第一篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第19期（總第224期）

審計署審計科研所

2011年10月19日

《國家審計準(zhǔn)則》執(zhí)行情況的調(diào)研簡報

2010年9月1日審計署發(fā)布了《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》（以下簡稱“準(zhǔn)則”），并于今年1月1日起施行。為了解準(zhǔn)則實施半年多來的情況，審計署審計科研所的研究人員于今年7月份到浙江、甘肅兩省和蘭州特派辦等單位調(diào)研。這次調(diào)研除到省審計廳和特派辦外，還到市（縣）級審計局和一線審計小組座談，獲得一些第一手情況。下面將調(diào)研情況簡要報告如下。

一、貫徹實施準(zhǔn)則的基本情況與做法

（一）組織富有針對性的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，深化對準(zhǔn)則的認(rèn)識理解。

準(zhǔn)則發(fā)布后，一些省級審計機關(guān)普遍舉辦專題培訓(xùn)班或通過視頻系統(tǒng)在各省范圍內(nèi)培訓(xùn)，使全體審計人員充分認(rèn)識制定準(zhǔn)則的必要性，掌握準(zhǔn)則的體系結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容，初步理解準(zhǔn)則。浙

— 1 — 江省審計廳在培訓(xùn)中重點講清楚準(zhǔn)則的規(guī)定條款和為什么這樣規(guī)定，有針對性地講解與特定審計人員崗位職責(zé)密切相關(guān)的準(zhǔn)則內(nèi)容，引導(dǎo)他們正確理解把握準(zhǔn)則的精神實質(zhì)。甘肅省審計廳在準(zhǔn)則頒布后及時下發(fā)了貫徹落實準(zhǔn)則的意見，要求全省各級審計機關(guān)迅速組織學(xué)習(xí)，使審計人員領(lǐng)會準(zhǔn)則的精神實質(zhì)，熟悉準(zhǔn)則的主要內(nèi)容和要求，按照準(zhǔn)則實施審計業(yè)務(wù)。蘭州特派辦因?qū)嵤┴斦蟾窬謱徲嬳椖浚瑢ｉT指派法規(guī)處人員到審計現(xiàn)場講解準(zhǔn)則，指導(dǎo)一線審計人員執(zhí)行準(zhǔn)則，共同研究解決準(zhǔn)則實施中的問題。特派辦還以準(zhǔn)則為內(nèi)容，擬定100道考題組織審計人員考試，以此督促其熟練掌握運用準(zhǔn)則。

通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，審計人員深化了對準(zhǔn)則的認(rèn)識理解，不僅認(rèn)識到準(zhǔn)則在國家審計近30年的發(fā)展歷程中的重要戰(zhàn)略意義，而且更深刻地認(rèn)識到所蘊涵的“國際性”內(nèi)容。浙江省審計廳的審計人員學(xué)習(xí)準(zhǔn)則后認(rèn)為，準(zhǔn)則體現(xiàn)了與國際審計職業(yè)接軌的國際性特色。第一，在審計實施方面，準(zhǔn)則第57—73條明確了編制審計實施方案的實質(zhì)性要求：一方面，審計組應(yīng)當(dāng)運用審計風(fēng)險理論和重要性原則，調(diào)查了解被審計單位及其相關(guān)情況，結(jié)合適用的標(biāo)準(zhǔn)判斷被審計單位可能存在的問題，即風(fēng)險領(lǐng)域或者風(fēng)險點。另一方面，審計人員要運用職業(yè)判斷，根據(jù)可能存在問題的性質(zhì)、數(shù)額及其發(fā)生的具體環(huán)境，評估判斷其重要性和可能存在的重要問題，即重要風(fēng)險領(lǐng)域或風(fēng)險點；在此基礎(chǔ)上，確定審計事項和審計應(yīng)對措施，形成審計實施方案。準(zhǔn)則的這些要求體現(xiàn)了風(fēng)險

— 2 — 導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟睢⒎椒ê图夹g(shù)。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟詈湍Ｊ剑且詫徲嬶L(fēng)險評估為中心，將審計事項的風(fēng)險控制在可以接受的風(fēng)險水平內(nèi)。當(dāng)然，準(zhǔn)則規(guī)定了在編制實施方案階段控制和降低審計風(fēng)險的實質(zhì)性要求，但是審計人員如何判斷、評估重要風(fēng)險領(lǐng)域或風(fēng)險點，并形成相應(yīng)的審計重點、內(nèi)容、步驟和方法，還需要以“指南”的形式加以規(guī)范化、具體化，實現(xiàn)可操作性。在這方面，國際大會計公司和發(fā)達國家的審計機關(guān)已經(jīng)開發(fā)出相應(yīng)的程序，我們下一步具體落實準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定，可資借鑒。

浙江省審計廳的審計人員認(rèn)為，準(zhǔn)則的國際性還體現(xiàn)在審計報告階段。準(zhǔn)則第123條第五款要求，在審計報告中要披露“以往審計決定執(zhí)行情況和審計建議采納情況”（即審計整改情況）。這個規(guī)定充分借鑒了國際上政府審計（例如GAO審計）和聯(lián)合國審計的經(jīng)驗，體現(xiàn)了國際通行的慣例做法。聯(lián)合國審計高度重視審計整改情況，實施審計時必須逐條核實以往審計建議的執(zhí)行情況，并按照“完全執(zhí)行、部分/正在執(zhí)行、尚未執(zhí)行”三種情況分別統(tǒng)計百分比，在審計報告中披露。我們在執(zhí)行準(zhǔn)則的過程中，還需要對這個規(guī)定具體化、規(guī)范化，例如對以往審計決定、建議的時間界定，有我國的特殊情況。聯(lián)合國審計項目是定期審計，每年審一次，以往的審計決定、建議默認(rèn)為上年度的審計結(jié)果。而我國的審計項目除預(yù)算執(zhí)行項目外，其他多數(shù)項目為不定期審計，那么“上次審計決定、建議”指多長時間，“追溯以往”僅指上次審計還是以往歷次審計結(jié)果，應(yīng)當(dāng)有一個基本規(guī)定。另外在審計期

— 3 — 間已經(jīng)整改的問題，如果不分問題的性質(zhì)、金額大小、情節(jié)輕重而都在報告中披露，可能影響被審計單位整改的積極性，不利于整改；如果制定一個具體規(guī)范的、按照問題的重要程度披露的標(biāo)準(zhǔn)，可能更有利于審計整改。第二，檢查會計師事務(wù)所（社會中介機構(gòu)）的審計報告披露問題，也應(yīng)當(dāng)在審計機關(guān)的審計報告中一并披露，這也是國際上審計機關(guān)的通行做法，也有利于我國的有關(guān)部門了解掌握被審計單位和事務(wù)所的情況，落實責(zé)任追究機制，并實施必要的監(jiān)管措施。

（二）制定配套的具體業(yè)務(wù)公文格式，規(guī)范執(zhí)行準(zhǔn)則。

今年3月，審計署為貫徹落實審計法及實施條例和準(zhǔn)則，進一步規(guī)范審計文書的種類、內(nèi)容和格式，研究確定了10種主要審計文書及其參考格式，制定了3種審計文本參考格式。各地方審計機關(guān)和特派辦也積極主動地執(zhí)行落實審計署的規(guī)定，結(jié)合本地本單位的實際情況及時補充完善這些文書格式，對于準(zhǔn)則的程序化規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。

蘭州特派辦在審計署規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了審計調(diào)查了解記錄、重要管理事項記錄、審計組審計報告審核批準(zhǔn)單等文書，修訂了11種審計文書格式和13種審計文本格式。甘肅省審計廳根據(jù)準(zhǔn)則的規(guī)定，及時統(tǒng)一了各市州審計機關(guān)的審計調(diào)查了解記錄、審計底稿、審計實施方案等15種審計文本參考格式。浙江省審計廳集中精力將準(zhǔn)則細(xì)化、具體化，重構(gòu)業(yè)務(wù)流程，及時轉(zhuǎn)發(fā)審計署與準(zhǔn)則配套的審計文書文本及格式；為實現(xiàn)準(zhǔn)則要求的審計業(yè)

— 4 — 務(wù)流程，法規(guī)處提出需求，廳計算機中心做好相關(guān)流程開發(fā)工作。

在認(rèn)真學(xué)習(xí)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，各單位在2011年的審計項目中，已經(jīng)全部開始執(zhí)行新準(zhǔn)則。

二、貫徹實施準(zhǔn)則的重點工作

由于2004年以來貫徹執(zhí)行“六號令”的基礎(chǔ)比較好，這次貫徹執(zhí)行“準(zhǔn)則”，各審計機關(guān)的一個顯著特點是措施具體、措施的針對性強、可操作性強，特別針對“六號令”中未列明而準(zhǔn)則中新增加的內(nèi)容，三個單位都制定發(fā)布了具體法規(guī)制度。例如準(zhǔn)則第四章第四節(jié)（重大違法行為檢查）和第五章第五節(jié)（審計整改檢查）都是新增加的內(nèi)容，三個單位不約而同都把“審計整改”和“審理”作為貫徹準(zhǔn)則的主要措施。

（一）將推動審計整改作為執(zhí)行準(zhǔn)則的重點。

準(zhǔn)則第163、165條規(guī)定：審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立審計整改檢查機制，督促被審計單位和其他有關(guān)單位根據(jù)審計結(jié)果進行整改；審計機關(guān)在出具審計報告、作出審計決定后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)檢查或者了解整改情況。第168、171條規(guī)定：審計機關(guān)整改檢查報告的主要內(nèi)容包括：檢查工作的開展情況，檢查的時間、范圍、對象和方式等；被審計單位和其他有關(guān)單位的整改情況；沒有整改或者沒有完全整改事項的原因和建議等。審計機關(guān)匯總整改情況，向本級政府報送整改情況的報告。準(zhǔn)則的“整改”規(guī)定對于審計機關(guān)充分發(fā)揮職能作用、確立審計工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性將起到重要作用，三個單位都充分認(rèn)識到審計整改的重要意義，因此

— 5 — 高度重視貫徹落實。

浙江省審計廳今年上半年開展了上年度審計結(jié)果整改情況集中跟蹤檢查和督促落實工作，從五個方面檢查督促整改工作：一是被審計單位對審計處理處罰決定的執(zhí)行情況；二是被審計單位對責(zé)令自行糾正事項的整改情況；三是被審計單位對改進管理和完善制度的意見建議的采納情況；四是被審計單位對移送處理書的落實情況；五是省政府領(lǐng)導(dǎo)要求對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題進一步整改的批示的落實情況。6月份浙江省審計廳已經(jīng)將審計整改落實情況向省政府報告。

甘肅省審計廳也在上半年對去年審計的5個單位進行了整改督查，其中包括經(jīng)濟責(zé)任審計和財務(wù)審計項目。在整改督查中，審計人員到現(xiàn)場查看賬簿和整改資料，查閱相關(guān)的整改制度規(guī)定，全面了解整改落實情況。5個被審計單位審計中共發(fā)現(xiàn)問題38個、問題金額8.6億元，涉及財務(wù)管理、經(jīng)濟管理、基本建設(shè)、基金管理等多個方面。到5月底，5個單位已落實整改問題33個，占應(yīng)整改問題的86.8%；整改金額4.5億元，占應(yīng)整改金額的52.3%；部分整改和正在協(xié)調(diào)有關(guān)單位制定整改計劃的問題5個，涉及金額4.1億元；制定、完善、修改各項制度116項，整理歸納各類制度95項。當(dāng)然在審計整改督查工作中，也發(fā)現(xiàn)了一些審計工作中的問題，主要的有：第一，審計報告反映的個別問題涉及到其他單位和部門，被審計單位自身難以短時間內(nèi)整改到位；第二，審計報告提出的個別審計建議針對性和可操作性不強，被審計單

— 6 — 位難以執(zhí)行和采納；第三，個別問題的整改需要一段時間，被審計單位立即整改糾正存在資金調(diào)度等方面的困難。6月份甘肅省審計廳已向省政府上報了“審計整改督查報告”。

