第一篇：香港政府績(jī)效審計(jì)研究與借鑒

香港政府績(jī)效審計(jì)研究與借鑒 容提要20世紀(jì)70年代以來，政府績(jī)效審計(jì)日益成為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主流。在發(fā)達(dá)國(guó)家，通常占審計(jì)工作比重的三分之二。我國(guó)國(guó)家審計(jì)目前仍以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主，績(jī)效審計(jì)處于試驗(yàn)階段。深圳審計(jì)機(jī)關(guān)率先開始了政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，不僅檢查財(cái)政收支的真實(shí)、合法，而且調(diào)查資金運(yùn)用的節(jié)約、效率和效果，評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。本文介紹香港政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)際運(yùn)作及相關(guān)制度，研究其特點(diǎn)借鑒其方法；闡述政府績(jī)效審計(jì)在世界的發(fā)展和我國(guó)的趨勢(shì)，提出開創(chuàng)這一新的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的對(duì)策；分析深圳開展政府績(jī)效審計(jì)的環(huán)境、條件和初步成果，設(shè)想當(dāng)前和今后的具體工作。基于經(jīng)驗(yàn)，重在實(shí)用。可供審計(jì)人員認(rèn)識(shí)和操作政府績(jī)效審計(jì)參考，也希望有助于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面指導(dǎo)和支持審計(jì)工作。

政府績(jī)效審計(jì)發(fā)生于20世紀(jì)40年代，發(fā)展于70年代。各國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)的稱謂不盡相同，如英國(guó) “現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)”（Valve for Money Auditing），加拿大“綜合審計(jì)”（Comprehensive Auditing），澳大利亞“效率審計(jì)”（Efficiency Auditing），瑞典“效益審計(jì)”（Effectiveness Auditing）等。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在1986年第12屆國(guó)際會(huì)議上，建議以“績(jī)效審計(jì)”（Performance Auditing）統(tǒng)一名稱。這屆國(guó)際會(huì)議發(fā)表了《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》，指出：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)。”

香港的政府績(jī)效審計(jì)，稱為衡工量值審計(jì)。

一、香港衡工量值審計(jì)

2002年10月，香港審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)主席提交了第三十九號(hào)報(bào)告書。二十年來，香港審計(jì)署（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)署）每半年提交一份衡工量值審計(jì)報(bào)告，對(duì)受審核機(jī)構(gòu)履行職務(wù)的節(jié)約、效率和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見和建議。第三十九號(hào)報(bào)告書將當(dāng)年3月至9月所完成的衡工量值審計(jì)項(xiàng)目分章成冊(cè)，提交立法會(huì)，并同時(shí)載于審計(jì)署互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)，向社會(huì)公布。

這一期的衡工量值審計(jì)完成了11個(gè)項(xiàng)目：收取利得稅，海關(guān)征稅，公共圖書館管理，港島南區(qū)污水處理工程，中小企業(yè)特別信貸，懲教署住所管理，都市固體廢物管理，新界小型房屋批建，小學(xué)教育；其中小學(xué)教育分為三項(xiàng)：小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供，小學(xué)的管理，提供有成效的小學(xué)教育。從以上所列項(xiàng)目，顯示審計(jì)范圍之廣泛，審計(jì)內(nèi)容之豐富。不妨列示其中一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果，如小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供。

香港政府為所有6至15歲的兒童提供九年免費(fèi)基礎(chǔ)教育，前六年是小學(xué)。2001－02學(xué)年年初，香港約有47.8萬(wàn)名小學(xué)生，分別就讀于690所資助學(xué)校、41所官立學(xué)校和63所私立學(xué)校。政府每年為每名小學(xué)生提供的經(jīng)費(fèi)約為2 600元；2002－03財(cái)政年度，小學(xué)教育的經(jīng)常財(cái)政撥款為117億元。小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供，是按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，每32名6至11歲的兒童為一個(gè)全日制班，按居住地區(qū)就近入學(xué)。審計(jì)署進(jìn)行這個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，是檢查教育署規(guī)劃和提供官立及資助小學(xué)學(xué)位的實(shí)際情況，以確定是否有可改善之處。經(jīng)過該項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些問題并提出建議：

（1）由于未來數(shù)年兒童人口不斷下降，教育署建校計(jì)劃將導(dǎo)致學(xué)位過剩。正在策劃興建的69所學(xué)校中，在7個(gè)地區(qū)22所的學(xué)位供應(yīng)將嚴(yán)重過剩達(dá)到18%至75%的程度。如果擱置其中18所新校的建造，可節(jié)省13.68億元。審計(jì)署建議暫停在學(xué)位嚴(yán)重過剩地區(qū)興建新校。

（2）在2001-02學(xué)年，326所全日制小學(xué)中有106所有空置教室，其中30所空置達(dá)7間以上，而大部分學(xué)校的地點(diǎn)相當(dāng)接近。審計(jì)署建議把位置相近而又大量空置教室的學(xué)校合并及逐步停辦。

（3）在所有官立及資助小學(xué)開辦的11742個(gè)班級(jí)中，有4782個(gè)超額收生，其中286個(gè)超額7人以上；有5354個(gè)收生不足，其中942個(gè)空位7人以上。超額收生會(huì)影響教學(xué)質(zhì)量，收生不足則因政府按班分配的資源未能物盡其用。審計(jì)署建議減少超額收生和把收生嚴(yán)重不足的班級(jí)合并。

以及：有些鄉(xiāng)村小學(xué)因設(shè)施欠佳或人數(shù)較少，可以標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校取代； 官立小學(xué)經(jīng)辦費(fèi)用較高，可考慮部分地區(qū)學(xué)位嚴(yán)重過剩而適當(dāng)減少官立小學(xué)數(shù)目，等等。

衡工量值審計(jì)的內(nèi)容和作用，由此可見一斑。當(dāng)然，它并非一項(xiàng)簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)，需要成熟的機(jī)制和充足的資源，是一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主意識(shí)、行政管理達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)時(shí)才得以普遍開展的。下面逐一分析香港衡工量值審計(jì)的法律保障、專業(yè)運(yùn)作和社會(huì)支持。

（一）香港審計(jì)署的職能

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第五十八條規(guī)定：香港特別行政區(qū)設(shè)立審計(jì)署，獨(dú)立工作，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。香港審計(jì)署前稱核數(shù)署，是香港歷史最悠久的政府部門之一，早在1844年便委任了第一位核數(shù)首長(zhǎng)。1971年制定的《核數(shù)條例》，規(guī)定了審計(jì)署署長(zhǎng)的任命、任期、職責(zé)和權(quán)力，明確他對(duì)政府帳目和公共基金進(jìn)行審計(jì)，并向立法會(huì)主席提交報(bào)告；他可查閱政府部門任何資料，也可要求任何公職人員作出解釋，在履行職務(wù)時(shí)，不受任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)的控制。這一《核數(shù)條例》幾經(jīng)修訂，至今還是審計(jì)署署長(zhǎng)執(zhí)行任務(wù)的法律根據(jù)。

現(xiàn)在特區(qū)政府實(shí)行高官問責(zé)制的行政架構(gòu)中，審計(jì)署署長(zhǎng)仍然是由行政長(zhǎng)官直接領(lǐng)導(dǎo)的主要官員之一。審計(jì)署目前設(shè)副署長(zhǎng)一人，助理署長(zhǎng)五人。署內(nèi)分五個(gè)科，各由一位助理署長(zhǎng)負(fù)責(zé)主管。總部行政科負(fù)責(zé)行政、專業(yè)技術(shù)及特別事務(wù)、電腦審計(jì)等工作；其他四個(gè)業(yè)務(wù)科，稱為中央帳務(wù)審計(jì)科、一般帳務(wù)審計(jì)科、社會(huì)服務(wù)審計(jì)科和工程及土地審計(jì)科，分別負(fù)責(zé)既定范圍的政府部門、法定機(jī)構(gòu)和基金帳目的審計(jì)工作。截至2002年8月，審計(jì)署共有204人，其中首長(zhǎng)級(jí)13人，專業(yè)審計(jì)師51人，半專業(yè)審計(jì)師即審查主任100人，文書及其他輔助人員40人。

審計(jì)署署長(zhǎng)的每一份報(bào)告書都會(huì)開宗明義提及審計(jì)署的使命：向立法會(huì)及公營(yíng)機(jī)構(gòu)提供獨(dú)立、專業(yè)及優(yōu)質(zhì)的審計(jì)服務(wù)，確保公共資源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公營(yíng)部門的問責(zé)性。審計(jì)署進(jìn)行兩類工作承擔(dān)自己的使命，一類是審核帳目是否妥善的工作，另一類是衡工量值式審計(jì)工作。前者每年須向立法會(huì)提交一份報(bào)告書，工作量約占審計(jì)署整體工作量的三分之一；后者提交兩份報(bào)告書，工作量約占三分之二。

