第一篇：PPP項目操作流程及全套法律文件綜述

PPP項目操作流程

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據相關法律規定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

1、在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

2、在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續文章中陸續呈現相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。

對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：《項目實施方案》，該文件主要包括：

（一）項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

（三）項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

（四）交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

（六）監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（七）采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審報告》?！顿Y格預審申請人須知》

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：①《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；②《補遺文件》；③《競爭性磋商相應文件》；④《采購需求方案》；⑤《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

《股東協議》、《公司章程》、《承繼項目合同的補充合同》（或需）、《履約保函》

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

《融資方案》、《融資擔保》

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

（一）合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

（二）違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

（三）爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

《項目產出績效指標、編制季報和年報》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財務報告》、《項目合同修訂報告》、《項目爭議解決報告》、《項目提前終止報告》

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

《項目中期評估報告》

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

《項目移交清單》、《移交補償方案》

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

《移交資產評估報告》、《資產性能測試報告》、《法律過戶和管理權移交手續》

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

《項目績效評估》

第二篇：PPP項目操作流程及所涉法律文件

PPP項目操作流程及所涉法律文件

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

這里的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起 根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

產出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。

在上述過程中，涉及法律文件是：

1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。

2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。

(三)物有所值評價

物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據。

定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。可根據具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。

風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。

績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。

潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。

政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。

可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。

在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。

每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。

定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。專家在充分討論后按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。

項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。

PSC值是以下三項成本的全生命周期現值之和：

1、參照項目的建設和運營維護凈成本；

2、競爭性中立調整值；

3、項目全部風險成本。

參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區采用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。

建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。

運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

競爭性中立調整值主要是采用政府傳統投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。

項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第二十一條及有關規定測算。

政府自留風險承擔成本等同于PPP值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

用于測算PSC值的折現率應與用于測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。

PPP值小于或等于PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認定為未通過定量評價。

項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。物有所值評價報告內容包括：

1、項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。

2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。

3、評價結論，分為“通過”和“未通過”。

4、附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結論。

（四）財政承受能力論證

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。

財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過論證的項目，則不宜采用PPP模式。

財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。

運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。

股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤。計算公式為：

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：

n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。

風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。

比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：

概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。

配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

在進行財政支出能力評估時，未來一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。

通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

項目管理架構形成后，通常應當委托中介機構召開法律盡職調查。

一是項目內部調查。項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。

二是外部投資人調查。根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

委托運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

2、《資格預審申請》。

3、《資格預審評審》。

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》。

2、《競爭者須知》。

3、《采購方式說明》。

4、《采購程序說明》。

5、《相應文件編制要求》。

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容。

2、《補遺文件》。

3、《競爭性磋商相應文件》。

4、《采購需求方案》。

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》。

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括：（1）定義及解釋；（2）項目的范圍和期限；（3）前提條件；（4）項目的融資；（5）項目用地；（6）項目的建設；（7）項目的運營；（8）項目的維護；（9）股權變更限制；（10）付費機制；（11）履約擔保；（12）政府承諾；（13）保險；（14）守法義務及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監督和介入；（17）違約、提起終止和終止后處理機制；（18）項目的移交；（19）適用法律及爭議解決；（20）合同附件；（21）其他。

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

1、項目公司設立文件。

2、《融資方案》。

3、《履約保函》。

4、《項目產出績效指標季/年報》。

5、《項目產出說明》。

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢(特許經營期滿)后項目資產的移交。

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。此外，若PPP項目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交)運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

PPP法律文本體系、核心條款

宏觀來看，PPP（Public Private Paternship，公私合作）模式作為一種公共產品提供方式，具備兩大功能：其一是交易，基本目標在于公共項目的資金融通與結構安排；其二是管理，基本目標在于公共項目的效率提升與福利增進。PPP模式實現上述兩大功能的基礎，是其內在的法律關系架構，外在表現為一系列法律文本體系，尤其是其中一些重要合同及關鍵性條款居于樞紐地位。對PPP模式法律文本體系作系統梳理，并詳細解構個別核心條款，可為PPP模式中各方權利、義務的配置和調整，以及有效維護公共利益提供可鑒之資。