（二）采取切實措施，強化審理復(fù)核工作。

準(zhǔn)則第141條規(guī)定：審計機關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)復(fù)核下列事項，并提出書面復(fù)核意見；在八項復(fù)核內(nèi)容中，相對于“六號令”新增加了三項內(nèi)容，即審計實施方案確定的審計事項是否完成，審計發(fā)現(xiàn)的重要問題是否在審計報告中反映，被審計單位等提出的合理意見是否采納。準(zhǔn)則第142、143條規(guī)定：審理機構(gòu)以審計實施方案為基礎(chǔ)，重點關(guān)注審計實施的過程及結(jié)果；相對于“六號令”的第67、68條，主要的審理內(nèi)容比過去的“復(fù)核”內(nèi)容增加了兩項，即審計實施方案確定的審計事項是否完成，審計發(fā)現(xiàn)的重要問題是否在審計報告中反映。這些修改和規(guī)定，對于控制和降低審計風(fēng)險、更充分地披露審計發(fā)現(xiàn)的問題、發(fā)揮審計機關(guān)的職能作用都有重要意義。因此各審計機關(guān)都高度重視審理復(fù)核工作，制定了相應(yīng)的制度措施。

甘肅省審計廳為此制定了《審計項目審理工作試行辦法》，明確指出：“審理”是指依據(jù)《審計法》及其實施條例和《審計準(zhǔn)則》的有關(guān)規(guī)定，對審計項目實施處室提交的審計報告以及相關(guān)審計事項進行審查修正的行為。《辦法》規(guī)定：審理中要對審計程序、實施方案及其調(diào)整、審計證據(jù)、審計底稿、法律法規(guī)適用、定性處理處罰、自由裁量權(quán)使用、審計評價、審計建議、審計結(jié)果類

— 7 — 文書格式、審計報告表述等程序或內(nèi)容進行全方位審理。具體的審理內(nèi)容包括四個方面：第一，審計實施方案的執(zhí)行情況，方案中確定的內(nèi)容、重點、方法、步驟和人員分工落實情況，審計實施中調(diào)整方案的原因、調(diào)整結(jié)果及按程序?qū)徟闆r；審計記錄中關(guān)于審計事項查證過程和結(jié)果的記錄情況；審計底稿中記錄的違法違規(guī)問題在審計報告中的反映情況等。第二，審計證據(jù)是否符合客觀性、相關(guān)性、充分性、合法性；審計底稿中記錄的審計結(jié)論或者發(fā)現(xiàn)的問題是否表述清楚、數(shù)據(jù)無誤、定性準(zhǔn)確、結(jié)論恰當(dāng)、法律法規(guī)依據(jù)正確。第三，審計報告反映的情況和問題事實表述是否清楚，適用法律法規(guī)和規(guī)章是否正確，審計評價、定性、處理處罰、移送等是否恰當(dāng)，報告編制是否規(guī)范，同類項目審計報告中對同類問題的定性和處理是否一致。第四，其他需要特別關(guān)注的重要事項。

浙江省審計廳今年2月發(fā)布了《審計項目復(fù)核審理工作試行辦法》，其中第3條規(guī)定：廳法規(guī)處是專職審理部門，對廳機關(guān)直接實施的審計項目進行審理；經(jīng)濟責(zé)任審計項目由經(jīng)濟責(zé)任審計處審理。《辦法》在準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上具體規(guī)定：每個業(yè)務(wù)處設(shè)立一名兼職審理員，對本處提交審理的審計項目進行“形式審查”，主要審查提交的審理資料的完備性和審計結(jié)果文書格式的規(guī)范性；審計組根據(jù)兼職審理員的“形式審查”意見，補充資料和修改格式。法規(guī)處審理的主要內(nèi)容包括：審計實施方案編制和調(diào)整的合規(guī)情況、執(zhí)行情況；審計發(fā)現(xiàn)的重要問題在審計報告中的反映情況；

— 8 — 主要事實描述、相關(guān)證據(jù)的適當(dāng)性、充分性情況；適用法律法規(guī)的適當(dāng)性；評價、定性、處理處罰意見的適當(dāng)性，以及同類項目審計報告中對同類問題的定性處理的一致性；有關(guān)審計程序執(zhí)行的情況。

浙江省審計機關(guān)的審理工作扎扎實實，省市縣三級審計機關(guān)分層次、分階段、分3年逐步全面開展審理。第一步，今年上半年省廳已經(jīng)全面開展了審理工作，完成審理項目28個。審理中發(fā)現(xiàn)的準(zhǔn)則執(zhí)行的問題有八類：一，審理資料不全；二，一級審核、二級復(fù)核不到位；三，重要管理事項記錄不全；四，審計報告中反映問題的小標(biāo)題不規(guī)范；五，反映問題的要素不全；六，審計發(fā)現(xiàn)的問題與審計對象不匹配；七，問題定性不正確；八，審計建議沒有針對性。第二步，浙江省市縣級審計機關(guān)今年開展審計項目審理試點，建立健全審理機制，制定相應(yīng)的審理制度規(guī)定；另外至少選擇2個項目進行審理試點，確保市級審計局明年全面開展審理工作，縣級審計局2013年全面開展審理工作。

（三）建立和完善質(zhì)量控制體系，加大措施落實力度。

今年準(zhǔn)則實施一開始，各地審計機關(guān)就在前些年貫徹執(zhí)行“六號令”、大力推進審計質(zhì)量控制的基礎(chǔ)上，按照準(zhǔn)則第172、173條的規(guī)定，按照“五要素”的要求建立健全或修改完善審計質(zhì)量控制體系制度。審計質(zhì)量控制的“五要素”是：審計質(zhì)量責(zé)任、審計職業(yè)道德、審計人力資源、審計業(yè)務(wù)執(zhí)行、審計質(zhì)量監(jiān)控。這方面的具體工作有兩項。

第一，建立質(zhì)量控制體系，強化審計質(zhì)量考核和責(zé)任追究。

甘肅省審計廳為貫徹落實準(zhǔn)則，及時清理了原審計業(yè)務(wù)管理方面的規(guī)章制度，廢止修訂了與準(zhǔn)則不一致的內(nèi)容，有針對性地建立健全了與準(zhǔn)則配套的質(zhì)量控制體系。今年2月他們制定了《審計質(zhì)量考核辦法（試行）》，按照準(zhǔn)則的要求進一步明確了質(zhì)量考核的組織領(lǐng)導(dǎo)、考核方式方法、考核程序、考核事項的具體內(nèi)容和要點、考核結(jié)果的運用等內(nèi)容。特別是他們制定了“審計質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)及評分辦法”，按照審計程序設(shè)置了九個考核大項目和50個考核小項，量化了審計質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、要求和考核評分辦法。今年4月11日，甘肅省審計廳修訂了審計質(zhì)量控制和過錯責(zé)任追究辦法，對于審計人員和業(yè)務(wù)部門遵循準(zhǔn)則的情況、對于每個審計程序和審計結(jié)果進行全員、全崗位和全過程的質(zhì)量控制。這個辦法確定了審計項目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、審計實施的質(zhì)量控制及其責(zé)任、質(zhì)量控制責(zé)任評估和責(zé)任追究、對于優(yōu)秀審計項目的獎勵、質(zhì)量控制責(zé)任免除等等制度措施。今年4月18日，甘肅省審計廳修訂了優(yōu)秀審計項目評選辦法，規(guī)定了參評項目的基本條件、評選工作的組織和評選程序、優(yōu)秀審計項目的獎勵辦法等。

第二，加強審計質(zhì)量檢查，落實質(zhì)量控制各項措施。

浙江省審計廳今年5月開展了執(zhí)行落實準(zhǔn)則的執(zhí)法檢查，目的是揭示審計質(zhì)量控制的薄弱環(huán)節(jié)，分析原因、提出建議；收集、總結(jié)審計質(zhì)量管理方面的典型經(jīng)驗，強化質(zhì)量控制。這次檢查的重點是2011年全省各級審計機關(guān)執(zhí)行準(zhǔn)則的情況，主要內(nèi)容有：

— 10 — 第一，審計實施方案的細(xì)化情況，實施方案管理標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況。第二，審計文書格式，重點是檢查審計署新發(fā)的“審計文書各類參考格式”的執(zhí)行情況。第三，重要審計管理事項記錄，包括審計業(yè)務(wù)會議制度的執(zhí)行情況，審計方案制定前、審計報告征求意見稿起草前、被審計單位反饋意見采納等重要環(huán)節(jié)召開審計業(yè)務(wù)會議的情況。第四，審計底稿的要素是否完整，底稿與實施方案的審計事項是否一致等。第五，審計結(jié)果文書的要素是否完整、定性是否準(zhǔn)確、評價是否恰當(dāng)、處理是否合理、審計建議是否具有針對性和可操作性等。第六，審計結(jié)果文書規(guī)定的落實情況。檢查工作中自查與抽查相結(jié)合，各市縣區(qū)審計局于7月底完成自查，省廳6—10月份進行重點檢查。省廳采取現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合的方式，第一階段確定重點抽查項目，第二階段實施重點抽查。

甘肅省審計廳也于今年5月開展了準(zhǔn)則落實情況和審計質(zhì)量情況的檢查，檢查的內(nèi)容和重點是：第一，審計實施方案，編制前是否調(diào)查了解被審計單位情況并形成審計記錄，收集的資料是否全面、完整、充分，運用職業(yè)判斷的情況，審計目標(biāo)是否具體恰當(dāng)、可行，審計事項是否細(xì)化，審計重點是否明確突出，審計組成員的專業(yè)勝任能力情況等。第二，審計通知書，要素齊全、內(nèi)容完整、格式規(guī)范。第三，審計證據(jù)，是否依照法定權(quán)限和程序獲取證據(jù)，審計證據(jù)的適當(dāng)性和充分性，獲取的方式等等。第四，審計記錄，是否真實完整地記錄審計實施過程，記錄審計結(jié)

— 11 — 論和重要的管理事項，是否清楚和易于理解地記錄了審計措施、證據(jù)、職業(yè)判斷和審計結(jié)論等重要內(nèi)容等。第五，審計報告，檢查報告內(nèi)容完整、事實清楚、結(jié)論正確、用詞恰當(dāng)、格式規(guī)范的情況，報告的具體內(nèi)容等。第六，檢查審計決定書、移送處理書。第七，檢查審計決定整改落實情況。第八，檢查審計程序執(zhí)行情況。全部檢查工作分為三個階段：第一，各地方自查自糾階段；第二，省廳檢查階段，對部分市州審計局及所屬2—3個市縣區(qū)審計局和省廳業(yè)務(wù)處檢查，檢查內(nèi)容是今年實施并且完成的審計項目的質(zhì)量控制情況；第三階段，總結(jié)整改。

三、準(zhǔn)則實施中的主要問題及完善建議

準(zhǔn)則實施半年來，對于降低審計風(fēng)險、提高質(zhì)量控制水平發(fā)揮了重要作用；另一方面，準(zhǔn)則實施中也發(fā)現(xiàn)了一些問題或者準(zhǔn)則本身需要補充完善之處，擇其要點如下。

（一）執(zhí)行準(zhǔn)則的主要困難。

執(zhí)行準(zhǔn)則有許多難點和問題，但是下面幾個問題更為突出，對于貫徹執(zhí)行準(zhǔn)則的影響也更大。

1．部分市縣級審計機關(guān)的審理工作開展不到位，不能按準(zhǔn)則要求編寫實施方案，一定程度上影響了工作質(zhì)量。調(diào)研中看到，審計署和省級審計機關(guān)執(zhí)行準(zhǔn)則比較好，制定了各種相應(yīng)的規(guī)章制度，特別對新規(guī)定的審理和整改檢查工作，基本實現(xiàn)了落到實處、執(zhí)行到位。但是到市縣級審計機關(guān)，貫徹執(zhí)行準(zhǔn)則的各項規(guī)定比較難，編制實施方案和審理工作，更有些困難。浙江省規(guī)定

— 12 — 市審計局明年實現(xiàn)審理、縣審計局后年實現(xiàn)審理，分步實施、逐漸推進，比較符合兩級審計機關(guān)的實際情況。產(chǎn)生這些困難的原因大體如下。

