中小企業貸款，貸款成功，利息全部歸銀行，貸款失敗，銀行則承擔一定比例的損失。在現有擔保體系中建立和規范協作銀行制度。明確協作銀行與擔保機構的關系和風險分攤比例，強化商業銀行考察，評估中小企業貸款項目的責任以及對不良貸款追索的義務。參照國外特殊法人制度對政策性擔保機構進行規范，明確政策性擔保機構設立的目標、職責、經營方針、監督辦法等，同時對這類特殊法人執行特定的財務和稅收政策。建立擔保資金的補充制度。政府應將扶持中小企業作為長期政策，將擔保資金列入政府預算，為擔保活動提供穩定的資金來源。同時，采取多種措施鼓勵商業銀行、企業和富裕者為擔保基金提供幫助。

4、大膽嘗試股權和債券融資。為保證我國證券市場的健康發展，國家應該盡快完善我國證券市場體系，為中小企業直接融資提供可能。創業板的推出是我國中小企業融資發展的一個大膽嘗試，各中小企業應該抓住機會，積極準備，爭取通過在資本市場上獲得更多資金來加快企業發展，提高技術創新。

債券融資與股權融資相比具有風險小的優點，這對于實力較弱的小企業來說是其融資的有利方式。可轉換債券更是一種集股票和債券優點于一身的融資工具，國家可以采取相應措施來鼓勵和支持其發展。

第五篇：鄉鎮財政困境成因分析與對策研究

鄉鎮財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。在加快建設社會主義新農村的背景下，探討鄉鎮財政解困問題具有重大的現實意義。本文以鄉鎮政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉鎮獨立的財政職能，由縣級政府實施統收統支管理體制，以解決鄉鎮財政困境問題。

【關鍵詞】 鄉鎮財政困境 成因分析 分稅制 統收統支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關系、增強國家宏觀調控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉鎮財政困境即是其中之一。鄉鎮政府是中國五級政府中最基層的一級，服務的對象是中國最廣大的農民。鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。然而，目前我國大部分鄉鎮財政運行效果不佳，很多鄉鎮財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內文獻甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規范和管理預算外收入及非預算收入問題。遺憾的是，國內文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉鎮政府的財政困境問題關注較少，而探討解決鄉鎮政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉鎮政府，其與縣級政府的財權、財力相比，縣強鄉弱則更為明顯。

在此基礎上，本文認為，分稅制體制下鄉鎮政府的財權、財力與事權的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構，在縣級以上政府繼續實行分稅制的大環境下，縣級政府對轄區采取統收統支的管理體制，從而為鄉鎮政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉鎮財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉鎮財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當前實施統收統支管理體制的對策建議。

二、鄉鎮財政困境成因分析

分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉兩級財政也會產生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉收入的部分企業稅收按分稅制規定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設計，上一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現行分稅制對各級財政的支出責任并未明確劃分，導致支出責任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉基層政府的收入能力與日益增長的支出責任表現出極大的不適應。

1、財力與事權不相匹配

分稅制改革后縣鄉財政的財權大大縮小，事權不斷下移，成為縣鄉財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權和事權對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩定的、與事權相適應的財源，而鄉鎮財政卻沒有自己大宗穩定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉政府，造成縣鄉稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負責諸如義務教育、基本醫療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務，而這些公共服務的提供責任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務的主導權，往往把本應承擔的責任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉鎮財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉鎮政府而言，財權和財力的喪失、事權的加重，收支的矛盾愈發加劇。

2、轉移支付制度不夠完善

如果一個國家要強調地區之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉鎮基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉政府對轉移支付的依賴度達35%，部分山區農業鄉鎮依賴度甚至更高。因此，轉移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設計是為了鼓勵地區興辦企業、發展經濟的積極性，與建設財力和事權相匹配的體制相背離；一般目的轉移支付的測算基礎不夠科學，實現不了財力與事權的匹配；過渡期轉移支付的規模很小，起不到太大的調節作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區域性差異以及貧困地區日益嚴重的財政收入短缺”這一農村公共財政的最大問題，最為科學可行的制度——省以下轉移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉移支付的不科學、不完善是造成縣鄉財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農業稅費改革，大幅減少鄉鎮稅源