一、PPP模式的法律文本體系及公、私權益協調

PPP模式的法律文本體系主要由三個方面組成，一是基礎交易合同體系，側重于解決商務層面事宜，二是融資合同體系，側重于安排資金、資本層面事宜，三是協調機制，側重于相關重要事項中的權益配置及程序性事宜。事實上商務和融資合同文本中亦會涉及權益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務在法理上是被禁止的，同時公共部門對于基礎交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協調機制主要是指以特許權協議為核心，涉及公、私間利益協調及公共產品提供的專門性機制設計。

（一）基礎交易合同體系 基礎交易合同體系按照項目商務架構，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項目建設相關合同。PPP項目前期，通常由公共部門充任的項目發起人，會聯合私人部門合作方，對項目發起和組織事宜進行談判磋商，明確各方行動指南和職責分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項目EPC（設計、采購和建設）事項不一定由PPP框架下的項目實質合作方進行，通常外包處理，加之與項目建設施工相關的經濟、技術可行性論證以及環境社會影響評估事項絕大多數對外委托給獨立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協議等法律文本。其二，項目運營管理相關合同。如果項目公司僅是一個資本平臺，運營管理由專門的項目管理公司來承擔，這類合同會由項目公司和項目管理主體簽訂。否則，相關契約通常會以項目公司章程形式體現。在內容上，通常涉及項目運行和經營管理，以及資產的管理和使用事項，對項目資產使用范圍和期限、運營管理和后期投入等進行規約。其三，供應合同及產品銷售合同。PPP項目不但要通過產品銷售實現預期利潤，從而有效吸引社會資本和私人部門參與，同時必須保證公共產品和服務的持續有效提供。供應合同主要保障的是能源或原材料等基礎投入品供應的穩定性。項目產品銷售合同的核心，一是交易價格，重點關注價格鎖定程度，主要體現為階梯價格或價格調整機制的確定；二是交易數量，重點關注產品的買方接收數量和結算數量的確定，一般有按照實際提供量、實際消費量或固定上限結算，以及Take or Pay（照付不議）等結算方式。

（二）融資合同體系

融資合同體系是PPP模式中政府和社會資本合作關系的本質體現。通常，PPP項目通過設立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協議，會在明確項目資產邊界、協調股東權益和構建項目公司決策機制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發行和融資租賃等債權性質協議，根據不同的債務融資方式，會包含諸多一般性融資條款，當然其核心內容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項目融資中通常會基于債權人或股權人利益，以及合理規避風險的需求，設置從屬于股權和債務融資協議的抵、質押或擔保措施，購買財產保險和信用保險，擔保協議和保單條款的主干則是風險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務重組、破產清算等事項中的債權人表決權，并在債權人間平衡保險和擔保權益，對包括PPP模式在內的多數項目融資而言，債權人間協議是必不可少的。

（三）以特許權協議為核心的協調機制 PPP文本體系中協調機制的核心部分是特許權協議。賦予特許權是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關鍵。一般情況下，特許權取得形式可被劃分為協議授予和立法授予兩種。而特許權協議在法律性質上則包括幾個大類：一是特許經營權。此種情況下，經營權管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領域或地區經營特許業務的權利。特許經營權配置可以是排他性的，也可以是準入型的，但事實上均是對項目收益的保障。二是渠道許可。包括對特定原料或技術的使用許可，以及對產品銷售特定渠道的許可。如果項目公司獲得必備原材料或技術，以及銷售產出品均完全通過市場競爭實現，不但會遇到稀缺性的限制，也往往會面臨法律限制。尤其是當PPP項目的原材料及技術、產品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經營權必不可少的補充，甚至成為特許經營權實現價值的前提。三是經濟性優惠政策。通常采取稅收優惠、公共事業收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價、轉增資本等財務支持政策。至于特許權是否必須與PPP項目本身相關，還是可以擴展為在私人部門其他經營行為中給予政策補償，一直存在爭論。從現實情況來看，公共政策可以基于公共需要對同公共福利直接相關的PPP項目給予特許權支持，但如果特許權同PPP項目本身完全脫離，不但難以實現對價平等，而且打亂了公共資源支出與其所應惠及的目標受眾之間的對應性。