第一，人員少、任務(wù)重的矛盾，使得難以在有限的時間內(nèi)，以有限的人力來完成準(zhǔn)則要求的所有程序和工作內(nèi)容。一個縣級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)人員一般只有幾個人，市級約20—30人，但是他們每年承擔(dān)的審計項目數(shù)都在幾十甚至過百個。這兩級審計機關(guān)項目的特點是“量多數(shù)額小”，項目數(shù)額很小但數(shù)量極多，經(jīng)常是1、2個人1、2天完成一個項目。這種狀況使審計人員往往難以顧及準(zhǔn)則規(guī)定的所有審計程序，一些人自作主張簡化工作，不編實施方案，更難實施審理程序。

第二，一些審計人員的職業(yè)勝任能力欠缺，影響了對審計準(zhǔn)則的準(zhǔn)確把握和貫徹。一些人對于審計實施的主要程序，例如編制實施方案、收集審計證據(jù)、編寫審計底稿和審計記錄、審慎評價所獲得的審計證據(jù)，對于被審計單位可能存在的問題及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出職業(yè)判斷，特別是審理工作和職業(yè)判斷等等，都難以達到職業(yè)要求。

2．急需發(fā)布與準(zhǔn)則配套的審計指南，形成多層次、完整的規(guī)范體系。已經(jīng)發(fā)布的準(zhǔn)則是“基本規(guī)范”層次，還需要與之配套的審計指南，形成完整的規(guī)范體系，才能保證基本準(zhǔn)則的貫徹執(zhí)行。沒有審計指南，每個審計機關(guān)、每個審計人員理解準(zhǔn)則的每個條款可能都不一致，特別在執(zhí)行關(guān)鍵的審計程序時可能千差萬別，— 13 — 也給個別人“偷工減料”造成機會。另外，市縣級以至更高級審計機關(guān)執(zhí)行準(zhǔn)則有很多難點，缺乏相應(yīng)的“指南”也是主要原因之一。因此幾乎所有的審計機關(guān)都呼吁，希望審計署盡快發(fā)布審計指南。

3．審計實施方案編制還難以嚴(yán)格按照準(zhǔn)則的要求，做到切實可行。實施方案是一個審計項目質(zhì)量控制的基礎(chǔ)，是審理工作的基礎(chǔ)；實施準(zhǔn)則的過程中，恰恰是這個基礎(chǔ)比較薄弱。一個審計項目的重點和審計目標(biāo)是什么，主要風(fēng)險點和質(zhì)量控制點在哪里，重點審計程序和步驟如何設(shè)置，如何體現(xiàn)可操作性，都是實施方案的重點內(nèi)容；但是多數(shù)實施方案的這些內(nèi)容不突出、不明確，甚至“移植”“復(fù)制”不同審計項目的實施方案，造成實施方案“空懸”的問題比較突出。

4．對準(zhǔn)則關(guān)于職業(yè)（專業(yè)）判斷和審計記錄的相關(guān)要求，還難以有效落實。準(zhǔn)則吸收借鑒國際經(jīng)驗，高度重視審計人員的職業(yè)判斷，在審計計劃階段的第57、59、64—70、72、77等各條款，都充分明確地規(guī)定了審計人員要運用職業(yè)判斷，準(zhǔn)確地評估判斷審計事項，并將判斷結(jié)果體現(xiàn)、落實到實施方案中。同樣，審計記錄要真實、完整地記錄審計項目實施的過程、審計結(jié)論和重要管理事項，這些內(nèi)容都要形成實施階段的職業(yè)（專業(yè)）判斷記錄。在“六號令”實施中，許多審計人員視審計日記為最大難點，其實審計日記的主要內(nèi)容（實施審計的步驟和方法、審計人員的專業(yè)判斷和查證結(jié)果、其他需要記錄的情況），在準(zhǔn)則中都表現(xiàn)為“審計記錄”或“職業(yè)判斷”，因此這些內(nèi)容同樣成為審計人員執(zhí)行準(zhǔn)則

— 14 — 的難點。另一方面，職業(yè)判斷能力是審計人員職業(yè)水平的主要表現(xiàn)之一，職業(yè)判斷不準(zhǔn)確或者難以表達和記錄判斷結(jié)論，都說明需要提高審計執(zhí)業(yè)水平、增強專業(yè)勝任能力。

5．執(zhí)行準(zhǔn)則與對審計人員考核目標(biāo)存在差異或分歧。對審計人員或?qū)徲嫿M來說，一個審計項目最直接的考核目標(biāo)是“發(fā)現(xiàn)大案要案線索”或“體制性機制性問題”，是審計簡報信息要情等報送材料，他們的主要精力和目標(biāo)都投入、關(guān)注在這里，而執(zhí)行準(zhǔn)則是第二位目標(biāo)；對于一些審計人員來說，前者是“硬任務(wù)”，后者是“軟目標(biāo)”。因此有些審計人員認(rèn)為，執(zhí)行準(zhǔn)則是法規(guī)部門的工作，自己的主要工作是“發(fā)現(xiàn)問題”。考核目標(biāo)的這種差異、分歧，導(dǎo)致審計工作與執(zhí)行準(zhǔn)則有些“脫節(jié)”，在一定程度上影響了準(zhǔn)則的貫徹執(zhí)行。

（二）解決準(zhǔn)則實施問題的幾點建議。

針對準(zhǔn)則執(zhí)行中的這些問題、難點，提出幾點完善建議。

第一，審計署應(yīng)盡快發(fā)布與準(zhǔn)則配套的審計指南。同時可以征集匯總一些編寫得比較好的實施方案、審計記錄范例，印發(fā)給廣大審計人員參考，作為理解執(zhí)行指南的參考資料。另外也可以借鑒國際審計經(jīng)驗，研究開發(fā)出不同審計專業(yè)的“標(biāo)準(zhǔn)程序”，作為指南主要組成部分之一，供各級審計人員共同使用，大家共同遵守同一個規(guī)范，則執(zhí)行準(zhǔn)則中的大部分問題可以迎刃而解。

第二，加強對全體審計人員、特別是市縣級審計人員執(zhí)行準(zhǔn)則的培訓(xùn)。為此要建立專業(yè)的、權(quán)威的培訓(xùn)專家團隊，開發(fā)出統(tǒng)

— 15 — 一的、標(biāo)準(zhǔn)的“準(zhǔn)則教材”，進行廣泛、深入、有針對性地審計準(zhǔn)則培訓(xùn)，而不是泛泛的、簡單的培訓(xùn)。例如對審計署和省級審計機關(guān)人員的培訓(xùn)，對市縣級審計機關(guān)人員的培訓(xùn)，可以有針對性地開發(fā)不同的培訓(xùn)內(nèi)容。這些“標(biāo)準(zhǔn)教材”對于在校審計會計專業(yè)學(xué)習(xí)也有重要的學(xué)習(xí)參考作用。

第三，建立與新準(zhǔn)則相適應(yīng)的考核機制辦法。應(yīng)對現(xiàn)有的考核辦法進行調(diào)整，加強審計業(yè)務(wù)和執(zhí)行準(zhǔn)則的基礎(chǔ)工作，既考核發(fā)現(xiàn)大案要案線索的能力，也考核執(zhí)行準(zhǔn)則的水平能力，有效地提高專業(yè)勝任能力；結(jié)合審計職業(yè)化建設(shè)，建立審計人員專業(yè)勝任能力的全面考核評價體系。

作者：審計署審計科研所

潘博

主題詞：審計準(zhǔn)則 執(zhí)行情況 調(diào)研簡報

報：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研

所，南京審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各

派出審計局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。

共印200份

編輯：羅偉芳

簽發(fā)：崔振龍

第二篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第 14 期（總第158期）

審計署審計科研所 2007年11月20日

我國地方審計工作報告制度 在執(zhí)行過程中有待改進的幾個方面

1994年8月通過的《中華人民共和國審計法》確定了審計機關(guān)代表本級人民政府向本級人民代表大會常務(wù)委員會就本級預(yù)算執(zhí)行情況作審計工作報告的制度。這一制度的確立對于充分發(fā)揮審計在國家財政經(jīng)濟運行中的監(jiān)督作用，完善我國的人民代表大會制度，加強對財政經(jīng)濟領(lǐng)域的民主法制建設(shè)具有重大意義。實行審計工作報告制度十多年來，各級人大常委會委員對每年的審計工作報告給予了積極評價，社會各界也有很好的反映，說明審計工作報告制度在我國政治制度中占據(jù)重要的位臵，審計工作報 告的社會效果越來越顯著。

為了總結(jié)現(xiàn)行的審計工作報告制度實施10多年的經(jīng)驗，從理論上分析審計工作報告制度的成效，全面研究審計工作報告和它所取得的效果及存在的不足，進一步提出完善與中國特色社會主義相適應(yīng)的審計工作報告制度的意見和建議。我們《審計工作報告制度研究》課題組就地方審計工作報告制度的執(zhí)行情況在部分有代表性的省份開展了一次專題調(diào)研活動。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，審計工作報告制度的開展對于完善人民代表大會制度，完善預(yù)算管理制度，促進政府管理以及提高審計機關(guān)地位、發(fā)揮審計監(jiān)督職能、擴大審計工作影響等方面確實發(fā)揮了重要作用，但是在實際的執(zhí)行過程中，還面臨著許多困難和問題，還有很多方面有待改進。

一、對審計工作報告重要性的認(rèn)識有待提高

按照我國憲法規(guī)定，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級政府的工作，各級人民政府作為權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)該向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。因此，審計法要求各級政府向本級人大常委會作審計工作報告制度是憲法這個規(guī)定的具體要求。但對于這個制度的重要性人們還認(rèn)識不足，影響審計工作報告制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對于審計工作報告制度重要性認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是審計機關(guān)的認(rèn)識不足。尤其是一些縣級審計機關(guān)，他們認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行審計年年審，審計的資金量少，項目不多，每年報告的內(nèi)容和反映的問題大同小異，拿不出高質(zhì)量的審計工作報告，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)看了不滿意甚至認(rèn)為沒有必要到人大去作報告。其次，是一些地方政府對此認(rèn)識不高。在很多地方，重大項目都是“一把手”項目，政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓，他們當(dāng)然希望這些資金能夠用到項目中去，發(fā)揮應(yīng)有的效益，但是如果發(fā)生了擠占、挪用等情況，他們更希望內(nèi)部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題寫入了審計結(jié)果報告，也難在審計工作報告中反映。最后，是人大對審計工作報告制度的認(rèn)識不足。一些地方人大，沒有認(rèn)識到審計工作報告對于人大審議財政決算中起到的參考作用。即使在目前已經(jīng)開始開展審計工作報告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒有將決算審議與審計工作報告的審議有機結(jié)合起來。沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

二、審計工作報告的內(nèi)容和范圍有待界定

審計工作報告集中反映了審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計的工作成果，體現(xiàn)了審計機關(guān)履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財政資金的狀況，另一方面也反映了審計機關(guān)開展審計工作的情況。審計機關(guān)如何履行自己的審計職責(zé)，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報告中體現(xiàn)。通過這一報告，政府、人大和社會公眾可以對審計機關(guān)自身的工作做出判斷和評價，也是對審計機關(guān)的一種考核，通過它建立了一個審計機關(guān)與外界溝通的有效途徑。因此，審計工作報告所反映的內(nèi)容、對審計工作報告范圍的界定具有非常重要的意義。然而在實踐中，哪些內(nèi)容該進入審計結(jié)果報告甚至審計工作報告，很多地方的審計機關(guān)在草擬審計報告時很難把握。就其原因，主要有以下幾個方面：第一，在我國，審計機關(guān)臵于政府內(nèi)，審計的都是政府的事情，尤其是在基層，審計項目的直接責(zé)任人是政府首長，這些項目中如果在資金運用方面出現(xiàn)了問題，審計機關(guān)是否將其放入審計工作報告中常常心中沒數(shù)。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結(jié)合，如果上級審計部門審計了下級財政部門的決算，是否是該將其放入審計工作報告中？在調(diào)研的過程中，很多地方呼吁，應(yīng)該出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，對這方面的內(nèi)容進行界定，使地方審計機關(guān)在草擬審計工作報告時有依據(jù)和根據(jù)，規(guī)避風(fēng)險。

