第一篇：財政審計研究

基層審計機關(guān)構(gòu)建財政審計大格局的思考新鄉(xiāng)縣審計局楊慧芳

2010年，國家審計署提出了構(gòu)建財政審計大格局的目標(biāo)，作為基層審計機關(guān)，筆者認為，這一提法是整合審計資源、提升審計成果利用程度、落實國家防范財政風(fēng)險、提高財政資金使用效益政策的宏偉目標(biāo)。作為基層審計機關(guān)，應(yīng)該從明確審計目標(biāo)、整合審計資源、提升審計隊伍素質(zhì)、提升成果使用程度、擴大審計影響面等幾個方面入手，構(gòu)建財政審計大格局。

一、明確財政審計目標(biāo)

長期以來，預(yù)算執(zhí)行審計習(xí)慣上被稱為財政審計，近年來，預(yù)算執(zhí)行審計增加了稅收征管審計和地方稅務(wù)機關(guān)財務(wù)收支審計內(nèi)容，即使如此，傳統(tǒng)財政審計的范疇仍然比較狹窄，從宏觀面看，國家每年投資的上萬億財政資金，沒有納入財政審計進行分析；從微觀看，基層國稅局稅收征管、稅收解繳、中央直屬部門、單位的財政財務(wù)收支等仍舊是基層審計機關(guān)財政審計的盲區(qū)。直接造成了基層財政審計反映和分析問題不準(zhǔn)確，審計成果利用率不高，沒有反映財政體制改革成果。所以，筆者認為基層審計機關(guān)構(gòu)建財政審計大格局不僅必要，而且緊迫。

2008年國家審計署提出了2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃站在構(gòu)建財政審計大格局的高度，充分考慮了財政審計發(fā)展方向，明確提出了規(guī)范預(yù)算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保證財政安全、提高財政績效水平的財政審

計目標(biāo)。財政審計目標(biāo)除原有的真實性、合法性外，增加了財政效益性和安全性目標(biāo)。

二、豐富財政審計大格局的內(nèi)容

筆者認為，基層審計機關(guān)財政審計大格局應(yīng)該隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入增加，財政體制完善，逐漸豐富審計內(nèi)容，消除審計盲區(qū)。審計的具體內(nèi)容應(yīng)該包括：

（一）預(yù)算執(zhí)行審計和決算審計。

以預(yù)算執(zhí)行及決算的真實性、完整性為重點，同時關(guān)注政府負債情況，防范財政風(fēng)險，促進規(guī)范財政管理。包括部門預(yù)算執(zhí)行單位審計和組織財政收入單位審計。

（二）固定資產(chǎn)投資審計。

關(guān)注對國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)系國計民生的重點項目和專項建設(shè)資金審計。

（三）農(nóng)業(yè)資金審計。

把握財政支農(nóng)資金投入，新農(nóng)村建設(shè)重點資金、重點項目，檢查財政支農(nóng)資金政策執(zhí)行。

（四）社會保障審計。

養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等五項保險基金審計，住房保障資金審計，新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計，新型農(nóng)民保險審計。

（五）專項資金審計和審計調(diào)查。

關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾的切身利益的科技、教育、醫(yī)療等專項資金審計和審計調(diào)查。

三、整合審計項目和資源

要完成構(gòu)建財政審計大格局，基層審計機關(guān)面臨一系列問題：財政審計項目缺乏必要的融合，審計項目安排不合理，沒有反映大財政的運轉(zhuǎn)情況；專業(yè)審計人員匱乏，缺乏有效的激勵機制；審計技術(shù)落后，財政審計有關(guān)指標(biāo)綜合分析不夠，可使用性不高；財政審計的建議、意見的建設(shè)性、宏觀性不夠，不切合本地實際等。要解決這些問題，筆者認為要進一步做好審計項目計劃、整合審計資源、加強財政指標(biāo)分析。

（一）做好審計項目計劃。

在年度審計計劃中，審計機關(guān)要按照圍繞中心、突出重點、全面反映本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)安排審計項目，建立3至5年的審計項目庫，以本級預(yù)算執(zhí)行審計為主線，合理安排部門預(yù)算執(zhí)行審計、固定資產(chǎn)投資審計、農(nóng)業(yè)社保教育衛(wèi)生審計、專項審計及調(diào)查，達到項目覆蓋整個財政收支，審計成果可以有效反映地方財政運轉(zhuǎn)的基本情況，重點反映國家政策、百姓關(guān)注的熱點和難點。

（二）整合審計資源。

構(gòu)建財政審計大格局，需要全面整合審計資源?；鶎訉徲嫏C關(guān)要以審計法和修訂后的審計法實施條例為依據(jù)，加大對國家審計、內(nèi)部審計、社會審計力量整合。加大審計隊伍建設(shè)力度，提升審計人員素質(zhì)，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護和計算機等相關(guān)專業(yè)人員比例，強化復(fù)合型審計人才、國際化審計人才、專業(yè)

化審計人才培養(yǎng)，提高他們的政治待遇和物質(zhì)待遇，使他們成為大財政審計的業(yè)務(wù)骨干。

（三）加大財政綜合指標(biāo)的分析。

探索建立專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫?，利用社會力量提升財政審計的質(zhì)量。加大財政綜合指標(biāo)的分析研究，提出切合本地實際的改進財政管理、提高財政資金效益、防范財政風(fēng)險的高質(zhì)量的建議意見。

四、進一步關(guān)注財政資金效益和安全

（一）績效審計代表財政審計發(fā)展方向。

近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，財政資金呈現(xiàn)數(shù)倍、甚至幾十倍增長，財政的內(nèi)容更加豐富，部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、收支兩條線、國庫集中支付、融資、注資、承諾、擔(dān)保、土地抵押、未來收益預(yù)測等財政事項出現(xiàn)，使得真實性、合法性審計已經(jīng)不能滿足政府、社會各界對財政審計成果的期望。財政資金效益評估、財政資金安全已經(jīng)超過真實性、合法性作為財政審計一個重要目標(biāo)。和發(fā)達國家相比，我們的績效審計在財政審計中的比率還比較低，基本還停留在真實性、合法性審計，國家審計署提出到2012年所有審計項目都要開展績效審計的目標(biāo)。所以，基層審計機關(guān)要全面推進績效審計，監(jiān)督財政資金和公共資源的配臵、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性、和效果性，促進提高政府績效管理水平。

（二）構(gòu)建財政審計績效評價體系。

基層審計機關(guān)要探索適應(yīng)本地區(qū)財政審計績效評價指標(biāo)體系，將績效評估情況反映在審計報告中。對部門預(yù)算資金要揭露損失浪費、對國有建設(shè)項目，要開展全過程跟蹤審計，對專項資金，要從經(jīng)濟、社會方面評估效益。設(shè)立專家?guī)?，建立專家評審制度，引進外部智力提升績效審計層次。

（三）采用審計和審計調(diào)查相結(jié)合方式開展績效審計。

對于數(shù)額巨大的財政資金，需要及時準(zhǔn)確反映其管理、使用及產(chǎn)生的效率，基層審計機關(guān)可以采用審計和審計調(diào)查結(jié)合，以專項審計調(diào)查為主的方式開展效益審計，既可以節(jié)約審計力量，又可以靈活安排本地區(qū)或行業(yè)有重要影響的項目，在短時間內(nèi)追蹤資金項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性。

（四）進一步關(guān)注財政安全。

近年來，人民幣升值預(yù)期、地方政府面臨的社會保障、教育發(fā)展、征地拆遷壓力，GDP剛性增長，經(jīng)濟發(fā)展對投資過分依賴，政府追求不切實際的形象工程等，使得地方政府對資金產(chǎn)生了海量需要，各地政府紛紛設(shè)立了投融資平臺公司，以財政擔(dān)保、財政承諾、土地擔(dān)?；蛘叩盅合蜚y行大量融資。有數(shù)據(jù)顯示，2009年，我國地方政府融資平臺負債7.2萬億元，約占當(dāng)年GDP的20％，部分地方政府負債率達到400％，如此龐大的負債，地方政府財政承擔(dān)的風(fēng)險不言而喻。所以，在構(gòu)建財政審計大格局中，審計就不僅要反映真實性、合法性、效益性，更要反映財政的安全性，并且提出應(yīng)對措施。

五、擴大財政審計成果影響面

加大財政審計成果利用率是構(gòu)建財政審計大格局的一個重要方面，基層審計機關(guān)從以下兩方面入手。

（一）寫好兩個報告。

每年審計局局長代表政府向人大所作的上一年度本級政府財政預(yù)算執(zhí)行審計報告，是對財政審計成果的大檢閱，是擴大財政審計影響面的重要平臺，審計機關(guān)應(yīng)該將上一年度的財政審計重要內(nèi)容都反映在報告里，不僅暴露財政管理體制、機制的問題，更應(yīng)該反映財政資金的使用績效和財政安全。同時強化審計決定執(zhí)行，將審計決定執(zhí)行情況向人大匯報，捍衛(wèi)財政審計的權(quán)威性和嚴肅性，（二）做好審計結(jié)果公告。

按照《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》，基層審計機關(guān)應(yīng)該將社會關(guān)注的，本級政府和上級審計機關(guān)要求的審計結(jié)果向社會予以公布。2009年，國家審計署向社會公布了汶川地震資金物資審計情況、北京奧運會財務(wù)收支和奧運場館建設(shè)項目跟蹤審計結(jié)果、渤海水污染防治審計調(diào)查結(jié)果，使得社會各界了解了重大財政資金的使用情況和效益，獲得社會各界的一致好評?；鶎訉徲嫏C關(guān)應(yīng)該按照準(zhǔn)則要求，將本區(qū)域內(nèi)，百姓高度關(guān)注的、有重大影響的審計結(jié)果向社會公布，既實現(xiàn)百姓知情權(quán)，也進一步擴大審計影響面。

第二篇：財政審計

財政審計：財政審計又稱財政收支審計，是審計機關(guān)依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督，是政府審計的一種形式。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政管理體制和審計機關(guān)的組織體系，財政收支審計包括本級預(yù)算執(zhí)行審計、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計主要對財政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個方面進行審計監(jiān)督。?

