第一篇：PPP項目操作流程圖

PPP項目操作流程

政府發起（主）：財政部門向交通、住建等部門行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目項目發起社會資本發起（主）：社會資本向行業主管部門提出項目建議書推薦潛在PPP項目。新建、改建項目：可行性研究報告、產出說明、初步實施方案。存量項目：存量資產的歷史資料、產出說明、初步實施方案制定年度和中期開發計劃項目篩選項目發起方提交資料確定備選項目委托咨詢機構編制可行性研究報告和初步實施方案專門協調機構（縣級以上人民政府可建立）：負責項目評審、組織協調、監督檢查等。管理架構組建項目實施機構（政府或其指定的有關職能部門或者事業單位）：負責項目準備、采購、監管和移交等。項目概況風險分配框架項目運作方式實施方案編制交易結構合同體系監管架構采購方式選擇定性評價：能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等定量評價：能否降低項目全生命周期成本一項目識別及準備本級人民政府授權實施機構，由實施機構負責實施方案編制工作；提請同級財政部門開展物有所值評價報告及財政承受能力論證.委托PPP咨詢機構編制項目實施方案、物有所值評價報告及財政承受能力論證報告物有所值評價財政部門會同同級行業主管部門根據項目實施方案共同對項目物有所值報告進行審核。同級財政部門統籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度支出責任，出具財政承受能力論證報告審核意見。財政承受能力論證確保每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例將審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入本地區PPP項目開發目錄管理實施方案審核根據物有所值評價和財政承受能力論證審核結果完善實施方案。本級人民政府審核實施機構負責報送本級人民政府審核準備資格預審材料發布資格預審公告資格預審邀請社會資本參與3家以上社會資本通過3家以下社會資本通過調整方案調整方案改變采購方式采購機構負責二項目采購采購文件編制項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。.響應文件評審談判與合同簽署成立采購結果確認談判工作組合同簽署前的確認談判簽署確認談判備忘錄公示采購結果和合同文本公示期滿無異議的，經政府審核同意后，有項目實施機構與中選社會資本簽署政府主導，PPP咨詢機構協助

社會資本依法設立項目公司項目公司設立政府指定機構參股項目公司未依約完成融資的，政府可提取履約保函出現重大經營財務風險威脅或侵害債權人利益，債權人可依約要求社會資本或項目公司改善管理編制季財政部報和年門備案報項目實施機構和財政部門監督出資融資管理社會資本或項目公司負責項目融資項目實施機構和財政部門監督，防止企業債務轉向政府

三、項目執行項目實施機構定期檢測項目產出績效指標績效監測與支付支付政府有支付義務時按實際績效支付有超額利益分享約定的，社會資本依約支付項目運行狀況項目合同合規性、適應性和合理性已發現問題的風險項目實施機構依約監督社會資本或項目公司履行合同義務評估主體：項目實施機構中期評估評估內容評估周期：3-5年。制定應對措施財政部門備案

項目實施機構或政府指定機構組建項目移交工作組

1、期滿終止，移交確定移交形式移交準備確定補償方式

2、有償移交確定移交內容項目資產、人員、文檔和知識產權設備完好率和最短可使用年限

2、提前終止，移交

1、無償移交有約定按約定，無約定按“恢復相同經濟”原則。政府審核確定移交標準

四、項目移交測試主體：項目移交工作組性能測試測試標準：按照測試方案和移交標準測試結果達標不達標恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函社會資本或項目公司配合項目運營過渡工作項目資產、知識產權與技術法律文件，資產清單資產交割辦妥法律過戶和管理權移交手續評價主體：財政部門組織有關部門績效評價評價內容：項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、合作模式公開評價結果

可行性研究報告實施方案介入物有所值財政承受能力論證采購編制咨詢機構委托項目識別提前企投標協助談判政采購結果確認談判PPP項目合同項目采購占股>50%機介入制項目公司負責融資建設運營移交占股<50%簽訂PPP項目合同或PPP合同補充協議金融機構項目執行提供負責監督、績效考核、政府付費等

第二篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業發展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權利。競爭性談判規定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。這里的“應當”是強制性規范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。

資格預審公告內容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構）或代理機構應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發布。

4、執行階段

項目執行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質運行階段。

在實踐中，很多業內人士認為，項目執行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執行階段實施管理是保證項目后期穩定運營的有效途徑，穩定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢（特許經營期滿）后項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環境也在不斷發生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優勢]

程序公開透明：全國范圍內發布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發出公告及公開發售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發布公告，能夠尋找到最佳的社會資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結果，要經過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質性條件。PPP項目采購評審結束后，采購結果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經確定了投標人的數量，即邀請招標中投標人的數目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發布公告的程序，只是向潛在招標人發布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經歷發布公告環節，但還要經歷信息采集環節后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業性較強商品的采購是很有必要的。

[總結] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業性較強、市場上符合參數要求產品較少、招標數量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優勢]

1、供貨渠道穩定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩定的合作關系，供貨渠道穩定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經過競標比價等這類復雜環節，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現象。

[總結]

因此，除發生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據有關規定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊、不能確定詳細規格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規定的評審標準不得作為評審依據。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統一采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構報經本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構應當根據招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。

2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據《關于印發的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網站）

1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別（股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

（1）、招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法；明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規定是否允許價格調整及調整方法；明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求；明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議（適用于聯合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。

第三篇：PPP 項目操作指南

PPP 項目操作指南

PPP項目實施流程

一、項目識別

（一）、項目發起

1、政府發起：財政部門向各行業主管部門征集適宜開展合作的項目

2、社會發起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項目

（二）、項目篩選

1、確定備選項目

2、項目發起方提交資料：

新建及改擴建項目：項目基本資料、投資情況、產出說明、可行性研究報告、初步實施方案等 存 量 項 目：存量項目的歷史資料、項目基本資料、投資情況、產出說明、初步實施方案等 制作項目簡介

（三）、物有所值評價

1、定性評價：能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等

2、定量評價：能否降低項目全生命周期成本

（四）、財政可承受能力評估

確保政府每年的付費、可行性缺口補貼等財政支出不得超過當年的財政一般性支出的10%

二、項目準備

（一）管理構架組建

1、專門的協調機構：負責項目評審、組織協調、監督管理

2、項目實施機構：負責項目的準備、采購、監管、移交等

（二）、實施方案編制

1、項目概況：

（1）項目基本情況（2）經濟技術指標（3）項目公司股權情況

2、風險分配基本框架

原則上政府承擔法律政策和最低需求等風險，企業承擔商業風險

3、項目運作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托運營、特許經營為核心

4、交易結構

(1)項目投融資結構（2）回報機制（3）相關配套安排

5、合同體系：

項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原材料供應合同、產品及服務采購合同、保險合同。

5、監管構架：

（1）授權關系：政府想項目實施機構或公司授權（2）監管方式：履約管理、行政監管、公眾監督。

6、采購方式：（1）公開招標（2）邀請招標

（3）競爭性談判（最少兩家）（4）競爭性磋商（5）單一來源采購

（三）實施方案審核 財政部門驗證：

通過審核的報送政府審核，未通過審核的，應調整方案并再次申報，二審不過終止項目

三、項目采購

（一）資格預審

1、準備資格預審材料

2、發布資格預審公告

3、邀請社會資本參與

（1）三家以下社會資本通過的，調整項目方案再次進行資格預審，兩次均未通過的改變采購方式。

（2）三家以上社會資本通過的，開始編制采購文件。

（三）采購文件的編制

采購文件內容應包括的內容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應提供的資格資質、業績證明。政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件開啟時間、截止時間及地點。強制擔保的保證金繳納數額和形式、評審方法、評審標準。政府采購政策要求項目合同草案及其他法律文本。