（1）審核帳目是否妥善的工作。即傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，通過審核會(huì)計(jì)帳目及其他相關(guān)資料，確認(rèn)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性與合規(guī)性。按照規(guī)定，庫(kù)務(wù)署署長(zhǎng)應(yīng)于每一財(cái)政年度結(jié)束后的五個(gè)月內(nèi)，向?qū)徲?jì)署署長(zhǎng)送交各項(xiàng)年度帳表，包括政府一般收入和政府管理的各項(xiàng)基金的帳目，以供審核。此外，審計(jì)署署長(zhǎng)也負(fù)責(zé)審核香港房屋委員會(huì)、五個(gè)營(yíng)運(yùn)基金、六十多個(gè)法定和非法定基金的帳目，以及審查受政府補(bǔ)助機(jī)構(gòu)的帳目。

審核帳目是否妥善的工作依照每年預(yù)先制定的工作程序表進(jìn)行，七個(gè)月內(nèi)完成。由于政府收支數(shù)量龐大、種類繁多，審計(jì)采取抽樣方法，深入檢查個(gè)別部門可能存在的問題以及內(nèi)部管理制度，而不必揭露所有財(cái)務(wù)收支的每個(gè)錯(cuò)弊。審計(jì)的目的，是在總體上保證政府的財(cái)政及會(huì)計(jì)帳項(xiàng)，一般都準(zhǔn)確妥當(dāng)，且符合公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。每年10月，審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)主席提交上一財(cái)政年度政府帳目是否妥善的審計(jì)報(bào)告書。

（2）衡工量值式審計(jì)工作。就任何決策局、政府部門、專責(zé)機(jī)構(gòu)、其他公眾團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)或帳目須受審核的機(jī)構(gòu)，在履行職務(wù)時(shí)所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益進(jìn)行審查。現(xiàn)在的審查工作，依據(jù)政府帳目委員會(huì)1998年2月11日提交臨時(shí)立法會(huì)的一套準(zhǔn)則進(jìn)行。該準(zhǔn)則包含以下要點(diǎn)：

審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)提交報(bào)告時(shí)應(yīng)享有很大自由，可以促請(qǐng)立法會(huì)注意審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的任何情況，并指出所牽涉的財(cái)政問題；

審計(jì)署署長(zhǎng)如果在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員制定政策目標(biāo)和作出決定時(shí)可能缺乏充分可靠的證據(jù)，可以進(jìn)行調(diào)查，并將存在問題的事實(shí)報(bào)告立法會(huì)；

審計(jì)署署長(zhǎng)還可以查核有關(guān)方面在厘定政策目標(biāo)及作出決策時(shí)，是否有適當(dāng)?shù)臋?quán)力；

可以查核有關(guān)方面有無(wú)作出恰當(dāng)?shù)陌才牛芊襁x擇和評(píng)估其他推行政策的辦法；

可以查核既定的政策目標(biāo)是否明確界定，有關(guān)的執(zhí)行決定和人員行為是否符合既定目標(biāo)；

可以查核各項(xiàng)不同的政策目標(biāo)及其推行辦法，是否有沖突或可能有沖突；

可以查核有關(guān)方面將政策目標(biāo)演繹為行動(dòng)目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)方面，進(jìn)展和效用如何。

審計(jì)署署長(zhǎng)并無(wú)權(quán)力質(zhì)詢政策目標(biāo)的利弊，除準(zhǔn)則另有指明外也不得質(zhì)詢政策目標(biāo)的制訂方法，他可以就這些方法的節(jié)省程度、效率和效益，提出質(zhì)詢。

衡工量值審計(jì)基本上依循國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，并參照英國(guó)國(guó)家審計(jì)署的工作方法。審計(jì)署按照每年預(yù)先制定的工作程序表，以有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計(jì)。一項(xiàng)完整的審計(jì)分策劃、調(diào)查、報(bào)告三個(gè)階段，依次為選擇審計(jì)項(xiàng)目，以適當(dāng)方法和步驟實(shí)施審計(jì)，撰寫、確定審計(jì)報(bào)告。衡工量值審計(jì)結(jié)果每年向立法會(huì)報(bào)告兩次，分別為4月和10月。報(bào)告書提交立法會(huì)后，會(huì)交付政府帳目委員會(huì)根據(jù)《立法會(huì)議事規(guī)則》進(jìn)行審議。

（二）衡工量值審計(jì)過程

審計(jì)署七十年代中期開始衡工量值審計(jì)，從小到大，由少至多，八十年代形成規(guī)范。可以沿著三個(gè)操作階段分析衡工量值審計(jì)的進(jìn)行過程。

1.策劃階段

衡工量值審計(jì)的對(duì)象和內(nèi)容是廣泛而多樣的。按照審計(jì)署的工作范圍，可審核機(jī)構(gòu)包括政府總部的11個(gè)決策局，幾十個(gè)政府部門，幾十個(gè)有關(guān)機(jī)構(gòu)，還有其他公共機(jī)構(gòu)，以及它們的下屬機(jī)構(gòu)。何況，這些眾多機(jī)構(gòu)繁雜的工作內(nèi)容可以列出難以勝數(shù)的審計(jì)項(xiàng)目，多數(shù)審計(jì)項(xiàng)目都要涉及兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，而由于有的受審核機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)具有廣闊的輻射面，審計(jì)人員不得不相應(yīng)擴(kuò)大自己的工作范圍和工作量。但審計(jì)資源是有限的，常常是缺乏的。因此，要盡可能合理地、有效地使用審計(jì)資源，安排和分配好一定時(shí)間如一個(gè)年度的工作量。效率和效益審計(jì)的第一步，是審計(jì)的效率和效益。

審計(jì)署有自己選擇項(xiàng)目的方法。首先，進(jìn)行一般性考察，收集和評(píng)估受審核機(jī)構(gòu)的有關(guān)資料，了解它們的主要活動(dòng)及資源狀況，以此為基礎(chǔ)制訂衡工量值審計(jì)的五年戰(zhàn)略計(jì)劃。除了受審核機(jī)構(gòu)的基本情況，制訂計(jì)劃還要充分考慮立法會(huì)、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并參考以往的審計(jì)計(jì)劃與執(zhí)行。五年計(jì)劃是滾動(dòng)式的，逐年檢查及推進(jìn)，可視為一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)。這樣就為未來的審計(jì)工作提供了一個(gè)方向，準(zhǔn)備了長(zhǎng)期的任務(wù)，以此在年度和項(xiàng)目上進(jìn)行合理的分配，也有利于用發(fā)展的眼光籌集和優(yōu)化審計(jì)資源。

其次，在五年戰(zhàn)略計(jì)劃的基礎(chǔ)上，制訂每年的審計(jì)工作程序表。選擇年度審計(jì)項(xiàng)目有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：重要性——在政府管理、資源運(yùn)用或社會(huì)需求等方面較為重要；風(fēng)險(xiǎn)性——較有可能存在問題；時(shí)間性——更需要及時(shí)解決；增值性——可改善的空間比較大；可行性——根據(jù)現(xiàn)有審計(jì)資源適合進(jìn)行工作。審計(jì)署按照這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)分，編排出大約20個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先次序，成為下一個(gè)年度的項(xiàng)目計(jì)劃。五年計(jì)劃和年度計(jì)劃自下而上提出，最后由高級(jí)管理層研究確定。

2.調(diào)查階段

首先，為執(zhí)行一個(gè)特定審計(jì)項(xiàng)目而組成的審計(jì)組，會(huì)與受審核機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員舉行初次會(huì)議，說明這項(xiàng)審計(jì)的目的和內(nèi)容，并聽取有關(guān)情況的介紹。審計(jì)人員從此開始了與受審核單位互動(dòng)而公開的調(diào)查工作，并努力將良好的合作關(guān)系貫穿于整個(gè)審計(jì)過程。接著進(jìn)行初步調(diào)查和研究。審計(jì)人員先要了解受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和運(yùn)作機(jī)制，才能檢查、衡量它的產(chǎn)出和效果。依照政府帳目委員會(huì)提出的準(zhǔn)則，衡工量值審計(jì)不對(duì)政策目標(biāo)的優(yōu)劣以及政策目標(biāo)的制訂方法發(fā)表意見，但可以調(diào)查在制訂政策和作出決定時(shí)，受審核機(jī)構(gòu)是否有足夠的根據(jù)，是否有相應(yīng)的權(quán)力，推行政策的活動(dòng)是否符合既定的目標(biāo)，所采取的辦法是否適當(dāng)，以及全部工作的進(jìn)展和成效。所以，審計(jì)人員需要通過閱讀有關(guān)法律、規(guī)章、決定、報(bào)告等文件資料，以及座談、詢問，掌握受審核機(jī)構(gòu)的基本情況。