三、審計工作報告的報告時間有待統(tǒng)一

審計工作報告的時間，就是審計機關(guān)何時代表政府向人大常委會做這份審計工作報告。自1996年以來，審計署每年報告的時間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會審議中央財政決算結(jié)合在一起。何時報告影響到審計機關(guān)如何安排審計項目，因為預(yù)算執(zhí)行審計要圍繞這個報告來展開，如果沒有相對固定的時間，就會導(dǎo)致審計機關(guān)難以安排一年的項目計劃，審計組難以在審計過程中把握進度。從調(diào)查的情況來看，有兩個問題普遍存在：一是審議決算與審議工作報告并不統(tǒng)一，二是部分地方審議工作報告的時間不固定。

雖然各級審計機關(guān)都有自己相對穩(wěn)定的報告時間，但是這些 時間的安排都是根據(jù)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯陌才哦ǖ模骷壵g沒有相應(yīng)的規(guī)定和安排，在報告過程中也沒有銜接。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)還是跟審計署的時間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報告兩次。報告時間的不統(tǒng)一就會導(dǎo)致審計部門在做審計報告時很難銜接起來，如有些地方在“上審下”，如果上級部門提前向人大做了報告并將報告內(nèi)容向社會公布，下級審計機關(guān)在向本級人大作審計報告相關(guān)內(nèi)容時就要考慮到上級部門報告的影響。有些審計項目是多個審計機關(guān)協(xié)同配合完成的，如果某一個機關(guān)在審計報告中列出并向社會公布，必然會影響其他審計機關(guān)對這個項目的報告。因此，各級審計機關(guān)在審計工作報告時間上的選擇應(yīng)該規(guī)范和統(tǒng)一起來，一方面有利于各級審計機關(guān)安排審計項目，另一方面，也有利于各級審計機關(guān)在報告過程中能夠更好地銜接和配合。

四、處理好與人大和政府的關(guān)系有待探索

在審計工作報告過程中，處理好與人大和政府的關(guān)系非常重要。這是因為，審計機關(guān)是代表政府向人大作審計工作報告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時報告的內(nèi)容又是政府的事情，審計工作報告是在審計結(jié)果報告的基礎(chǔ)上生產(chǎn)的，所以還要得到政府的同意。審計工作報告的報告對象是人大常委會，在作報告前，人大一般會關(guān)注工作報告的準(zhǔn)備情況，而審計機關(guān)也會關(guān)注人大關(guān)心的話題，因此，兩者間的溝通、協(xié)調(diào)非常必要。雖然審計工作報告制度直接涉及的是人大與政府的關(guān)系，執(zhí)行機關(guān)向權(quán)力機關(guān)報告工作，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)的工作情況，但是在實際操作過程中，存在著審計機關(guān)、政府、人大三者間的關(guān)系。

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，很多地方都能處理好與政府和人大的關(guān)系，政府首長對審計高度重視，在審計項目立項時點題，審計過程中協(xié)調(diào)關(guān)系，審計結(jié)果后督促整改落實，這種全程式地關(guān)注使得當(dāng)?shù)氐膶徲嫻ぷ鞑粌H得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，還能得到被審計單位的配合。在處理人大關(guān)系方面，一些地方審計部門也是從立項時就跟人大溝通，關(guān)注人大關(guān)心的話題，在對審計整改過程中，讓人大參與促使整改落實，這些措施不僅加強了同人大的交流與合作，更使審計工作上了一個新的層次。但是也有一些地方反映，審計機關(guān)在處理好這些外部關(guān)系方面面臨著一定的困難，在很多時候處于尷尬的境地，主要表現(xiàn)在：第一，在一些地方的審計工作得不到領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，政府首長不關(guān)注審計部門的工作情況，審計機關(guān)的人財物得不到保障，開展工作難度大，向領(lǐng)導(dǎo)匯報工作的機會較少等等。第二，在一些地方，人大和審計機關(guān)還沒有建立起交流機制，人大不太關(guān)心審計部門所開展的審計工作及其效果，審計部門也不與人大溝通，彼此信息不暢。

五、審計工作報告公告制度的推廣有待加強

審計結(jié)果公告制度是監(jiān)督審計結(jié)果執(zhí)行的有效途徑。推行審計結(jié)果公告制度，將審計監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督有機結(jié)合，有利于 審計結(jié)論的落實，擴大審計的影響。

在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方還沒有執(zhí)行審計結(jié)果公告制度，縣級審計機關(guān)這個問題更突出。究其原因，主要有以下幾點：第一，對審計結(jié)果公告制度的重要性認(rèn)識不足。在很多地方，由于公眾的參與意識薄弱，他們沒有意識到自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計工作報告公開之后也不會產(chǎn)生什么影響，因此，人們認(rèn)為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫于壓力的情況下，才會對審計結(jié)果進行公告，尤其是在經(jīng)濟相對落后、信息相對閉塞的地區(qū)。第三，審計結(jié)果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計署的審計結(jié)果公告之所以能夠引起社會的廣泛關(guān)注，與各種媒體的宣傳和報道密切相關(guān)，然而在一些地方，尤其是相對落后的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒有自己的報紙，有的甚至連電視電臺也沒有。而且這些載體的影響面很小，難以達到預(yù)期的效果。

六、審計工作報告的格式有待規(guī)范

目前，雖然審計署和各級審計機關(guān)都有對審計報告的規(guī)范格式的要求，而對于審計機關(guān)向政府提交的審計結(jié)果報告和向人大提交的審計工作報告，卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。

在實踐中，各級審計機關(guān)的審計工作報告起草組在向人大準(zhǔn)備審計工作報告時，主要參照上級審計機關(guān)和同級審計機關(guān)報告的形式，再根據(jù)當(dāng)?shù)卣蛉舜蟮囊螅瑢懗鲞m合自己的審計工 作報告。因此，上級審計機關(guān)的報告格式起到示范作用，只要其格式發(fā)生了變化，下級審計機關(guān)會考慮做相應(yīng)變化。審計工作報告格式是審計工作報告內(nèi)容的載體和形式，需要相應(yīng)的穩(wěn)定性。因此，需要出臺一個規(guī)范的格式，以免許多審計機關(guān)在準(zhǔn)備審計工作報告時無所適從。

盡管審計工作報告制度在地方取得了一些成績，但是仍然存在著很多問題，這些問題的解決需要各方面的努力。在這里尤其強調(diào)的是，各級人大在這方面還能發(fā)揮更大的作用，做更多的工作，因為，人大要把工作做得更實，審計工作報告是一個很好的載體，同時，審計工作的報告對象是人大，人大可以將其報告的內(nèi)容納入監(jiān)督的范圍。

作者：審計署審計科研所 王彪華

主題詞：審計 工作報告 制度 研究 報：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計廳（局）及科研所，南京審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印180份

編輯：羅偉芳

審核：崔振龍 簽發(fā)：劉英來

第三篇：審計研究簡報簡報

審計研究簡報簡報

第 2 期（總第146期）

審計署審計科研所 2007年3月28日

對加強審計機關(guān)政治功能建設(shè)的思考

一、政府部門的功能包括政治功能與執(zhí)行功能 政府作為國家的行政管理機關(guān)，是國家各項重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者。政府職能主要包括政治職能和具體的執(zhí)行職能（包括經(jīng)濟職能、社會管理職能等）兩個方面。政府的政治功能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治功能包括 政治統(tǒng)治功能、保衛(wèi)國家主權(quán)的功能和民主功能等。無論什么國家，政治功能都是政府的基本職責(zé)和主要作用，但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會職能時才能持續(xù)下去。”所以政治功能總是以執(zhí)行功能為基礎(chǔ)的。

現(xiàn)代政府活動的主要方式就是制定和實施一定的政策。在各個國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。我國的中央人民政府是全國人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，同時是國家最高的行政管理機關(guān)。國務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、社會管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機關(guān)，它的決策活動和執(zhí)行活動都屬于依法行政的范圍。國務(wù)院下屬的各個部門在依法行使國務(wù)院規(guī)定職權(quán)的同時，也獨立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過這些部門行使的這些實際權(quán)力，國務(wù)院制定政策的許多活動實際上是體現(xiàn)在國務(wù)院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動中，它們甚至是主要的制定者。

由此可以說，審計機關(guān)作為一個政府部門，其肩負(fù)的職責(zé)同樣應(yīng)包括政治功能與執(zhí)行功能。其中審計署的政治功能可具體體

i現(xiàn)為：制定審計政策和實施對審計事業(yè)的宏觀管理職能；為立法機構(gòu)提供決策意見和監(jiān)督服務(wù)；為執(zhí)政黨的執(zhí)政活動提供信息和監(jiān)督服務(wù)；與其他政府部門和單位進行溝通，推動其落實審計結(jié)論，完善管理制度，提高工作績效；加強與公眾和其他政治團體的聯(lián)系，在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上促進民主與法制建設(shè)等。執(zhí)行功能是指具體辦理有關(guān)事務(wù)的功能，主要是具體開展各種審計業(yè)務(wù)。

二、審計機關(guān)政治功能的價值

強有力的執(zhí)行功能是審計機關(guān)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。勿容臵疑，審計機關(guān)在過去的工作中完成任務(wù)了大量的具體審計任務(wù)，查處了一系列經(jīng)濟領(lǐng)域中的違法亂紀(jì)行為，維護了國家的財政經(jīng)濟秩序，對國家政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出了巨大貢獻。如果把這種直接開展審計監(jiān)督的執(zhí)行力量看成是一種“審計硬力量”的話，那么審計機關(guān)的政治功能就可以是一種不可或缺的“軟力量”。

就審計署現(xiàn)有的職能來看，在國務(wù)院“三定”方案中規(guī)定的審計署職能主要是直接開展審計的執(zhí)行功能，而相關(guān)的政治職能卻只有一條，即“擬定審計方針政策，參與制定審計、財經(jīng)方面的法律、法規(guī)；制定審計規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行情況；辦理地方性審計法規(guī)和規(guī)章的備案審查；組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督各級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)。”如果看審計法中確定的職能則沒有一條政治職能。同樣，如果我們考察其他中央政府部門的職能可以發(fā)展，大多數(shù)的中央 部委，在國務(wù)院確定的職能中政治職能都占有較大的比重。如農(nóng)業(yè)部的職能中前五項全部是政治職能，教育部的職能也是以制定政策、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理等政治功能為主。

從實踐來看，審計署現(xiàn)有的力量中，絕大多數(shù)工作是在執(zhí)行具體的審計任務(wù)。在現(xiàn)有的下設(shè)機構(gòu)中，所有的特派員辦事處和派出局都屬于純粹的執(zhí)行機構(gòu)，機關(guān)業(yè)務(wù)司局也將最主要的力量用在了執(zhí)行具體審計業(yè)務(wù)上，而綜合部門也主要是為業(yè)務(wù)部門開展審計業(yè)務(wù)服務(wù)的，真正從事政治職能的部門和人員數(shù)量非常有限。在與政治職能相關(guān)的方面投入的力量明顯不足。

執(zhí)行功能只有與政治功能相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮其作用。分析審計署最近幾年所取得的成就與產(chǎn)生的巨大社會影響就可以發(fā)現(xiàn)，正是由于審計署重視了政治功能的建設(shè)，如加強對立法機關(guān)的報告與服務(wù)，重視發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，關(guān)注政府制度的建設(shè)，致力于民主與法治意識的提高等，才使得審計機關(guān)的執(zhí)行成果發(fā)揮了作用，得到了社會的認(rèn)可，并為審計工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

重視政治功能的建設(shè)，具有重大的現(xiàn)實意義：

執(zhí)行功能的結(jié)果可以得到最大限度的利用。單項的審計業(yè)務(wù)完成后，僅憑審計機關(guān)的處理處罰所發(fā)揮的作用是有限的。只有通過發(fā)揮審計機關(guān)的政治功能，一方面促進政策與制度建設(shè)，另一方面調(diào)動其他政治力量，如政黨、立法機構(gòu)、社會公眾等的參與，才能在制度上體制上進行完善，系統(tǒng)地解決問題，使審計成

ii果得到充分利用。

監(jiān)督查處與預(yù)防并舉。單純依靠事后的審計難以從根本上杜絕經(jīng)濟領(lǐng)域的違法亂紀(jì)和損失浪費，履查履犯也就在所難免。審計機關(guān)必須發(fā)揮政治功能，對違規(guī)和損失浪費行為進行預(yù)防。如在政府部門和公共領(lǐng)域開展遵守財經(jīng)紀(jì)律、完善內(nèi)部控制、重視經(jīng)濟活動效益等方面的教育，推動公共部門的內(nèi)部控制和有效管理制度的建設(shè)，提高相關(guān)工作人員的遵紀(jì)守法和績效意識，調(diào)動社會公眾的參與和監(jiān)督，等等。這樣可以從體制制度上和相關(guān)人員的思想上進行完善和提高，有效地預(yù)防問題的產(chǎn)生。