第三篇：財政專項資金績效審計體系研究

財政專項資金績效審計體系研究

摘要：本論文從闡明課題研究的背景和意義入手，第一部分從理論研究和以浙江宏觀服務(wù)型績效審計模式為代表的績效審計實務(wù)實踐方面介紹了當(dāng)前我國財政專項資金績效審計的現(xiàn)狀,并從三方面歸納了主要特點。第二部分介紹了美國、英國、加拿大三國財政專項資金績效審計的發(fā)展情況，通過共性特點的比較分析，從中得出可供我國借鑒的經(jīng)驗做法，提出我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范的財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系。第三部分主要論述如何構(gòu)建財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系，分別從評價指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)、評價指標(biāo)的設(shè)置原則、評價指標(biāo)體系的面向內(nèi)容進行了闡述，并給出了兩種評價指標(biāo)體系模型的設(shè)想，一是采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金審計績效評價體系模型；二是采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金審計績效評價體系模型。第四部分從三方面提出了完善我國財政專項資金績效審計的對策建議。

關(guān)鍵詞：財政專項資金 績效審計 評價指標(biāo)體系模型 構(gòu)建與完善

緒論

第一節(jié) 研究背景

隨著我國市場經(jīng)濟體系的不斷成熟,公共財政管理改革的步伐逐步加快，科學(xué)分配、合理使用財政資金，增強財政資金使用的效率和效果已成為政府和社會關(guān)注的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益凸現(xiàn)出來,成為政府加強宏觀管理，提高財政專項資金運行效率，增強政府公共支出效果的重要手段。其中，財政專項資金尤以其占財政收支結(jié)構(gòu)比重大、涉及行業(yè)與領(lǐng)域多、與企業(yè)和群眾聯(lián)系緊密以及審計發(fā)現(xiàn)問題量多類廣、績效評價指標(biāo)復(fù)雜且體系不健全等特點，成為績效審計研究和實踐的橋頭堡和主戰(zhàn)場。

審計署《20xx至20xx年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到 20xx年，所有的審計項目都將開展績效審計。財政專項資金績效審計是績效審計的最佳突破口，如何按照財政專項資金績效審計的經(jīng)濟性、效率性和效果性要求進行籌劃、組織和實施審計，提出可行的審計建議，以促進財政專項資金使用效益的提高是當(dāng)前各級審計機關(guān)、審計人員普遍重視的課題。

第二節(jié) 研究意義

當(dāng)前，各級審計部門都積極地對財政專項資金績效審計進行實踐，并積累了一些經(jīng)驗，但面臨的困難和挑戰(zhàn)也很艱巨，加強和深化該領(lǐng)域的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、開展財政專項資金績效審計是政府審計發(fā)展的趨勢

我國的經(jīng)濟實力和綜合國力明顯增強，政府管理的財政專項資金規(guī)模與日劇增。與此同時，政府在保障社會經(jīng)濟發(fā)展方面也承擔(dān)著更加重要的責(zé)任，財政專項資金對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的作用日益重要。我國正處于市場經(jīng)濟體制和公共財政框架形成的初級階段，盡管財政收入總量和增幅都較高，但由于社會公共產(chǎn)品需求的增加，支出呈剛性增長，可用財力增長緩慢，財政專項資金短缺現(xiàn)象將在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)存在，財政面臨的支出壓力將會越來越大。如何分配有限的財政專項資金，使財政支出結(jié)構(gòu)趨于更加合理，并最大程度地發(fā)揮資金的使用效益，是財政專項資金管理必須解決的一個重要問題。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計注重對財政支出的真實、合法性審計，無法在提高財政專項資金績效方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要

隨著公民民主意識和參政議政能力的提高，社會公眾越來越關(guān)注財政專項資金收支的真實、合法和效益等情況。在這種背景下，審計職能和工作范圍在不斷擴大，傳統(tǒng)的真實合法性財務(wù)收支審計無法向社會公眾提供政府管理的公共資金使用效益方面的信息?？v觀各國審計的發(fā)展，績效審計已經(jīng)成為審計發(fā)展的高級階段，在經(jīng)濟發(fā)展和政府建設(shè)中發(fā)揮著積極的作用和重要的影響。隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政管理體制的建立，傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計也必然逐步向績效審計延伸過渡。

三、開展財政專項資金績效審計是是建立廉潔、高效政府的需要

實施財政專項資金績效審計可以在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負責(zé)，能力與責(zé)任是否匹配，是否存在貪污、浪費等問題，進而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，提高黨的執(zhí)政能力。同時，開展政府專項資金績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力導(dǎo)致不當(dāng)決策、錯誤決策、盲目決策、輕率決策，出現(xiàn)大搞“政績工程”、“形象工程”等造成嚴重損失浪費的問題。

第一章 我國財政專項資金績效審計現(xiàn)狀、特點

第一節(jié) 我國財政專項資金績效審計的開展現(xiàn)狀

一、審計理論研究方面。

我國審計理論界在20世紀80年代初審計制度建立不久，就開始探討經(jīng)濟效益審計問題。國內(nèi)較早的績效審計論著是呂文基1992年撰寫的《經(jīng)濟效益審計教程》。從統(tǒng)計資料及有關(guān)文獻可以了解到，上世紀80年代初，我國審計理論界側(cè)重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務(wù)，一些學(xué)者對績效審計進行了積極的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步轉(zhuǎn)向探討如何建立有中國特色的績效審計，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進行了較為廣泛的研究，并把績效審計理論研究列為重點研究課題，取得了一些初步的成果。

二、審計實務(wù)實踐方面。

我國在**年全國審計工作會議正式提出“積極探索開展績效審計”?！秾徲嬍?*年至**年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，**年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，**年建立起財政績效審計評價體系，**年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系”。

近年來各級審計部門在多類審計項目中積極進行了績效審計探索，積累了豐富的經(jīng)驗。如：浙江省審計廳及時提出了以績效審計為核心向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型的思路，探索和實踐宏觀服務(wù)型績效審計模式，強調(diào)面向成果使用者、以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問題為目的等理念，因地制宜推進審計管理創(chuàng)新，著力提升審計工作的服務(wù)性、建設(shè)性和成效性，從全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項審計及調(diào)查、經(jīng)濟責(zé)任審計、國家建設(shè)項目績效審計等實踐領(lǐng)域汲取經(jīng)驗，初步搭建了有特色的績效審計框架。而就財政專項資金績效審計而言，由于涉及面廣、資金量大、專業(yè)性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經(jīng)驗有限，其績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)普遍存在法律準(zhǔn)則欠缺、指標(biāo)單

一、操作性和可比性不強的問題，不能滿足財政專項資金績效審計的多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點。

第二節(jié) 我國財政專項資金績效審計的特點

我國目前開展財政專項資金績效審計主要呈現(xiàn)以下幾個特點：

一、審計方式多以事后審計為主，事前、事中審計尚不多見。

從審計機關(guān)開展財政專項資金績效審計情況看，由于目前我國財政管理的透明度，不高，信息不真實、不對稱的情況還比較嚴重，審計人員無法收集到比較翔實有效的項目立項、預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)中重要的非量化信息明細資料，采取的審計方式多為事后審計，僅僅關(guān)注財政專項資金的使用結(jié)果，而對于財政專項資金的預(yù)算編制、資金分配、專項資金設(shè)立的合理性與必要性等無法進行有效的審計監(jiān)督。

二、財政專項資金績效審計寓于傳統(tǒng)財政財務(wù)合規(guī)性審計之中。

目前大多數(shù)審計機關(guān)并未把財政專項資金績效審計作為一個獨立的審計類型來安排，開展的財政專項資金績效審計多是在財政財務(wù)真實性、合法性審計過程中，順帶關(guān)注管理和績效方面存在的問題，在審計報告中偶爾順帶提及績效評價和管理建議。審計方法多是集中在對財務(wù)數(shù)據(jù)的微觀分析上，審查的重點也多為擠占挪用財政專項資金、資金分配不及時等。而對于非財務(wù)資料、數(shù)據(jù)審計分析的深度和廣度不夠，如項目立項的可行性、財政支出范圍的界定、資金使用經(jīng)濟性、效率性和效果性分析等宏觀層次評價較少。