（三）采購流程

1、發布采購公告

2、資格預審及采購文件發售

3、采購文件的澄清及修正

4、對響應文件進行評審

（四）談判與合同簽署

1、成立采購結果確認談判工作組

2、合同簽署前的確認談判

3、簽署確認談判備忘錄

4、公示采購結果和合同文本

5、經公示期滿后無異議的，經政府審核同意后，簽署協議

四、項目執行

（一）項目公司設立

由社會資本依法設立項目公司，政府指定機構參股，政府的項目實施機構及財政部門監督出資

（二）融資管理

社會資本或項目公司負責進行項目融資工作，項目實施機構和財政部門負責監督，防止企業債務轉向政府，對未能依約完成融資的，出現重大財務風險威脅的或侵害債權人利益的，按相關文件規定及合同約定由項目公司內部進行調整或由政府介入處理。

（三）績效監測與支付

1、項目實施機構定期檢測項目產出績效指標，并編制相應的季報年報等報表，上報財政部門備案

2、支付機制（1）政府有義務按合同確定的內容支付相應的項目可行性缺口補助，各項承諾補貼或獎勵性資金

（2）項目產出應按合同約定進行分紅或支付利益給政府

（3）項目實施機構負責監督社會基本及項目公司履行相關的合同義務.（四）中期評估

1、評估主體：項目實施機構

2、評估周期：每3-5年

3、評估內容

（1）項目運行狀況

（2）項目合同合規性適應性及合理性

（3）已發現問題的處理，制定應對措施，報財政部門備案

五、項目移交(一)移交準備

1、建立項目移交工作組

2、確定移交形式（1）運營期滿移交（2）提前終止移交

3、確定補償方式（1）無補償移交

（2）有補償移交（政府審核，有約定按約定執行，否則按恢復相同經濟原則執行）

4、確定移交內容

包括項目的資產負債、人員、文檔及知識產權等

5、確定移交標準

設備完好率和最短可使用年限等項目相關技術經濟指標 性能測試

測試主體 項目移交工作組

測試標準

按測試方案、移交標準制定 測試結果

（1）達標：進入資產交割環節

（2）不達標：恢復性修理、更新重置或提取維修保證金等

（三）資產交割

1、準備項目資產、知識產權清單及技術法律的相關文件等

2、辦妥法律過戶及項目管理權移交的相關工作

（四）績效評價

1、評價主體：財政部門聯合相關部門及機構

2、評價內容：項目產出、成本、效益、監管成效、可持續性、合作模式

3、向社會公開評價結果。

第一章 總 則

第一節 PPP 項目主要參與方

一、政府

政府承擔 PPP 項目的行政管理職能，并在行使行政管理職能時形成與項目公司（或社會資本）之間的行政法律關系。

二、社會資本方

社會資本方是指與政府方簽署 PPP 項目合同的具有法人資格的企業(包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業)或項目公司。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的 PPP 項目。

項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。政府持股比例應當低于 50%、且不具有實際控制力及管理權。

三、融資方

PPP 項目的融資方通常有商業銀行、出口信貸機構、多邊金 融機構及非銀行金融機構等。

四、承包商和分包商

在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術成敗的關鍵因素，其技術水平、資歷、信譽以及財務能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業評估和風險判斷，是項目能否獲得貸款的一個重要因素。

承包商主要負責項目的建設，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔工期延誤、工程質量不合格和成本超支等風險。對于規模較大的項目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業分包商。根據具體項目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設計、部分非主體工程的施工，提供技術服務以及供應工程所需的貨物、材料、設備等。承包商負責管理和協調分包商的工作。

PPP項目投資方，自身具備承包資質的，承接工程承包任務時依法可以不用招標。但實踐中，經常會出現另外兩種情形：第一種情形，投資人自身不具備相應資質，與設計、施工單位組成聯合體參與投標（聯合體本身并不參與投資），不參與投資的聯合體成員能否當然承接項目本身的承包任務？第二種情形，項目本身因種種原因，未選用招標方式而選用了競爭性磋商等采購方式，這種情形下，有資質的投資人（或者沒有資質的投資人與其他有資質的聯合體成員）在中選后能否不經二次招標，直接承接項目本身的承包任務？第一種情形，也被稱為“兩標并一標”，盡管沒有明文規定，但因為投資人招選采用了招標方式，而承包商選定遵循的也是招投標程序規定，程序的相同，讓“并標”有了理論上的可能。實踐中，這一做法也較容易獲得所在地主管部門的認同。但第二種情形在實踐中一直未能突破。

五、專業運營商（部分項目適用）

采用政府付費機制的項目中，大部分運營事務由專業運營商負責；采用使用者付費機制的項目，僅將部分非核心的日常運營管理事務交專業運營商負責。

六、原料供應商（部分項目適用）

為保證原料穩定供應，項目公司會與其簽訂長期供應協議。

七、產品或服務購買方（部分項目適用）

項目公司以及融資方會要求確定項目產品或服務的購買方簽訂長期購銷合同。

八、保險公司

PPP 項目會向保險公司進行投保，分散和轉移風險。PPP 項目對保險公司的資信有較高要求。

九、其他參與方

投資、法律、技術、財務、保險代理等方面的專業機構。

第二節 PPP 項目合同體系

PPP 項目基本合同體系

一、PPP 項目合同

項目公司未成立時，政府方與社會資本簽訂意向書、備忘錄或者框架協議，詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務。項目公司成立后，項目公司與政府方重新簽署PPP 項目合同、承繼上述協議的補充合同、之前達成協議是否存續的約定。

二、股東協議

股東協議通常包括：前提條件、項目公司的設立和融資、項目公司的經營范圍、股東權利、履行 PPP 項目合同的股東承諾、股東的商業計劃、股權轉讓、股東會、董事會、監事會組成及其職權范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。

三、履約合同(一)工程承包合同

為轉移建設風險，項目公司會與承包商簽訂一個固定價格、工期的“交鑰匙”合同，將工程費用超支、工期延誤等風險轉移給承包商，還會包括履約擔保和違約金條款。

(二)運營服務合同

PPP 項目運營合同中約定風險分配機制或者投保相關保險來轉移風險。(三)原料供應合同

原料供應合同中一般會包括以下條款：交貨地點和供貨期限、供貨要求和價格、質量標準和驗收、結算和支付、合同雙方的權利義務、違約責任、不可抗力、爭議解決等。除一般條款外，通常還包括“照供不誤”條款。

(四)產品或服務購買合同

在一些產品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項目公司與產品的購買者約定一個最低采購量，項目公司按照最低量供應產品，不論購買者是否需要采購該產品，均應按照最低采購量支付相應價款。

四、融資合同

融資合同項目貸款合同、擔保合同、直接介入協議等。貸款合同中包括以下條款：陳述與保證、前提 條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。財產或其他權益作為抵押或質押、母公司提供擔?；蛴烧鞒瞿撤N承諾通常會在擔保合同、直接介入協議及 PPP 項目合同中體現。

五、保險合同

PPP 項目涉及的保險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設計或其它專業服務的職業保障險、針對間接損失的保險、第三者責任險。