經(jīng)過初步研究，如果確認(rèn)該項(xiàng)審計(jì)有充分理由進(jìn)行下去，全面調(diào)查就可以展開了，而初步研究也為隨后的詳細(xì)審查明確了目標(biāo)和范圍。全面調(diào)查是一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的主要工作，大部分的人力和時(shí)間投入在這個(gè)環(huán)節(jié)上。審計(jì)人員會(huì)采取各種審計(jì)方法擴(kuò)展和深入，一般也要象財(cái)務(wù)收支審計(jì)那樣審核會(huì)計(jì)資料，更多的則是超越傳統(tǒng)的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實(shí)地察看某些事物，要訪問有關(guān)的人員，甚至需要進(jìn)行問卷調(diào)查，尤其要統(tǒng)計(jì)和分析許多數(shù)據(jù)。全面審計(jì)是為了達(dá)到審計(jì)目標(biāo)而收集充分、可靠和相關(guān)的證據(jù)，為形成審計(jì)結(jié)論提供合理的基礎(chǔ)。審計(jì)人員通過審閱、復(fù)查、核對(duì)及復(fù)印、摘錄等方法取得文件證據(jù)，通過直接觀察及拍照、畫圖、備忘錄等取得實(shí)物證據(jù)，還通過整理、匯總、計(jì)算、比較、推理取得分析性證據(jù)。證據(jù)通常說明某些事項(xiàng)在節(jié)約、效率或效益方面存在一定的問題，如經(jīng)費(fèi)超支、計(jì)劃延誤、未達(dá)到政策目標(biāo)等等，而問題的產(chǎn)生可能由于制度漏洞、決策失當(dāng)、管理不善、或者人為疏忽。這一切工作，都會(huì)記錄在審計(jì)人員的工作底稿上，同時(shí)也會(huì)始終與受審核機(jī)構(gòu)有關(guān)人員交換意見而確認(rèn)或修改、補(bǔ)充自己的想法。

3.報(bào)告階段

調(diào)查工作完成以后，審計(jì)組撰寫審計(jì)報(bào)告初稿，初稿包含了有關(guān)事項(xiàng)的基本情況和調(diào)查結(jié)果，以及初步的審計(jì)意見和建議。報(bào)告初稿由審計(jì)署助理署長(zhǎng)以上的高級(jí)官員審閱后，送交受審核機(jī)構(gòu)，然后，召開會(huì)議征詢他們的意見。審計(jì)報(bào)告會(huì)按照一定程序受到嚴(yán)格的質(zhì)量檢查，以保證其內(nèi)容客觀、公正、完整、均衡、有建設(shè)性。審計(jì)署的高級(jí)官員付出許多時(shí)間和精力研究、推敲報(bào)告書，并將受審核機(jī)構(gòu)的正式回應(yīng)納入報(bào)告的最后定稿。

以半年為期的一份衡工量值審計(jì)報(bào)告書通常包含10個(gè)項(xiàng)目，是提交報(bào)告前3月至9月或10月至2月間完成的審計(jì)工作的結(jié)果。各項(xiàng)目分章列出標(biāo)題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨(dú)的一冊(cè)；每?jī)?cè)約50頁(yè)，另有附錄。翻開一冊(cè)特定項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告書，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡(jiǎn)單說明受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和政策目標(biāo)外，即列出審計(jì)查明的主要問題，同時(shí)表明審計(jì)署的意見，另外還提出審計(jì)署的若干建議，最后反映受審核機(jī)構(gòu)回應(yīng)的意見。正文分若干部分，以劃分為小段的簡(jiǎn)潔文字表述，并常有圖表及照片輔助說明。正文的第一部分是引言，介紹審計(jì)的背景，審計(jì)的目的和范圍，以及往往不止一家受審核機(jī)構(gòu)各自的總體回應(yīng)。正文的其余部分逐一報(bào)告具體的審計(jì)事項(xiàng)。每一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)首先用一句話說明該項(xiàng)審計(jì)的目的，然后依次闡明這一事項(xiàng)的背景和現(xiàn)狀，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)或可改善之處及審計(jì)署的意見，審計(jì)署的建議，受審核機(jī)構(gòu)的回應(yīng)。審計(jì)署的意見通常是指出問題，作出結(jié)論，而審計(jì)署的建議則針對(duì)性的提出改進(jìn)辦法，幫助解決問題。受審核機(jī)構(gòu)一般都會(huì)同意審計(jì)署的建議，并表明要采取相應(yīng)的措施，對(duì)有些問題也會(huì)做出適當(dāng)解釋。附錄主要是從受審核機(jī)構(gòu)取得的相關(guān)調(diào)查資料，以及審計(jì)人員根據(jù)調(diào)查資料作出的分析、統(tǒng)計(jì)圖表等，對(duì)正文中的審計(jì)意見和建議給以支持。

（三）政府帳目委員會(huì)的作用

審計(jì)署署長(zhǎng)的報(bào)告書提交立法會(huì)后，由立法會(huì)下設(shè)的政府帳目委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱帳委會(huì)）審議研究。

1.帳委會(huì)的職責(zé)

帳委會(huì)根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》第72條的規(guī)定成立，專門負(fù)責(zé)研究審計(jì)署署長(zhǎng)提交的關(guān)于政府帳目和衡工量值的審計(jì)報(bào)告。帳委會(huì)由1名主席、1名副主席和5名委員組成，7名成員均為立法會(huì)議員。帳委會(huì)就審計(jì)報(bào)告書所提出的事項(xiàng)召開會(huì)議和舉行公開聆訊，可以傳召任何有關(guān)的政府官員出席解釋，也可以要求與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的任何非政府組織人士前來應(yīng)訊，他們須對(duì)自己提供的解釋、資料、記錄或文件負(fù)責(zé)。在審議研究過程中，帳委會(huì)會(huì)要求審計(jì)署署長(zhǎng)和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)給予協(xié)助。帳委會(huì)須在審計(jì)報(bào)告書提交立法會(huì)之后的三個(gè)月內(nèi)審議研究完畢，就某些事項(xiàng)作出結(jié)論及建議，向立法會(huì)提交報(bào)告。而政府有關(guān)部門則必須在此后的三個(gè)月內(nèi)向立法會(huì)提交復(fù)文，就帳委會(huì)報(bào)告提及的事項(xiàng)作出改進(jìn)或準(zhǔn)備改進(jìn)的答復(fù)。

帳委會(huì)與審計(jì)署有共同的目標(biāo)，他們?cè)诔袚?dān)職責(zé)和完成任務(wù)上是相輔相成的。帳委會(huì)同審計(jì)署經(jīng)常溝通與協(xié)商，也會(huì)向?qū)徲?jì)署署長(zhǎng)提供衡工量值審計(jì)項(xiàng)目方面的建議。帳委會(huì)依據(jù)審計(jì)報(bào)告所提事項(xiàng)舉行公開聆訊，進(jìn)行審議研究并撰寫報(bào)告書，審計(jì)署則通過帳委會(huì)的結(jié)論與建議提高審計(jì)結(jié)果的效益。兩者以不同的角度和方式，對(duì)公共開支的合規(guī)和有效進(jìn)行監(jiān)督，向立法會(huì)及公眾做出交代。

2.帳委會(huì)的工作

由于每期衡工量值審計(jì)報(bào)告包含許多事項(xiàng)、涉及許多方面，帳委會(huì)通常不會(huì)審議報(bào)告提出的所有事項(xiàng)，而是選擇它認(rèn)為較嚴(yán)重的反常情形或弊端進(jìn)行調(diào)查。如對(duì)三十九號(hào)報(bào)告書的11個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)初步研究后，決定對(duì)其中6個(gè)項(xiàng)目深入調(diào)查。帳委會(huì)內(nèi)部開會(huì)審議這些項(xiàng)目，在需要時(shí)舉行公開聆訊，邀請(qǐng)有關(guān)的官員和人士到帳委會(huì)席前應(yīng)迅。各項(xiàng)聆訊議題會(huì)事先通知不同的時(shí)間，有不同的參加者，新聞界及普通市民可以入場(chǎng)旁聽。在公開聆訊中，帳委會(huì)根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映的問題提出質(zhì)疑，有關(guān)的各方人士作出回答。公開聆訊過程的錄音記錄存放于立法會(huì)圖書館，供市民聽取。就三十九號(hào)衡工量值審計(jì)報(bào)告，帳委會(huì)召開了14次會(huì)議和9次公開聆訊。在公開聆訊中，聽取了39名人士，包括5名決策局局長(zhǎng)和9名部門首長(zhǎng)的陳詞。通過審議和聆訊，帳委會(huì)證實(shí)了有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)的事實(shí)真相后，便會(huì)作出自己的判斷，擬定報(bào)告書的結(jié)論及建議。