三、財政專項資金績效審計開展沒有明確的法律依據(jù)和審計準(zhǔn)則。

財政專項資金績效審計開展范圍小，層次低，隨意性大，并沒有把專項資金績效審計作為法定審計任務(wù)，從而使落實《審計法》規(guī)定的提高財政專項資金效益的要求成為空話。目前全國范圍內(nèi)尚無財政專項資金效益審計的專項準(zhǔn)則或指南，特別是適用于財政各類專項資金績效評價指標(biāo)體系尚未建立，給科學(xué)、規(guī)范開展財政專項資金績效審計造成一定困難。

第二章 國外財政專項資金績效審計的比較與借鑒

第一節(jié) 國外財政專項資金績效審計的發(fā)展

一、美國財政專項資金績效審計的發(fā)展

美國開績效審計之先河，最早將績效審計引入政府審計領(lǐng)域。早在20世紀60年代，美國審計總署就開始將工作重心轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦政府支出的綜合審計，率先把注意力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和效果性審計，其職責(zé)是檢查公共資金的使用，評價聯(lián)邦政府的投資項目和經(jīng)營活動，提供政策分析、備選方案及其他支持，以便幫助國會做出有效的決策和撥款決定。例如曾進行年支出達到200億美元的聯(lián)邦機構(gòu)及其事務(wù)審計和國防審計。20世紀70年代美國審計總署的“三E”審計走向準(zhǔn)則化。美國審計總署由財務(wù)審計向政府績效審計轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是**年的《立法機關(guān)重組法案》和1974年的《國會預(yù)算與撥款控制法案》，這兩個法案授權(quán)美國審計總署對政府機構(gòu)的項目管理活動進行評估與分析。美國審計總署在《政府審計準(zhǔn)則》中對績效審計的內(nèi)容、實施和報告作了具體規(guī)定。從此“三E”審計走上了規(guī)范化的道路，并得以較快的發(fā)展。

進入20世紀80年代，美國審計總署進一步擴大了工作范圍，對每個政府項目的資金流向和政府運作的高風(fēng)險領(lǐng)域進行實質(zhì)性的監(jiān)督檢查，改進聯(lián)邦政府的財政管理，開展了范圍廣泛的效益審計和項目評估?，F(xiàn)階段的工作重點中監(jiān)督政府履行受托責(zé)任的情況和對危及國家安全和利益的高風(fēng)險領(lǐng)域的監(jiān)控，強調(diào)通過審計，防范可能發(fā)生的風(fēng)險，促進政府改進工作績效，加強管琿機制的整合治理和系統(tǒng)管理，幫助國會促進政府工作的更好和更可信。現(xiàn)在，美國政府審計工作量的90％阻上是從事績效審計，“三E”審計已變成政府審計最主要的工作。通過績效審計和其他服務(wù)，美國審計總署每年為聯(lián)邦政府節(jié)約了大量資金。20xx年財政，美國審計總署的工作帶來了230．2億美元的直接財政收益，經(jīng)費投入的每一個美元都帶來了61美元的收益。美國審計總署在開展績效審計方面取得了驚人的業(yè)績，對世界范圍內(nèi)政府績效審計的開展起到了巨大的推動作用。

二、英國財政專項資金績效審計的發(fā)展

英國開展績效審計的歷史比較長，但以法律形式確認其為國家審計署的工作內(nèi)容則是在1983年以后。**年3月英國政府發(fā)表了綠皮書，規(guī)定主計審計長應(yīng)對公共資金支出的有效性和效率性進行檢查，必要時調(diào)查計劃項目是否有效地達到規(guī)定的政策目標(biāo)。1983年頒布了《英國國家審計法》，首次正式為審計署開展績效審計提供了法律基礎(chǔ)。該法第六條規(guī)定：主計審計長可以檢查任何部門、機構(gòu)或其他團體履行職能過程中使用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。根據(jù)法律規(guī)定，審計署可就政府所執(zhí)行的項目、計劃或任何其他工作活動以及其結(jié)果進行審查并報告審計結(jié)果。

英國審計署的績效審計主要檢查和評價政策的執(zhí)行結(jié)果，對政策本身并不提出批評意見，主要審查公共支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性。績效審計一般可分為四類：一是對嚴重的鋪張浪費、效率或效益低下和控制薄弱的現(xiàn)象所進行的檢查；二是針對特定的部門、重大項目、工程進行的調(diào)查；三是對管理活動所進行的檢查；四是其他較小規(guī)模的檢查。目前，績效審計已經(jīng)是英國審計署重要的工作內(nèi)容，每年績效審計項目約占總審計項目的40％。僅1994至1995英國國家審計署就公布了50份績效審計報告，涉及的領(lǐng)域涵蓋了國防、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和交通、衛(wèi)生和社會保障、法律和內(nèi)政服務(wù)、海外和中央政府事務(wù)研究、私有化、稅收等8個領(lǐng)域。

三、加拿大財政專項資金績效審計的發(fā)展

在國家審計和民間審計的共同推動下，加拿大出現(xiàn)了一種名為“綜合審計”的現(xiàn)代審計方法，它與美國“3E 審計”的內(nèi)容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波爾提出，綜合審計還應(yīng)審查對自然環(huán)境的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的維護情況，政府項目及政府活動所產(chǎn)生利潤分配和再分配的公平性以及對社會秩序穩(wěn)定的影響，把“3E 審計”拓展到“5E 審計”。加拿大綜合審計包括四個方面的內(nèi)容：一是財務(wù)報表審計，目的是對財務(wù)報表的公正性發(fā)表意見；二是合規(guī)性審計，檢查政府部門和企業(yè)是否按照國家法律法規(guī)去花錢；三是經(jīng)濟與效率審計，即最大效率地利用資源；四是有效性（效果）審計，強調(diào)項目投資的效果，要達到預(yù)期目標(biāo)。第三、四項兩項又稱貨幣價值審計，也即績效審計的內(nèi)容。

從內(nèi)容范圍上看，首先，綜合審計是一個有機整體，財務(wù)審計是綜合審計的一個組成部分，它對執(zhí)行情況與責(zé)任相關(guān)的財務(wù)信息予以證實。其次，綜合審計對主管部門活動相關(guān)的管理控制給予足夠的證實，以及管理部門對開發(fā)是否經(jīng)濟、有效加以證實，從而保證政府有關(guān)規(guī)劃達到預(yù)期目標(biāo)。財務(wù)審計是對財務(wù)報表的公正性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性提出意見。最后，綜合審計承擔(dān)的任務(wù)是對被審計單位資源（貨幣、人力、資產(chǎn)、信息）有效管理所使用的控制、步驟和系統(tǒng)進行檢驗，這意味著綜合審計范圍廣泛，一般包括：（1）財務(wù)計劃、預(yù)算、會計賬目、財務(wù)報表；（2）人力資源計劃、發(fā)展、評價和運用；（3）資本支出計劃，包括資產(chǎn)、設(shè)備、存貨和其他資產(chǎn)的取得和使用；（4）為執(zhí)行經(jīng)營管理的職責(zé)，在計劃、經(jīng)營和控制方面所產(chǎn)生的必要信息。

第二節(jié) 國外財政專項資金績效審計的比較分析和對我國的借鑒

一、國外財政專項資金績效審計的比較分析

盡管西方各國政府財政專項資金績效審計各具特色，但的確也在逐步演變過程中產(chǎn)生了較為系統(tǒng)的審計對象、審計內(nèi)容、審計程序和審計技術(shù)方法，而且這些對象、內(nèi)容、程序和方法也已經(jīng)得到了實踐者的廣泛贊同，并相互影響，共同成為西方績效審計理論體系的重要組成部分，為世界各國所借鑒。通過對比分析，可以發(fā)現(xiàn)其有四個共性：一是立法型審計體制為財政專項資金績效審計的開展提供了保障，在三權(quán)分立條件下，對行政機關(guān)的績效審計結(jié)果可以通過立法機關(guān)的監(jiān)督得以落實；二是完整的法律法規(guī)體系確定了財政專項資金績效審計的地位；三是基于相對完善的政府預(yù)算管理體系下的財務(wù)審計已經(jīng)相對成熟，會計信息實現(xiàn)了基本真實、合法，違法違規(guī)行為不斷減少，形成了一套完整財務(wù)報告體系和與之配套的報表審計體系，真實、合法、合規(guī)性審計的傳統(tǒng)審計任務(wù)基本完成;四是各國政府部門績效體系中的績效指標(biāo)規(guī)范化、法制化標(biāo)準(zhǔn)的特點，為財政專項資金績效審計評價提供了重要的參考。

二、對我國的借鑒

隨著中央、省對地方轉(zhuǎn)移支付力度的不斷增強，特別是為應(yīng)對20xx年金融危機影響，國家做出了4萬億投資拉動經(jīng)濟增長的決策，財政專項資金作為主要的資金撥付、支出形式，其規(guī)模已占據(jù)了財政資金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在著預(yù)算安排不科學(xué)、政策執(zhí)行不到位、資金大量沉淀、效益效果不明顯、監(jiān)督管理缺位等影響專項資金使用效率和效果的問題。因此，加大財政專項資金績效審計力度，提高績效審計成果，直接關(guān)系到政府財政性資金總體的使用效益和效果，直接影響到國家和省有關(guān)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實，其必要性已經(jīng)凸顯。