六、其他合同

PPP 項目涉及法律、財務、稅務等方面的咨詢服務合同。

第二章 PPP 項目合同的主要內容

第一節 PPP 項目合同概述

一、合同主體(一)政府方

PPP 項目合同的政府一方的簽約主體通常由項目所在地相應級別的政府或者政府授權機構簽署。

(二)項目公司

二、風險分配 1.通常由政府方承擔的風險，包括：土地獲取風險；項目審批風險；政治不可抗力。2.通常由項目公司承擔的風險，包括：如期完成項目融資的風險；項目設計、建設和運營維護相關風險；項目審批風險；獲得項目相關保險。

3.通常由雙方共擔的風險：自然不可抗力。

三、法律適用

有關 PPP 項目合同條款的分析和解釋均以我國法律作為適用依據。

第二節 合同內容 第一部分 引言、定義、解釋

一、引言

(一)簽署時間及簽署主體信息

PPP 項目合同明確合同的簽署日期，該日期會影響合同部分條款的生效時間。PPP 項目合同簽署主體的名稱、住所、法定代表人及其他注冊信息。(二)簽約背景及簽約目的

引言部分簡要介紹項目雙方合作背景以及簽訂該 PPP 項目合同的目的等。

二、定義、解釋

對合同中反復使用的關鍵名詞和術語進行明確的定義，避免產生爭議。

第二部分 項目的范圍

三、項目的范圍

政府與項目公司的合作范圍包括設計、融資、建設、運營、維護等，合作范圍是排他的。

四、項目合作期限(一)期限的確定

1.項目的合作期限應在項目前期論證階段進行評估。評估需要考慮以下因素：政府所需要產品或服務的供給期間；項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點；項目資產的技術生命周期；項目的投資回收期；項目設計和建設期間的長短；財政承受能力；現行法律法規關于項目合作期限的規定；等等。

2.常見的項目合作期限規定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25 年）；如工程延期，會導致運營期縮短。（2）處置獨立的設計建設期間和運營期間，并規定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。工期是否延誤均不會影響項目運營期限。(二)期限的延長

項目合作期限內發生非項目公司應當承擔的風險而導致項目公司損失的情形下，項目公司可以請求延長項目合作期限。

(三)期限的結束

項目合作期限屆滿或者項目提前終止。

第三部分 前提條件

五、前提條件(一)前提條件：

PPP 項目合同的某些條款生效所必須滿足的特定條件。(二)常見的前提條件

1.完成融資交割——通常由項目公司負責滿足。2.獲得項目相關審批—由項目公司或政府方負責滿足。3.保險已經生效——由項目公司負責滿足。4.項目實施相關的其他主要合同已經簽訂

5.其他前提條件。項目公司提交建設期履約保函等擔保。

六、前提條件豁免

負責滿足該前提條件方的相對方擁有該豁免權利。

七、未滿足前提條件的后果(一)合同終止

任一前提條件未滿足，且另一方也未同意豁免或延長期限，則該合同方有權終止合同。(二)合同終止的效力和后果 1.合同項下的權利和義務將終止。

除合同規定的在終止后仍有效條款外，其他權利義務將終止。2.經濟賠償。

合同另一方有權主張經濟賠償。3.提取保函。

政府方在簽署合同時要求項目公司就履行前提條件提供履約保函。如項目公司未達成前提條件，且政府方未同意豁免，政府方有權提取保函項下金額。

第四部分 項目融資

八、項目公司的融資權利和義務

合同會約定項目全生命周期內相關資產和權益的歸屬。

九、融資方的權利

(一)融資方的主債權和擔保債權

以項目資產、收費權益等為擔保進行融資，要確認項目合同中明確規定社會資本和項目公司是否有權處置上述擔保，且政府方接受融資方行使主債權、擔保債權可能導致的法律后果。

(二)融資方的介入權

項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定。

十、再融資

簽署再融資協議須經政府方批準。PPP 項目合同中也可規定：政府方對于因再融資所節省的財務費用享有按約定比例（例如 50%）分成的權利。

第五部分 項目用地

十一、土地權利的取得

1.由政府方負責提供土地使用權。

政府方提供土地使用權、道路使用權、臨時用地。用地預審手續和土地使用權證均由政府方辦理。

2.由政府方協助項目公司獲得土地使用權。

十二、取得土地使用權或其它相關權利的費用

(一)取得土地使用權或其它相關權利所涉及的費用 土地出讓金、征地補償費用（土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等）、土地恢復平整費、臨時使用土地補償費等。