帳委會(huì)的報(bào)告書在審計(jì)報(bào)告之后三個(gè)月提交，一大本，近500頁(yè)，分正文和附錄兩部分。正文首先簡(jiǎn)要聲明帳委會(huì)的設(shè)立、組成及工作程序，再用一定篇幅反映政府對(duì)以往報(bào)告書的結(jié)論及建議的回應(yīng)。政府的回應(yīng)以政府復(fù)文分別不同事項(xiàng)逐一載于報(bào)告書中，說明有的事項(xiàng)有關(guān)部門已采取辦法糾正或改進(jìn)，也有的事項(xiàng)政府解釋不采取行動(dòng)的理由，以及這些事項(xiàng)的最新進(jìn)展和帳委會(huì)的意見與要求。正文的大部分內(nèi)容是關(guān)于帳委會(huì)所選擇深入調(diào)查的審計(jì)項(xiàng)目，這些審計(jì)項(xiàng)目的問題分章節(jié)提出，然后列明聆訊時(shí)各有關(guān)人士的陳訴和答復(fù)，最后是帳委會(huì)的若干結(jié)論及建議。正文的最后，是帳委會(huì)主席、副主席和各位委員的親筆署名。附錄大都是有關(guān)官員對(duì)于某件事項(xiàng)作出說明或提供資料的函件。

3.社會(huì)反響

審計(jì)署和帳委會(huì)的報(bào)告書向立法會(huì)提交之日，也是對(duì)香港媒體和市民公開之時(shí)，他們可以從各種渠道看到、聽到報(bào)告書的內(nèi)容。作為納稅人的廣大市民，非常關(guān)注公共資源的管理和運(yùn)用，對(duì)于審計(jì)署揭示的問題，特別是政府開支的明顯差錯(cuò)或關(guān)系民生密切的審計(jì)事項(xiàng)，反響較大，也普遍認(rèn)同審計(jì)署和帳委會(huì)的建議。新聞媒體往往及時(shí)表達(dá)、推動(dòng)了社會(huì)的輿論，對(duì)政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，起到了督促作用。今年2月，帳委會(huì)第三十九號(hào)報(bào)告書一出，各家報(bào)紙紛紛報(bào)道，并刊登帳委會(huì)主席手拿報(bào)告書的照片。報(bào)道標(biāo)題反映主要事實(shí)引人注目，如“長(zhǎng)者療養(yǎng)院宿位需輪候31個(gè)月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企業(yè)用貸款添壞帳”，“小學(xué)空置課室未善用挨批”等等。

被揭示存在問題的部門和機(jī)構(gòu)，對(duì)審計(jì)署、帳委會(huì)報(bào)告的態(tài)度和行動(dòng)都是積極的，甚至行政長(zhǎng)官也出來支持審計(jì)報(bào)告，表示應(yīng)該改進(jìn)工作，不能容忍缺點(diǎn)繼續(xù)下去。審計(jì)署不久前審查了政府物料的采購(gòu)與管理，以電腦程序計(jì)算出政府物料供應(yīng)貨倉(cāng)1631項(xiàng)物品的年度儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率，發(fā)現(xiàn)其中80%的物品未達(dá)到每年周轉(zhuǎn)五次的目標(biāo)，因此而增加資金占用3 530萬(wàn)元。其中更有194項(xiàng)物品計(jì)440萬(wàn)元，儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率低于每年0.01次，其平均存貨量可供使用100年以上。于是，審計(jì)署對(duì)存貨過剩及其他問題提出改善建議，包括盡快處置過剩物品。政府物料供應(yīng)處接納了建議，很快舉行拍賣會(huì)，拍賣了多余的庫(kù)存物品。

（四）衡工量值審計(jì)的特點(diǎn)

1.審計(jì)署的獨(dú)立地位

獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)的根本保證，世界各國(guó)對(duì)此都有明確的法律規(guī)定。但由于國(guó)情不同，各國(guó)的國(guó)家審計(jì)體制有所區(qū)別，因而產(chǎn)生審計(jì)獨(dú)立性方面的一定差異。目前，世界上160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的審計(jì)體制大致分為四種類型：第一種立法型，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，完全獨(dú)立于行政部門；第二種司法型，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法系列，擁有一定的司法權(quán)限；第三種獨(dú)立型，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法、司法和行政之外，直接對(duì)法律負(fù)責(zé)；第四種行政型，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于行政系列，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，對(duì)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要審計(jì)政府財(cái)政，獨(dú)立于行政部門符合三權(quán)分立、相互制衡的需要，更具有獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)都屬于議會(huì)，立法型審計(jì)體制成為主流。即使屬于行政部門的審計(jì)機(jī)關(guān)，也越來越多的在為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)。在世界審計(jì)體制背景下比較分析香港審計(jì)署的獨(dú)立地位，更可以看出它的一些特點(diǎn)，以及這些特點(diǎn)對(duì)衡工量值審計(jì)的影響。

審計(jì)署隸屬特別行政區(qū)政府，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，審計(jì)署署長(zhǎng)是行政長(zhǎng)官任命的政府主要官員之一。但是，根據(jù)法律規(guī)定，其一，審計(jì)署署長(zhǎng)直接向立法會(huì)提交審計(jì)報(bào)告，不必經(jīng)過行政長(zhǎng)官及其他政府官員的審定和批準(zhǔn)；其二，審計(jì)署獨(dú)立工作，依法安排和執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，無(wú)須聽命于任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人；其三，審計(jì)署署長(zhǎng)在提交報(bào)告時(shí)享有很大的自由，可以揭示對(duì)于政府部門和公共機(jī)構(gòu)的審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)的任何情況和涉及的財(cái)政問題；其四，審計(jì)署署長(zhǎng)職位不屬于公務(wù)員編制，他的被撤職或被退職須盡快向立法會(huì)報(bào)告說明，其薪酬由行政長(zhǎng)官指定，不納入審計(jì)署個(gè)人薪金帳目。這些規(guī)定，使屬于行政系列的審計(jì)署有了相當(dāng)?shù)某摵酮?dú)立，能夠在衡工量值審計(jì)中不負(fù)使命，積極的發(fā)現(xiàn)和揭示政府的財(cái)政問題，確保公共資源的有效運(yùn)用。

審計(jì)署并無(wú)權(quán)力對(duì)受審核機(jī)構(gòu)下達(dá)具有法律約束力的文書，指出其存在的問題并要求改正，如同我國(guó)內(nèi)地審計(jì)機(jī)關(guān)所做的那樣。審計(jì)署的工作是發(fā)現(xiàn)問題，并在審計(jì)報(bào)告書中就發(fā)現(xiàn)問題提出意見和建議，以此發(fā)揮監(jiān)督作用。這種作用在一個(gè)法制健全、行政公開的社會(huì)里，會(huì)因?yàn)樽h會(huì)和輿論的監(jiān)督而得到加強(qiáng)和擴(kuò)大。立法會(huì)專門成立政府帳目委員會(huì)這個(gè)常設(shè)委員會(huì)，處理審計(jì)報(bào)告即處理審計(jì)報(bào)告所提事項(xiàng)，實(shí)際上同審計(jì)署一樣，也是對(duì)政府公共開支的合法有效進(jìn)行審查。而由于帳委會(huì)是立法機(jī)構(gòu)的組成部分，負(fù)有對(duì)政府權(quán)力制衡和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)，因此更具有權(quán)威性和約束力。由具有專業(yè)背景的議員組成的帳委會(huì)，在研究審議審計(jì)報(bào)告時(shí)，會(huì)對(duì)審計(jì)意見和建議的正確、合理作出判斷，因此也是對(duì)審計(jì)工作本身的監(jiān)督。審計(jì)署提出的報(bào)告和帳委會(huì)審議的結(jié)論，需要也會(huì)引起媒體的傳播、公眾的議論，社會(huì)越是民主，言論越是自由，輿論監(jiān)督的作用就越明顯。