由于政治體制、法律基礎(chǔ)、財政管理模式的差異，以及經(jīng)濟社會發(fā)展階段和技術(shù)水平的差距，同美、英、加等有著幾十年績效審計發(fā)展歷史的國家相比，我國財政專項資金績效審計作為獨立審計類型的實踐還剛剛起步，績效審計的探索和實踐不具備西方績效審計發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，基本國情決定了中國的財政專項資金績效審計不能簡單照搬西方模式，必須立足于我國實際。但是，作為影響政府績效審計發(fā)展的重要因素和開展財政專項資金績效審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，西方國家制定政府績效審計準(zhǔn)則與規(guī)范，完善財政資金績效審計評價指標(biāo)體系的經(jīng)驗卻極為值得我們借鑒。

從世界各國績效審計的發(fā)展過程可以看出，凡是績效審計開展的比較好的國家，其績效審計方面的審計準(zhǔn)則、規(guī)范和評價指標(biāo)體系也是相對完善的。如：美國審計總署制定了七條公共部門績效審計測試與評估標(biāo)準(zhǔn)，對難以量化的標(biāo)準(zhǔn)提出了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并實行“金額化”法?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)是建立在以下七個方面基礎(chǔ)上的宏觀和微觀標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一:法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)比較標(biāo)準(zhǔn)、政府審計標(biāo)準(zhǔn)、州政府標(biāo)準(zhǔn)、效果標(biāo)準(zhǔn)、美國注冊會計師協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)和可接受的管理條例。財政專項資金績效審計評價各個項目時其標(biāo)準(zhǔn)均是以上述七項為基礎(chǔ)。我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要建立科學(xué)、合理、規(guī)范的審計評價指標(biāo)體系，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的變化，及時研究和改進不同指標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第三章 財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

第一節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)

為提高財政專項資金績效審計的客觀性和公正性，審計可選擇和提煉財政專項資金績效的外部標(biāo)準(zhǔn)作為審計評價指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)。

一、以法律法規(guī)為依據(jù)。該依據(jù)存在于國家的各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度中，帶有很嚴格的強制性。如果存在違反法律法規(guī)的情況，一般而言，也不能達到財政專項資金的預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)挪用、閑置和損失浪費的問題。財政部門如果存在不按法定職責(zé)履行職務(wù)，不按法定程序開展工作，不遵守財政專項資金的禁止性要求等，就會影響資金效益的發(fā)揮。

二、以財政專項資金預(yù)算為依據(jù)。財政專項資金的收入和支出都有預(yù)算，財政專項資金預(yù)算是根據(jù)財政資金的需求提出的支出要求，具有很強的針對性和嚴格的約束性。從目前預(yù)算編制的情況看，雖然很多預(yù)算未進行細化，但也有相當(dāng)部分的財政專項資金預(yù)算對資金所應(yīng)達到的目標(biāo)和使用效果作了明確的規(guī)定。

三、以行業(yè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是同一行業(yè)為大家普遍認同的標(biāo)準(zhǔn)，可分為兩種：一種是具有一定約束力的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)往往經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)制定，要求本行業(yè)內(nèi)單位和人員遵守的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的強制性；另一類是沒有強制性但為行業(yè)公認的標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)通常是行業(yè)內(nèi)多年形成或通過研究提出的一些標(biāo)準(zhǔn)，能為審計評價提供判斷基礎(chǔ)。

四、以專家意見為依據(jù)。這是財政專項資金領(lǐng)域權(quán)威專家對專業(yè)問題的分析判斷意見，主要包括三種，一種是聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家直接參與績效審計，專家運用各種技術(shù)方法和經(jīng)驗對專業(yè)問題進行審查得出的結(jié)論；一種是審計人員就相關(guān)技術(shù)問題向?qū)＜疫M行咨詢或與專家進行討論，提出的咨詢或論證意見，或是委托專業(yè)人員運用技術(shù)手段和方法進行鑒定并出具鑒定結(jié)論。

第二節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標(biāo)的設(shè)置原則

要使評價指標(biāo)體系更好地為評價內(nèi)容服務(wù)，既要在指標(biāo)分類的科學(xué)完整、實用規(guī)范上下功夫，又必須使評價指標(biāo)的含義明確、口徑一致，無論橫向還是縱向均具有可比性。除此之外，在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時，評價指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)該遵從幾個基本原則：

一、SMART原則。即精確原則，該原則是美英等國家在績效指標(biāo)設(shè)置上普遍遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)。S（specific）:指績效指標(biāo)應(yīng)具體、明確，而不能抽象、模棱兩可；M（measurable）:指績效指標(biāo)應(yīng)可衡量、可評價，能夠形成數(shù)量指標(biāo)或行為強度指標(biāo)，而非籠統(tǒng)、主觀的描述；A（achievable）：指績效指標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，而非過高、過低或不切實際；R（realistic）：指績效指標(biāo)應(yīng)具有時限性，而非僅僅存在模糊的時間概念或根本不考慮完成期限。

二、相關(guān)性原則。績效評價指標(biāo)應(yīng)與部門、單位、專項資金和項目的績效目標(biāo)密切相關(guān)，不能因為容易收集就使用，如投入或產(chǎn)出的衡量相對容易，但若與項目成果目標(biāo)不具有相關(guān)性，單純的指標(biāo)就不能較好地反映項目的實際影響。

三、互補性原則。構(gòu)建評價指標(biāo)體系時要將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，形成定量為主，定性為輔的綜合互補評價作用。定量指標(biāo)建立在財政專項資金收支活動各項財務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及工作目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，定性指標(biāo)通過對經(jīng)濟活動的全面、綜合因素分析，結(jié)合專業(yè)意見，與定量指標(biāo)共同合理、準(zhǔn)確地反映財政專項資金相關(guān)實際績效。

四、可行性原則。績效評價指標(biāo)的設(shè)置既要考慮經(jīng)濟性和實用性，又要考慮現(xiàn)實條件和可操作性，數(shù)據(jù)的取得應(yīng)符合成本效益原則，并在此基礎(chǔ)之上收集信息。

五、可比性原則。構(gòu)建評價指標(biāo)體系時既要涵蓋所有的財政專項資金支出類型，又要對不同用途和性質(zhì)的資金或項目設(shè)置專用指標(biāo)，形成共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相結(jié)合的形式，便于同類項目的比較和不同項目間的區(qū)分。

六、重要性原則?？紤]績效評價指標(biāo)在整個評價工作中的地位和作用，選擇最有代表性和最能反映評價要求的指標(biāo)。

第三節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的面向內(nèi)容

社會公共需求的多樣性決定了財政專項資金績效審計的內(nèi)容具有天然的廣泛性和復(fù)雜性。因此，審計部門必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持以人為本、執(zhí)審為民，牢牢把與各類社會關(guān)注的熱點、難點問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的專項（專用）資金內(nèi)容放在首位，增強績效審計的針對性和影響力。其中，財政專項資金的使用情況、管理情況、項目完成情況、項目效益情況是財政專項資金績效審計中必須關(guān)注的四個焦點，構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋這四方面內(nèi)容。

一、審計評價財政專項資金使用情況。包括審計項目立項時是否存在小項目大預(yù)算、虛假立項或重復(fù)立項的情況；審計財政國庫部門和一級預(yù)算單位撥付資金是否及時足額，資金是否全部到達項目點，項目執(zhí)行進度是否因資金原因受到影響；審計整個項目的支出總額和構(gòu)成是否符合立項計劃，是否全部用在項目上，有無套取、截留、擠占挪用或損失浪費；審計項目資金是否存有結(jié)余或沉淀并分析形成的原因。

二、審計評價財政專項資金管理情況。包括審計資金的分配和安排是否以重點項目、重點環(huán)節(jié)為主；審計資金撥款手續(xù)是否健全有效，是否遵循項目申報時立項文本所規(guī)定的使用管理辦法，是否按項目進度撥付和支付資金，有無因管理滯后導(dǎo)致資金使用效益低下；審計項目支出方式是否合理節(jié)約，設(shè)備和材料等是否經(jīng)政府統(tǒng)一采購；審計項目單位是否建立嚴格的內(nèi)控制度等。

三、審計評價項目實施情況。包括審計項目工作量完成情況，實際完成工作量與計劃工作量的對比；審計項目完成進度情況，將實際完成時間與計劃完成時間相比較，看是否在計劃期內(nèi)完成，若沒完成分析其原因。

四、審計評價項目效益情況。主要審計項目完成后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效果如何，是否對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、生活條件改善和經(jīng)濟社會發(fā)展有利，是否對控制環(huán)境污染、自然資源保護方面有利，是否對地方收入、科技進步有利，是否是某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“形象工程”、“政績工程”等短期行為而造成財政專項資金的損失浪費等。

第四節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系模型的設(shè)計

財政專項資金績效審計不僅要通過計算、復(fù)合性分析直接的、有形的、現(xiàn)實的投入與產(chǎn)出，而且要考量間接的、無形的、預(yù)期的成本與效益，績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，又反映為大量無法用貨幣度量的政治效益、社會效益和環(huán)境效益，這就決定了在設(shè)計財政專項資金績效審計評價體系模型時需建立一個多層次、立體的指標(biāo)體系。同時，設(shè)計的財政專項資金績效審計評價體系模型應(yīng)遵循國際慣例和已有的研究成果，將經(jīng)濟性、效率性和效果性作為統(tǒng)一整體全面反映，并認識它們之間的區(qū)別和聯(lián)系，避免在工作中生搬硬套。另外，評價指標(biāo)體系模型科學(xué)與否需要通過具體審計工作進行檢驗，實踐中應(yīng)不斷進行指標(biāo)修正和擇優(yōu)去劣，這決定了財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系模型的構(gòu)建是一個長期的、不斷完善的過程。本文給出兩種評價指標(biāo)體系模型的設(shè)想，一是采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金審計績效評價體系模型，二是采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金審計績效評價體系模型。