(二)費用的承擔

項目公司和政府方約定暫定價，超出部分雙方協商承擔。

十三、土地使用的權利及限制

(一)項目公司的土地權利——土地使用權

項目合同中約定在項目期限內獨占性地使用特定土地。(二)項目公司土地使用權的限制

項目合同中規定：未經政府批準，項目公司不得轉讓土地使用權轉給第三方或用于其他用途。(三)政府方的場地出入權

政府方執行檢查建設進度、監督項目公司履行 PPP 項目合同項下義務等下可使用以上權利。

第六部分 項目建設

十三、項目的設計(一)設計工作的分工

1.可行性研究報告、項目產出說明——政府/社會資本方完成。2.初步設計和施工圖設計——由項目公司完成。(二)項目設計要求

PPP 項目合同中約定項目設計要求和標準。(三)設計的審查

政府方享有審查設計文件權利，包括： 1.審查由項目公司制作的任何設計文件。

2.政府方可要求項目公司對不符合合同的部分進行修正，有關修正的風險、費用由項目公司承擔。

3.如存在異議，可以提交爭議解決程序處理。(四)項目設計責任

項目公司對所作出的設計承擔全部責任，不因分包或已審查豁免。

十四、項目的建設(一)項目建設要求

施工標準、驗收標準、安全生產要求、環境保護要求等。項目合同中明確具體的完工日期或開始運營日。

(二)項目建設責任

項目公司對項目建設承擔全部責任，不因分包豁免或解除。(三)政府方對項目建設的監督和介入。

定期獲取項目計劃和進度報告及其他相關資料；進場檢查和測試；對建設承包商的選擇設定資質等要求；等等。

第七部分 項目運營

十五、開始運營(一)開始運營的條件

完工日即為運營日，也可包括建設完工和試運營兩個階段。(二)因項目公司原因導致無法按期開始運營的后果。1.無法按時獲得付費、運營期縮短。

2.支付逾期違約金。

3.項目終止。項目公司延誤開始運營日超過如200日，政府方有權依據 PPP 項目合同的約定主張提前終止該項目。

4.履約擔保。如未按照約定運營項目，政府方可據履約擔保機制獲得賠償。(三)因政府方原因導致無法按期開始運營的后果 1.延長工期和賠償費用。

2.可規定“視為已開始運營”，即政府從約定開始運營日起向項目公司付費。(四)因中性原因導致無法按期開始運營的后果。

一方或雙方均可免除違約責任，也可申請延遲開始運營日。

十六、運營期間的權利與義務(一)項目運營的內容

運營內容以項目所涉具體行業為準；(二)項目運營的標準和要求

項目公司應根據法律法規以及合同約定的要求和標準進行運營。運營維護手冊以及具體運營標準通常會作為 PPP 項目合同的附件。

(三)運營責任劃分

政府方需要提供部分設施或服務，與項目公司負責建設運營的項目進行配套或對接。原則上仍是由最有能力且最有效率的一方承擔相關的責任。

(四)暫停服務

1.計劃內的暫停服務。定期的重大維護、修復，應提前向政府方報告。項目公司不承擔不履約的違約責任。

2.計劃外的暫停服務。項目公司應立即通知政府方，并盡快恢復正常服務。責任的劃分按照一般的風險分擔原則處理。

十七、政府方對項目運營的監督和介入

入場檢查；定期獲得有關項目運營情況的報告及其他相關資料；審閱運營方案并提出意見；委托第三方機構開展項目中期評估和后評價；等等。

十八、公眾監督

項目合同中明確約定項目公司依法公開披露相關信息的義務。

第八部分 項目維護

十九、項目維護義務和責任(一)項目維護責任

項目公司負責設施維護和修理，責任不因分包豁免或解除。(二)維護方案和手冊 1.維護方案。

項目維護方案在開始運營日之前提交政府方審核。2.維護手冊。

技術難度較的PPP 項目，需編制詳細的維護手冊。(三)計劃外的維護

緊急情況下，項目公司應立即通知政府方，并在最短時間內完成修復工作。責任的劃分與計劃外暫停服務基本一致。

二十、政府方對項目維護的監督和介入

入場檢查；定期獲得有關項目維護情況的報告及其他相關資料；審閱維護方案并提出意見；等等。

第九部分 股權變更限制

二十一、限制股權變更的考慮因素(一)政府方關注

社會資本將自身或項目公司的部分或全部股權轉讓給不符合社會資本主體條件，可能導致項目無法實施。

(二)社會資本關注

社會資本轉讓項目公司股權以吸引投資者或退出，有利于實現資金價值。項目合同中需設定一個適當的股權變更限制機制，有效的限制社會資本不當變更股權。

二十二、股權變更的含義與范圍(一)直接或間接轉讓股權

項目合同中會限制項目公司及其各層級母公司的股權變更的范圍。(二)并購、增發等其他方式導致的股權變更。股權變更包括收購其他公司股權或者增發新股等。

(三)股份相關權益的變更。

“股權變更”限制范圍包括普通股、優先股等股份持有權變更以及股份上附著的其他相關權益的變更；特殊債權。

(四)兜底規定

“其他任何可能導致股權變更的事項”。二

十三、股權變更的限制(一)鎖定期

1.項目合同規定：在一定期間內，未經政府批準，項目公司及其母公司不得發生任何股權變更形。

2.鎖定期期限。自合同生效日起，至項目開始運營日后的一定期限（至少直至項目缺陷責任期屆滿）。

3.例外情形。

貸款人為履行本項目融資項下的擔保而涉及的股權結構變更；將項目公司及其母公司的股權轉讓給社會資本的關聯公司；政府參股項目公司，則轉讓其股權不受股權變更限制。

(二)其他限制

項目合同中約定對受讓方的要求和限制。(三)違反股權變更限制的后果

違反股權變更限制，將認定為違約行為；情節嚴重的，政府方有權提前終止項目合同。

第十部分 付費機制

二十四、付費機制的分類(一)政府付費

政府直接付費購買公共產品和服務，依據項目產品或服務的使用量及質量付費。(二)使用者付費

最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，項目公司直從最終用戶處收取費用，以回收建設和運營成本并獲得收益。

(三)可行性缺口補助

使用者付費不滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府彌補項目公司缺口部分。二

十五、設置付費機制主要因素

(一)主要考慮因素：項目提供的公共產品或服務是否可以計量；付費機制對項目公司形成有效的激勵；項目期限長，付費機制項下需處置變更或調整機制；付費機制在融資上的可行性；政府的財政承受能力進行評估。

(二)定價和調價機制。

第十一部分 履約擔保

二十六、概述

(一)要求項目公司提供履約擔保的主要考慮因素

1.成立項目公司已通過有限追索實現風險剝離，項目公司的母公司不愿提供額外擔保； 2.項目已處置了如付費機制和項目期限機制等保證項目公司履約； 3.每增加一項擔保會增加項目實施成本。(二)選擇履約擔保方式的基本原則

擔保方式足夠擔保項目公司履約，且違約下政府有足夠的救濟手段。二

十七、常見的履約擔保方式——保函

建設期的履約保函；運營維護期的履約保函/維護保函；運營維護期的履約保函； 移交維修保函； 投標保函；擔保合同前提條件成就的履約保函。

第十二部分 政府承諾

二十八、付費或補助

采用政府付費機制、可行性缺口補助機制的項目中，政府的義務是付費或提供補助。供電、供氣等能源類項目中，會處置“照付不議” 的付費安排。

二十九、負責或協助獲取項目相關土地權利 三

十、提供相關連接設施

政府給予建設項目配套設施，完成項目與基礎設施、公用事業的對接等。三

十一、辦理有關政府審批手續 三

十二、防止不必要的競爭性項目

采用使用者付費機制項目，政府方有義務防止競爭性項目，即唯一性條款。三

十三、其他承諾

第十三部分 保險

三十四、一般保險義務(一)購買和維持保險義務

項目公司承擔購買和維持保險的相關義務，具體包括： 1.購買保險并確保其有效且達到合同約定的最低保險金額； 2.督促保險人或保險人的代理人向政府提供保險憑證； 3.向保險人或保險代理人提供項目可披露信息；

4.不得作出或允許任何其他人作出任何可能導致保險全部或部分失效、可撤銷、中止或受損害的行為；

5.項目公司立即書面通知政府方可能影響保險或其項下的任何權利主張的情況或事件； 6.協助政府或其他被保險人提出索賠或理賠；等等。(二)保單要求

1.以政府方及政府方指定的機構作為被保險人進行投保；

2.保險人同意放棄對政府方行使如代位權、抵扣權及多家保險公司共同分攤保險賠償的權利等。

3.對保單做重大修改等時提前向政府方發出書面通知。(三)保險條款變更

項目合同中規定未經政府方同意，不得對保險合同重要條款 做出實質性變更。三

十五、常見的保險種類

貨物運輸保險；建筑工程一切險；安裝工程一切險； 第三者責任險；施工機具綜合保險；雇主責任險。

第十四部分 守法義務及法律變更

三

十六、法律的含義

由各級政府和政府部門出臺的一些政策性文件，也具有強制性效力，也會包含在 PPP 項目合同中“法律”的范圍內。

三

十七、守法義務

項目合同中應體現政府采購（投資人選擇、合同談判）過程中依據政府采購相關法律已確定的各項要求。

三

十八、“法律變更”的定義 在 PPP 項目合同生效日之后頒布對任何法律的任何變動。三

十九、法律變更的后果(一)政府方可控的法律變更的后果

1.導致項目發生額外費用、工期延誤，項目公司有權向政府方索賠額外費用或要求延長工期； 2.導致合同無法履行，構成“政府違約事件”，項目公司可以違約條款及提前終止機制等進行救濟。

(二)政府方不可控的法律變更的后果 視為不可抗力，按相應機制處理。

第十五部分 不可抗力

四

十、不可抗力的定義和種類

不可抗力的定義和范圍可參照項目所在國關于不可抗力的法律規定以及項目的風險分配方案。(一)定義方式。

PPP 項目合同采用的是概述加列舉式。(二)不可抗力的特殊分類。

PPP 項目不可抗力分政治不可抗力和自然不可抗力。

1.政治不可抗力。包括非因簽約政府方原因導致的、且不在其控制下的征收征用、政府不可控的法律變更、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件。

PPP 項目合同中，將政治不可抗力歸為政府方應承擔的風險，并約定法律后果：要求延長工期、獲得額外補償或延長項目合作期限；導致提前終止，項目公司可獲得比其他不可抗力事件更多的回購補償，甚至可能包括利潤損失。

