第一篇：ppp項目(特許經營)操作流程

ppp項目（特許經營）操作流程

2014年12月2日，國家發改委發布了(發改投資【2014】2724號)國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見;2015年6月1日，六部委頒發的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》開始施行;為了便于業內業務實操(可供律師指導政府操作或社會資本客戶操作)，在此將特許經營權項目從啟動到正式簽訂特許經營協議歸納為7步流程，供參考。

政府特許經營權項目操作流程7步曲

第1步：項目提出部門提出特許經營項目實施方案

(參閱6部委《辦法》：第九條縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門(以下簡稱項目提出部門)可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。)

(參閱6部委《辦法》：第十條特許經營項目實施方案應當包括以下內容：(一)項目名稱;(二)項目實施機構;(三)項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標;(四)投資回報、價格及其測算;(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等;(六)特許經營協議框架草案及特許經營期限;(七)特許經營者應當具備的條件及選擇方式;(八)政府承諾和保障;(九)特許經營期限屆滿后資產處置方式;(十)應當明確的其他事項。)

第2步：完善特許經營項目實施方案，出具特許經營可行性評估報告

(參閱6部委《辦法》：第十一條項目提出部門可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施方案。需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。)

(參閱6部委《辦法》：第十二條特許經營可行性評估應當主要包括以下內容：(一)特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等;(二)相關領域市場發育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿;(三)用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。)

第3步：政府各部門出具部門書面審查意見

(參閱6部委《辦法》：第十三條項目提出部門依托本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。)

(書面審查意見的的作用：參閱6部委《辦法》：第二十二條特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查。)

第4步：政府審定特許經營項目實施方案

(參閱6部委《辦法》：第十三條項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。)

第5步：政府授權實施機構實施特許經營項目

(參閱6部委《辦法》：第十四條縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。)

第6步：實施機構通過競爭方式選擇特許經營者

(參閱6部委《辦法》：第十五條實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。)

第7步：簽訂初步協議/簽訂特許經營協議

(參閱6部委《辦法》：第十八條實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。

特許經營協議應當主要包括以下內容：(一)項目名稱、內容;(二)特許經營方式、區域、范圍和期限;(三)項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等;(四)所提供產品或者服務的數量、質量和標準;(五)設施權屬，以及相應的維護和更新改造;(六)監測評估;(七)投融資期限和方式;(八)收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序;(九)履約擔保;(十)特許經營期內的風險分擔;(十一)政府承諾和保障;(十二)應急預案和臨時接管預案;(十三)特許經營期限屆滿后，項目及資產移交方式、程序和要求等;(十四)變更、提前終止及補償;(十五)違約責任;(十六)爭議解決方式;(十七)需要明確的其他事項。

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第二篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業發展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權利。競爭性談判規定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審。”而競爭性磋商則規定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。這里的“應當”是強制性規范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。

資格預審公告內容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構）或代理機構應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發布。

4、執行階段

項目執行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質運行階段。

在實踐中，很多業內人士認為，項目執行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執行階段實施管理是保證項目后期穩定運營的有效途徑，穩定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢（特許經營期滿）后項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環境也在不斷發生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優勢]

程序公開透明：全國范圍內發布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發出公告及公開發售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發布公告，能夠尋找到最佳的社會資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結果，要經過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質性條件。PPP項目采購評審結束后，采購結果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經確定了投標人的數量，即邀請招標中投標人的數目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發布公告的程序，只是向潛在招標人發布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經歷發布公告環節，但還要經歷信息采集環節后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業性較強商品的采購是很有必要的。

[總結] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業性較強、市場上符合參數要求產品較少、招標數量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優勢]

1、供貨渠道穩定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩定的合作關系，供貨渠道穩定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經過競標比價等這類復雜環節，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現象。

[總結]

因此，除發生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據有關規定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊、不能確定詳細規格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規定的評審標準不得作為評審依據。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統一采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構報經本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構應當根據招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。

2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據《關于印發的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網站）