一、采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金績效審計評價體系模型。

該模型根據(jù)財政專項資金績效審計評價的主體和客體不同，將評價指標(biāo)分為部門（單位）整體評價指標(biāo)和重點項目評價指標(biāo)，前者關(guān)注部門（單位）專項資金整體績效，后者關(guān)注部門（單位）對某項重點專項資金或某個單獨項目的績效評價。

二、采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金績效審計評價體系模型。

“沃爾評分法” 在企業(yè)財務(wù)管理中廣泛應(yīng)用，基本原理就是把若干個財務(wù)比率用線性關(guān)系結(jié)合起來，對選中的財務(wù)比率給定其在總評價中的比重（比重總和為100），然后確定標(biāo)準(zhǔn)比率，并與實際比率相比較，評出每項指標(biāo)的得分，最后得出總評分。財政專項資金績效審計的重點是對財政資金分配和支出的全過程審計，因此，可以圍繞財政資金的投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個環(huán)節(jié)來分析財政資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性，并構(gòu)建評價指標(biāo)體系。由于該方法將定量與定性指標(biāo)相結(jié)合，并通過具體指標(biāo)及其權(quán)重參與綜合評分，因此在構(gòu)建行業(yè)財政專項資金績效審計評價體系模型方面顯得十分精細并且有效。

（一）模型構(gòu)建步驟。

1．確定評價的目標(biāo)，設(shè)置評價指標(biāo)。根據(jù)不同財政資金的特征和評價要求，從經(jīng)濟性、效率性和效果性著手，確定采用哪些定量和定性評價指標(biāo)。

2．科學(xué)劃分定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的比例。將財政資金的投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個環(huán)節(jié)各類指標(biāo)歸集到經(jīng)濟性、效率性和效果性三類中，并賦以一定的比重。

3．確定各項比率指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。沃爾評分法的標(biāo)準(zhǔn)值是指各該指標(biāo)在企業(yè)現(xiàn)時條件下的最優(yōu)值，但是，當(dāng)某一指標(biāo)與最優(yōu)值差異很大時，會對總評分產(chǎn)生不合邏輯的重大影響。標(biāo)準(zhǔn)值主要采用四類標(biāo)準(zhǔn)：一是計劃標(biāo)準(zhǔn)；二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；三是歷史標(biāo)準(zhǔn)；四是經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)。

4．計算并評分。計算出各類定量指標(biāo)值和對定性指標(biāo)進行描述，并參照計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)對定量和定性指標(biāo)的結(jié)果進行評分。如以下示例：

5．析評價。對匯總評價的分值通過一定的比較和分析，包括橫向比較、縱向比較、歷史比較、經(jīng)驗比較等，得出整個財政資金的績效水平。

（二）實例介紹：環(huán)境保護專項資金績效審計評價指標(biāo)體系模型。

1．定量指標(biāo)：

（1）經(jīng)濟性指標(biāo)。

該指標(biāo)若小于100％且項目已經(jīng)結(jié)束并達到設(shè)計要求時，說明資金尚有結(jié)余，符合經(jīng)濟性要求。

該指標(biāo)反映環(huán)保資金存在被違規(guī)擠占、挪用的現(xiàn)象，造成資金損失浪費。

（2）效率性指標(biāo)。

這些指標(biāo)值越高，說明環(huán)保資金的投入效率越高。

（3）效果性指標(biāo)。

完成率越高，說明項目建設(shè)的效果越好。

該指標(biāo)值越高，說明資金撥付的越及時，項目的保障程度越高。

其他可以選取的定量指標(biāo)還有很多，如：空氣污染指數(shù)、環(huán)境噪聲達標(biāo)區(qū)覆蓋率、城市清潔能源使用率及煙塵控制區(qū)覆蓋率、工業(yè)固體廢物處置利用率、重點工業(yè)企業(yè)排放穩(wěn)定達標(biāo)率、萬元GDP主要工業(yè)污染物排放強度、城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率等，都是衡量環(huán)保專項資金支出的效果程度。

2．定性指標(biāo)。包括環(huán)保項目是否進行可行性論證；企業(yè)環(huán)境評估政策執(zhí)行情況；對污染企業(yè)整改措施的到位程度；公眾對城市環(huán)境保護的滿意度等。

第四章 完善財政專項資金績效審計的對策建議

財政專項資金績效審計的開展是一個系統(tǒng)工程，需要多方面的配套建設(shè)，否則績效審計難以實現(xiàn)審計目標(biāo)，達到預(yù)期的目的。財政專項資金績效審計的理想模式應(yīng)是審計機關(guān)完全獨立、處于超然的社會地位，審計力量雄厚、做到應(yīng)審必審并保證審計質(zhì)量，具備成熟、完善的財政專項資金績效評價指標(biāo)體系，審計結(jié)果被重視、提出的建議被采納實施，審計監(jiān)督的作用充分發(fā)揮。我國雖然已基本具備適合財政專項資金績效審計開展的政治、經(jīng)濟、法律等環(huán)境，但內(nèi)在和外在的因素還不完備，針對這些情況，提出一些對策和建議。

一、適時完善政府審計體制改革，增強績效審計的獨立性。

保持獨立性是審計的靈魂。最高審計機關(guān)國際組織頒布的《利馬宣言一審計規(guī)則指南》指出：“最高審計機關(guān)必須獨立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀地完成其工作任務(wù)”。由于世界各國政治體制不同，相應(yīng)形成了不同類型的國家審計體制。我國現(xiàn)行的審計體制是行政型審計體制，審計實踐證明，這種審計體制是符合一定時期我國國情的，尤其是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，其作用是明顯而行之有效的。但該體制也存在不足之處，突出表現(xiàn)為審計部門特別是地方審計部門缺乏獨立性，審計處理難度大等問題。因此，改革現(xiàn)行國家審計體制，使其與我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展及審計環(huán)境的變化相適應(yīng)，適時地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變是必然趨勢。這一改革應(yīng)分兩步走：現(xiàn)階段對現(xiàn)行審計體制進行完善和調(diào)整，加強審計監(jiān)督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)階段對行政型審計進行調(diào)整的重點：一是提高中央審計機關(guān)法律地位。參照部分發(fā)達國家的傲法，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，提升審計署的地位，在國務(wù)院內(nèi)提升半格，使審計長具有國務(wù)院副總理或國務(wù)委員的地位。二是改革地方審計機關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。省級以下審計機關(guān)實行垂直管理，市、縣審計機關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級預(yù)算，系統(tǒng)管理；省級審計機關(guān)接受最高審計監(jiān)督委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，最高審計監(jiān)督委員會與地方審計機構(gòu)可以分別專門負責(zé)中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強化監(jiān)督力度。

我國審計體制改革的最終目標(biāo)應(yīng)是實行立法型審計體制，即人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高審計機構(gòu)，設(shè)立與國務(wù)院、最高人琵檢察院、最高人民法院榻平行的國家審計院，實行“一府三院制”。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負責(zé)并報告工作，不再作為政府的組成部門。同時，改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度，可參照國際上通行做法，先由審計機關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，由各級審計機關(guān)逐級上報審計經(jīng)費預(yù)算，無須政府審批，由財政部門在本級預(yù)算中單獨列示，國家審計院匯總審核后報經(jīng)全國人民代表大會或常務(wù)委員會審議通過后執(zhí)行。

二、為財政資金績效審計創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和社會環(huán)境。

（一）為財政資金績效審計提供明確的法律授權(quán)。我國應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)對績效審計的地位、內(nèi)容和實施辦法做出明確的規(guī)定，明確財政資金績效審計的工作要求，將對財政專項資金的績效審計作為績效審計的一項重要內(nèi)容。無論是審計工作的組織實施，還是審計結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的規(guī)章制度，這是開展績效審計工作的重要依據(jù)。通過法律法規(guī)來明確財政專項資金績效審計必須采用的規(guī)則、程序、評價內(nèi)容和方法，使其在法律框架的指導(dǎo)和約束下進行。

（二）完善財政專項資金相關(guān)的法律體系，為績效審計提供充分的依據(jù)。應(yīng)加快修改完善財政預(yù)算法規(guī)關(guān)于財政專項資金績效管理的相關(guān)規(guī)定，明確財政專項資金管理和使用的績效標(biāo)準(zhǔn)，為績效審計提供充分的評價依據(jù)。建立和完善責(zé)任追究制度，明確法律責(zé)任，將相應(yīng)的法規(guī)具體化和規(guī)范化，實現(xiàn)“誰決策，誰負責(zé)”的審計監(jiān)督目的，對于使用財政專項資金未能達到預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任單位，追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任等，這樣審計機關(guān)對被審計單位的責(zé)任追究才有相應(yīng)的依據(jù)。