協調機制的一個重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項，一般不涉及實體權益的配置。主要有法律適用相關約定、仲裁條款、解續約程序條款、爭端解決機制和再談判條款等內容。一個爭議較多的問題是，PPP項目中的爭端事項可否通過仲裁方式解決。在一般的項目融資中，仲裁因為其便捷高效的特性而被普遍運用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭端是圍繞特許權協議而發生的。根據一般理論，政府行為中，類似PPP項目市場監管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。另一爭議較多的問題是，PPP項目中的稅收優惠可否通過稅收合同賦予。從目前國際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數國家不認可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務。其主要原因在于，這種方式無疑將對稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項目中，稅收優惠均通過法定形式賦予。

二、PPP法律文本體系中涉及公共利益的幾項關鍵條款

PPP法律文本體系極其龐大，從近年來的國際實踐來看，應對這種復雜性的有效手段是推廣標準化合同。盡管PPP文本體系中諸多條款交織所形成的勾稽關系錯綜復雜，但這卻是維護公共利益并激發項目效率所必需的。

（一）公、私部門風險配置條款

良好的風險配置機制是隔離PPP項目經營風險和公共財政風險的屏障。PPP項目中，公、私部門間風險配置條款的設計，不但要基于項目風險管理的需要，同時也應該基于有效激勵的需要。在風險管理方面，一般認為應該根據不同主體對不同風險的控制力來進行風險配置。第一，不可抗力風險、法律風險及政策變化風險具有一定的共同特征，即它們均不屬于公、私任一方在具體項目中可獨立掌控的風險因素，因此一般由雙方共同承擔；第二，包括通貨膨脹風險和需求風險等在內的市場風險，通常由公、私兩部門共同承擔，但私人部門承擔主體部分。這主要由于在風險管理中起到決定性作用的是風險控制能力而非風險承擔能力。盡管公共部門在通貨和需求風險方面具有更大的承擔力，但作為項目經營權的主要控制者，私人部門在項目市場化運營中更具風險控制與規避能力。并且如此分配市場風險能夠有效隔離公共部門政策取向對項目實施的不當扭曲；第三，利率、運營收入不足、建設成本超支、建設拖期、運營成本超支等一般風險，通常由私人部門完全承擔。這不但是公共部門實現項目風險轉移的有效手段，同時也是約束私人部門項目經營行為的重要手段。在行為激勵方面，盡管將風險完全轉移給私人部門被認為是不適當的，但通過風險配置條款進行適當轉移，能夠促使項目公司有主動性將項目風險及項目風險管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部門不但實現資本融合，而且事實上在公共產品提供方面形成委托代理關系，即PPP模式是公、私部門在民商事行為中的人資兩合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部門是完整意義上的風險厭惡者。而私人部門的風險成本和預期收益不可能完全對等，并且往往基于對公共資源的良好評價而賦予PPP項目較高溢價。更主要的是，適當承擔更多的項目風險，被認為是私人部門社會責任體系的一項重要內容。為了管控風險，私人部門必須提高管理水平和經營業績，并采取包括信用保險、完工擔保、財產保險等在內的保險措施，運用金融體系進一步覆蓋風險暴露。由此，在貸款協議、股權協議和保單等融資合同中，往往又涉及保險權益轉讓和代位求償條款。

（二）經營約束和監管條款

經營約束和監管條款事實上針對的是項目公司特許權使用行為。特許權配置實現了市場經營行為同公共利益導向的銜接，對特許經營權進行約束和監管的兩個主要方面是實施范圍和定價。其一，對特許權實施范圍進行約束監管的重心在于，特許權的實施是否惠及目標受眾，即PPP項目是否通過特許權配置實現了公共產品的供給目標。一些電力、水務、燃氣等類別的基礎設施項目，經常會在文本中設計一種接口模式，生產一端通過PPP模式運作，產品或服務接入后的銷售環節則由公共性更強，甚至全國有或純公共性的機構運作，由此來杜絕生產商進行價格歧視或特定消費者歧視。例如在羅馬尼亞電力市場中，政府以賦予牌照、配額以及峰值調節等手段，組織私人資本投資建廠發電，而其國家電力公司負責整合電能和電網系統運營，ANRE（電力監管局）組織電力交易，各電力批發商和零售商負責與消費端對接。其二，價格約束和監管的方式，主要有資本回報率控制和產品或服務價格監管。目前看來，后者的應用更加普遍。一方面是由于價格監管更為簡便，并能直接影響消費者剩余和公共產品供給水平，另一方面價格監管能夠將對公共服務及產品質量的監督融合其中。