2.自然不可抗力。也可包括社會異常事件。法律后果可約定如下：(一)免于履行。

導致一方無法履行其合同義務時，可全部或部分免除該方在合同項下的相應義務。在采用政府付費機制的項目中，可約定在不可抗力影響持續期間，政府仍然履行全部或部分付款義務。

(二)延長期限。

項目公司有權申請延長建設期或運營期。(三)免除違約責任。

不可抗力事件持續期間，受影響方無需承擔違約責任。(四)費用補償。

不可抗力發生所產生的額外費用，原由各方自行承擔。(五)解除合同。

不可抗力發生超過一定期間，任何一方有權提出解除合同。

第十六部分 政府方的監督和介入

四

十一、政府方的監督權(一)項目實施期間的知情權。

1.建設期——審閱項目計劃和進度報告。

2.運營維護期——審閱運營維護手冊和有關項目運營情況 的報告。(二)進場檢查和測試。

(三)對承包商和分包商選擇的監控。

1.合同中約定建設承包商或運營維護商的資質要求。2.在簽訂工程承包合同或運營維護合同前報告政府方。

(四)參股項目公司。

政府直接參股項目公司、甚至董事，可以選擇放棄部分權益或者被免除部分義務。四

十二、政府方的介入權 介入權是政府可以選擇的權利。(一)項目公司未違約情形下的介入。

1.可以介入情形：存在危及人身健康或安全、財產安全或環境安全的風險；介入項目以解除或行使政府的法定責任；發生緊急情況，且政府合理認為該緊急情況將會導致人員傷亡、嚴重財產損失或造成環境污染，并且會影響項目的正常實施。

2.政府方介入的法律后果：項目公司義務或工作將被豁免； 采用政府付費機制項目，政府仍支付服務費或其他費用；所有額外費用均由政府承擔。

(二)項目公司違約情形下的介入。

PPP 項目合同中約定項目公司在補救期間無法補救，政府方才有權行使其介入權。法律后果一般如下：

1.政府方或指定第三人代項目公司履行其違約部分義務；

2.采用政府付費或可行性缺口補助機制的項目，政府方仍就不受違約影響部分的服務或產品支付費用或提供補助；

3.產生的額外費用均由項目公司承擔； 4.政府方有權提前終止項目合同。

第十七部分 違約、提前終止及終止后處理機制 四

十三、違約事件(一)政府方違約事件。

1.未按合同約定向項目公司付費或提供補助； 2.違反合同約定轉讓 PPP 項目合同項下義務； 3.發生政府方可控的對項目設施、股份的征收或征用； 4.政府方可控的法律變更導致項目無法履行的； 5.其他違反 PPP 項目合同項下義務的情形。(二)項目公司違約事件。1.項目公司破產或資不抵債的；

2.項目公司未在約定時間內實現項目進度或，且逾期超過一定期限的；

3.項目公司未按規定的要求和標準提供產品或服務，情 節嚴重或造成嚴重后果的； 4.項目公司違反合同約定的股權變更限制的； 5.未按合同約定為 PPP 項目或相關資產購買保險的。四

十四、提前終止的事由

導致項目提前終止的事由包括：政府方違約事件、項目公司違約事件、政府方選擇終止（合同應明確限定）、不可抗力事件。

四

十五、終止后的處理機制(一)回購義務。

項目公司違約導致項目終止的，政府有回購的選擇權。對涉及公共安全和公眾利益的、需要保障持續供給的 PPP 項目，合同中約定即使項目公司違約，政府仍有回購義務。

(二)回購補償。

1.政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止。原則是確保項目公司不會受損或獲得額外利益。范圍包括：

（1）項目公司尚未償還的所有貸款（其中可能包括剩余貸款金和利息、逾期償還的利息及罰息、提前還貸的違約金等）；

（2）項目公司股東在項目終止之前投資資金總和；（3）第三方費用或其他費用；

（4）項目公司的利潤損失（項目合同中應約定利潤損失的界定標準及補償比例）。

2.項目公司違約事件。政府回購，需要提供相應補償?；刭徰a償計算方法包括：市場價值方法，即再進行項目采購的市場價值計算補償金額。賬面價值方法，即按照項目資產的賬面價值計算補償 金額。根據上述計算方法計算出的補償金額，通常要扣減政府因該終止而產生的相關費用和損失。

3.自然不可抗力。

原則是由雙方共同分攤風險。

（1）補償范圍包括未償還貸款、股東投資及欠付款項；（2）補償會扣除保險理賠金額，且不包括預期利潤損失。(三)補償的支付。1.一次性全額支付。

2.分期付款。主張延期支付的利息，并在未繳清補償款前的項目資產所有權。

第十八部分 項目的移交

四

十六、移交范圍

項目設施；項目土地使用權及項目用地相關的其他權利；與項目設施相關的設備、機器、裝臵、零部件、備品 備件以及其他動產；項目實施相關人員；運營維護項目設施所要求的技術和技術信息；與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料（書面文 件和電子文檔）；移交項目所需的其他文件。

四

十七、移交的條件和標準

（一）權利方面的條件和標準：項目設施、土地及所涉及的 任何資產不存在權利瑕疵，其上未處置任何擔保及其他第三人的 權利。提前終止下，未清償項目貸款所處置的擔保除外。

（二）技術方面的條件和標準 四

十八、移交程序(一)評估和測試。

在PPP 項目移交前，政府方委托獨立專家或者由政府方和項目公司共同組成的移交工作組負責項目評估和測試。不符合移交條件和標準的，政府方有權提取移交維修保函，并要求項目公司進行整改。

(二)移交手續辦理。

移交相關的資產過戶和合同轉讓等手續多數由項目公司負責。(三)移交費用（含稅費）承擔。

移交相關費用的承擔通常取決于雙方的談判結果。四

十九、轉讓

(一)項目相關合同的轉讓。

項目公司在簽署分包等合同時即與相關合同方明確約定，在項目移交時同意項目公司將所涉合同轉讓給政府或政府指定的其他機構，包含尚未期滿的相關擔保。

(二)技術轉讓。

項目實施專業性要求較高的 PPP 項目中，需要在項目合同中約定，項目公司應在移交時將項目運營和維護所需要的所有技術，全部移交給政府或政府指定的其他機構，并確保政府或政府指定的其他機構不會因使用這些技術而遭受任何侵權索賠。

如果技術的使用權在移交日前已期滿，項目公司有義務協助取得技術的使用權。五

十、風險轉移

移交日前，由項目公司承擔項目設施的全部或部分損失或損壞的風險；移交日及其后，由政府承擔。

第十九部分 適用法律及爭議解決

五

十一、適用法律

在我國境內實施的 PPP 項目適用我國法律及解釋。五

十二、爭議解決

友好協商、專家裁決（獨立專家可在項目合同中委任）、仲裁（適用民事訴訟程序、合同中應明解決爭議機制）。

(四)爭議期間的合同履行。

各方對于合同無爭議部分應當繼續履行。

第二十部分 合同附件

項目場地范圍、項目所需審批、技術附件、商務附件、履約擔保格式、移交條件。

第三章 不同付費機制下的核心要素

第一節 政府付費

一、可用性付費(一)概述。

可用性付費與項目的設施容量或服務能力相關，項目公司不需要承擔需求風險。(二)適用條件。

1.政府更關注項目設施或服務的可用性。

2.政府對于項目設施或服務的需求更有控制力，并且政府決定承擔需求風險。(三)可用性付費的設置 1.基本原則。至項目設施已建成且全面服務可用時開始付款，改造項目例外。2.核心要素：可用與不可用的界定。3.其他要素。