（三）逐步推行財政專項資金績效審計成果公開化。

審計公告制度是一把雙刃劍，一方面讓社會公眾了解審計結(jié)果，另一方面是對績效審計質(zhì)量的有效監(jiān)督。財政專項資金績效審計成果能否充分運用，是體現(xiàn)績效審計的效果和價值所在。雖然我國的審計法規(guī)定了審計結(jié)果可以對外公布，但至今尚未得到有效執(zhí)行。通過逐步推行績效審計結(jié)果公告制度，提高財政管理的公開性和透明度，讓績效審計的結(jié)果接受社會輿論的監(jiān)督，使審計成果取得廣泛的社會影響和支持。

三、加強財政資金績效審計和績效預(yù)算改革的互動配合作用。

績效預(yù)算是一種資源配置體系，它圍繞運作和項目來編制預(yù)算，并以特定的預(yù)算數(shù)據(jù)把運作和項目的效果水準(zhǔn)聯(lián)系在一起，具有強調(diào)政府機構(gòu)績效和以績效的衡量為核心的總體特征?？冃ьA(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)為財政資金績效審計提供了較為權(quán)威的績效標(biāo)準(zhǔn)。財政資金績效審計和績效預(yù)算都是隨著公共經(jīng)濟學(xué)、新公共管理理論的發(fā)展而發(fā)展起來的，盡管兩者分屬于不同的經(jīng)濟范疇，但又有很多共通之處，兩者都是為了加強財政收支管理、提高財政資金資金的使用效益而采取的措施，基本目標(biāo)也都是追求財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性。完善的績效預(yù)算制度既能提高人大預(yù)算審批和監(jiān)督的深度、提高人們對財政資金績效審計重要性的認識，也有利于開展財政資金績效審計。通過績效預(yù)算改革的深入，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標(biāo)準(zhǔn)，績效審計的開展則為績效預(yù)算的實施提供進一步的支持，如通過對項目或部門單位使用財政資金績效水平作出客觀評價，為下期的績效預(yù)算提供決策基礎(chǔ)。目前，我國績效預(yù)算亟待解決的難題是建立科學(xué)、規(guī)范的績效評價體系，而這恰恰也是財政資金績效審計面臨的難題。因此，財政部門和審計部門應(yīng)當(dāng)以“協(xié)同論”的理念開展工作，加強配合，充分借鑒和吸收國外經(jīng)驗，共同參與試點，選擇一些適宜于財政資金績效評價的項目進行試點，并從不同角度綜合分析，查找存在的問題，并從法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的高度提出意見和建議，盡快促成試點經(jīng)驗的形成并進行推廣。

參 考 文 獻

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第四篇：宏觀服務(wù)型財政效益審計的研究

宏觀服務(wù)型財政效益審計的研究

——基于我市財政效益審計實踐

摘要：宏觀服務(wù)型財政效益審計是對一級政府、一個部門或一個單位在一個財政年中的全部財政活動進行綜合審計。目前，我國財政效益審計的主要注意力集中在專項資金上，觸及宏觀服務(wù)型效益分析的非常少。本文在總結(jié)我市近幾年宏觀服務(wù)型財政效益審計探索實踐基礎(chǔ)上，從審計過程和程序、審計目標(biāo)、審計的范圍、審計對象、審計內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)體系以及技術(shù)方法等方面對其基本模式進行了全面研究；揭示了宏觀服務(wù)型財政效益審計的一些獨有特征；進而討論了宏觀服務(wù)型財政效益審計與科學(xué)發(fā)展觀、專項資金效益審計、政府績效評估以及宏觀經(jīng)濟等新時期普遍關(guān)注的話題的相互關(guān)系。

主題詞：宏觀服務(wù)型、財政審計、效益審計

一、宏觀服務(wù)型財政效益審計概況

宏觀服務(wù)型財政效益審計是通過對一級政府、一個部門或一個單位在一個財政年中的全部財政活動進行宏觀綜合分析，以評價其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的總體成效，可分為政府級的綜合效益審計、部門財政支出效益審計、單位財政支出效益審計以及活動（一項活動，如提高兒童健康水平，包含若干個專項資金）財政支出效益審計等類型。政府級的綜合效益審計分全國性和地方性宏觀綜合效益審計，其中地方性宏觀綜合效益審計又可細分為省、地（市）、縣等綜合效益審計。近年來，我國財政資金效益審計有了一定的進展，但絕大部分注意力放在了單個專項資金的效益評價上，而針對一級政府或一個部門某段時期全部財政活動的宏觀服務(wù)型綜合分析觸及較少。2006年以來，我市一直堅持開展全市財政資金宏觀服務(wù)型綜合評價，取得了較好的效果，積累了一定的宏觀服務(wù)型效益審計經(jīng)驗，本文就是在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉完成的。

本文所提的宏觀服務(wù)型財政效益審計，類似于西方國家的政府公共支出績效考評。20世紀80年代以來，隨著新公共管理運動在世界范圍內(nèi)興起，西方國家在實踐中紛紛開展了一場聲勢浩大的政府財政管理改革，如英國的“效率稽核”，美國的“政府再造”，新西蘭的“預(yù)算與財務(wù)管理制度改革”，澳大利亞的“財政管理改進計劃”

1等等。20多年來，西方國家通過實行政府公共支出績效考評制度，在促進政府提高管理效率，充分發(fā)揮財政資金效能，改進政府形象等方面都發(fā)揮了重要作用。

在具體評價過程中，各個國家考評的側(cè)重點又有所不同。如澳大利亞公共支出績效考評的范圍側(cè)重于政府部門，即該部門一個財政所有財政資金的總體效益狀況；美國公共支出績效考評的范圍側(cè)重于活動，而不是單個項目；西班牙公共支出績效考評的范圍側(cè)重于單個項目和專項資金。澳大利亞公共支出績效考評工作的具體實施步驟主要有：一是制定部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)是編制部門預(yù)算和績效計劃的重要依據(jù)，由政府內(nèi)閣、財政部和政府各部門共同制定。二是編制績效計劃，設(shè)計績效考評指標(biāo)，績效計劃與部門預(yù)算緊密聯(lián)系。三是編制公共支出績效考評報告。在一個財政結(jié)束后，政府各部門都要編寫并提交本部門的公共支出績效考評報告，以提供績效考評的基本信息。四是開展績效考評，評估財政資金的使用效益。先由財政部對各部門提交的績效考評報告進行考核，再報議會審議通過。五是績效審計?？冃徲嬍怯蓪徲嫴块T對政府各部門工作和活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行經(jīng)常性的審計監(jiān)督。

二、宏觀服務(wù)型財政效益審計基本模式

宏觀服務(wù)型的財政效益審計與傳統(tǒng)審計一樣，要遵從審計法、各項審計法規(guī)和文件的規(guī)定。其模式與傳統(tǒng)財政審計和一般專項資金效益審計類似，但又有自身特點。本文從審計過程和程序、審計目標(biāo)、審計的范圍、審計對象、審計內(nèi)容、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系以及技術(shù)方法等幾個方面對其審計模式進行說明。

1、宏觀服務(wù)型財政效益審計程序

宏觀服務(wù)型的財政效益審計階段和程序與一般專項資金審計基本相同，也分為：準(zhǔn)備階段、實施階段、報告階段和整改階段。但它畢竟不同于專項資金效益審計，每一階段仍有其自身的特點。（1）準(zhǔn)備階段：要對被審計機構(gòu)的基本情況和有關(guān)人員、文件進行初步調(diào)查，確定審計方案；還要制定宏觀目標(biāo)，準(zhǔn)備大量宏觀的、微觀的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。（2）實施階段：根據(jù)宏觀目標(biāo)收集證據(jù)；總結(jié)、評價和分析全部證據(jù)。（3）報告階段：根據(jù)審計證據(jù)提出審計結(jié)論，并進行綜合分析，提出加強和改進管理的建議，形成宏觀服務(wù)型財政效益審計結(jié)果報告并向被審計單位征求意見；編寫宏觀服務(wù)型的財政效益審計工作報告并向本級政府、人大報告，同時公告審計結(jié)果，以便公眾對審計結(jié)果和建議的認可。（4）整改階段：跟蹤調(diào)查，促進

報告建議的有效落實。

2、宏觀服務(wù)型財政效益審計目標(biāo)

宏觀服務(wù)型財政效益審計首要任務(wù)就是：通過審計，揭露管理不善造成的效益差、效率低問題，揭露決策失誤造成的嚴重損失浪費、國有資產(chǎn)流失等問題，提出改進建議，促進改進管理，從整體上提高財政資金管理水平和使用效益，更好地為實現(xiàn)政府的績效目標(biāo)服務(wù)。宏觀服務(wù)型財政效益審計揭示的是效率的總體狀況、重大決策的總體情況以及財政資金、國有資產(chǎn)管理的總體水平，而不會拘泥于單個專項資金的效益好壞。當(dāng)然，宏觀服務(wù)型財政效益審計同樣要分析單個專項資金，只不過是從統(tǒng)計學(xué)的觀點來分析若干個專項資金中效益好和壞的比例，以及此類問題形成的原因和相關(guān)管理漏洞。

3、宏觀服務(wù)型財政效益審計的范圍

宏觀服務(wù)型財政效益審計主要從整體上和全局上去看問題，既包括經(jīng)濟效益，又包括與此相聯(lián)系的社會效益。其范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行客觀和系統(tǒng)檢查，可以確定為以下幾方面：對政府制定的政策和決策進行評估；對政府公共管理活動，包括經(jīng)濟、社會、市場監(jiān)管等方面的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行評價；對政府提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行評價；對國有資產(chǎn)管理、行政效率、廉潔自律狀況等方面的狀況進行評價評估；對財政資金的管理和使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行評估。