對于以農業為主的中西部地區而言，在分稅制改革之后、農業稅改革之前，農業稅和農業的提留統籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點。縣與鄉鎮政府對農業稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農業稅，鄉鎮政府則主要依靠提留統籌和其他的集資收費。這導致了在20世紀90年代中期鄉鎮企業倒閉、轉制之后，農民負擔突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區的縣鄉政府而言，農業稅、提留統籌以及面向農民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農村稅費制度改革取消了村級“三提五統”，2004年取消了除煙葉外的其他農業特產稅，2005年全面取消農業稅。這些都是山區農業縣鄉鎮的“看家”稅費，這些稅費的取消導致鄉鎮財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰分稅制在農業鄉鎮的運行基礎。

4、舉債負擔沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉鎮政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉鎮二、三產業落后的情況下，縣鄉財政收入的主要來源是農民收入。近年來，原料成本上漲，傳統種植業盈利水平低下，農民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉財政收入的增長。此外，個別鄉鎮領導利用借款搞投資，形成重復建設，投資后沒有形成經濟效益，承擔的債務無法償還，也加劇了鄉鎮財政的債務包袱。

在稅源短缺、轉移支付制度不健全的情況下，大規模的債務嚴重制約了鄉鎮政府發揮其為轄區提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務危機，如果處置不當，任其發展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩定。

三、鄉鎮財政管理體制改革

1、分稅制實施愈發艱難

一是鄉鎮分稅制已有名無實。尤其是山區農業縣鄉鎮，稅費主要來自于農業稅和“三提五統”，煙葉稅也只在少數鄉鎮征收。由于二、三產業發展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉鎮財政已然失去了分稅和開支的基礎。

二是稅收征管與財政體制脫節。稅源減少，導致鄉鎮財政工作重心發生轉變，鄉鎮開展稅收征管和財源建設的積極性與責任感也就日漸減弱。為節約征收成本，稅務機構對一鄉一所的機構作了調整，一個基層稅務所要管轄幾個鄉鎮的稅收。并且，鄉鎮稅務機構只對上級稅務部門負責，鄉鎮政府及其財政部門對稅收部門的協調能力日漸減弱，已無法形成協調機制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當地經濟社會發展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉鎮財政日益嚴峻的現狀。

2、取消鄉鎮政府的獨立財政職能

財政聯邦制理論認為，從經濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當地居民而具有天然的優勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉鎮政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農村公共物品和服務方面具有最佳優勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉鎮一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉鎮政府保運轉、保工資更加困難。近年來，隨著農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、金融、工商等機構己經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境己經發生重大變化。財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已經喪失了基本的配套環境。并且，占鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放后，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，鄉鎮財政的內容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉鎮已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。

3、統收統支的管理體制

統收統支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預算管理級次、金庫的建立，還是從鄉鎮政府機構的設置來分析，鄉鎮政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉鎮一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉鎮財政實施統收統支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉兩級政府之間的財政關系，關鍵就是要科學界定縣、鄉兩級事權和財權。就當前的鄉鎮財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續推行分稅制改革的大環境下，對鄉鎮一級財政實施統收統支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉鎮財政困境。

1、鄉鎮收入納入縣級收入

不再對鄉鎮下達稅收任務，國稅、地稅及財政所在鄉鎮征收的稅收、非稅收入不再區分鄉鎮，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉鎮稅收工作的考核，鄉鎮的財政收入數量不再作為評估鄉鎮政績的依據和標準。

2、縣級財政承擔鄉鎮支出

鄉鎮收入收歸縣級之后，鄉鎮所有支出也相應由縣級財政按照部門預算的原則統一核定后給予財力轉移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發展地方經濟和社會事業上。

3、鼓勵稅源建設

鄉鎮稅收任務取消后，其對稅源建設、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當地實際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉鎮轄區內的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業稅等稅收委托給鄉鎮代為征收，并將征收額度的補助返還鄉鎮，用于補充業務支出和基礎設施建設。

4、防范新增債務

規范鄉鎮支出，防范鄉鎮新增債務。例如，對待鄉鎮赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉鎮消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉鎮項目建設配套經費由縣級全額承擔，避免鄉鎮發生新的債務。

5、抓好過渡期管理

實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續實施分稅制前提下進行的，因而鄉鎮財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預算管理權限、資金管理和財務審批權限不變，確保鄉鎮的財政支出不影響鄉鎮經濟社會的發展。

【參考文獻】

[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.[2] 周飛舟：分稅制十年:制度及其影響[J].中國社會科學，2006（6）.[3] 賈康、白景明：縣鄉財政解困與財政體制創新[J].經濟研究，2002（2）.[4] 朱清：從國際比較視角看我國的分稅制改革[J].財貿經濟，2010（3）.[5] 王春娟、焦雨生：分稅制下的縣財政來源分析[J].當代經濟，2007（4）.