2.有組織的方法

審計(jì)署按照有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計(jì)，確保工作進(jìn)度和質(zhì)量受到控制。審計(jì)工作依循國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，參照采用英國(guó)國(guó)家審計(jì)署的方法進(jìn)行。目前國(guó)際上還沒有統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，1991年修訂的《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織審計(jì)準(zhǔn)則》含有對(duì)績(jī)效審計(jì)的要求，可用于指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及經(jīng)驗(yàn)，提供了可以借鑒的方法。英國(guó)稱績(jī)效審計(jì)為“現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)”（Valve for Money Auditing），內(nèi)地也有譯為“價(jià)值為本審計(jì)”的，香港則譯為“衡工量值”審計(jì)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署認(rèn)為現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)中的現(xiàn)金價(jià)值＝經(jīng)濟(jì)性×效率×效益，該國(guó)1983年頒布的《國(guó)家審計(jì)法》對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是：檢查某一組織為履行職能而運(yùn)用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，績(jī)效審計(jì)首先是為了就政府財(cái)政收支和資源管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益情況，向議會(huì)提出獨(dú)立的資料、保證和建議。其次也幫助被審計(jì)單位采取必要的措施改進(jìn)工作，提高效益。因?yàn)閲?guó)家審計(jì)署資源有限，只能把注意力放在那些耗用資源最多、效益最難衡量的項(xiàng)目上。國(guó)家審計(jì)署把績(jī)效審計(jì)分為四類：對(duì)可能發(fā)生嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、效率低下、控制薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行有選擇的審計(jì)；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)；對(duì)標(biāo)準(zhǔn)管理業(yè)務(wù)的審計(jì)；小范圍而無(wú)須向議會(huì)報(bào)告的審計(jì)。英國(guó)議會(huì)的公共帳目委員會(huì)負(fù)責(zé)審議審計(jì)報(bào)告，向被審計(jì)單位提出質(zhì)疑，再將他們的結(jié)論報(bào)告議會(huì)。

衡工量值審計(jì)按照策劃、調(diào)查和報(bào)告三階段進(jìn)行的具體過程，也是源自于英國(guó)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)計(jì)劃按四個(gè)步驟編制：調(diào)查了解審計(jì)對(duì)象概況；記錄整理資料；各業(yè)務(wù)部門編制五年期滾動(dòng)式戰(zhàn)略計(jì)劃；綜合、調(diào)整各業(yè)務(wù)部門計(jì)劃后編制總體計(jì)劃。審計(jì)實(shí)施一是初步研究，確定調(diào)查的必要性；二是全面調(diào)查，深入地檢查并收集有關(guān)證據(jù)；三是編制工作底稿，用以反映完成的審計(jì)工作、發(fā)現(xiàn)的問題和處理的依據(jù)。審計(jì)報(bào)告要求簡(jiǎn)練清楚，從組織報(bào)告大綱開始，再撰寫報(bào)告初稿，務(wù)必正確、完整、客觀公正；然后送被審計(jì)單位征求意見，經(jīng)修正和審定，并附上被審計(jì)單位的回應(yīng)，提交議會(huì)，不涉及保密事項(xiàng)的，可交出版方面公開發(fā)表。英國(guó)的績(jī)效審計(jì)開展時(shí)間很長(zhǎng)，有一套較為成熟的程序和方法，香港的衡工量值審計(jì)參照實(shí)行，有其歷史原因，也適合所處的政治和社會(huì)環(huán)境，應(yīng)該是順理成章的。

同其他國(guó)家先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)一樣，香港衡工量值審計(jì)精心組織，進(jìn)行得嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，講求效率。比如，審計(jì)署下達(dá)2002－03年度衡工量值審計(jì)的指標(biāo)，不僅有項(xiàng)目數(shù)即20項(xiàng)，而且有用人時(shí)數(shù)即180760小時(shí)，工作量計(jì)算精確到時(shí)。審計(jì)人員通常采用抽樣方法節(jié)約時(shí)間和成本，根據(jù)具體的審計(jì)目標(biāo)選擇樣本的結(jié)構(gòu)、規(guī)模。并大量使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，顯著提高工作效率和準(zhǔn)確性。

3.與受審核機(jī)構(gòu)的合作

對(duì)于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，有一個(gè)通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說明，財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審查會(huì)計(jì)資料，包括會(huì)計(jì)報(bào)表、帳簿和憑證等，也需要詢問和調(diào)查，但只是輔助性的工作，并且是圍繞會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)展開的。因此，審計(jì)人員所接觸的，大都是被審計(jì)單位財(cái)務(wù)部門的會(huì)計(jì)人員。績(jī)效審計(jì)的范圍和內(nèi)容要廣泛的多，工作方式和方法也靈活多樣，尤其需要被審計(jì)單位多方面的配合幫助。衡工量值審計(jì)強(qiáng)調(diào)與受審核機(jī)構(gòu)的充分合作，把調(diào)查階段稱為是一個(gè)互動(dòng)而公開的過程。因?yàn)楹夤ち恐祵徲?jì)不像審核帳目是否妥善的工作，能以嚴(yán)格的法規(guī)和公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)去判別和處理財(cái)政財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)。它沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和固定的模式，需要對(duì)受審核機(jī)構(gòu)的制度和運(yùn)作有足夠的了解，需要與相關(guān)人員進(jìn)行有效的溝通，才能恰當(dāng)?shù)拇_定評(píng)價(jià)指標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容。良好的合作關(guān)系可以使審計(jì)人員取得有用的資料、信息和意見，而且，許多審計(jì)項(xiàng)目要進(jìn)行跨部門的調(diào)查研究，廣泛的交流與協(xié)作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值審計(jì)的目的，是為了幫助受審核機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，提高績(jī)效水平，而這一目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于受審核機(jī)構(gòu)對(duì)于審計(jì)工作的認(rèn)同和接納。所以，在不影響審計(jì)獨(dú)立性的前提下，審計(jì)人員在調(diào)查階段的各個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)公開自己的工作，多層次、多方面的與人磋商，表現(xiàn)出同受審核機(jī)構(gòu)互動(dòng)互助的過程。審計(jì)署將衡工量值審計(jì)的實(shí)施稱為調(diào)查而不是審計(jì)，不僅體現(xiàn)了一種友善的態(tài)度，更是反映了這項(xiàng)工作的性質(zhì)和特點(diǎn)。而承載審計(jì)結(jié)果的審計(jì)報(bào)告書，經(jīng)過與受審核機(jī)構(gòu)交換意見，就審計(jì)事項(xiàng)發(fā)表的意見和建議，總是力求公允持平、具體可行，利于有關(guān)方面接受改進(jìn)，從而使政府部門和公共機(jī)構(gòu)的工作得到盡量的增值。

4.充足的資源保障

績(jī)效審計(jì)需要比財(cái)務(wù)審計(jì)更多的資源，特別是審計(jì)人員的以較多知識(shí)和較強(qiáng)能力構(gòu)成的綜合素質(zhì)。每一個(gè)衡工量值審計(jì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，都必須由高級(jí)審計(jì)師擔(dān)任。審計(jì)署十分清楚所需的資源主要是人手，在全署人員配置中，有80%是業(yè)務(wù)人員，而業(yè)務(wù)人員中，有40%是高級(jí)審計(jì)人員。而且，審計(jì)署非常重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過持續(xù)培訓(xùn)促進(jìn)審計(jì)人員更新知識(shí)、提高技能。每年還選派人員到海外培訓(xùn)，由英國(guó)國(guó)家審計(jì)署和美國(guó)審計(jì)總署提供幫助，到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衡工量值審計(jì)方面的實(shí)習(xí)，以吸收先進(jìn)的方法和技術(shù)。另外，也有充足的經(jīng)費(fèi)保證衡工量值審計(jì)的開展。2001－02年度用于衡工量值審計(jì)的實(shí)際開支為6 640萬(wàn)元，占審計(jì)署公務(wù)開支的50%，是審核帳目是否妥善工作的2.3倍，近幾年均是這樣的比例。

二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)趨勢(shì)

今年是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立二十周年，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、展望未來的時(shí)候，面對(duì)著政府績(jī)效審計(jì)的歷史性課題。這是一個(gè)可以在認(rèn)識(shí)上探討的課題，更是一個(gè)需要在實(shí)踐中探索的課題，近年來經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)推動(dòng)了它的進(jìn)程。目前，我國(guó)財(cái)務(wù)審計(jì)占主導(dǎo)地位，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合規(guī)性的審計(jì)，仍然是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作。但是，新的形勢(shì)和環(huán)境以及審計(jì)工作自身的進(jìn)步，正在吸引審計(jì)人員把目光和努力投向政府績(jī)效審計(jì)這個(gè)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（一）國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐

績(jī)效審計(jì)是從一些國(guó)家的政府審計(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)并逐步形成規(guī)范的，比如美國(guó)、英國(guó)、瑞典、加拿大、澳大利亞等，都是績(jī)效審計(jì)比較成熟的國(guó)家，亞洲的日本、韓國(guó)、印度、巴基斯坦、新加坡等，績(jī)效審計(jì)也有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。