（三）退出機制及項目移交

對于PPP項目，尤其是基礎設施類PPP項目而言，很難在其十幾年甚至幾十年的項目期間保持項目發起時的結構不變。尤其是當前項目管理中角色細分化和專門化日益明顯的情況下，多數項目初始參與者僅專司個別職能，其退出和權益轉讓屬于常態。例如Blackstone（黑石集團）在PPP領域，尤其是世界范圍內的大型基礎設施項目發掘、發起及運營管理方面具有卓越表現，但其并不長期持有多數PPP項目資產，而更集中于資本運作。為了保持項目管理的有效性，通常公共部門會在協議文本中要求關鍵的項目參與方在一定期限內不得退出，融資方也通常以此設定違約事項條款來規避風險。出于維護項目運行、保護公共利益的目的，在限制退出期結束之后，相關參與方可以選擇退出，但對于其權益承接方做全面的資格限制，通常會對其管理能力、資本實力和信用水平提出較高要求。有些PPP項目會要求初始參與人的參與比例不得低于某一最低限制，以此來督促初始參與人繼續履行職能，并在其承接方的遴選中負有履職盡責義務。

PPP項目使命完成之后，并不是無一例外地移交給公共部門。根據當初項目資產移交項目公司使用的方式，以及融資模式的不同，項目移交的處理方式也不盡相同。在直接股權融資的PPP項目中，除非公共決策認為項目PPP運作有延長期限的必要，否則公共部門在項目期結束之后一般會選擇從項目中退出，從而將股份公開轉讓，同時賦予項目私人合作方優先受讓權。在融資租賃模式融資的PPP項目中，公共部門通常在項目期結束之后以象征性對價將項目資產余值轉讓給項目公司或私人部門。而在資產支持債券、信用貸款等債務融資模式中，PPP項目公司在項目期結束之后通常走上重組之路，而公共部門則有可能從資產持有和信用支撐兩個層面有步驟地退出。無論項目采取哪種形式移交，保證公共財產的保值增值都是一項不變的原則。

（四）項目拖期和支付

建設工程合同中對承包商有實質性約束作用的，是目標日期而非中間進度。盡管業主會根據事先的施工計劃提出工期警示，但一般將由于承包商原因導致的工程拖期和延期交付視為承包商違約，其法律責任的厘定十分明確。而對于經業主批準的延長工期請求，除了雙方協商調整施工計劃之外，一般會導致業主對承包商的經濟補償。業主對延長工期計劃的批準通常會被視為工程合同的補充條款，盡管這類條款通常附加解除業主對承包商經濟補償責任的表述，但在仲裁中承包商仍具有提出經濟補償要求的權利。因為業主既然批準延長工期，顯然是同意將此視為不可預見事項，而承包商不可能在原報價中將這一不可預見事項考慮進去。

目前建設工程合同的移交接收和支付結算方面，通常采取的方式有固定價格、固定工期并一次性支付的“交鑰匙”模式，以及分段移交、里程碑式付款的“實報實銷”模式。必須說明的是，在合理的工期范圍內，工程招投標通常會采用“低價者得”原則，但不排除因急于交付公共使用而將工期視為更重要的評標因素。完工支付的方式事實上是承包商提供給業主的賣方信貸融資，存在巨大的信用風險，通常會配備完整的風險分擔機制和保險計劃。而里程碑式節點付款對預算準確性和現金流量計劃要求相對較高，通常還要在合同文本中載入工期和施工內容調整情況下的預算及定價調整機制。成本超支是工程概算中不可回避的風險因素，其處理方式同工程拖期較為一致。

總體來看，法律文本體系是維系PPP模式中公、私合作的基本紐帶，也是PPP這一融資模式得以有效運行的靈魂。PPP模式作為一種公共項目運作模式，涉及公共利益，通過法律文本體系和條款設計，有效進行主、客體選擇及權力義務配置，是公共財政的核心關切，并應被視為提升公共福利，同時又不致損失效率的有效途徑。

PPP項目常見的幾種運作方式

PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都需要根據自身的特點和參與者的管理、技術及資金實力等因素選擇合適的模式并對其進行調整優化。

下面介紹PPP項目常見的幾種運作方式，包括BOT、BOO、TOT。

1、BOT 基本定義：BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常譯為“建設-經營-轉讓”，實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