（1）不同比例扣減機制的處置。處置不同比例扣減機制可以促使項目公司優先保證更為重要的設施或服務的可用性。

（2）寬限期的處置。

項目合同中可設置在寬限期內項目公司沒有糾正“不可用”情形，可用性付費會被扣減。（3）不可用設施或服務仍需使用的情形下的處理。

一是將受政府使用影響的部分服務或設施視為具有可用性；二是僅扣減部分、而非全部比例的政府付費。

（4）計劃內暫停服務的認定。

為避免爭議，項目合同中應明確約定計劃內的暫停服務是否認定為不可用。4.豁免事由。

政府可以提供合適的替代性服務；項目設施或服務在不可用期間內本就未計劃使用；政府違約；政府提出的變更；等等。

二、使用量付費(一)概述。

政府依據所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費，需求風險通常主要由項目公司承擔。

(二)使用量付費的設置。

1.分層級付費機制。

第 1 層為“最低使用量”，第 4 層為“最高使用量”。（1）最低使用量：政府均按約定的最低使用量付費。

（2）最高使用量：政府對于超過最高使用量的部分不承擔付款義務。

三、績效付費

(一)概述。

政府依據項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費。(二)績效付費的設置。1.設定績效標準。

績效標準是否客觀；績效標準是否合理。

2.未達到績效標準的后果?？蹨p政府付費；嚴重違約致合同終止。

四、政府付費的調價機制(一)公式調整機制。

設定價格調整公式來建立政府付費價格與某些特定系數之間的聯動關系，當系數變動導致根據價格調整公式測算的結果達到約定的調價條件時，將觸發調價程序，按約定的幅度自動調整定價。

(二)基準比價機制。

根據和市場價格的對比，項目公司與政府協商調價。(三)市場測試機制。

通過競爭性采購程序，政府和項目公司可能會協商更換運營商或調整政府付費等。

第二節 使用者付費

項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益，項目公司會承擔需求風險。

一、使用者付費機制的適用條件

項目使用需求可預測；向使用者收費具有實際可操作性；符合法律和政策的規定。

使用者付費機制的優勢在于，政府將需求風險轉移給項目公司，不用提供財政補貼，還可激勵項目公司提高質量。

二、使用者付費的定價機制(一)定價方式。

根據《價格法》等相關法律法規及政策規定確定；由雙方在 PPP 項目合同中約定；由項目公司根據項目實施時的市場價格定價。

(二)政府參與定價的考慮因素。

需求的價格彈性；項目公司的合理收益；能否實現預期的社會和經濟效益；定價是否超出使用者可承受范圍；是否符合法律法規的強制性規定；等等。

(三)政府參與定價的方式。

1.政府設定該級政府所轄區域內某一行業的統一價，提供一定的補貼。2.政府設定該級政府所轄區域內某一行業的最高價，提供 可行性缺口補助。3.由雙方在合同中約定具體項目收費的價格。

4.由雙方在合同中約定具體項目收費的最高價。此外，在

三、唯一性條款和超額利潤限制機制 唯一性條款、超額利潤限制。

第三節 可行性缺口補助

一、投資補助

政府無償提供部分建設資金，在項目合同中確定其義務。投資補助的撥付不與項目公司的績效掛鉤。

二、價格補貼

為平抑公共產品或服務的價格水平，政府會實行政府指導價，并給予一定的價格補貼。

第四章 不同行業下的特定條款

第一節 公共交通項目

公共交通項目特點是公共服務性強、投資規模較大。高速公路項目在世界范圍內采用 PPP 模式，主要采用 BOT 和委托運營兩種運作方式。

一、項目的范圍和期限(一)項目的范圍。

高速公路的建設運營、沿途服務設施和廣告等的開發和運營。(二)項目期限。

項目期限要考慮項目的建設運營成本、回報率、融資計劃、風險分配以及政策法律規定等多種因素。高速公路項目收費期限受到我國《收費公路管理條例》以及相關地方性法律法規的限定。

二、付費和調價機制(一)付費機制。1.高速公路付費機制。

使用者付費；政府按使用量付費；政府按可用性和績效付費 2.高速公路收費定價的影響因素。高速公路成本、車流量、項目期限、使用者的支付意愿、高速公路的性能和技術條件、高速公路輻射區內的其他交通運輸方式及其定價。

(二)調價機制 1.調價原則。

保證合理回報原則、使用者可承受原則、綜合考慮原則(三)唯一性條款。

唯一性條款是 PPP 模式下高速公路項目中的重要條款。(四)政府對項目的優惠政策。

無償劃撥土地、授予周邊土地或商業開發收益權以及優先審批、簡化審批等。

第二節 公用設施項目

公用設施項目具有公益性、自然壟斷性、政府監管嚴、價格彈性較小等特點。

一、付費和調價機制

公共設施項目通常采用以實際使用量為基礎的付費機制，價格為政府統一定價，可采用可行性缺口補助機制。

供電項目主要特點是購買主體的唯一性，項目公司與購電方 另行簽署電力購買協議，或者在 PPP 項目合同中處置具體條款，以明確具體購電安排和定價調價機制。

(一)購電安排。

1.照付不議。項目公司達到該最小凈輸出量的發電能力，購電方按照該最小凈輸出發電量支付電費，而不論是否實際生產電量。如果超出最小凈輸出發電量的發電能力，購電方根據其需求和實際購得的電量支付電費。一般在煤電項目中較為常見。

2.強制購買。購電方購買該供電項目所發的全部電量并根據所發的電量支付電費，而無論真正需要。風力發電、太陽能發電等新能源發電項目中較為常見。

(二)電價組成要素。1.容量電價。

容量電價是可用性付費的一種形式，合同中就發電機組的額定功率、可用小時數等設定標準。2.電量電價?；诿吭聦嶋H供應的電量支付的電價，根據季節及用電的峰谷時段處置不同的價格。

(三)電價調整機制。

1.公式調整機制。以燃料價格變動、利率變動、消費者物價指數等作為主要的調價系數。2.協商調整機制。項目建成后實際結算成本與預算成本有差，雙方再協商調整，也稱成本加成電價模式。

饋網電價模式，即雙方在項目采購階段確定一個固定的饋網電價，且不會因實際成本與預算成本有差進行調整。

二、連接設施建設(一)全部由政府負責建設。

PPP 項目合同中規定建設標準、完工時間要求、政府建設連接設施的費用承擔。(二)由項目公司和政府方共同負責建設。

PPP 項目合同中規定各方的義務和責任范圍、雙方互相通知和報告的義務；等等。(三)全部由項目公司負責建設。

PPP 項目合同中規定連接設施設計、建設標準和要求。

三、原料供應(一)由項目公司負責。

可公開購買的原料由項目公司自行承擔。(二)由政府方負責。

原料無法從公開市場上取得由政府負責供應原料，合同中對原料的質量和數量予以明確約定。

四、環境保護責任

（一）按照有關環保要求，建設相應的環保設施并采取環境 污染防治措施，確保項目建設、運營期間產生的廢水、廢氣、固 體廢棄物以及噪聲滿足相應的環保標準；

（二）遵守有關公共衛生和安全生產等法律法規的規定；

（三）在項目的建設、運營期間應采取一切合理的措施盡量 減少對項目設施周圍建筑物和居民區的干擾；等等。

第三節 社會公共服務項目

一、付費和調價機制(一)付費機制。

1.政府付費。采用依可用性和績效付費的政府付費機制。

2.可行性缺口補助。采用可行性缺口補助彌補服務定價較低導致付費無法覆蓋項投資成本和合理收益的項目中。

(二)調價機制。

1.基準比價機制。具體操作程序如下：

（1）按項目合同約定周期，項目公司就其提供某項特定服務的價格與市場價格進行比較。（2）比價工作應在項目合同中約定的比價期限內完成。（3）比價高于當前定價，調價以分包合同義務約定進行。（4）比價低于當前定價，項目合同規定調價必須進行。