4、宏觀服務(wù)型財政效益審計的對象

宏觀服務(wù)型財政效益審計的主體是政府審計機關(guān)，審計的客體即審計對象與一般財政審計有所不同，包括：公共政策和公共決策的制定和執(zhí)行者、政府公共管理和公共服務(wù)活動執(zhí)行者、財政資金的管理和使用者、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的管理者等。

5、宏觀服務(wù)型財政效益審計的主要內(nèi)容

宏觀服務(wù)型財政效益審計需要對政府公共管理活動的各個效益要素進行審計，包括：政府宏觀決策的總體水平；政府政策和重大決策的執(zhí)行力度；政府目標(biāo)任務(wù)的完成情況；財政資金的管理水平；行政效率總體水平，國有資產(chǎn)和經(jīng)營收益管理水平以及政府現(xiàn)行項目中哪些風(fēng)險比較大，哪些容易產(chǎn)生腐敗，哪些是低效的或無效的等等。宏觀服務(wù)型財政效益審計的主要內(nèi)容應(yīng)圍繞上述活動全面延伸。

6、宏觀服務(wù)型財政效益審計評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系

國家人事部的《中國政府績效評估研究》課題組，設(shè)計了一套評估體系，用3

3個指標(biāo)來評估政府的績效。這套標(biāo)準(zhǔn)體系對于我們開展宏觀服務(wù)型財政效益審計是一個很好的參考。在建立績效評價指標(biāo)體系時，需要考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，如共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。有些指標(biāo)可能會適應(yīng)于性質(zhì)和業(yè)務(wù)相似的部門，有的指標(biāo)可能只適用于某個單位或部門。指標(biāo)中還包括財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，在相當(dāng)多的部門，非財務(wù)指標(biāo)所占的比例可能會更大一些。宏觀服務(wù)型財政效益審計評價指標(biāo)比較宏觀，如財政管理方面的指標(biāo)就可能包括：財政預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行情況；財政資金管理情況；財政資金的使用情況；財政收入總體情況和質(zhì)量狀況；財政支出結(jié)構(gòu)狀況；財政收支的平衡狀況；政府債權(quán)、債務(wù)總體情況；政府各部門財務(wù)收支和工作績效情況等等。宏觀服務(wù)型財政效益評價指標(biāo)的建立是一項重要的工程，可能會決定評價工作的實際意義到底有多大，而且指標(biāo)會因部門而異，因單位而異，需要建立一個系統(tǒng)的、龐大的指標(biāo)庫。對于那些可比性指標(biāo)，將來也可能需要建立標(biāo)準(zhǔn)值數(shù)據(jù)庫。評價指標(biāo)的確定將會是建立績效評價體系的重點和難點。

7、宏觀服務(wù)型財政效益審計技術(shù)和方法

由于評價對象的多樣性和綜合性，在宏觀服務(wù)型財政效益審計項目中通常要運用許多其他學(xué)科的知識和技術(shù)，包括管理學(xué)、計算機技術(shù)、工程項目管理、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、組織行為學(xué)等。宏觀服務(wù)型財政效益審計除了需要財務(wù)審計中常見的技術(shù)和方法外，還需運用調(diào)查研究、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟分析。（1）調(diào)查研究是一種既簡單又復(fù)雜的工具，它可以用來調(diào)查事實、收集信息，也可以用來收集對特定問題的不同觀點。調(diào)查有面談?wù){(diào)查、電話調(diào)查和函證調(diào)查。（2）統(tǒng)計分析也是財政效益審計中的常用方法。在評價經(jīng)濟性、效率性、效果性時，可以應(yīng)用回歸分析、相關(guān)性分析、假設(shè)檢驗等統(tǒng)計分析的方法，找出因果關(guān)系、差距及影響原因。（3）宏觀服務(wù)型財政效益審計還要運用經(jīng)濟分析技術(shù)方法進行測評，要分析財務(wù)信息和非財務(wù)信息，以及對它們之間的關(guān)系和影響進行總體評價。審計人員可以根據(jù)具體情況決定采用哪一種技術(shù)和方法，把定性分析和定量評價結(jié)合起來，以保證審計結(jié)果的客觀性和公正性。

三、開展宏觀服務(wù)型財政效益審計應(yīng)把握的幾點

開展宏觀服務(wù)型財政效益審計，建立財政資金的問效和問責(zé)制度，是對公共經(jīng)濟管理的保駕護航。它在促進政府改善管理、提高財政資金使用效益，促進政府職能轉(zhuǎn)變，建立行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制等方面發(fā)揮重要作用。在具體實踐中應(yīng)注意把握好以下幾個方面：

一要堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)宏觀服務(wù)型的財政效益審計工作，大力促進構(gòu)建社會主義和諧社會，為宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展服務(wù)。黨的十六屆六中全會作出了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。這是我們黨從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的一項新的重大戰(zhàn)略任務(wù)，對于促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和和諧社會建設(shè)全面發(fā)展，不斷開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義?！稕Q定》中專門對完善公共財政制度、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提出了明確要求。一定要把宏觀服務(wù)型的財政效益審計工作和《決定》的精神緊密結(jié)合起來，綜合運用各種手段，促進加強和改善宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，全面支持用發(fā)展的辦法解決構(gòu)建社會主義和諧社會中的矛盾和問題；同時，宏觀服務(wù)型的財政效益審計工作還要突出從完善制度、創(chuàng)新機制入手，以規(guī)范化為原則，以公共化為取向，以均等化為主線，促進加快完善公共財政制度，用改革的辦法更好地為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)。

二是切實推進宏觀服務(wù)型的財政效益審計與專項資金效益審計有機結(jié)合。宏觀服務(wù)型的財政效益審計所評價的資金往往包含若干個專項資金，專項資金效益評價的成果是宏觀服務(wù)型評價的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。因此，要從評價一般的專項資金效益入手，以揭露效益上存在的問題為主，綜合運用對比分析、因素分析、趨勢分析和比率分析等方法將若干個專項資金效益評價成果有機統(tǒng)一到宏觀服務(wù)型的財政效益分析中。

三要運用新公共管理理論，把宏觀服務(wù)型的財政效益審計與政府的績效評估有機結(jié)合。宏觀服務(wù)型的財政效益審計與公共管理有著密切的聯(lián)系，兩者相互影響、相互促進。審計是實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計提供了重要的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，審計離不開公共管理大環(huán)境，并受其影響和制約，但審計反過來又可以影響公共管理。提高資金的使用效果，把錢用在刀刃上，最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益是宏觀服務(wù)型財政效益審計主要目標(biāo)，也是政府績效評估的一個重要目標(biāo)。宏觀服務(wù)型的財政效益審計是政府績效評估的一個重要組成部分，為政府績效評估提供有力的決策依據(jù)。

四要最大限度地發(fā)揮宏觀服務(wù)型財政效益審計成果的作用。審計結(jié)束后，應(yīng)對財政資金總體效益做出客觀、公正的評價，并提出審計建議，對違法違紀問題還應(yīng)做出審計處理處罰決定。財政效益審計工作報告應(yīng)上報本級政府和上級審計機關(guān)，并受本級政府委托向本級人大常委會報告。同時應(yīng)依法實行審計公告，財政效益審計報告應(yīng)該在公共媒體上公布。

參考文獻

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第五篇：淺談財政審計大格局

淺談財政審計大格局

曲鐵勝（審計署駐長春特派辦）

摘要：財政審計是國家審計永恒的主題。近年來，隨著形勢的變化，財政審計的思路也在不斷發(fā)展和完善，2009年，審計署黨組提出了構(gòu)建財政審計大格局的理念。構(gòu)建財政審計大格局，是財政審計發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。本文從財政審計大格局理念的提出背景、意義，財政審計大格局的概念、特點，大格局財政審計需關(guān)注的重點問題，財政審計大格局的工作要求等方面進行了闡述。

一、財政審計大格局理念的提出背景、特點和意義

財政審計大格局是審計機關(guān)在審計“免疫系統(tǒng)”功能理論指導(dǎo)下，有效統(tǒng)籌整合審計資源，以推動建立完整統(tǒng)一的國家財政管理體制為總體目標(biāo)，以財政資金審計為主要內(nèi)容，以財政管理審計為核心，以部門預(yù)算執(zhí)行審計、財政轉(zhuǎn)移支付審計、財政專項資金審計、財政收入征管情況審計為基礎(chǔ)的財政審計工作體系。

（一）財政審計大格局理念的提出背景。

財政審計是國家審計永恒的主題。近年來，隨著形勢的變化，財政審計的思路也在不斷發(fā)展和完善。2000年，審計署成立財政審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展財政審計一體化試點，2005年，審計署整合各特派辦財政審計資源，開展財政審計“大兵團作戰(zhàn)”試點。但是，社會各屆對財政審計提出了更高的要求，財政審計工作本身也面臨一些問題需要改進。

1．全國人大希望審計工作報告進一步增強整體性、時效性，避免審計工作報告反映的情況與財政決算報告在上存在差異的問題。同時，要求審計工作報告進一步突出中央預(yù)算執(zhí)行審計方面的內(nèi)容。