BOT的優點：

(1)降低政府的財政負擔。

(2)政府可以避免大量的項目風險。

(3)組織機構簡單，政府部門和私人企業協調容易。(4)項目回報率明確，嚴格按照中標價實施。政府和私人企業之間的利益糾紛少。

(5)有利于提高項目的運作效率。

(6)BOT項目通常由外國的公司來承包，這樣會給項目所在國帶來先進的技術和管理經驗。

BOT方式的缺點：(1)公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解，談判和磋商過程，以至項目前期過長，使投標費用過高。

(2)投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步維艱。

(3)參與項目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙。(4)機制不靈活，降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性。

(5)在特許期內，政府對項目減弱甚至失去控制權。

2、TOT 基本定義：TOT是英文Transfer–Operate-Transfer的縮寫，即移交—經營—移交。TOT方式是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理;投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。

TOT項目融資方式的優勢：

(1)與BOT項目融資方式比較，TOT項目融資方式省去了建設環節，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。

(2)與向銀行和其他金融機構借款融資方式比較，TOT項目融資，出資者直接參與項目經營，由于利益驅動，其經營風險自然會控制在其所能承受的范圍內。

(3)與合資、合作融資方式比較，TOT項目融資，其經營主體一般只有一個，這樣，在企業內部決策效率和內部指揮協調工作相對容易開展得多。

(4)與內部承包或實物租賃融資方式比較，TOT項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經營者在合同期內，仍有獨立的民事權力和義務，按合同約定，經營者還可擁有部分財產所有者的權力。經營者取得財產經營權的費用也一次性支付。

(5)與融資租賃方式比較，TOT項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環節，其采購設備調試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經營者即可進入正常經營階段，獲取經營收益。

3、BOO 基本定義：BOO(Build–Own-Operate)是“建設-擁有-經營”的英文縮寫，是指社會投資者根據政府賦予的特許權，建設并經營基礎設施項目，但是并不將此項基礎設施項目移交給政府或其授權的業主。

BOO與BOT項目運作方式類似，比較如下：

第三篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業發展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權利。競爭性談判規定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。這里的“應當”是強制性規范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。

資格預審公告內容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構）或代理機構應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發布。

4、執行階段

項目執行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質運行階段。

在實踐中，很多業內人士認為，項目執行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執行階段實施管理是保證項目后期穩定運營的有效途徑，穩定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢（特許經營期滿）后項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環境也在不斷發生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優勢]

程序公開透明：全國范圍內發布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發出公告及公開發售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發布公告，能夠尋找到最佳的社會資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結果，要經過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質性條件。PPP項目采購評審結束后，采購結果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經確定了投標人的數量，即邀請招標中投標人的數目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發布公告的程序，只是向潛在招標人發布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經歷發布公告環節，但還要經歷信息采集環節后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業性較強商品的采購是很有必要的。

[總結] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業性較強、市場上符合參數要求產品較少、招標數量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優勢]

1、供貨渠道穩定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩定的合作關系，供貨渠道穩定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經過競標比價等這類復雜環節，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現象。

[總結]

因此，除發生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據有關規定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊、不能確定詳細規格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規定的評審標準不得作為評審依據。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統一采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構報經本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構應當根據招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。

2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據《關于印發的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網站）

1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別（股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

（1）、招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法；明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規定是否允許價格調整及調整方法；明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求；明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議（適用于聯合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。

第四篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據相關法律規定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續文章中陸續呈現相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。‘

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務院、財政部、國家發改委到各地方主管部門，各種規定、通知、指引等PPP法規層出不窮，且各法規的發布主體不統一，各個法規的側重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。

第五篇：PPP項目操作流程

一、推行PPP的社會經濟背景

1、形勢所需。

穩增長、促改革和惠民生 基礎設施投資需要（城鎮化建設）公共事業運行效率有待提高

社會資本準入難

政府債務瓶頸（進入償債高峰）政府財政負擔較重

2、時代所需。

適應國家治理現代化的體制機制變革：

制度創新和系統性重構 市場在資源配置中的決定性作用 轉變政府職能和建立現代財政制度 依法治國（契約精神）

中國經濟發展進入新常態： 從高速增長轉為中高速增長 改革紅利：混合所有制

二、PPP模式在地方債務中扮演的角色

1、實施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業、社會多方共贏的公共產品提供方式，也是轉變政府職能、創 新預算管理、提升公共服務水平的一次體制機制變革。PPP模式關 鍵在于引入社會資本承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的 大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方 債務的治理。