1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別（股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

（1）、招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法；明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規定是否允許價格調整及調整方法；明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求；明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議（適用于聯合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。

第三篇：軌道交通ppp項目特許經營協議

地鐵PPP項目《特許經營協議》重要條款參考范本

陳 述

陳述部分將簡要說明本項目的背景。

第1章 特許權 第1條術語定義 1.1 定義 1.2 其他特定術語 第2條特許權

2.1 項目名稱、內容和整體協議結構

本項目名稱是北京地鐵×號線PPP項目，全部建設內容分為，建設任務由特許經營公司負責融資、設計和建設。并負責×號線項目設施的運營和維護（包括在項目設施中從事非客運業務），并依法和依據特許協議規定獲取票款和其他收益，特許期結束后，特許經營公司將項目設施無償移交給市政府或其指定機構。

2.2 特許權的授予

依照特許協議的規定，北京市政府授予特許經營公司在特許期內獨家的權利以：

（1）投資、設計和建設×號線項目的建設任務；

（2）運營、管理和維護×號線項目設施；

（3）根據適用法律和特許協議規定，提供地鐵客運服務，并向乘客收取及保留票款；

（4）根據適用法律和特許協議規定，利用項目設施直接或允許他人（通過提供、出租、允許轉租全部或部分該等空間及/或相關設施或其他方式）從事包括但不限于零售、商鋪（包括但不限于出租和允許轉租）、廣告、報紙雜志、通信服務、提款機服務及其他中國法律現時允許和將來可能允許利用項目設施從事的任何其他活動并獲得收益。

2.3 特許期

除非依據特許協議的一般補償延長或根據終止條款提前終止，特許期應為生效日期至特許經營期起始日起的第三十個周年結束之日。

特許經營期的起始日為×號線投入運營（包括試運營期間）并開始收費之日（“開始商業運營日”），預計為：××××年××月××日：

2.4 特許經營期正常終止后的續期和優先權 第3條聲明和保證 第4條先決條件

4.1 特許協議生效的先決條件

4.1.1 特許經營公司已經取得以下批準文件：

（1）國家發展和改革委員會對特許經營公司設立可行性研究報告的批復；

（2）特許經營公司合作合同和章程已簽署，并取得了商務部對特許經營公司合作合同和章程的批復；

（3）商務部簽發的特許經營公司的外商投資企業批準證書；

（4）國家工商管理總局簽發的特許經營公司企業法人營業執照，營業執照上所注明的經營范圍與商務部所批準的合作合同和章程中所注明的特許經營公司經營范圍在實質上一致，除非經特許經營公司合作各方另行同意。

4.1.2 融資落實

融資文件已經簽署和交付、充分有效并且采用北京市政府批準的形式，且遵守特許協議的要求。

特許經營公司已滿足或能夠滿足融資文件項下融資交割的所有先決條件(只能在生效日期或之后方可滿足的條件除外)，而每一項尚未滿足的條件能夠在生效日期之后20日內得到滿足。