1.政府績(jī)效審計(jì)的形成

可以說，績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的擴(kuò)展和深入。審計(jì)產(chǎn)生的前提是受托管理，之所以有審計(jì)監(jiān)督，無(wú)非是為了審查評(píng)價(jià)受托人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，以保護(hù)受托資產(chǎn)的安全完整。財(cái)務(wù)審計(jì)檢查資產(chǎn)管理的真實(shí)合法，績(jī)效審計(jì)則進(jìn)一步，檢查資產(chǎn)管理的有效運(yùn)用。事實(shí)上，財(cái)務(wù)審計(jì)如果或多或少涉及到成本效益、投入產(chǎn)出，那就已經(jīng)是績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容了。然而，績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)事業(yè)的一個(gè)發(fā)展階段，是從20世紀(jì)40年代開始的，它的形成與政府職能的擴(kuò)大有關(guān)。30年代資本主義再度爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，主張國(guó)家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的凱恩斯主義引導(dǎo)了資本主義世界，政府通過財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營(yíng)企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財(cái)政資金，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起了公眾對(duì)公共資源節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對(duì)受托管理這些資源的政府官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。具有獨(dú)立地位和專業(yè)資格的審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)了這個(gè)任務(wù)，從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推進(jìn)到績(jī)效審計(jì)的范圍。例如美國(guó)是最早開展政府績(jī)效審計(jì)的國(guó)家，美國(guó)審計(jì)總署60年代就把注意力轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”審計(jì)，70年代績(jī)效審計(jì)已占其工作量的86%以上。過去的十多年里，績(jī)效審計(jì)有力地削減了美國(guó)政府的預(yù)算和可避免開支，提高稅收1 000多億美元；美國(guó)審計(jì)總署每年發(fā)表1000多份報(bào)告，審計(jì)官員在國(guó)會(huì)作證300多次。美國(guó)及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效審計(jì)取得了顯著的成績(jī)，產(chǎn)生了廣泛的影響，他們的經(jīng)驗(yàn)和制定的規(guī)范，推動(dòng)了世界范圍的政府績(jī)效審計(jì)。

績(jī)效審計(jì)的形成，不僅由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且依賴民主的增強(qiáng)。正如楊時(shí)展教授所說：“在民主啟蒙時(shí)期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕，至于取之于民的如何花費(fèi)，人民并不過問；隨著社會(huì)的發(fā)展，民主意識(shí)的增長(zhǎng)，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會(huì)的再進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的再進(jìn)一步增長(zhǎng)，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)任。”由于承擔(dān)的義務(wù)越來越大，可用的資源卻越來越少，再伴隨機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、費(fèi)用增加和效率下降，政府也陷入了財(cái)政困境。70年代末80年代初以來席卷全球的行政改革，發(fā)出了評(píng)估政府績(jī)效、減少和優(yōu)化政府職能的普遍呼聲。通過績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作，幫助立法機(jī)構(gòu)及整個(gè)社會(huì)監(jiān)督政府，更加成為必然。審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)大和要求的提高，促使審計(jì)與管理相融合，吸收經(jīng)濟(jì)管理、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)、工程等其他學(xué)科的知識(shí)和技術(shù)，并吸納多種專業(yè)人員，為績(jī)效審計(jì)的廣泛開展提供了技術(shù)支持。

2.政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

績(jī)效審計(jì)稱謂有別，定義也很多，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織以及各國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)有著措辭不同的定義。例如巴基斯坦審計(jì)長(zhǎng)公署認(rèn)為：績(jī)效審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所做的評(píng)價(jià)，檢查其資源管理是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，是否符合經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求。稱謂和定義的不同，多少反映了各國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的一些差異。但得到公認(rèn)的是，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容概括為三個(gè)要素：經(jīng)濟(jì)（即節(jié)約）、效率、效果（也可稱為效益）。經(jīng)濟(jì)是成本向投入的轉(zhuǎn)換率，是否以最低的成本取得一定質(zhì)量的資源，即花得少；效率是投入向產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換率，是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即花得好；效果是產(chǎn)出向效益的轉(zhuǎn)換率，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，即花得值。舉例來說，對(duì)一家醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，第一檢查經(jīng)濟(jì)性，根據(jù)投標(biāo)、合同以及項(xiàng)目控制程序，確定醫(yī)院及其附屬設(shè)施是否根據(jù)要求，按照規(guī)定的時(shí)間，用最低的成本或在批準(zhǔn)的費(fèi)用范圍內(nèi)建成，有無(wú)浪費(fèi)；第二檢查效率性，病房、病床、手術(shù)室和設(shè)備的使用，醫(yī)療和行政管理人員的配備及結(jié)構(gòu)，服務(wù)的完善，維護(hù)、管理和資源分配的適當(dāng)?shù)龋坏谌龣z查效果性，是否滿足了居民就醫(yī)和增進(jìn)健康的需要，比如病人排隊(duì)等候現(xiàn)象的減少，手術(shù)次數(shù)的增加，診斷和治愈比例的提高等。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)、效率和效果三者之間往往沒有明確的界限，很難完全分開，審計(jì)人員總是綜合起來檢查的。各國(guó)的績(jī)效審計(jì)之所以有些差異，也是因?yàn)閭?cè)重的內(nèi)容不同，尤其與財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)合進(jìn)行的時(shí)候，更顯出各自的特色。美、英兩國(guó)的績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)“三E”；澳大利亞在“三E”的解釋上有自己的特點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)除了針對(duì)機(jī)構(gòu)還針對(duì)個(gè)人，效果性審計(jì)側(cè)重更為有效的管理；德國(guó)的績(jī)效審計(jì)除強(qiáng)調(diào)效果性之外，還強(qiáng)調(diào)列入預(yù)算事項(xiàng)的事前經(jīng)濟(jì)分析；瑞典績(jī)效審計(jì)側(cè)重業(yè)務(wù)活動(dòng)的效果效率和組織、管理制度的健全合理；印度的績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)、計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行過程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；等等。這當(dāng)然也說明，經(jīng)濟(jì)、效率和效果，是績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容。

3.政府績(jī)效審計(jì)的困難

至今延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)的績(jī)效審計(jì)，在促進(jìn)政府改善管理、提高公共資金使用效益方面，已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，顯示了廣闊的發(fā)展前景。在它的發(fā)展過程中，還存在一些困難和需要解決的問題。首先在于審計(jì)的客體。政府部門的活動(dòng)主要是公共管理，范圍涉及城市建設(shè)、社會(huì)治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等許多方面，而且提供的服務(wù)一般是無(wú)形的、非贏利性的，加上常有的政治原因及各種利害關(guān)系的影響，導(dǎo)致政府部門目標(biāo)的多樣性和模糊性。有時(shí)在一種情況下某一目標(biāo)受到重視，在另一種情況下又改為重視另一目標(biāo)，即使既定的目標(biāo)，也會(huì)隨時(shí)間的推移和條件的變化而模糊起來。甚至在某種情況下沒有規(guī)定的目標(biāo)，各種資源的運(yùn)用由政府部門自行安排，于是審計(jì)人員要從調(diào)查研究中推斷其目標(biāo)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)有時(shí)難以確定績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和判別經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界限。

其次在于審計(jì)的主體。績(jī)效審計(jì)操作一開始就會(huì)遇到與審計(jì)目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題，千差萬(wàn)別的審計(jì)對(duì)象，經(jīng)濟(jì)、效率和效果的多種訴求，需要審計(jì)人員建立適合特定項(xiàng)目的正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這是一項(xiàng)審計(jì)成功的起點(diǎn)。審計(jì)取證是又一個(gè)問題。財(cái)務(wù)審計(jì)通常是從會(huì)計(jì)資料上獲取證據(jù)的，較為簡(jiǎn)單容易，而作為績(jī)效審計(jì)對(duì)象的政府管理活動(dòng)廣泛復(fù)雜，其績(jī)效又具有間接性和延續(xù)性，即便使用多種審計(jì)方法和技術(shù)，收集的資料總是有限的，何況有些資料根本就無(wú)法取得。而不取得充分可靠的證據(jù)，就難以保證審計(jì)結(jié)論的客觀公正。最大的原因還是受到審計(jì)資源的限制。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位、制度建設(shè)、人員素質(zhì)、技術(shù)配備和資金支持等方面的資源狀況，都可能制約績(jī)效審計(jì)的開展。