2、實施PPP模式將政府債務轉為企業債務。國發〔2014〕43 號和財預〔2014〕351號文，提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推 廣使用政府與社會資本合作模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持 資金，為PPP項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持。

3、PPP模式在城鎮化中起重要作用。根據國務院研究發展中心 的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。根 據國發〔2014〕43號和財預〔2014〕351號文的規定推演，未來地

方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成?？梢姡瑧獙ξ磥韼资瓿擎偦馁Y金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解決政府新增和存量債務的新路徑。從43號文規定來看，對于新增政府債務，推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本通過特許經 營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融 資。

5、PPP模式具有較大發展潛力。一方面，2013年中國PPP項 目的累計總投資為1278億美元，與同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013 年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主 導的融資模式，其發展空間巨大。

三、PPP模式的內涵

1、國務院提出推廣PPP模式。去年9月，國務院出臺《關于 加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提供了 新一屆政府對地方債務治理的框架，最大亮點就是提出“推廣使用 政府與社會資本合作模式”，其實指的就是PPP這個東西。10月，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財 預〔2014〕351號），明確提出“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式?！?/p>

2、對PPP模式內涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個“P”（Public）是指政府或政府指定機構，包括所屬企事業單位；第二個“P”（Private）是指私人組織，不

僅指民營企業、民間社會組織等社會資本，而且包括中央企業、市 屬國有企事業單位；第三個“P”（Partnership）是指合作，不僅是指資金合作，而且包括品牌、技術、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會資本合作”模式的總稱，簡言 之，就是公共部門和民營部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公 共基礎建設。該模式是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。

3、PPP模式的實質。PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給 效率。充分發揮企業的專業能力、資金優勢和管理優勢，由企業來執 行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能。一方面解決政府建設資金不足問題，另一方面解決政府運營效率低的問題，達到既鼓 勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕 政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目 的。

四、PPP模式的典型結構

PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目 的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。

五、PPP模式適用的領域

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋 梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業項目（供 電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目）和社會事業項目（學校、醫療、養老院等）等領域。

六、項目收入主要來源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴關系。政府購買商品和服務并不必然表明合作伙伴關 系的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購午餐，但不能構成伙伴關系。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關 系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以 和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目 標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。民營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。其主要原因是，任何PPP項 目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚 至還可能會引起社會混亂。因此，PPP領域應該有盈利，但不應該

有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長時間，有20 年、更長時間持續的回報，它就不應該是一個有暴利的回報。那么，政府如何與民營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社會成果，還包括作為參與者的社會資本、民營企業或機 構取得相對平和、長期穩定的投資回報。

3、風險共擔。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險 的這一特征，是其區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著 標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對 方承擔的風險盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預 期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分 擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體 管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“低效風險”的易發領 域，由此，政府風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該 風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

八、PPP模式與BOT模式的區別

人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎上進一步優化而衍生出來的。因此，BOT本質上也可視為是PPP的一種。共同點：

1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。

2、這兩種模式都是通過簽訂特許權協議使公共部門與私人企業發生契約關系的。

3、這兩種模式都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都用以項目本身的資產作擔保抵押。不同點：

1、合作關系不同。BOT中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造 和經營設施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和 風險分擔。

2、組織機構設置不同。

以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業之間是以等級關系 發生相互作用的。在組織機構中沒有一個相互協調的機制，不同角 色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化，這使得他 們之間很容易產生利益沖突。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但不是對項目融資的徹 底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以 達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

3、運行程序不同。

BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標-成立項目公司-項目融資-項目建設-項目運營管理-項目移交

PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司-確立項目-成立項 目公司-招投標和項目融資-項目建設-項目運行管理-項目移交 兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業從 項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協議簽訂之后，政府對項目的影響力通常 較弱。

此外，BOT的基本模式（建設－經營－轉讓）是政府為項目的 建設和經營提供一種特許權協議作為融資基礎，由公司作為投資者和經營者安排融資、承擔風險、建設項目，并在有限的時間內經營項目并獲得合理的回報，最后根據協議將項目歸還給政府。PPP模 式將更強調由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。盡管PPP 模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費”，但PPP模式更強調公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵約束機制。比較對象