4.1.3 特許協議經雙方授權代表簽字蓋章。4.1.4 資產租賃協議簽字生效。4.2 先決條件的放棄

雙方有權選擇放棄任何一項先決條件，但此放棄并不影響各方在特許協議下的其他權利。

第2章 項目建設 第5條項目范圍

5.1 ×號線的建設工程分工 5.2 建設任務的質量標準 5.3 ×號線項目建設任務 第6條雙方在建設期的義務 6.1 市政府的義務

在×號線項目的建設期內，市政府的義務主要包括但不限于：

（1）在特許期，提供×號線項目設施（包括但不限于車站出入口）占地的劃撥土地使用權和臨時用地使用權；

（2）根據特許協議批準特許經營公司關于一般補償的申請，并給予補償；

（3）依法給予或協助特許經營公司取得必要的批準。

6.2 特許經營公司的義務

特許經營公司的義務主要包括但不限于：

（1）及時就本項目必要的批準提出申請；

（2）根據特許協議完成×號線項目的設計工作；

（3）根據特許協議按照進度日期和質量標準施工；

（4）根據特許協議組織×號線全部系統（包括A部分和B部分）的試運行，并完成市政府根據正式簽署的特許協議要求的對B部分的改正；

（5）根據特許協議為×號線項目建設工程購買保險；

（6）根據建設資金到位表保證建設資金的到位；

（7）根據特許協議完成×號線項目的建設，并承擔相關的一切費用、責任和風險，包括對工程建筑質量承擔責任。

第7條 建設期協調機制 第8條設計

特許經營公司應根據特許協議的規定完成×號線項目的設計。

第9條變更和調整 9.1 變更

9.2 非特許公司原因導致的變更

第四篇：基礎設施和公用事業特許經營法【PPP項目】

基礎設施和公用事業特許經營法

（征求意見稿）（PPP項目）

編者按：隨著PPP項目模式的持續升溫，中央部委對PPP的法規建設工作也在加速推進。而作為推廣PPP的兩個重要部門，國家發改委和財政部在法規建設方面均有所動作。據了解，財政部制定的 PPP操作指南，將與近期正式公布。作為推廣PPP模式的重要制度設計，由發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》也已經過八次修改討論，并于日前下發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（征求意見稿），要求各單位于12月3日前對意見稿進行反饋，這意味著大量PPP項目迎來“開閘”。

下文為征求意見稿原文： 目錄 第一章 總則

第二章 特許經營權的授予 第三章 特許經營協議 第四章 特許經營者權利和義務 第五章 實施機關的權利和義務 第六章 監督管理 第七章 法律責任 第八章 附則 第一章 總則

第一條 【立法目的】為鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公用事業領域，提高公共服務質量，穩定經濟增長、持續改善民生，制定本法。

第二條 【適用范圍】中華人民共和國境內的基礎設施和公用事業的特許經營，適用本法。本法未規定的，適用其他有關法律規定。

第三條 【特許經營定義】本法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指各級人民政府依法選擇中華人民共和國境內外的企業法人或者其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。第四條 【基礎設施和公用事業的范圍】下列基礎設施和公用事業項目可以實施特許經營：

（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目；

（二）鐵路、公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施、城市軌道交通等交通運輸項目；

（三）電信樞紐、通信、信息網絡、信息系統等項目；

（四）農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目；

（五）生態環境治理與修復、自然災害防治、土地整治、礦山地質環境恢復治理等生態環境保護項目；

（六）供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、停車場（樓）、電動汽車充電設施、城市園林綠化等市政公用事業項目以及工業園區內公用設施項目；

（七）廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房等政策性住房項目；

（八）科技、教育、文化、旅游、衛生、體育、社會福利等社會事業項目；

（九）省級以上人民政府確定的其他基礎設施和公用事業項目。

實施特許經營的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求。對于項目特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不實施特許經營。

第五條 【特許經營方式】特許經營可以采取下列方式：

（一）在一定期限內，政府授權特許經營者投資、建設、運營基礎設施和公用事業，包括現有基礎設施和公用事業的改建、擴建，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內，政府授權特許經營者運營已建成的基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（三）在一定期限內，政府授權特許經營者提供公共服務；

（四）國家規定的其他方式。

第六條 【基本原則】基礎設施和公用事業特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃。

實施基礎設施和公用事業特許經營，應當平等保護參與各方合法權益，遵循物有所值、公開、公平、公正和誠實信用原則。第七條 【職責分工】省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。

縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。基礎設施和公用事業特許經營實施工作，由實施機關的上級人民政府有關部門負責監督檢查。

第二章 特許經營權的授予

第八條 【特許經營項目的提出】基礎設施和公用事業特許經營實施機關可以根據發展規劃、經濟和社會發展要求提出基礎設施和公用事業特許經營項目建議；中華人民共和國境內外的企業法人或其他組織可以根據地區發展規劃，以書面形式向基礎設施和公用事業特許經營實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目立項申請。