上下級審計機關(guān)可以平衡發(fā)展。如果上級審計機關(guān)在履行政治職能上投入力量不足，審計在宏觀上的政治影響力不大，審計政策供給不足，對下級審計機關(guān)的管理與指導(dǎo)也就難以跟上。這樣就容易導(dǎo)致地方審計事業(yè)發(fā)展滯后，形成與中央審計機關(guān)發(fā)展的不平衡。通過政治功能的建設(shè)，可以合理配臵審計功能，上級審計機關(guān)提供政治保障，下級審計機關(guān)重點發(fā)展執(zhí)行功能，從而促進上下級審計機關(guān)的均衡發(fā)展。

減少上級審計機關(guān)力量疲勞和監(jiān)督空白并存的現(xiàn)象。我國中央財政收支占全國財政收支比重較大，且中央所屬國有企事業(yè)單位眾多。由此決定了中央審計機關(guān)的事權(quán)范圍較大。在這種情況下，如果不是通過政治領(lǐng)導(dǎo)利用全系統(tǒng)和全社會的力量來開展審計，而是過多地重視自身的執(zhí)行功能，單純依靠自身力量執(zhí)行審計任務(wù)，必然會造成力量疲勞，且出現(xiàn)監(jiān)督的空白。中央審計機 關(guān)通過政治領(lǐng)導(dǎo)，可以充分調(diào)動多方面的力量開展審計工作，而將自身的力量更多地投入到政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理之中，可以彌補上級機關(guān)力量不足，增加審計的覆蓋面，同時提高全系統(tǒng)的工作水平。

有利于創(chuàng)造良好的審計環(huán)境。和諧審計環(huán)境是審計事業(yè)發(fā)展的重要因素。審計機關(guān)要通過多方面的溝通與宣傳工作，爭取領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和社會公眾的支持，爭取被審計單位對審計工作的理解，爭取其他職能部門的支持與配合，可以為審計工作創(chuàng)造和諧的外部環(huán)境。

三、加強政治功能建設(shè)的幾項具體措施

政治功能建設(shè)是審計機關(guān)能力建設(shè)的一個重要方面，也是審計事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。重視這一“軟力量”的建設(shè)，使審計機關(guān)的執(zhí)行功能與政治功能平衡發(fā)展，將會使我國的審計事業(yè)邁向一個新的臺階。

當(dāng)前要加強審計機關(guān)，特別是上級審計機關(guān)的政治功能建設(shè)，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面：

將政策的制定與研究發(fā)展戰(zhàn)略作為一項重要的職能，并投入必要的力量。

把對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和管理作為上級審計機關(guān)的重要任務(wù)。

合理配臵上下級審計機關(guān)的功能，讓人員較多的基層審計機 關(guān)承擔(dān)更多的執(zhí)行功能，讓人員較少的上級審計機關(guān)承擔(dān)更多的政治功能。

加強與人大、政黨等政治組織的溝通、協(xié)作與服務(wù)是提高政治功能的重要方面。

與民眾的溝通、聽取民眾意見、為民眾服務(wù)是政治功能的基礎(chǔ)。

充分認(rèn)識理論研究、出版、宣傳，以及社團組織在政治活動中的影響力，重視和加強事業(yè)單位的工作。

在開展審計業(yè)務(wù)活動中服務(wù)政治需求，致力于政府管理水平的提高和民主與法制的建設(shè)。

將預(yù)防違紀(jì)違規(guī)行為作為審計工作的一個重要領(lǐng)域。

作者：審計署審計科研所 崔振龍

主題詞：審計機關(guān) 政治 功能 建設(shè) 研究 報：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計廳（局）及科研所，南京審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印180份 編輯：羅偉芳

審核：崔振龍

簽發(fā)：劉英來 iii 江澤民，《十六大報告》。

中國政府網(wǎng)

第四篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第11期（總第266期）

審計署審計科研所

2013年7月18日

明確審計定位

強化審計監(jiān)督

6月17日國務(wù)院總理李克強來審計署考察，對審計工作發(fā)表了重要講話。考察講話對于明確國家審計定位，厘清對審計工作的認(rèn)識，強化審計監(jiān)督，具有重要指導(dǎo)意義，需要我們深入學(xué)習(xí)研究。

一、明確對于國家審計定位的認(rèn)識

李克強總理的講話，提出了對于我國國家審計定位的新意見、新思路，指出：審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分；審計監(jiān)督的是公共資金，約束的是公共權(quán)力，維護的是人民利益；要通過強化審計監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項部署的落實，等等。劉家義審計長前幾年也提出：國家審計的實質(zhì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是一個內(nèi)生的、具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。這兩種表述的主旨相同，都是對國家審計的定位。

劉家義審計長將總理對國家審計的定位具體概括為四個方面：即審計機關(guān)是國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護者、反腐的利劍、權(quán)力監(jiān)督的“緊箍咒”。國家審計的所有工作都應(yīng)當(dāng)在深刻理解審計定位及四個方面的基礎(chǔ)上，根據(jù)憲法和審計法的規(guī)定，確定審計目標(biāo)和審計職責(zé)權(quán)限。

審計機關(guān)監(jiān)督規(guī)范權(quán)力的功能定位，既不是黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，也不是紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院法院的司法權(quán)力，更不是各個政府部門的行政權(quán)力，而是審計機關(guān)所特有的、區(qū)別于上述各種權(quán)力的審計職責(zé)權(quán)限。這個職責(zé)權(quán)限來源于我國憲法和審計法。憲法和審計法規(guī)定：審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、國有金融機構(gòu)和企事業(yè)單位的財務(wù)收支，以及依法應(yīng)當(dāng)接受審計的財政財務(wù)收支、進行審計監(jiān)督，或者對上述財政財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督；并依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行審計評價，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定，即通過審查上述財政財務(wù)收支的手段和職權(quán)，達到監(jiān)督上述財政財務(wù)收支及其權(quán)力運行的審計目標(biāo)。

審計機關(guān)監(jiān)督的手段或職權(quán)，不應(yīng)當(dāng)偏離這個自身的審計目標(biāo)和職責(zé)權(quán)限。其他的審計目標(biāo)，例如審查和評價被審計單位或領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀的情況等，都是在這個法定的審計目標(biāo)和職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上派生的。這樣來認(rèn)識我國審計機關(guān)的定位，認(rèn)識審計目標(biāo)和審計機關(guān)職責(zé)權(quán)限的關(guān)系，既不會“越俎代庖”，幻想著審計工作“包打天下”、能夠替代或重復(fù)對黨政領(lǐng)導(dǎo)、對企業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)督監(jiān)管，或者替代對醫(yī)療、教育、科技、民生工作的行業(yè)監(jiān)管，或者替代紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院的監(jiān)督偵察；同時也不會放棄或弱化審計機關(guān)應(yīng)有的定位或職責(zé)權(quán)限，即對審計對象的財政財務(wù)收支依據(jù)法律法規(guī)、在審計機關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)進行審計監(jiān)督，對國家宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、披露、完善等，依法捍衛(wèi)國家利益、守護公共資金安全、監(jiān)督權(quán)力運行、鑄造“反腐利劍”。這樣認(rèn)識審計機關(guān)的定位、認(rèn)識審計目標(biāo)和審計職責(zé)權(quán)限的關(guān)系，才能從國家監(jiān)督治理的高度，從發(fā)現(xiàn)和完善體制機制問題與建議方面，發(fā)揮審計機關(guān)作用。

二、強化對宏觀經(jīng)濟政策的審計評估

審計機關(guān)確立準(zhǔn)確的定位，需要強化對于宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、監(jiān)管政策的審計評估，即通過審計監(jiān)督國家宏觀經(jīng)濟政策、調(diào)控政策、財政金融政策、投資政策、民生政策、企業(yè)金融業(yè)和醫(yī)療教育科技衛(wèi)生等行業(yè)的監(jiān)管政策等等的執(zhí)行情況，揭示其成功經(jīng)驗、存在問題、需要修改補充完善之處，從體制機制上發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行的問題并提出完善措施建議，監(jiān)督權(quán)力運行的狀況與效果。審計工作應(yīng)當(dāng)強化對于宏觀經(jīng)濟政策的審計評估，李克強總理在講話中也有多處明確要求：

——要通過強化審計監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項部署的落實； ——越是減少行政審批，越要加強事中和事后監(jiān)管，審計在這方面具有不可替代的作用；

——發(fā)揮審計對經(jīng)濟的“體檢診斷”功能，及時發(fā)現(xiàn)和揭示發(fā)展中的風(fēng)險隱患，當(dāng)好公共資金的“守護者”；

——要以審計“倒逼”各項制度的完善，釋放改革紅利，推動建立不敢貪不能貪的機制。

根據(jù)對審計機關(guān)的定位，在所有審計項目中都應(yīng)當(dāng)加強對政策審計評估的內(nèi)容。即針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，具體評估某項政策或監(jiān)管措施、評估其某條某款或整體規(guī)定不適當(dāng)，造成了這些問題；或者政策規(guī)定并無不適當(dāng)之處，而是執(zhí)行監(jiān)管措施的部門機關(guān)沒有執(zhí)行到位，產(chǎn)生相應(yīng)的問題。例如大量的權(quán)錢交易問題，都有相應(yīng)的制度政策約束；之所以產(chǎn)生這些問題，從外部來看主要是監(jiān)管監(jiān)督不到位，發(fā)生問題沒有及時處理處罰，當(dāng)然也和相關(guān)部門和人員失職瀆職有關(guān)。“政策評估”與以往“執(zhí)行國家政策情況”的審計內(nèi)容也不同，后者指被審計單位或個人（經(jīng)濟責(zé)任審計）執(zhí)行國家政策的情況，而“政策評估”是指這項政策本身的“被執(zhí)行”的情況，并評估其適當(dāng)與否、需要完善改進之處等，即從完善體制機制的角度評估政策，是一種完善政策的“倒逼”機制。

另外在審計報告中，更應(yīng)當(dāng)強化針對發(fā)現(xiàn)的問題，以對審計定位和四個功能的認(rèn)識，分析產(chǎn)生問題的體制機制和政策制定及其實施的原因；如果可能，提出完善體制機制或政策及其實施的具體措施，或者提出問責(zé)意見，切實建立“倒逼”機制。

三、加大審計結(jié)果公開力度

這次考察講話特別強調(diào)“審計結(jié)果公開”，明確要求：要通過審計監(jiān)督促進政務(wù)公開、財務(wù)公開，加大公開力度，繼續(xù)完善審計結(jié)果公開制度，“能公開的都要逐步公開”。講話強調(diào)：審計結(jié)果要向人大報告、向社會公開、向人民負(fù)責(zé)，公開的內(nèi)容不僅要有總賬，還要有明細(xì)，讓老百姓看得懂、好監(jiān)督。這里的“審計結(jié)果向社會公開”，應(yīng)該不是指審計機關(guān)現(xiàn)在實施的審計結(jié)果公告，而是指審計報告公開，依據(jù)是：第一，審計結(jié)果公告已經(jīng)實現(xiàn)近十年，在這次考察講話中不必再提，更不必作為“毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為”、作為強化審計監(jiān)督的新措施。第二，更重要的是，總理要求公開的內(nèi)容不僅有總賬，還要有明細(xì)，而“明細(xì)”的內(nèi)容主要在審計報告中；要公開明細(xì)內(nèi)容，只能全部公開審計報告而不僅僅公開審計結(jié)果公告方能實現(xiàn)。第三，講話明確要求，不僅審計結(jié)果全部公開，而且預(yù)算執(zhí)行情況、基金使用情況、企業(yè)事業(yè)單位的資金運行情況，除涉及到國家秘密和商業(yè)秘密的，能公開的都要公開。這些“公開”的要求，是對審計機關(guān)、對審計工作提出的前所未有的要求和任務(wù)。