短期內資金獲得的難易

較易

程度 項目的所有權 項目經營權 融資成本 融資需要的時間 政府風險 政策風險 對宏觀經濟的影響 適用范圍

部分擁有 部分擁有 一般 較短 一般 一般 有利

擁有

失去（轉交之前）最高 最長 最大 大 利弊兼具 難

PPP

BOT

有長期、穩定現有長期、穩定現金流的項

金 流的項目

九、PPP項目操作流程

目

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確 定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程，操作流程圖如：

十、運用PPP模式應把握的關鍵環節

1、建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作 者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優 勢，讓“專業人做專業事”。

2、建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈 利但不暴利”。

3、建立平等的風險共擔機制。政府和社會 資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技 術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方 共同承擔不可抗力風險。

4、建立嚴格的監管和績效評價機制。

十一、實施PPP模式的主要優點 從總體上講，私人資本靠上了政府關系這棵大樹，投資的安全 性應該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財政資 金用于最需要政府出錢的服務領域，有能力做更多事情，改善公共服務。由于雙方都有出資，在整個項目中都可以深度參與，因此也 可以省去些信息不對稱的問題。其優點主要有：

1、PPP有助于加快公共基礎設施建設。由于社會資本進入，會 使城市基礎設施、公共設施投資加快。這種加快的過程，不僅不會增加政府債務余額，還會適度減少政府債務。由于市場起作用，社 會法人在起作用，公共設施、基礎設施服務質量可能會更高。

2、PPP有助于地方債務的治理。PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念。PPP模式關鍵在于引入社會資本承擔公 共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，可以放大財政 杠桿效應，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債 務的治理。

3、PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部 分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債 務轉移至私人部門。

4、PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新 建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。

5、PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現風險分配，政 府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發生虧損時，政府與社會資本共同承擔損失。

6、PPP模式有助于推動混合所有制改革。PPP模式擴大了外資、民營企業、社會資本活動范圍，推動國有企業進入混合所有制，進 行體制改造。

十二、導致PPP項目失敗的原因

雖然我國實施PPP有不少成功經驗，但也有失敗教訓，其原因 有以下方面。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規的修訂、頒布等，導 致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運 營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法 律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT 模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理 現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。

2、審批決策周期較長。政府決策程序不規范等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以 根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水 處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁 轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

3、社會影響因素較大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到 公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到 來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。再如北京“鳥 巢”和五環路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。

4、政府信用風險較高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項 目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水項目，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每 日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬 立方米，合同難以執行。

5、項目配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配 套基礎設施才能運營，如在污水處理廠按合同建成后，管網并沒有配套，就會導致社會資本成了“孤島”，使生產經營陷入困境。

6、政府單方作出決策。龍江環保集團股份有限公司是黑龍江省規模最大的水務企業，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最 初設計時，地方政府部門在未與企業協商情況下，自行研究確定的 日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現在日污水處理也就6萬

噸。貌似規模大了，政績多了，可沒那么大的量，結果是企業的生 產能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資 人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此 外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補 貼額度與方法無具體規定。

8、政府信用風險。政府信用是最主要的風險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資 本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。如東北一 個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下把 污水放進松花江，結果也遭到了罰款，鬧得不可開交。

十三、發展PPP模式政府要注意的問題

盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試，2013年以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應，但目前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。

1、明確政策完善法規。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在 實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規體系。往往一個項目 一個政策，一個地方一套做法。使得企業有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題。

2、防范形似神不似。有的項目名為實施PPP，其實是一種變相 的高利貸，是債轉股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正 常的銀行貸款利息高幾個百分點，政府全部風險兜底。這是不合適 的，要避免。要真正實現社會法人股權投資，而不是變相的高息債。

3、防范投資者的自然壟斷。PPP項目都是重大基礎設施，誰搞 了都很可能出現自然壟斷，一到自然壟斷，這個投資者可能為了效 益，變相提高物價。因此，要防范社會投資者利用公共服務的自然 壟斷亂收費、高收費。

4、防范操作不陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也 多是政府主導。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，從而引發各種始料不及的公眾事件。企業在不斷提高自身 管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要 持續不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業的管理 和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明，公眾參與PPP項目的 管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之，則可能造成項目的失敗。