國務院發展改革部門應當會同有關部門，制定特許經營項目提出、評估和實施的具體辦法。

第九條 【實施方案】實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目建議的，應當編制實施方案。企業或其他組織向實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目立項申請的，應當一并報送實施方案。

實施方案應當達到可研報告深度，并包括下列內容：

（一）項目名稱和基本情況；

（二）項目的實施主體；

（三）項目的基本經濟技術指標；

（四）特許經營者應當具備的條件；

（五）特許經營權協議主要條款及特許經營期限；

（六）投資總額、投資回報、收費項目的價格形成機制，面向公眾收費且實行市場調節價的項目，還應包括價格測算方法。

實施機關提出項目建議的，其實施方案還應包括規劃、環境保護和土地行政管理部門的意見，特許經營者的選擇方式，特許經營相關政府保障措施及其他政府承諾。企業法人或其他組織提出立項申請的，實施機關應當對其提交的實施方案補充前款內容后再報請有關部門論證審批，并將論證審批結果及時告知申請人。

第十條 【論證及審批】實施機關應當將上述項目建議、立項申請、實施方案報本級人民政府發展改革部門，本級人民政府發展改革部門會同有關部門，以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質量為基本衡量標準進行評估論證，并將實施方案及論證結果報同級人民政府批準。重大基礎設施和公用事業特許經營項目的評估論證，應當充分聽取社會公眾意見，并組織專家論證。

外商投資項目的審查批準按照有關規定執行。

第十一條 【特許經營者的選擇】實施方案批準后，實施機關應當通過招標等市場競爭方式依法選擇特許經營者，并簽訂書面特許經營協議。招標文件和特許經營協議應當符合經批準的實施方案。特許經營者選擇的具體辦法由國務院發展改革部門會同有關部門制定。特許經營者將權利和義務轉移至項目公司的，應當事先征得實施機關的同意，并簽訂書面協議。為保證行業規模效益和公眾利益，供水、供氣等具有自然壟斷性質的項目，應當合理控制同一行政區域內特許經營者的數量。

第十二條 【協作機制】政府有關部門應當建立協作機制，為特許經營者辦理城鄉規劃、土地、環保、節能等手續提供方便。對于實施方案階段有關部門已經審批的內容，不得在特許經營協議簽訂后重復審查。

第三章 特許經營協議

第十三條 【特許經營協議內容】特許經營協議應當包括下列內容：

（一）項目名稱、內容；

（二）特許經營方式、區域、范圍、期限；

（三）是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、認繳資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）產品或者服務的數量、質量和標準；

（五）設施維護和更新改造；

（六）績效監測；

（七）投融資期限和方式；

（八）投資回報方式以及確定、調整機制；

（九）特許經營者的權利和義務；

（十）履約擔保；

（十一）特許經營期內的風險分擔；

（十二）政府承諾和保障；

（十三）應急預案；

（十四）特許經營期滿后，項目移交的方式、程序；

（十五）變更、提前終止及補償；（十六）違約責任；（十七）爭議解決方式；（十八）需要約定的其他事項。

第十四條 【投資回報】特許經營協議可以約定特許經營者通過下列一種或幾種方式取得合理回報：

（一）對提供特許經營的產品或者服務收費；

（二）政府授予與特許經營項目相關的其他開發經營權益；

（三）政府給予相應補貼或政府采購服務；

（四）縣級以上人民政府同意的其他方式。

第十五條 【特許經營期限】特許經營期限應當根據行業特點、經營規模、經營方式等因素確定，一般不超過30年。

第十六條 【價格的確定和調整一】通過銷售服務向用戶收費取得收入的特許經營項目，屬于實行市場調節價項目的，應當允許價格根據市場情況適當浮動；屬于政府定價項目的，應按相關規定進行成本監審并確定價格。

第十七條 【價格的確定和調整二】特許經營項目按協議約定由政府指定單位支付費用、需納入政府定價項目進行成本核算的，由實施機關提出支付費用的測算依據，納入實施方案一并審定。