審計結(jié)果公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，一個地區(qū)、一個企業(yè)事業(yè)單位、一個預(yù)算執(zhí)行單位完整的公共資金收支或全部收入支出，包括各種基金、轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入、財務(wù)收支等等；或國有企業(yè)事業(yè)單位的資金運行情況、國有資產(chǎn)使用情況等。第二，公開上述地區(qū)或單位的“三公經(jīng)費”的主要項目及明細(xì)數(shù)額。第三，公開審計查出問題的數(shù)額和具體情況，包括應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。第四個內(nèi)容，是審計決定和移送處理書公開。這些內(nèi)容全部公開，才更有利于被審計單位及領(lǐng)導(dǎo)整改，更有利于社會公眾有效地監(jiān)督整改。

審計結(jié)果公開的目標(biāo)，是通過審計監(jiān)督促進政務(wù)公開、財務(wù)公開，促進預(yù)算執(zhí)行、各種公共資金收支、國有資產(chǎn)使用的公開、透明、完整、規(guī)范制度的建立和運行，“倒逼”各項制度的建立和完善。

審計結(jié)果、審計報告（包括審計決定書、審計移送處理書）向社會全公開的問題，審計機關(guān)內(nèi)部在十年前已有深入討論，但是由于種種原因十年后仍不能實現(xiàn)；經(jīng)濟責(zé)任審計報告還處于保密狀態(tài)，更是嚴(yán)重限制了審計工作發(fā)揮應(yīng)有的作用，使審計查處效果大打折扣，使一些違法違規(guī)和腐敗問題“屢審屢犯、屢犯屢審”。因此，學(xué)習(xí)考察講話精神，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)總理的明確指示，沖破各種阻力，首先實現(xiàn)審計報告（包括決定和移送書）向社會全公開。

“陽光是最有效的反腐劑”。只有審計報告向社會全公開，審計工作揭露的問題的“明細(xì)”向社會全公開，使其暴露在陽光之下，為全社會共同監(jiān)督整改問題提供“靶向”，才能更有效地促進整改，否則審計查出的問題很難走出屢審屢犯的怪圈。

四、加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，鑄造“反腐利劍”

李克強總理在講話中指出：腐敗的主要表現(xiàn)就是權(quán)錢交易，審計工作要毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為，揪住不放，深挖嚴(yán)查，讓中飽私囊的人暴露在陽光之下，促進廉潔政府建設(shè)。總理強調(diào)：審計機關(guān)有這個責(zé)任、有這個能力，把腐敗案件中的線索和情況搞個一清二楚。這是總理第一次要求審計機關(guān)成為“反腐利劍”，要求把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計監(jiān)督之中。

審計工作的目標(biāo)不是反腐敗，但是腐敗的主要表現(xiàn)是權(quán)錢交易，在審計財政財務(wù)收支時，最有可能發(fā)現(xiàn)財務(wù)違法違規(guī)活動和腐敗犯罪線索。因此在各項審計中，揭露財務(wù)違法違規(guī)問題和腐敗犯罪線索，應(yīng)當(dāng)是主要的審計目標(biāo)和審計內(nèi)容。根據(jù)考察講話的要求，審計機關(guān)必須強化反腐敗審計力度，主要有以下工作。

第一，強化“反腐敗”的審計內(nèi)容。審計工作不像紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院那樣，專門查處腐敗、違法違紀(jì)問題，但是在審計內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注財務(wù)違法違紀(jì)的重點、高發(fā)領(lǐng)域，強化反腐敗審計的內(nèi)容。根據(jù)2009年7月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和中央紀(jì)委2012年2月《違反〈國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的解釋》等法規(guī)，一些單位和領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)、發(fā)生腐敗問題的集中表現(xiàn)在：①濫用職權(quán)、損害國有資產(chǎn)權(quán)益；②利用職權(quán)謀取私利、損害本企業(yè)本地區(qū)利益；③濫用經(jīng)營管理權(quán)、侵害公共利益和企業(yè)利益；④一些領(lǐng)導(dǎo)人員奢靡享樂、不能按照規(guī)定進行職務(wù)消費，等等。腐敗問題的第二個集中表現(xiàn)是“三公經(jīng)費”支出。廣義地說，“三公經(jīng)費”主要包括公款吃喝餐飲招待費、大大超出標(biāo)準(zhǔn)的公款出差差旅費甚至借機旅游費、主要以旅游為目的的公款出國費、公款購買和使用小汽車費用，以及一些領(lǐng)導(dǎo)人員違反規(guī)定的“職務(wù)消費”等等。腐敗問題的第三個集中表現(xiàn)，是一個單位、一個地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)授意、指使、強令財務(wù)人員違反國家財經(jīng)紀(jì)律和單位財務(wù)制度，編造或者提供虛假財務(wù)報告。或者財政財務(wù)部門負(fù)責(zé)人為迎合領(lǐng)導(dǎo)，主動違反國家財經(jīng)紀(jì)律和本單位財務(wù)制度，報銷、開支違規(guī)費用，提供虛假財務(wù)會計資料、編造虛假財務(wù)報告。在所有審計項目中，這些內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)作為重點審計內(nèi)容、作為必審內(nèi)容，強化反腐敗審計力度。

第二，強化反腐敗審計內(nèi)容的披露。這其中的一個重要機制，是建立財政財務(wù)公開制度；只有詳細(xì)具體地披露腐敗問題，才能引起全社會的共同關(guān)注和監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)審計整改。

第三，通過審計監(jiān)督，推動各級政府和財政部門、推動各個企業(yè)事業(yè)單位或預(yù)算執(zhí)行單位及個人，建立不敢貪不能貪的機制；通過審計促進建立嚴(yán)格有效的內(nèi)部外部監(jiān)督制約機制，以審計“倒逼”完善各項制度。

達到這些目標(biāo)，則審計機關(guān)鑄造成為“反腐利劍”，才能切實完成考察講話提出的任務(wù)。

五、深化經(jīng)濟責(zé)任審計

十八大報告唯一提到審計工作的地方只有一處，即報告第五部分第六節(jié)“健全權(quán)力運行制約監(jiān)督體系”提出：推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。這次考察講話中也有多處涉及經(jīng)濟責(zé)任審計，例如：把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計監(jiān)督之中；要繼續(xù)加強對公共資金的監(jiān)督，堅決清除侵蝕公共權(quán)力和錢財?shù)摹爸x”；要靠制度為權(quán)力涂上防腐劑，等等。可見十八大報告和考察講話都將經(jīng)濟責(zé)任審計作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運行”的重要制度之一，作為“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，在陽光下運行”的重要制度之一。

根據(jù)十八大報告和考察講話的精神，強化審計監(jiān)督必然要求深化經(jīng)濟責(zé)任審計；另一方面，最近幾年經(jīng)濟責(zé)任審計的實踐表明，經(jīng)濟責(zé)任審計確實存在一些問題，確實需要深化和強化。這些問題主要表現(xiàn)在：一些經(jīng)濟責(zé)任審計評價意見發(fā)表了很多缺乏充分審計依據(jù)的“溢美之詞”；相反，需要審計機關(guān)站在國家監(jiān)督和治理的高度上，應(yīng)當(dāng)發(fā)表的審計意見卻沒有發(fā)表。在責(zé)任界定中，審計發(fā)現(xiàn)的絕大部分問題界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，絕少界定為直接責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的實質(zhì)是不負(fù)責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計報告不能公開反而保密，社會公眾和本單位人員無從了解領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些經(jīng)濟責(zé)任，也無從了解其履行經(jīng)濟責(zé)任過程中的成績與問題。這些問題嚴(yán)重影響了經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮應(yīng)有的作用，更難以發(fā)揮“監(jiān)督權(quán)力運行，在陽光下運行”的作用，有違經(jīng)濟責(zé)任審計的初衷。因此，深化經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)確定幾個方向。——經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督權(quán)力運行、揭露腐敗問題、促進廉潔政府建設(shè)方面深化。經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)按照上述強化反腐敗審計力度、鑄造“反腐利劍”的要求，將領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔（腐敗）問題作為重點審計內(nèi)容，作為審計報告重點披露的內(nèi)容。

——經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)向“問責(zé)”方面深化。“問責(zé)”是十八大報告中與經(jīng)濟責(zé)任審計并列的、作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運行”的重要措施之一。問責(zé)的內(nèi)容很多，其中主要的應(yīng)當(dāng)包括行政（黨紀(jì)）問責(zé)和審計問責(zé)；前者主要指給予相應(yīng)人員以行政或黨紀(jì)處分，后者主要指界定領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任，即直接責(zé)任、間接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其中直接責(zé)任較重領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任較輕。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟問題、財務(wù)會計問題的責(zé)任界定，是行政問責(zé)的基礎(chǔ)，更是審計問責(zé)的直接表現(xiàn)形式。經(jīng)濟責(zé)任審計如果沒有責(zé)任界定或者責(zé)任界定不準(zhǔn)確、含糊不清（例如界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任），則行政問責(zé)和審計問責(zé)都難以實現(xiàn)。界定經(jīng)濟責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循三個原則。一，形成責(zé)任鏈條。對于經(jīng)濟責(zé)任審計中查出的所有問題，都要明確直接責(zé)任，形成責(zé)任鏈條；即使領(lǐng)導(dǎo)干部不承擔(dān)直接責(zé)任，發(fā)生問題的經(jīng)濟責(zé)任鏈條也不能斷開。要根據(jù)審計認(rèn)定的事實，所有問題都由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)直接責(zé)任，形成完整的責(zé)任鏈條，并在審計報告中披露完整的經(jīng)濟責(zé)任。二，程序合法不能免除經(jīng)濟責(zé)任。根據(jù)審計法和兩辦規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任是履行財政財務(wù)收支的責(zé)任或職責(zé)義務(wù)，與決策程序沒有直接聯(lián)系，集體討論意見不能替代或免除經(jīng)濟責(zé)任。三，主管工作不能等同于直接責(zé)任。直接責(zé)任是“履行經(jīng)濟責(zé)任過程中”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，并且首先是財務(wù)會計（財政財務(wù)收支）責(zé)任，這與主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否主管一個單位、一個地區(qū)的財政財務(wù)部門無關(guān)，經(jīng)濟責(zé)任不能等同于主管工作的部門責(zé)任。上面三項應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟責(zé)任審計向“問責(zé)”方面深化的基本原則。

——經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)向“公開”方面深化。經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)按照十八大報告“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”的要求，按照考察講話“通過審計監(jiān)督促進政務(wù)公開、財務(wù)公開”、“堅決把那些中飽私囊的人和行為暴露在陽光之下”的要求，實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果、審計報告逐步公開。

作者：審計署審計科研所 潘 博

報：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研所，南京 審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印200份

編輯：宮軍 簽發(fā)：崔振龍

第五篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第14期（總第244期）

審計署審計科研所

2012年9月7日

對目前我國金融國有資產(chǎn)管理

存在問題的思考

金融國有資產(chǎn)是國家直接或間接出資所形成的資產(chǎn)權(quán)利，主要表現(xiàn)為金融企業(yè)的國有資本和應(yīng)享有的權(quán)益。金融國有資產(chǎn)是增強國家經(jīng)濟控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具。金融國有資產(chǎn)存在的問題，不僅關(guān)系金融業(yè)的長期發(fā)展，也關(guān)系國家經(jīng)濟安全、國家發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，在整個金融體系中居于絕對主導(dǎo)地位。推動金融國有資產(chǎn)管理改革，管好、用好金融國有資產(chǎn)具有非常重要的意義。

一、我國金融國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及弊端

（一）我國金融國有資產(chǎn)現(xiàn)狀。

我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，不僅在整個金融體系中居于絕

— 1 — 對主導(dǎo)地位，而且主要集中在具有系統(tǒng)重要性的大型國有金融機構(gòu)。公開資料顯示，至2010年末，我國共有各種金融企業(yè)約8000家，實收資本總額約4萬億元。其中，金融國有資本全資、控股或參股的金融企業(yè)占大多數(shù)，金融國有資本占金融企業(yè)實收資本總額的65%以上，超過2.6萬億元，管理的金融國有資產(chǎn)總額超過62萬億元。由中央直接管理的36家金融企業(yè)所屬金融資本占到全部金融國有資本的80%以上，超過2萬億元。從類型上看，銀行業(yè)金融機構(gòu)國有資本占全部金融國有資本的80%以上1。