5、防范出現“爛尾項目”。社會投資者出現經營危機影響公 共服務項目正常運轉時，政府部門缺乏救急措施。政府搞項目，也 會遇上經濟危機時候的沖擊，企業也會有這種情況。如果企業遇上 財務危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不管。一旦這個公共服務項目轉不起來了，最后影響的是社會效果。

6、政府要明確企業和市場的邊界。一方面要讓企業賺錢，對 于市政設施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責任，尤其是管理責任。政府要建立企業準入機制、淘汰機制、監督機制、激勵與處罰機制，這就是常說的政府與企業裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。要防止出現 地方黨政負責人拍腦袋定的調子，就成了PPP合作的準則的現象。

7、雙方需要誠信守約。規范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴格執行，防止出現“合同是張紙，簽完隨時改”的 現象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時“新官 不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協議，大幅加劇了PPP項目投資風險。這是社會資本最怕遇到的事情。如南方一家工業園區采用PPP模式 建設污水處理廠項目，合同規定是園區企業按月支付污水處理費，但由于園區管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于 項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。

8、做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產生過激反 應，引發群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒 場等而引發群體事件。這些事件的引發，固然有客觀因素，但更多 是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發民眾誤解，因為是“政 企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此，事前進行充分 調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排，是實施PPP 過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調研。在項目設計時，考慮到為周邊的居民建設高水平的公園，從而得到了當地居民的支持。

十四、發展PPP模式企業要注意的問題。

PPP模式在未來5到10年將創造幾萬億的市場機會，這是毋 庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業在參與其中時，一定要重視以下幾個方面的問題。

1、提升專業化水平。PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企 業頭腦發熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目 投資量大、周期長，且有許多潛在風險，需要高度的專業知識和專 業化能力。如果企業缺乏這些領域的專業能力，就意味著風險大于 機遇。同時，目前中國的城市發展時間較短，與發達國家相比，城市運營管理的專業化水平還有相當大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。因為市場足夠大，時間足夠長。企業要在其中一到兩個領域做專、做精。這更要求企業 不能急功近利，要求企業有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強 做大。

2、善于利用金融工具和資本市場。PPP模式要求企業有大量的 先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業單獨來做，就很難實 施。這也是過去市政項目往往由政府主導的原因。但利用金融工具如資產證券化就可以充分利用資本市場，為企業帶來持續的資本流 入，從而支撐企業長期開展PPP項目投資。

3、合作共贏，控制風險。任何PPP項目，都有潛在的風險。企業可以利用PPP項目打造一個產業平臺，將銀行、設備供應商、項目建設者、設計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體 系中，共同分擔風險，共享收益。這樣，不僅會提升企業的專業化程度，也會提升PPP項目的效率。當然，建立這樣一個平臺本身也是一個專業性極強的工作

4、培育“柔軟”的企業文化。PPP模式的順利實施，不僅需要 行政推動、法律保障和制度設計，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關系而言，合作精神、契約精神和妥協精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因為“PPP應 該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。

十五、幾點建議

1、開展對PPP模式學習培訓。目前大家對PPP模式的了解和 認識還處于初級階段。要大力宣傳PPP模式的理念和方法，有關部 門要組織PPP模式培訓學習，邀請通過有關專家學者開展專題講座，系統學習PPP融資模式的概念和內涵，了解國內運用該融資模式建設的重大項目成功案例及其運營管理情況。

2、積極研究設立專門機構。以財政為主，組建國資、發改、住建、審計、金融、法院等部門參與的工作機構，履行政府和社會 資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。

3、建立一支專業隊伍?！癙PP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業界，這是一句非常有名的話。PPP項目是長期的合同，而 且很專業，政府運作PPP項目要當作專業的事來管理。為此，要建 立一支專業性強和技能充實的高素質人才隊伍，對PPP項目建設、運營進行全方位有效監管。

4、積極對接上級政策。通過研究上級PPP政策、意見、指南，制定我市運作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP項目實 施程序和流程。

5、發揮試點項目示范效應。按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，做好PPP試點項目篩選。選擇在城市建設等一些領域，積極穩妥推進PPP試點工作。根據中央、省里政策，積極申報我市的PPP試點項目，向上爭取政策支持，加快我市項目的建設步伐，力爭在年內開展PPP模式試點。