特許經營期間，價格主管部門可以依據相關法律法規的規定調整價格。第十八條 【政府承諾】特許經營協議約定的政府承諾可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、相關基礎設施和公用事業的提供、防止不必要的競爭性項目建設、必要合理的補貼、產品或者服務的政府采購等，但不得承諾投資回報以及法律法規禁止的其他事項。第十九條 【應急預案】實施機關與特許經營者應當制定應急預案，在突發自然災害、戰爭災害、事故災害以及公共衛生、社會治安等公共事件時，最大限度地保證公共產品和公共服務的正常提供。

第二十條 【政策調整】因法律、法規、規章或政府有關規劃、服務標準和政策調整等，導致特許經營協議無法繼續履行的，實施機關和特許經營者可在協商一致的基礎上變更特許經營協議。協商不成的，經報本級人民政府批準，實施機關可提前收回特許經營權。

第二十一條 【特許經營協議變更】特許經營期限內，確需變更特許經營協議的，協議雙方應在協商一致的基礎上簽訂補充協議。涉及重大變更的，實施機關應當在補充協議簽訂前報原實施方案審查部門同意。

第二十二條 【特許經營權提前終止】特許經營者在特許經營期限內不得單方提出解除特許經營協議。確有特殊原因需要解除協議的，特許經營者應當提前提出申請，實施機關應當在收到申請的3個月內作出是否同意的答復。在實施機關同意解除協議前，特許經營者必須按協議履行相關職責。

第四章 特許經營者權利和義務

第二十三條 【特許經營權不受違法剝奪】特許經營者根據特許經營協議享有特許經營權。任何單位或者個人不得違反法律規定收回或者限制特許經營者的特許經營權。

第二十四條 【獲得賠償權】實施機關違法行為導致特許經營者權益受到損害的，應當依法予以賠償。

第二十五條 【特許經營權優先獲得】特許經營期滿，有關基礎設施和公用事業繼續實施特許經營的，原特許經營

者在同等條件下優先獲得特許經營權。

第二十六條 【基本義務】特許經營者應當按照特許經營協議提供安全、合格的產品和優質、持續、高效的服務。

第二十七條 【普遍服務義務】特許經營者應當按照特許經營協議約定的服務區域以及政府規劃向消費者普遍地、無歧視地提供公共產品或者公共服務。第二十八條 【設施更新、改造及維護義務】特許經營者應當對特許經營項目設施定期檢修保養，保證設施良好運轉，按照協議或者政府規劃對設施進行更新改造或者對升級改造予以配合，并將設施運行情況報告實施機關。

第二十九條 【信息報送及信息公開義務】特許經營者應當將中長期發展規劃、經營計劃、經營報告、財務報告以及其他重大事項及時、完整地報送實施機關備案，并將相關信息按規定及時向社會公開。

第三十條 【資料保存】特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料進行收集、歸類、整理和歸檔。

特許經營期滿或其他原因終止特許經營權的，原特許經營者應當在實施機關規定的時間內，按照特許經營協議的約定，將維持特許經營業務正常運作所必需的資料和檔案移交實施機關，并妥善安置人員。

第三十一條 【權利限制】未經實施機關同意，特許經營者不得轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權、與特許經營活動相關的資產、設施和企業股權，不得將特許經營項目的設施及相關土地用于特許經營項目之外的用途。

第五章 實施機關的權利和義務

第三十二條 【監督權】實施機關依照法律法規及協議對特許經營者履行特許經營協議的行為進行監督，有權要求特許經營者糾正不符合特許經營協議的行為。

第三十三條 【驗收權】特許經營的基礎設施和公用事業項目建設完成后和期滿移交前，實施機關有權對項目進行驗收，對不符合要求的有權要求返工或者重做。

第三十四條 【提前收回權】確因公共利益需要，導致特許經營協議無法繼續履行的，經省級人民政府批準，實施機關可以提前收回特許經營權，但是應當按照特許經營協議的約定給予合理補償。