2.市場測試機制。采用市場測試機制有可能導致服務提供者的更換。具體操作程序如下：（1）約定日期，項目公司進行重新采購，原分包商可參與。

（2）如替換服務分包商，更能實現項目目標，則可協議 更換。反之，則不更換。

二、績效監控機制(一)績效監控方案。

績效監控方案通常會明確約定項目公司的監控義務，包括： 運營情況監測；信息發布；定期報告；保證相關信息的真實性、準確性和完整性；等等。

(二)政府監控措施

使用者滿意度調查；獨立審計；定期或不定期檢查；使用者反饋；等等。(三)運營委員會。

一些項目會設立運營委員，由政府方和項目公司指派的至 少兩位代表組成。運營委員會會定期審議項目的績效情況報告，并處理項目有關運營、管理、媒體關系等事項。

(四)未達到績效標準的后果?？蹨p相應的付款、提前合同終止。

第四篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據相關法律規定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續文章中陸續呈現相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據?！?/p>

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務院、財政部、國家發改委到各地方主管部門，各種規定、通知、指引等PPP法規層出不窮，且各法規的發布主體不統一，各個法規的側重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。

第五篇：PPP項目操作流程

一、推行PPP的社會經濟背景

1、形勢所需。

穩增長、促改革和惠民生 基礎設施投資需要（城鎮化建設）公共事業運行效率有待提高

社會資本準入難

政府債務瓶頸（進入償債高峰）政府財政負擔較重

2、時代所需。

適應國家治理現代化的體制機制變革：

制度創新和系統性重構 市場在資源配置中的決定性作用 轉變政府職能和建立現代財政制度 依法治國（契約精神）

中國經濟發展進入新常態： 從高速增長轉為中高速增長 改革紅利：混合所有制

二、PPP模式在地方債務中扮演的角色

1、實施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業、社會多方共贏的公共產品提供方式，也是轉變政府職能、創 新預算管理、提升公共服務水平的一次體制機制變革。PPP模式關 鍵在于引入社會資本承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的 大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方 債務的治理。

2、實施PPP模式將政府債務轉為企業債務。國發〔2014〕43 號和財預〔2014〕351號文，提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推 廣使用政府與社會資本合作模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持 資金，為PPP項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持。

3、PPP模式在城鎮化中起重要作用。根據國務院研究發展中心 的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。根 據國發〔2014〕43號和財預〔2014〕351號文的規定推演，未來地

方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成?？梢姡瑧獙ξ磥韼资瓿擎偦馁Y金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解決政府新增和存量債務的新路徑。從43號文規定來看，對于新增政府債務，推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本通過特許經 營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融 資。

5、PPP模式具有較大發展潛力。一方面，2013年中國PPP項 目的累計總投資為1278億美元，與同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013 年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主 導的融資模式，其發展空間巨大。

三、PPP模式的內涵

1、國務院提出推廣PPP模式。去年9月，國務院出臺《關于 加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提供了 新一屆政府對地方債務治理的框架，最大亮點就是提出“推廣使用 政府與社會資本合作模式”，其實指的就是PPP這個東西。10月，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財 預〔2014〕351號），明確提出“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式?！?/p>

2、對PPP模式內涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個“P”（Public）是指政府或政府指定機構，包括所屬企事業單位；第二個“P”（Private）是指私人組織，不

僅指民營企業、民間社會組織等社會資本，而且包括中央企業、市 屬國有企事業單位；第三個“P”（Partnership）是指合作，不僅是指資金合作，而且包括品牌、技術、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會資本合作”模式的總稱，簡言 之，就是公共部門和民營部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公 共基礎建設。該模式是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。

3、PPP模式的實質。PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給 效率。充分發揮企業的專業能力、資金優勢和管理優勢，由企業來執 行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能。一方面解決政府建設資金不足問題，另一方面解決政府運營效率低的問題，達到既鼓 勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕 政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目 的。

四、PPP模式的典型結構

PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目 的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。

五、PPP模式適用的領域

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋 梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業項目（供 電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目）和社會事業項目（學校、醫療、養老院等）等領域。

六、項目收入主要來源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴關系。政府購買商品和服務并不必然表明合作伙伴關 系的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購午餐，但不能構成伙伴關系。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關 系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以 和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目 標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。民營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。其主要原因是，任何PPP項 目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚 至還可能會引起社會混亂。因此，PPP領域應該有盈利，但不應該

有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長時間，有20 年、更長時間持續的回報，它就不應該是一個有暴利的回報。那么，政府如何與民營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社會成果，還包括作為參與者的社會資本、民營企業或機 構取得相對平和、長期穩定的投資回報。

3、風險共擔。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險 的這一特征，是其區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著 標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對 方承擔的風險盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預 期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分 擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體 管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“低效風險”的易發領 域，由此，政府風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該 風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

八、PPP模式與BOT模式的區別

人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎上進一步優化而衍生出來的。因此，BOT本質上也可視為是PPP的一種。共同點：

1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。

2、這兩種模式都是通過簽訂特許權協議使公共部門與私人企業發生契約關系的。

3、這兩種模式都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都用以項目本身的資產作擔保抵押。不同點：

1、合作關系不同。BOT中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造 和經營設施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和 風險分擔。

2、組織機構設置不同。

以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業之間是以等級關系 發生相互作用的。在組織機構中沒有一個相互協調的機制，不同角 色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化，這使得他 們之間很容易產生利益沖突。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但不是對項目融資的徹 底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以 達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

3、運行程序不同。

BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標-成立項目公司-項目融資-項目建設-項目運營管理-項目移交

PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司-確立項目-成立項 目公司-招投標和項目融資-項目建設-項目運行管理-項目移交 兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業從 項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協議簽訂之后，政府對項目的影響力通常 較弱。

此外，BOT的基本模式（建設－經營－轉讓）是政府為項目的 建設和經營提供一種特許權協議作為融資基礎，由公司作為投資者和經營者安排融資、承擔風險、建設項目，并在有限的時間內經營項目并獲得合理的回報，最后根據協議將項目歸還給政府。PPP模 式將更強調由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。盡管PPP 模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費”，但PPP模式更強調公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵約束機制。比較對象

短期內資金獲得的難易

較易

程度 項目的所有權 項目經營權 融資成本 融資需要的時間 政府風險 政策風險 對宏觀經濟的影響 適用范圍

部分擁有 部分擁有 一般 較短 一般 一般 有利

擁有

失去（轉交之前）最高 最長 最大 大 利弊兼具 難

PPP

BOT

有長期、穩定現有長期、穩定現金流的項

金 流的項目

九、PPP項目操作流程

目

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確 定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程，操作流程圖如：

十、運用PPP模式應把握的關鍵環節

1、建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作 者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優 勢，讓“專業人做專業事”。

2、建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈 利但不暴利”。

3、建立平等的風險共擔機制。政府和社會 資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技 術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方 共同承擔不可抗力風險。