最后在于審計(jì)的環(huán)境。績(jī)效審計(jì)的環(huán)境影響包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技、社會(huì)及文化教育等各個(gè)方面。比如政治環(huán)境的影響，是否具備有利于進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的審計(jì)體制以及預(yù)算管理體制等制度條件。績(jī)效審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督政府的行為，在有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機(jī)構(gòu)不能給予強(qiáng)有力的支持，行政部門又缺乏績(jī)效意識(shí)、忽視改善績(jī)效，績(jī)效審計(jì)就很難普遍推開。又比如社會(huì)環(huán)境的影響，公眾能夠在多大程度上參與國(guó)家事務(wù)、關(guān)注政府財(cái)政收支，還有整個(gè)社會(huì)的民主意識(shí)、道德風(fēng)氣和信用狀況，以及對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)可。在會(huì)計(jì)資料及其他數(shù)據(jù)多有虛假的情況下，審計(jì)人員僅僅為確認(rèn)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性，就需要付出額外的勞動(dòng)，不必要的增加了績(jī)效審計(jì)的投入和難度。可見，在發(fā)展中國(guó)家開展績(jī)效審計(jì)，較之發(fā)達(dá)國(guó)家有更多的困難。

（二）我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

對(duì)于績(jī)效審計(jì)的概念，我國(guó)的審計(jì)人員過去可能有點(diǎn)陌生，但績(jī)效審計(jì)所包含的許多內(nèi)容，在某些審計(jì)實(shí)踐中也曾經(jīng)涉及到，有的審計(jì)項(xiàng)目的主題，就屬于績(jī)效審計(jì)，稱為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。

1.我國(guó)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì) 我國(guó)設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，是研究制定1982年《中華人民共和國(guó)憲法》時(shí)提上議事日程的。這部憲法規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，確立了審計(jì)監(jiān)督的法律地位。1983年國(guó)家審計(jì)署和各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)成立，開辟了中國(guó)審計(jì)走向現(xiàn)代化的道路。這條路是一步一步走出來的。最初的審計(jì)工作，基本上依照財(cái)務(wù)檢查的方式方法進(jìn)行。由于政府管理著千千萬(wàn)萬(wàn)的國(guó)有企業(yè)，而這些企業(yè)又正處于涉及中央和地方、國(guó)家和集體利益調(diào)整的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程之中，國(guó)家需要審計(jì)機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督企業(yè)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，增加財(cái)政收入，保證改革開放的順利進(jìn)行。然而財(cái)務(wù)審計(jì)也會(huì)牽涉到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理，舊體制下的一些損失浪費(fèi)和決策失誤觸目驚心，早期的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)正是由此開始的。80年代中期，有些審計(jì)機(jī)關(guān)安排了一定數(shù)量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，揭露損失浪費(fèi)，還運(yùn)用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析的方法審查評(píng)價(jià)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理。在形成規(guī)模的廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)中，也多少含有經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)容。這些經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)取得了初步成果，幫助企業(yè)加強(qiáng)了管理，也幫助政府了解了情況，但限于審計(jì)的客觀環(huán)境和主觀條件，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)并沒有在以后的時(shí)期得以深入開展。1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議提出，要繼續(xù)開展財(cái)務(wù)審計(jì)，并逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并沒有再專項(xiàng)布置經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的任務(wù)。

隨著我國(guó)改革開放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府管理企業(yè)的觀念和方式明顯的改變了，政府審計(jì)也需要轉(zhuǎn)變工作的角度。1995年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》頒布實(shí)施，我國(guó)的審計(jì)工作轉(zhuǎn)入以政府財(cái)政收支特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主導(dǎo)的軌道，審計(jì)對(duì)象的重點(diǎn)發(fā)生了變化。審計(jì)財(cái)政收支從來就是各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，無(wú)論財(cái)務(wù)審計(jì)還是效益審計(jì)，都是在履行這一職責(zé)，而效益審計(jì)是在財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上的進(jìn)步。《審計(jì)法》明確規(guī)定，對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，就已經(jīng)包含了效益審計(jì)的內(nèi)容。當(dāng)前財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深入和發(fā)展，不斷的提出了對(duì)財(cái)政資金使用效益審計(jì)的要求，部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，專項(xiàng)資金的審計(jì)，政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，都可以在真實(shí)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評(píng)價(jià)。特別值得一提的是，近年來廣泛開展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)的目標(biāo)和范圍往往會(huì)超越傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，帶有效益審計(jì)的成分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是要通過對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的檢查，評(píng)價(jià)接受審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)人所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，是合規(guī)有效或者相反。一個(gè)部門，尤其是一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)，他的管理目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不可能只有財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性，必然還有效益性，比如經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等，都有效益目標(biāo)。如果局限于財(cái)務(wù)審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)是不完整的，就好像我們只要求一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人不違反財(cái)經(jīng)法規(guī)和會(huì)計(jì)制度，而不需要他創(chuàng)造業(yè)績(jī)。因此，財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)的結(jié)合，也是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向縱深發(fā)展的充分條件。

2.政府績(jī)效審計(jì)的環(huán)境正在改變

改革開放二十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，整個(gè)社會(huì)發(fā)生了前所未有的變化，許多事物以及對(duì)這些事物的認(rèn)識(shí)已經(jīng)今非昔比。我國(guó)加入WTO以后，正式融入全球經(jīng)濟(jì)一體化之中，進(jìn)一步的體制改革將不可避免。WTO首先是國(guó)際上政府間的協(xié)議，其規(guī)則中所蘊(yùn)含的公平、高效和透明的精神會(huì)注入我國(guó)的政治文化，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能將會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)是整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的中心，掌握著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)幾乎全部的權(quán)力，政府通過層層設(shè)置機(jī)構(gòu)和發(fā)布大量詳盡的計(jì)劃、指令、規(guī)定進(jìn)行管理，而機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事和濫用權(quán)力成為伴生的現(xiàn)象。入世以后，政府將由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，會(huì)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步退出，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。近來的政府行政體制改革，正是沿著這樣的方向推進(jìn)的。而隨著民主與法治的極大進(jìn)步，公眾參政議政的意識(shí)和能力也日益增強(qiáng)，不僅要求政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效率和懲治腐敗，而且希望委托給政府管理的公共資源，能夠合理有效的運(yùn)用。公眾越來越關(guān)注諸如國(guó)有資產(chǎn)大量流失、行政經(jīng)費(fèi)不斷增加等等問題，也紛紛指責(zé)那些鋪張浪費(fèi)、官僚主義的嚴(yán)重現(xiàn)象。人民要求政府公開、公平、公正的辦事，向人民或人民的代表公布財(cái)政開支及其使用的結(jié)果和效益，要求對(duì)政府部門履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。已經(jīng)有更多的法律和制度、措施，反映了立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的時(shí)代要求，績(jī)效審計(jì)的政治和社會(huì)環(huán)境正在發(fā)生積極的變化。

3.政府績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行

公共資源運(yùn)用的如何，需要對(duì)投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。政府的部門和官員被賦予了責(zé)任，同時(shí)也必須接受履行責(zé)任狀況的檢查和監(jiān)督，否則，責(zé)任的承擔(dān)就無(wú)法落實(shí)。法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各職能部門和單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并受政府委托，每年向人大常委會(huì)提出本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾比以往任何時(shí)候都期望從審計(jì)報(bào)告中得到信息，預(yù)算分配是否規(guī)范，資金使用是否得當(dāng)，政府投資是否節(jié)省和有效。財(cái)政資金取之于民，用之于民，政府怎么花錢，人民要知道，人大要監(jiān)督。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)也更加重視和支持審計(jì)工作，要求把績(jī)效審計(jì)提上日程，促進(jìn)優(yōu)化政府職能，改善行政管理。

與績(jī)效審計(jì)相關(guān)聯(lián)，政府財(cái)政部門近幾年加強(qiáng)了預(yù)算管理，開始科學(xué)合理的編制部門預(yù)算，為績(jī)效審計(jì)的比較和評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。并且，財(cái)政部門正在探索績(jī)效預(yù)算的應(yīng)用，以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績(jī)效聯(lián)系起來，一個(gè)項(xiàng)目用多少錢，辦哪些事，達(dá)到什么樣的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，都要在預(yù)算里反映出來。這樣，立法機(jī)構(gòu)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，不再只是公共資源的投入，更加是公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，而政府也會(huì)逐步從合規(guī)性受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績(jī)效性受托責(zé)任，如同香港特區(qū)政府面對(duì)績(jī)效審計(jì)所承擔(dān)的責(zé)任那樣。財(cái)政部門以及其他政府部門績(jī)效意識(shí)的建立和導(dǎo)向，將使績(jī)效審計(jì)得以順利推行。