特許經營協議對補償沒有約定的，可在協議雙方協商一致的基礎上，由實施機關擬定補償方案，并報省級人民政府批準。協商不成的，實施機關可依法提前收回特許經營權，但應對特許經營者給予合理補償。提前收回特許經營權的，實施機關應當于收回特許經營權之日前6個月，將收回理由、收回日期等通知特許經營者，并在媒體進行公告。特許經營企業可以在收到有關書面通知后30個工作日內提出書面申辯或要求舉行聽證會。

第三十五條 【基本義務】實施機關應當按照特許經營協議的約定履行相關承諾。

第三十六條 【保密義務】實施機關和其他行政機關及其工作人員對在實施特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

第六章 監督管理

第三十七條 【行政管理部門職責】有關行政管理部門依照本法規定，在各自職責范圍內，加強對特許經營項目的監督檢查，依法履行下列職責：

（一）制定有關規劃和管理辦法；

（二）制定產品服務質量評價標準；

（三）核算和監控特許經營成本；

（四）監督特許經營者履行法定義務與特許經營協議規定的義務；

（五）監督檢查特許經營者提供的產品和服務質量；

（六）受理企事業單位及社會公眾對特許經營者的投訴；

（七）對特許經營者違法行為依法進行查處；

（八）審查特許經營者的報告；

（九）在危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，臨時接管特許經營項目；

（十）法律、法規規定的其他職責。

第三十八條 【評估制度】實施機關應當及時監測、分析特許經營項目實施情況，并定期會同有關部門組織專業機構對項目實施情況進行綜合評估。評估一般每3至5年進行一次，特殊情況下可以實施評估。評估的內容應涉及產品和服務質量達標情況、設備設施和相關資產的完好率等。

第三十九條 【公眾知情權】特許經營者應當將特許經營項目的質量、技術標準、成本、價格以及其他關系公共利益、公共安全的信息及時向社會公告。第四十條 【社會監督】任何單位和個人依法對基礎設施和公用事業特許經營活動進行監督，有權向有關行政管理部門進行投訴和舉報，參與有關聽證會，并向實施機關提出有關建議。

第七章 法律責任

第四十一條 【臨時接管】特許經營者在特許經營期間有下列情形之一的，由實施機關責令限期改正；拒不改正的，實施機關經報省級人民政府批準，可以收回特許經營權、終止特許經營協議，并實施臨時接管，特許經營者應同時承擔相應的賠償責任：

（一）違反本法、國家有關規定或者特許經營協議的約定，情節嚴重的；

（二）不履行檢修保養和更新改造義務，危害公共利益和公共安全的；

（三）未經實施機關同意，擅自轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權、與特許經營活動相關資產設施或企業股權的；

（四）擅自停業、歇業的；

（五）達不到公共產品、服務的標準和要求的；

（六）法律、法規規定或者特許經營協議約定的其他情形。

第四十二條 【從業禁止】以欺騙、賄賂等不正當手段獲得特許經營權的，實施機關應當撤銷特許經營權，終止特許經營協議，通過媒體等形式向社會公開披露，并納入社會信用體系。

被撤銷特許經營權的企業法人或者其他組織，三年內不得參與特許經營項目的競爭。

第四十三條 【實施機關的法律責任】實施機關違反本辦法規定，不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權的，由監察機關責令改正，并依法追究

負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章 附則

第四十四條【法律救濟】特許經營者與實施機關就特許經營協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。特許經營者對行政管理部門就特許經營活動作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政復議或行政訴訟。

第四十五條【實施辦法】國務院發展改革部門會同有關部門，制定特許經營的指南、協議標準文本等配套制度。

第四十六條【施行日期】本法自年 月 日起施行。

第五篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據相關法律規定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續文章中陸續呈現相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。‘

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務院、財政部、國家發改委到各地方主管部門，各種規定、通知、指引等PPP法規層出不窮，且各法規的發布主體不統一，各個法規的側重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。