4、建立嚴格的監管和績效評價機制。

十一、實施PPP模式的主要優點 從總體上講，私人資本靠上了政府關系這棵大樹，投資的安全 性應該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財政資 金用于最需要政府出錢的服務領域，有能力做更多事情，改善公共服務。由于雙方都有出資，在整個項目中都可以深度參與，因此也 可以省去些信息不對稱的問題。其優點主要有：

1、PPP有助于加快公共基礎設施建設。由于社會資本進入，會 使城市基礎設施、公共設施投資加快。這種加快的過程，不僅不會增加政府債務余額，還會適度減少政府債務。由于市場起作用，社 會法人在起作用，公共設施、基礎設施服務質量可能會更高。

2、PPP有助于地方債務的治理。PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念。PPP模式關鍵在于引入社會資本承擔公 共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，可以放大財政 杠桿效應，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債 務的治理。

3、PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部 分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債 務轉移至私人部門。

4、PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新 建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。

5、PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現風險分配，政 府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發生虧損時，政府與社會資本共同承擔損失。

6、PPP模式有助于推動混合所有制改革。PPP模式擴大了外資、民營企業、社會資本活動范圍，推動國有企業進入混合所有制，進 行體制改造。

十二、導致PPP項目失敗的原因

雖然我國實施PPP有不少成功經驗，但也有失敗教訓，其原因 有以下方面。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規的修訂、頒布等，導 致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運 營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法 律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT 模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理 現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。

2、審批決策周期較長。政府決策程序不規范等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以 根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水 處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁 轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

3、社會影響因素較大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到 公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到 來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。再如北京“鳥 巢”和五環路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。

4、政府信用風險較高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項 目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水項目，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每 日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬 立方米，合同難以執行。

5、項目配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配 套基礎設施才能運營，如在污水處理廠按合同建成后，管網并沒有配套，就會導致社會資本成了“孤島”，使生產經營陷入困境。

6、政府單方作出決策。龍江環保集團股份有限公司是黑龍江省規模最大的水務企業，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最 初設計時，地方政府部門在未與企業協商情況下，自行研究確定的 日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現在日污水處理也就6萬

噸。貌似規模大了，政績多了，可沒那么大的量，結果是企業的生 產能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資 人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此 外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補 貼額度與方法無具體規定。

8、政府信用風險。政府信用是最主要的風險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資 本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。如東北一 個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下把 污水放進松花江，結果也遭到了罰款，鬧得不可開交。

十三、發展PPP模式政府要注意的問題

盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試，2013年以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應，但目前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。

1、明確政策完善法規。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在 實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規體系。往往一個項目 一個政策，一個地方一套做法。使得企業有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題。

2、防范形似神不似。有的項目名為實施PPP，其實是一種變相 的高利貸，是債轉股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正 常的銀行貸款利息高幾個百分點，政府全部風險兜底。這是不合適 的，要避免。要真正實現社會法人股權投資，而不是變相的高息債。

3、防范投資者的自然壟斷。PPP項目都是重大基礎設施，誰搞 了都很可能出現自然壟斷，一到自然壟斷，這個投資者可能為了效 益，變相提高物價。因此，要防范社會投資者利用公共服務的自然 壟斷亂收費、高收費。

4、防范操作不陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也 多是政府主導。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，從而引發各種始料不及的公眾事件。企業在不斷提高自身 管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要 持續不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業的管理 和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明，公眾參與PPP項目的 管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之，則可能造成項目的失敗。

5、防范出現“爛尾項目”。社會投資者出現經營危機影響公 共服務項目正常運轉時，政府部門缺乏救急措施。政府搞項目，也 會遇上經濟危機時候的沖擊，企業也會有這種情況。如果企業遇上 財務危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不管。一旦這個公共服務項目轉不起來了，最后影響的是社會效果。

6、政府要明確企業和市場的邊界。一方面要讓企業賺錢，對 于市政設施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責任，尤其是管理責任。政府要建立企業準入機制、淘汰機制、監督機制、激勵與處罰機制，這就是常說的政府與企業裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。要防止出現 地方黨政負責人拍腦袋定的調子，就成了PPP合作的準則的現象。

7、雙方需要誠信守約。規范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴格執行，防止出現“合同是張紙，簽完隨時改”的 現象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時“新官 不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協議，大幅加劇了PPP項目投資風險。這是社會資本最怕遇到的事情。如南方一家工業園區采用PPP模式 建設污水處理廠項目，合同規定是園區企業按月支付污水處理費，但由于園區管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于 項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。

8、做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產生過激反 應，引發群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒 場等而引發群體事件。這些事件的引發，固然有客觀因素，但更多 是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發民眾誤解，因為是“政 企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此，事前進行充分 調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排，是實施PPP 過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調研。在項目設計時，考慮到為周邊的居民建設高水平的公園，從而得到了當地居民的支持。

十四、發展PPP模式企業要注意的問題。

PPP模式在未來5到10年將創造幾萬億的市場機會，這是毋 庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業在參與其中時，一定要重視以下幾個方面的問題。

1、提升專業化水平。PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企 業頭腦發熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目 投資量大、周期長，且有許多潛在風險，需要高度的專業知識和專 業化能力。如果企業缺乏這些領域的專業能力，就意味著風險大于 機遇。同時，目前中國的城市發展時間較短，與發達國家相比，城市運營管理的專業化水平還有相當大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。因為市場足夠大，時間足夠長。企業要在其中一到兩個領域做專、做精。這更要求企業 不能急功近利，要求企業有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強 做大。

2、善于利用金融工具和資本市場。PPP模式要求企業有大量的 先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業單獨來做，就很難實 施。這也是過去市政項目往往由政府主導的原因。但利用金融工具如資產證券化就可以充分利用資本市場，為企業帶來持續的資本流 入，從而支撐企業長期開展PPP項目投資。

3、合作共贏，控制風險。任何PPP項目，都有潛在的風險。企業可以利用PPP項目打造一個產業平臺，將銀行、設備供應商、項目建設者、設計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體 系中，共同分擔風險，共享收益。這樣，不僅會提升企業的專業化程度，也會提升PPP項目的效率。當然，建立這樣一個平臺本身也是一個專業性極強的工作

4、培育“柔軟”的企業文化。PPP模式的順利實施，不僅需要 行政推動、法律保障和制度設計，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關系而言，合作精神、契約精神和妥協精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因為“PPP應 該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。

十五、幾點建議

1、開展對PPP模式學習培訓。目前大家對PPP模式的了解和 認識還處于初級階段。要大力宣傳PPP模式的理念和方法，有關部 門要組織PPP模式培訓學習，邀請通過有關專家學者開展專題講座，系統學習PPP融資模式的概念和內涵，了解國內運用該融資模式建設的重大項目成功案例及其運營管理情況。

2、積極研究設立專門機構。以財政為主，組建國資、發改、住建、審計、金融、法院等部門參與的工作機構，履行政府和社會 資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。

3、建立一支專業隊伍。“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業界，這是一句非常有名的話。PPP項目是長期的合同，而 且很專業，政府運作PPP項目要當作專業的事來管理。為此，要建 立一支專業性強和技能充實的高素質人才隊伍，對PPP項目建設、運營進行全方位有效監管。

4、積極對接上級政策。通過研究上級PPP政策、意見、指南，制定我市運作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP項目實 施程序和流程。

5、發揮試點項目示范效應。按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，做好PPP試點項目篩選。選擇在城市建設等一些領域，積極穩妥推進PPP試點工作。根據中央、省里政策，積極申報我市的PPP試點項目，向上爭取政策支持，加快我市項目的建設步伐，力爭在年內開展PPP模式試點。