目前我國金融國有資產(chǎn)管理職責(zé)分散，“管人、管事、管資產(chǎn)”不統(tǒng)一。2003年底《關(guān)于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理有關(guān)事項的通知》發(fā)布，規(guī)定“金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)管理職能仍由財政部承擔(dān)”，明確了財政部是金融國有資產(chǎn)的歸口管理機構(gòu)。但實際情況是，財政部負(fù)責(zé)金融國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資本金權(quán)屬界定和登記、統(tǒng)計、分析、評估等基礎(chǔ)管理工作，金融國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處臵，以及金融國有資產(chǎn)收益的確認(rèn)監(jiān)交。組織人事部門按級別負(fù)責(zé)金融國有企業(yè)的黨建、主要干部考核任免以及薪酬等相關(guān)工作。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家行業(yè)監(jiān)管部門在實施專業(yè)監(jiān)管的同時，通過股份制改造完成后仍然保留的部分國有重點金融機構(gòu)外部監(jiān)事（國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會），對金融企業(yè)的黨建和領(lǐng)導(dǎo)班子進行管理。此外，發(fā)改委、人民銀行、外匯管理局等部門也都分別承擔(dān)了部分金融國有資產(chǎn)管理職責(zé)。

1數(shù)據(jù)來源：《誰來守護62萬億金融國資：工行原監(jiān)事長倡三層次模式》21世紀(jì)經(jīng)濟報道，2011年03月31日。

我國金融國有資產(chǎn)出資人不明確，多個部門對金融國有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)。財政部直接持有部分國有重點金融機構(gòu)股權(quán)，代表國家行使出資人權(quán)利。2007年9月，財政部發(fā)行特別國債，從中國人民銀行購買中央?yún)R金公司的全部股權(quán)，并將上述股權(quán)作為對中國投資有限責(zé)任公司（以下簡稱“中投公司”）出資的一部分，注入中投公司。中央?yún)R金公司的重要股東職責(zé)由國務(wù)院行使。中央?yún)R金公司根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對國有重點金融企業(yè)進行股權(quán)投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)。截止2011年12月31日，中央?yún)R金公司控股參股機構(gòu)包括國家開發(fā)銀行、工農(nóng)中建四大行、光大銀行、中國再保險集團、新華人壽、中國建銀投資、中國銀河金融控股、申銀萬國證券、中國國際金融公司、國泰君安證券、中信建投證券、中國中投證券、瑞銀證券、中國光大實業(yè)集團、建投中信資產(chǎn)管理公司共18家金融機構(gòu)。依據(jù)2009年財政部頒布的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，財政部對中投公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險公司、金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(yè)等國有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力。

目前，財政部和中央?yún)R金公司已經(jīng)開始在部分中央金融企業(yè)中委派董事，行使出資人權(quán)利，但效果頗多爭議。財政部本身是行政管理機構(gòu)，社會公共管理職能與出資人職能重疊，中央?yún)R金公司的母公司中投公司本身又負(fù)責(zé)部分國家外匯儲備資產(chǎn)的營

— 3 — 運，一定程度上金融國有資本出資人職責(zé)與營運職責(zé)重疊。地方政府控股或參股的金融國有資產(chǎn)管理狀況也存在類似問題。

（二）現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制的弊端。

1．金融國有資產(chǎn)整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

目前我國金融國有資產(chǎn)管理體系中，財政部負(fù)責(zé)金融國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)和財務(wù)管理，發(fā)改委參與制定金融和保險業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，“三會”負(fù)責(zé)日常合規(guī)監(jiān)管。與國資委負(fù)責(zé)非金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃工作不同，沒有明確的部門承擔(dān)金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理和規(guī)劃職責(zé)。管理職責(zé)分散，部門權(quán)力分割、固化，不僅使國家對金融國有資產(chǎn)的整體情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏全面、完整、真實的了解和掌握，影響相關(guān)決策的及時性和有效性，更使國家很難從全局高度出發(fā)對金融國有資產(chǎn)布局和發(fā)展規(guī)劃等重大問題進行統(tǒng)籌考慮，不利于形成金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)布局，制約了金融國有資產(chǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展，不利于金融穩(wěn)定與經(jīng)濟安全，削弱了金融發(fā)展與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)一致性。

例如，美國次貸危機發(fā)生之后，竟然沒有一個部門或機構(gòu)掌握金融國有企業(yè)境外投資的總體情況；在海外市場開拓中，金融國有企業(yè)缺乏從股東一致性的視角來考慮問題，各自為政、惡性競爭，損害國家整體利益；部分國有金融機構(gòu)的投資業(yè)務(wù)方向與國家宏觀調(diào)控目標(biāo)不一致，與國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略相沖突。

2．金融國有資產(chǎn)管理效能低

財政、行業(yè)監(jiān)管、組織人事等多個部門從不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融國有資產(chǎn)的具體管理過程，形成多頭管理又無實際負(fù)責(zé)、都管又都不管的局面，監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管沖突與監(jiān)管真空的現(xiàn)象同時并存。管理職責(zé)分散還為金融企業(yè)提供了“監(jiān)管套利”的空間，極大地影響了金融國有資產(chǎn)的管理效能。與管理職責(zé)分散相伴隨的，必然是對金融風(fēng)險的漠視。由于責(zé)任主體虛臵，結(jié)果必然是“風(fēng)險大鍋飯”，最終損失由國家承擔(dān)。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制中，履行公共管理職能的部門同時也分享出資人職能，公共管理職能與所有者職能交叉重疊，公共管理部門同時或以所有者身份行使行政權(quán)力，或以公共管理取代所有權(quán)管理，導(dǎo)致委托—代理機制的行政化，必然帶來金融國有資產(chǎn)管理上的低效率。金融國有資產(chǎn)出資人同時也承擔(dān)金融國有資產(chǎn)運營職能，多重身份、多種目標(biāo)，相互沖突，也影響金融國有資產(chǎn)的管理效能。

3．金融國有企業(yè)內(nèi)部人控制嚴(yán)重

國有金融企業(yè)股份制改革后，普遍建立了“三會一層”（股東大會、董事會、監(jiān)事會和高管層）的新型公司治理架構(gòu)體系，但是并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)了有效的公司治理。出資人不明確，多個出資人主體各自職責(zé)邊界劃分不清，同時又缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致任何一個部門都不能在經(jīng)營收益、人事任命和資產(chǎn)處臵等方面真正履行出資人權(quán)力，國家所有者事實上處于“缺位”狀態(tài)。國家所有者缺位，授權(quán)經(jīng)營制度不健全，必然導(dǎo)致金融國有資產(chǎn)所有者對企業(yè)經(jīng)營者過度依賴，滋生內(nèi)部人控制。經(jīng)營權(quán)管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有權(quán)管理，同時，由于缺乏有效的激勵和約束，經(jīng)營者個人目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)取代了金融國有資產(chǎn)目標(biāo)，短期利潤目標(biāo)取代了長期發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致金融國有企業(yè)利益內(nèi)部化、損失外部化，導(dǎo)致金融國有企業(yè)經(jīng)營行為短期、短視、唯利。不利于金融國有企業(yè)和金融業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，也不能體現(xiàn)金融國有資本協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能。

例如，被內(nèi)部人操控的金融企業(yè)，通過董事會機制使非正常的高額薪酬合法、合規(guī)化，違背政府股東意志；有的金融國有企業(yè)在與國有資產(chǎn)相關(guān)的重大經(jīng)營決策上缺乏充分論證，內(nèi)部決策機制不健全，不報請相關(guān)管理部門審核批準(zhǔn)，造成金融國有資產(chǎn)損失；有的金融國有企業(yè)通過在境內(nèi)外層層設(shè)立子公司，繞開國內(nèi)監(jiān)管，造成隱患；有的金融企業(yè)向利益相關(guān)者輸送利益，造成金融國有資產(chǎn)流失。

4．金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機制難以形成 管理分散化使國家對經(jīng)營者缺乏明確、統(tǒng)一、科學(xué)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機制難以形成。盡管財政部門已經(jīng)著手開展了對部分中央金融企業(yè)國有資本保值增值結(jié)果的確認(rèn)工作，但對經(jīng)營者仍然缺乏合理的考核和深入科學(xué)的評價。2012年3月，中央辦公廳、中組部分別印發(fā)了《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》、《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評價辦法（試行）》，對中央管理金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職位設(shè)臵、任職條件和資格、選拔任用、考核評價、監(jiān)督約束

— 6 — 等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。但是對象僅限于中央管理金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，對其他金融國有資產(chǎn)運營機構(gòu)、金融國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的績效考核和評價制度都有待建立。管理者和經(jīng)營者的薪酬升降、職務(wù)升遷與其管理者職責(zé)履行和經(jīng)營者業(yè)績之間缺乏直接關(guān)聯(lián)，在重大決策、內(nèi)部管理、盈利能力等方面沒有建立起相應(yīng)的責(zé)任追究制度，不利于金融國有資產(chǎn)管理水平的全面提高和金融國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)，也不利于金融國有資產(chǎn)、金融企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、推進金融國有資產(chǎn)管理改革的必要性

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，是國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。金融本質(zhì)上要服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。金融國有資產(chǎn)管理不僅要實現(xiàn)金融國有資產(chǎn)的保值增值，更要服務(wù)于我國金融總體發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的大局。推進我國金融國有資產(chǎn)管理改革，不僅是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的基本要求，還是增強國家控制力、保障國家戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)，完善國有資產(chǎn)管理體系，以及推動金融改革深化的必然要求。

（一）增強國家控制力，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。

我國學(xué)者通過研究發(fā)展中國家金融自由化、國家控制力與金融危機之間的關(guān)系，認(rèn)為國家金融控制能力的衰微是導(dǎo)致發(fā)展中國家金融危機無法得到及時遏制的重要原因。在金融業(yè)加速開放過程中，保持對金融必要的國家控制力，保持對轉(zhuǎn)型期金融改革和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的必要駕馭能力，是發(fā)展中國家提高維持金融穩(wěn)

— 7 — 定和經(jīng)濟安全能力的必然選擇2。美國次貸危機后，政府積極介入金融體系救助。歐洲債務(wù)危機的發(fā)展也使部分歐洲國家充分認(rèn)識到國有企業(yè)在特殊時期的重要功能，甚至出現(xiàn)了“再國有化”的呼聲。這使我們認(rèn)識到，不論是對發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，保持國家對經(jīng)濟和金融的必要控制力，充分認(rèn)識國有經(jīng)濟的地位和作用，發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展中的功能十分重要。

金融國有資產(chǎn)是增強國家經(jīng)濟控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具，是實現(xiàn)國家經(jīng)濟金融安全和國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要資源。相對于實體經(jīng)濟而言，金融業(yè)具有高杠桿的特性，盡管嚴(yán)格意義上的金融國有資產(chǎn)對應(yīng)的只是政府所占有的權(quán)益部分，但通過履行這部分權(quán)益的資本職能，就可以支配規(guī)模龐大的金融資產(chǎn)，從而對金融和經(jīng)濟施加決定性影響。

從發(fā)展階段看，目前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點，環(huán)境和資源的制約形勢越來越嚴(yán)峻，只有成功轉(zhuǎn)型才能實現(xiàn)下一時期的持續(xù)穩(wěn)定增長。在這一關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮金融國有資本的優(yōu)勢，引導(dǎo)金融資源和社會資源支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟可持續(xù)增長具有重要戰(zhàn)略意義。