2．各級地方政府希望能夠減少在一個?。ㄊ?、縣）多次進點審計的問題。

3．財政審計工作中存在的一些問題，制約著財政審計整體水平的提高。

在這種情況下，2009年，審計署黨組在全面總結(jié)以前財政審計一體化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從切實提高預(yù)算執(zhí)行審計的宏觀性、建設(shè)性、整體性、時效性出發(fā)，提出了構(gòu)建財政審計大格局的理念。

（二）財政審計大格局的主要特點。

1．財政審計大格局的組織協(xié)調(diào)更加統(tǒng)一，即統(tǒng)一方案、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一進點、統(tǒng)一組織實施。

2．財政審計大格局的時效性更強，避免跨報告的問題。

3．財政審計大格局的工作目標(biāo)更加清晰，緊緊圍繞“兩個報告”安排審計工作。

4．財政審計大格局的整體性更加突出，各個審計項目之間及其與總體審計目標(biāo)之間的聯(lián)系更加緊密。

5．財政審計大格局的審計范圍更加集中，主要反映預(yù)算執(zhí)行審計情況。

6．財政審計大格局的理論指導(dǎo)是審計“免疫系統(tǒng)”理論。

（三）構(gòu)建財政審計大格局的意義。

構(gòu)建財政審計大格局是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是進一步加強和深化財政審計工作，落實審計工作五年發(fā)展規(guī)劃提出的財政審計目標(biāo)的重要舉措，是克服目前財政審計力度不夠、資源分散、層次不高等問題，最大程度發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能的迫切需要，是促使財政審計從體制、安全、績效的角度來審視國家財政運行系統(tǒng)，推動財政體制改革、保障財政安全、提高財政績效水平的重要途徑。

構(gòu)建財政審計大格局，有利于把全部政府性資金納入審計監(jiān)督視野，統(tǒng)籌安排部門預(yù)算、民生資金、經(jīng)濟責(zé)任、政府?dāng)U大內(nèi)需資金、政府決算等各項審計和審計調(diào)查項目，形成目標(biāo)統(tǒng)一、內(nèi)容銜接、層次清晰的工作體系，充分發(fā)揮審計監(jiān)督公共財政的職能作用。

二、大格局財政審計需要關(guān)注的重點問題

在建立健全社會主義公共財政體系過程中，財政收支矛盾更加突出，收支平衡難度加大，預(yù)算管理面臨新的挑戰(zhàn)，支出管理更加復(fù)雜，財政體制存在的問題進一步顯現(xiàn)。因此，大格局財政審計關(guān)注的重點

應(yīng)該是帶有全局性、體制性和制度性的問題。通過揭露問題，分析原因，促進改革，推動健全社會主義公共財政體系，推動中央保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的各項政策措施的落實。具體應(yīng)重點關(guān)注以下問題：

（一）關(guān)注中央有關(guān)宏觀調(diào)控政策的落實。

大格局財政審計，要認真貫徹20字審計工作方針，充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能作用，緊緊圍繞經(jīng)濟又好又快發(fā)展這個中心，重點關(guān)注中央有關(guān)宏觀調(diào)控政策的落實情況。通過審計，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）關(guān)注健全統(tǒng)一、完整的國家財政。

劉家義審計長指出，沒有一個統(tǒng)一完整的國家財政就不會有一個統(tǒng)一完整的國家政權(quán)，就不會有一個統(tǒng)一完整的國家機器正常運轉(zhuǎn)。我們現(xiàn)在的國家財政，嚴格意義上講包括一般預(yù)算、資本經(jīng)營預(yù)算、債務(wù)預(yù)算、基金預(yù)算。目前真正納入預(yù)算的是稅收；債務(wù)既沒有進入國家預(yù)算，也沒有納入預(yù)算管理；外債當(dāng)中的還債支出進入了預(yù)算，但外債收入沒有進入預(yù)算；資本經(jīng)營沒有預(yù)算；不少基金都沒有納入國家預(yù)算；上級財政對下級財政的轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)一部分進不了地方預(yù)算，還有其他方面的一些資金也進不了預(yù)算。因此，大格局財政審計要關(guān)注健全統(tǒng)一、完整的國家財政。

（三）關(guān)注深化財政體制改革。

現(xiàn)在的財政體制對我國社會主義公共財政體系的健全完善是一個很大的制約，尤其是制約我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。一是各級政府事權(quán)與財力的不匹配問題，特別是基層財政困難較大。二是轉(zhuǎn)移支付制度需要完善。三是主體功能區(qū)的劃分和建設(shè)需要加強。在一個國家內(nèi)部沒有合理的產(chǎn)業(yè)分工就會形成資源的極大浪費，財政體制要按照主體功能區(qū)的要求進行改革、完善。

（四）關(guān)注健全完善財政法制。

依法治國是我國的基本方略。但目前財政政策的實施、財政體制和財政制度的設(shè)計、財政管理的法律依據(jù)等都很不完善，有些法律已經(jīng)不適應(yīng)形勢的發(fā)展，導(dǎo)致在財政運行中無法可依、有法難依。在大格局財政審計中要關(guān)注這些問題，促進財政法制的健全和完善。

（五）關(guān)注不斷完善和靈活實施有效的財政政策。

在大格局財政審計中，要關(guān)注一些地方政府越權(quán)開減免稅口子，自定稅收優(yōu)惠政策，先征后返等影響國家宏觀調(diào)控政策效果的問題；要在對財稅部門的審計中關(guān)注現(xiàn)行財稅政策執(zhí)行過程中存在的問題，促進進一步完善政策；要關(guān)注財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)，防范財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的互相轉(zhuǎn)化；要在專項資金審計中，關(guān)注政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況。

（六）關(guān)注財政支出結(jié)構(gòu)和財政資金使用效益。

目前，財政支出結(jié)構(gòu)在逐步優(yōu)化，但還不夠，資金使用效益也有待進一步提高。財政的基本職能應(yīng)當(dāng)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，大格局財政審計要關(guān)注財政支出投向競爭性領(lǐng)域的問題，關(guān)注行政運行成本偏高的問題，關(guān)注一些法定支出在不同地區(qū)間苦樂不均的問題，促進優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。

（七）關(guān)注地方政府負債與財政風(fēng)險。

財政風(fēng)險主要體現(xiàn)在財政赤字風(fēng)險，呆帳、壞帳風(fēng)險，債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前地方政府負債的問題比較突出，主要表現(xiàn)是：債務(wù)規(guī)模大、缺乏統(tǒng)一管理，債務(wù)率、債務(wù)依存度和償債率偏高，逾期債務(wù)的比例較大, 使財政背負許多不該承擔(dān)的包袱, 甚至超越財政的承受力，引發(fā)財政風(fēng)險。大格局財政審計的重點是摸清家底，特別是要掌握地方政府融資平臺的實際狀況，推動建立公開規(guī)范的地方政府財政風(fēng)險控制機制和債務(wù)管理制度。

（八）關(guān)注預(yù)算管理改革。

重點關(guān)注政府預(yù)算與部門預(yù)算不一致的問題，預(yù)算與決算差異較大的問題，代編預(yù)算與“打捆”預(yù)算的問題，國庫資金管理與財政專戶管理的問題，隱藏財力性資金的問題，非稅收入征管的問題，國有資本經(jīng)營預(yù)算的問題，基金預(yù)算管理的問題，結(jié)余資金管理的問題，超收收入安排使用的問題，開發(fā)區(qū)財政預(yù)算管理的問題等。

三、構(gòu)建財政審計大格局的工作要求

（一）提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)。

構(gòu)建財政審計大格局是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是加強和深化財政審計工作，落實審計工作五年發(fā)展規(guī)劃提出的財政審計目標(biāo)的重要舉措。各級審計機關(guān)應(yīng)進一步加強財政審計工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立財政審計大格局的長效工作機制，成立財政審計大格局協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政審計項目的方案審定、人力資源調(diào)配、審計過程控制、重大問題處理、審計報告審核等事宜。

（二）樹立國家財政審計的觀念。

劉家義審計長在談到財政審計時指出，我們現(xiàn)在從事的財政審計都是國家財政審計的某些方面，沒有站在“國家財政”這個全局上，更沒有站在完善社會主義公共財政體系的觀念上從事財政審計工作。所以，各級審計機關(guān)要牢固樹立國家財政審計的觀念，站在國家財政審計的高度開展審計工作。

（三）創(chuàng)新工作思路。

構(gòu)建國家財政審計大格局，需要審計人員樹立“創(chuàng)新才能發(fā)展”、“沒有持續(xù)創(chuàng)新就沒有持續(xù)發(fā)展”的觀點，不斷豐富財政審計大格局的內(nèi)容和內(nèi)涵，不斷總結(jié)財政審計大格局工作中積累的經(jīng)驗，不斷完善財政審計大格局的方式方法，實現(xiàn)審計經(jīng)驗到審計知識、審計知識到審計智慧的飛躍。

（四）學(xué)習(xí)財政、熟悉財政，掌握財政運行規(guī)律。

劉家義審計長指出，我們?nèi)绻麑邑斦w制、制度、政策、法律、運行機制，不是十分了解，不能掌握全部運行規(guī)律，就搞不好國家財政審計。所以，我們要真正搞好財政審計，首先要學(xué)習(xí)財政、了解財政，真正把握財政運行的規(guī)律。（曲鐵勝）