（二）完善國有資產(chǎn)管理體系。

金融國有資產(chǎn)管理是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，推動金融國有資產(chǎn)管理改革是完善國有資產(chǎn)管理體系的重要內(nèi)容。目前，在我國中央經(jīng)營性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)中，國資委 2 陳雨露,馬勇.金融自由化、國家控制力與發(fā)展中國家的金融危機.中國人民大學(xué)學(xué)報.2009,8.— 8 — 負(fù)責(zé)監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理中央80多個部委的6000多家國有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)；財政部金融司對中央金融類國有資產(chǎn)進行歸口管理。地方所屬金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管情況不統(tǒng)一，有的歸屬國資部門，有的歸屬財政部門。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革逐步形成的，在防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定、促進金融國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了積極作用，但也在體制機制上逐漸暴露出深層次的矛盾和問題。金融國有資產(chǎn)管理的問題，直接影響全部國有資產(chǎn)至少是全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，還給進一步深化國有資產(chǎn)管理與國有企業(yè)改革帶來一系列問題。例如，在企業(yè)經(jīng)營集團化和投資多元化背景下，影響國資委管理邊界的界定，影響金融國有企業(yè)與非金融國有企業(yè)利益沖突的解決。

“十二五”規(guī)劃提出，要繼續(xù)深化國家控股的大型金融機構(gòu)改革，完善國有金融資產(chǎn)監(jiān)管體制。繼續(xù)縱深推進重點國有金融機構(gòu)改革，推動建立“形神兼?zhèn)洹钡墓局卫斫Y(jié)構(gòu)，健全金融國有資產(chǎn)管理體制，理順委托代理關(guān)系，已經(jīng)成為國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革中難以回避的一個重要環(huán)節(jié)。

（三）推動金融改革深化。

近年來，通過繼續(xù)推進和完成一系列具有里程碑意義的重大金融改革，我國金融業(yè)發(fā)生了新的歷史性變化。但是，金融領(lǐng)域還存在一些突出問題和潛在風(fēng)險。這些問題的解決需要全面推動、— 9 — 繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展3。

2007年美國次貸危機爆發(fā)以及隨之而來的全球金融危機，在全球范圍引發(fā)了對金融功能的重新認(rèn)識和對金融改革的普遍反思。危機表明，脫離實體經(jīng)濟的金融活動不僅無助于經(jīng)濟增長，反而會給實體經(jīng)濟發(fā)展帶來一系列負(fù)面影響，甚至還有可能窒息實體經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟增長的危機。總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對已經(jīng)開展和正在進行的金融改革加以重新審視和檢驗，理性設(shè)計未來我國金融改革的目標(biāo)和路徑，防止金融部門走向虛擬化，防止金融服務(wù)蛻變?yōu)榻鹑诼訆Z，是全面推動、繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展必須思考的問題。

今年初第四次全國金融工作會議上，溫家寶總理指出，要堅持金融服務(wù)實體經(jīng)濟的本質(zhì)要求。為下一步深化金融改革指出了方向。以國有資產(chǎn)管理改革為切入點，增強我國金融業(yè)綜合實力、國際競爭力和抗風(fēng)險能力，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的水平，著力完善金融宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，形成種類齊全、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)高效、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融體系，使金融服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，將是中國金融改革的新的邏輯起點，將是推動金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我國金融國有資產(chǎn)管理的建議

“十二五”規(guī)劃提出，要“推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進有退、合理流動機制。加快國有大型企業(yè)改革” …… 3 溫家寶總理在2012年1月第四次全國金融工作會議上的講話。

— 10 — “完善各類國有資產(chǎn)管理體制。健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”……“健全國有金融資產(chǎn)管理體制。完善地方政府金融管理體制”。應(yīng)從如下五個方面著手，完善我國金融國有資產(chǎn)管理。

（一）加快對金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督的立法進程。

完善金融國有資產(chǎn)管理，首先要加快立法進程，建立一整套法律制度作為保障。目前，我國金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后。2003年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，“金融機構(gòu)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不適用于本條例”。2009年5月1日起正式實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七十六條也規(guī)定，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，在法律上為金融國有資產(chǎn)監(jiān)管預(yù)留了空間。由于專門的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管法律一直沒有出臺，而《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對金融企業(yè)的指導(dǎo)和約束性又不明確，導(dǎo)致事實上金融國有資產(chǎn)監(jiān)管處于無法可依的狀態(tài)。此外，一些管理和營運部分經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的非企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)，如國家外匯管理局、全國社保基金理事會等，也不在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)范主體之列。對監(jiān)管者、出資人在金融國有資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，法律上也沒有明確規(guī)定。金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后，直接影響整個經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的管理，影響金融國有資產(chǎn)管理體制和金融國有企業(yè)改革的深化。

（二）制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)增長和國家安全目標(biāo)的實現(xiàn)，迫切要求統(tǒng)籌考慮金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略布局和開放，明確金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期規(guī)劃。引導(dǎo)金融國有資產(chǎn)科學(xué)合理布局，提高我國金融業(yè)的整體競爭能力，增強國家對金融的控制力，確保經(jīng)濟金融安全和國家發(fā)展整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

要根據(jù)實體經(jīng)濟和國家發(fā)展整體規(guī)劃，在分析外部環(huán)境和內(nèi)部條件現(xiàn)狀及其變化趨勢的基礎(chǔ)上，為金融國有企業(yè)和金融國有資產(chǎn)的長期發(fā)展作出未來一定時期內(nèi)的方向性、整體性、全局性定位，明確發(fā)展目標(biāo)，制定相應(yīng)的實施方案。要根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展階段的需要，順應(yīng)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場經(jīng)濟的要求，統(tǒng)籌研究和認(rèn)真規(guī)劃開放條件下的金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局，確定金融國有資產(chǎn)的進退原則、范圍和程度，調(diào)整和優(yōu)化金融國有資產(chǎn)行業(yè)布局、區(qū)域布局、分布結(jié)構(gòu)和持股比例，促進金融企業(yè)國際競爭力的提升，加強金融國有資本的控制力和引導(dǎo)力，在提高金融國有資產(chǎn)運行效率的同時，進一步優(yōu)化金融國有資產(chǎn)配臵的宏觀效率，更好地維護國家經(jīng)濟安全穩(wěn)定和可持續(xù)增長。

（三）建立出資人制度，完善金融國有資產(chǎn)管理體制。

建立和完善金融國有資本出資人制度是金融國有資產(chǎn)管理體制改革的核心。設(shè)立明確行使國有出資人職權(quán)的機構(gòu)，確保國有出資人職責(zé)履行到位，完善金融國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機制，是打破內(nèi)部人控制，形成有效的金融國有企業(yè)公司治理，維護國有股權(quán)

— 12 — 益的根本途徑。建立和完善金融國有資本出資人制度，將金融國有資產(chǎn)的公共管理職能與出資人職能相分離，公共管理部門的行政權(quán)力與出資人的所有者權(quán)力相分離，也是理順金融國有資產(chǎn)委托—代理關(guān)系，提高金融國有資產(chǎn)管理效能的根本途徑。圍繞出資人制度的建立，完善金融國有資產(chǎn)管理的最終目標(biāo)，是要形成社會管理職能、出資人職能和運營職能分離的金融國有資產(chǎn)管理體制。

目前，有呼聲建議設(shè)立統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)，比如“金融國資委”，直接持有金融國有企業(yè)股權(quán)。有些人認(rèn)為，沒有必要單獨設(shè)立金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)。我認(rèn)為，由于金融業(yè)的高杠桿和高風(fēng)險特性，對金融和非金融股權(quán)進行區(qū)別管理，成立專門的金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)非常必要。還有人認(rèn)為，我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模太大，巨無霸式的全能型金融控股機構(gòu)出現(xiàn)，本身的管理運作和風(fēng)險控制會出現(xiàn)問題。我認(rèn)為，未必盡然。從我國金融國有資產(chǎn)構(gòu)成情況看，雖然金融國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，但相對集中，重點金融機構(gòu)家數(shù)不超過40家，股權(quán)管理不同于資產(chǎn)管理，設(shè)立統(tǒng)一的出資人機構(gòu)，進行股權(quán)管理，是可行的。從國際經(jīng)驗看也是可行的，法國國家參股局僅有55名員工管理57家國有企業(yè)，芬蘭國家所有權(quán)監(jiān)管局僅有19人管理39家商業(yè)性國有企業(yè)和3家兼有特定任務(wù)的國有企業(yè)4。還有人認(rèn)為，應(yīng)對不同業(yè)務(wù)類別的金融國有資產(chǎn)進行區(qū)別管理。我認(rèn)為，首先，我國金 4 另外還有21家兼有特定任務(wù)的國企由與特定任務(wù)相關(guān)的部門管理。資料來源:：《法國、芬蘭國資體制和國企分類管理的經(jīng)驗值得借鑒》國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告,2012.No.84,.— 13 — 融國有資產(chǎn)中80%為銀行國有資產(chǎn)，居于絕對主導(dǎo)地位；其次，從股權(quán)監(jiān)管的角度，區(qū)分不同的金融業(yè)務(wù)類別意義不大。也有人建議通過增加出資人委托代理層級或者建立多主體的金融國有資產(chǎn)出資人制度，來避免單一超級金融控股機構(gòu)可能造成的問題。關(guān)于什么才是真正適合我國國情的具體的金融國有資產(chǎn)出資人模式，仍需進一步研究討論。

（四）將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是基礎(chǔ)管理、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理之外，另一重要的金融國有資產(chǎn)管理工具；是金融國有資產(chǎn)服務(wù)宏觀調(diào)控的重要途徑（國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段）。“十二五”規(guī)劃提出，要“健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”。將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，是社會主義的本質(zhì)要求，是國家發(fā)展戰(zhàn)略和金融國有資產(chǎn)管理的需要。

國有資本經(jīng)營預(yù)算在金融國有資產(chǎn)管理中發(fā)揮四種功能：一是實現(xiàn)金融國有資產(chǎn)收益分享。金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益為全社會共享是社會主義公有制的本質(zhì)要求。國有資本經(jīng)營預(yù)算可以通過直接的收入劃撥，實現(xiàn)對公共預(yù)算和社保預(yù)算的支持，解決公共管理和社會保障方面的資金缺口，提高社會整體福利。二是引導(dǎo)資源配臵。金融國有資本納入國有資本經(jīng)營預(yù)算后，通過預(yù)算收入、支出方向及其規(guī)模的調(diào)節(jié)，發(fā)揮引導(dǎo)配臵經(jīng)濟資源的功能，引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向，推進金融業(yè)和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是實現(xiàn)統(tǒng)計功能，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算

— 14 — 掌握金融國有資產(chǎn)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。四是發(fā)揮監(jiān)督作用。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算強化金融國有資產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任意識，監(jiān)督保值增值責(zé)任的落實；規(guī)范、約束、監(jiān)督金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，建立合理的金融企業(yè)管理者薪酬制度，引導(dǎo)收入分配，促進社會公平。

（五）完善落實金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度,加強對重點金融機構(gòu)核心管理層任職資格的管理。

績效考核和責(zé)任追究是金融國有資產(chǎn)管理激勵約束機制的重要內(nèi)容，實現(xiàn)金融國有資本保值增值和國家經(jīng)濟金融發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。我國金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度的建立已起步，仍有待完善和落實。

完善和落實金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度，首先要深化金融改革，理順金融國有資產(chǎn)管理體制，明晰不同金融國有資產(chǎn)主體職權(quán)，區(qū)分責(zé)任。其次要建立覆蓋金融國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、出資人和運營機構(gòu)的所有管理和運營行為的完整的績效考核和責(zé)任追究制度；第三要建立適合我國國情的，激勵與約束平衡，風(fēng)險與責(zé)任匹配，保值增值、競爭能力、可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)實體經(jīng)濟和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略等若干目標(biāo)相協(xié)調(diào)的多維度的金融國有資產(chǎn)績效考核指標(biāo)體系；第四要加大在貫徹落實國家重大方針政策、重大決策、遵守相關(guān)財務(wù)制度、健全內(nèi)部管理和國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任落實等重點方面的績效考核和責(zé)任追究。

任職資格管理是金融國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，直接影響金

— 15 — 融國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)實現(xiàn)和金融國有資產(chǎn)管理效能，還是影響國家金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局目標(biāo)能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一。要加強對重點金融機構(gòu)核心管理層任職資格的審查，使核心管理人員的業(yè)務(wù)能力符合金融國有資產(chǎn)保值增值的要求，任職資格條件符合金融和國家戰(zhàn)略安全的需要。

作者單位：審計署審計科研所 王姝

報：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研所，南京

審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。

共印200份

編輯：宮軍

簽發(fā)：崔振龍