（三）政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

加拿大前審計(jì)長(zhǎng)埃尼斯M.戴依。FCA受世界銀行的委托，進(jìn)行了近一年的調(diào)查，寫出《亞洲發(fā)展中國(guó)家和工業(yè)化國(guó)家的績(jī)效審計(jì)——謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)》的調(diào)查報(bào)告，對(duì)于亞洲發(fā)展中國(guó)家開展績(jī)效審計(jì)提出了很有價(jià)值的參考意見。要點(diǎn)如下：

必須具有開展績(jī)效審計(jì)的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

必須有政治和政府的支持；

最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任期要長(zhǎng)；

吸取其他最高審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；

開展績(jī)效審計(jì)的目的以及發(fā)展態(tài)勢(shì)十分明確；

已有審計(jì)法規(guī)和一定的發(fā)展能力；

良好的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境；

政府委任了有水平的最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人；

必要的人力和財(cái)務(wù)資源；

對(duì)審計(jì)人員的激勵(lì)和培訓(xùn)；

有財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)。

那么，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和審計(jì)工作現(xiàn)狀，應(yīng)該怎樣開展政府績(jī)效審計(jì)呢？

1.學(xué)習(xí)

首先是確立對(duì)于績(jī)效審計(jì)必然性和必要性的認(rèn)識(shí)。通過了解國(guó)外績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的背景、當(dāng)前的走向和發(fā)揮的作用，可以確認(rèn)它是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。盡管我國(guó)的審計(jì)工作目前和今后一段時(shí)間仍然以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，但不可避免的會(huì)逐漸融入政府績(jī)效審計(jì)的世界潮流，這根本上是由我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)所決定的。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)至今占據(jù)絕對(duì)地位，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，審計(jì)力量已經(jīng)主要投向財(cái)政資金而不再是國(guó)企資金，企業(yè)的審計(jì)將按照市場(chǎng)規(guī)則，大量的由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。財(cái)政資金的運(yùn)用，無(wú)論盈利或非盈利，同樣有效益的問題，由于其數(shù)額巨大，關(guān)系重要，影響廣泛，較之國(guó)企資金，更加需要核查經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的情況。現(xiàn)在，改變了的審計(jì)環(huán)境和發(fā)展著的審計(jì)工作，都要求審計(jì)機(jī)關(guān)在真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政資金的效益進(jìn)行審計(jì)。

其次是借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行研究并制定規(guī)范。一些國(guó)家?guī)资甑恼?jī)效審計(jì)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且大都形成了可供操作的審計(jì)規(guī)范。例如美國(guó)，審計(jì)總署1972年就制定了包含績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，其后經(jīng)三次修訂更趨完善，有兩章分別為績(jī)效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則、績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了績(jī)效審計(jì)的操作步驟和要求。1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)悉尼國(guó)際會(huì)議發(fā)表有關(guān)績(jī)效審計(jì)的聲明，明確了績(jī)效審計(jì)的定義、目標(biāo)和范圍、局限性、審計(jì)對(duì)象和審計(jì)計(jì)劃、組織工作和培訓(xùn)、資料的收集和分析、報(bào)告程序、人力資源的利用等，為各國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)提供了指導(dǎo)。國(guó)外績(jī)效審計(jì)的方法、案例和整套規(guī)范，多年來已經(jīng)大量的翻譯介紹到我國(guó)，許多專家學(xué)者寫了書籍和文章予以闡述，不少審計(jì)機(jī)關(guān)還成立課題組，專門研究政府績(jī)效審計(jì)，而我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)走出去、請(qǐng)進(jìn)來的國(guó)際交流，經(jīng)常的內(nèi)容就是政府績(jī)效審計(jì)。已經(jīng)做了的工作，為今后更加廣泛深入的學(xué)習(xí)和研討，也為我國(guó)績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)，準(zhǔn)備了充分的條件。

再次是培訓(xùn)審計(jì)人員。績(jī)效審計(jì)比財(cái)務(wù)審計(jì)要花費(fèi)更多的時(shí)間和人力，但是它更加需要人員的質(zhì)量而不是數(shù)量。績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，較寬的知識(shí)結(jié)構(gòu)，判斷力和綜合分析能力，負(fù)責(zé)任而又善于溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)于執(zhí)行績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的骨干人員尤其如此。在我國(guó)審計(jì)工作已有了二十年的歷史而大批院校畢業(yè)生源源不斷補(bǔ)充進(jìn)來的情況下，這并不是一件非常困難的事情，但是必須進(jìn)行專門的培訓(xùn)，使至少先有一部分人理解并能夠操作績(jī)效審計(jì)。培訓(xùn)的方式可以多樣化，講座、辦班、考察和讀書，都可以得到績(jī)效審計(jì)的知識(shí)和技能，有條件也可以選派人員到發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)培訓(xùn)實(shí)習(xí)。在職培訓(xùn)的同時(shí)，也要適應(yīng)績(jī)效審計(jì)多元化的需要，逐步調(diào)整改善審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)，吸收除審計(jì)、會(huì)計(jì)以外的其他相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)。美國(guó)審計(jì)總署5200人中，有2500名是會(huì)計(jì)師，1500名是經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、電子計(jì)算機(jī)專家等。

2.實(shí)踐

也許，就全國(guó)范圍來講，試驗(yàn)性的績(jī)效審計(jì)可以從較大城市開始，如直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市等。這些地方審計(jì)覆蓋面不大，審計(jì)資源比較集中，相對(duì)來說，財(cái)政資金充裕，可選擇審計(jì)項(xiàng)目豐富，政府運(yùn)作較為規(guī)范，立法機(jī)構(gòu)態(tài)度積極，社會(huì)關(guān)注和支持的程度也較高。對(duì)于最初的績(jī)效審計(jì)，選擇項(xiàng)目至關(guān)重要。一般要考慮兩方面的相關(guān)因素：一方面是項(xiàng)目的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性即可能存在較大問題及有較大的可改善空間；另一方面是審計(jì)機(jī)關(guān)力所能及，包括明確的審計(jì)目標(biāo)，適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的信息和資料，還有足以勝任的審計(jì)人員。研究審計(jì)對(duì)象和選擇審計(jì)項(xiàng)目是很重要的工作，在審計(jì)準(zhǔn)備階段，要比以往的財(cái)務(wù)審計(jì)增加成倍的調(diào)查和分析，才可以把特定的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目有把握的納入年度計(jì)劃并作出審計(jì)方案，如果僅憑經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣去布置績(jī)效審計(jì)任務(wù)，一旦執(zhí)行就會(huì)遇到許多情況不明的困惑。普遍認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)應(yīng)循著由小到大、由淺入深、由簡(jiǎn)單而復(fù)雜的路線逐步推進(jìn)，盡量減少審計(jì)成本和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。公共資源用途廣泛，政府部門職能各異，審計(jì)機(jī)關(guān)只能量力而行，對(duì)每項(xiàng)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和范圍作出恰當(dāng)?shù)南薅ǎ⒎且欢S著審計(jì)對(duì)象管理活動(dòng)的多樣性和社會(huì)效益的間接性，無(wú)限的延長(zhǎng)審計(jì)時(shí)間、延伸審計(jì)空間。為了避免出現(xiàn)事倍功半的審計(jì)結(jié)果，可以選擇一項(xiàng)財(cái)政資金使用的某個(gè)方面或某個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，也完全可以在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的某一方面有所側(cè)重。

審計(jì)實(shí)施階段占用了主要的工作時(shí)間，如果目標(biāo)不明確，方法不得當(dāng)，或者審計(jì)組分工失措、作風(fēng)松散等等，本身就沒有績(jī)效要求的審計(jì)更難取得審計(jì)的績(jī)效。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)的管理層要能夠控制和指導(dǎo)全部審計(jì)過程，不使偏離目標(biāo)和浪費(fèi)資源，并幫助審計(jì)人員適時(shí)調(diào)整策略和積累經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)報(bào)告階段將匯總所有的審計(jì)結(jié)果，外界只能通過審計(jì)報(bào)告知道審計(jì)所做的工作，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，以及審計(jì)的結(jié)論和建議，可見審計(jì)報(bào)告撰寫、討論和審定的責(zé)任之重大。目前績(jī)效審計(jì)報(bào)告的寫法暫無(wú)一定之規(guī)，通常應(yīng)首先說明審計(jì)的目標(biāo)、范圍和方法，然后主要報(bào)告審計(jì)結(jié)果，并需要闡明審計(jì)的依據(jù)和結(jié)論，再提出審計(jì)建議，有必要還須反映被審計(jì)及有關(guān)單位的意見。美國(guó)績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則對(duì)報(bào)告表述的要求是：完整、準(zhǔn)確、客觀和有說服力，并盡可能通俗易懂和簡(jiǎn)練。需要指出的是，與許多國(guó)家不同，法律授權(quán)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位下達(dá)審計(jì)意見書，對(duì)審計(jì)事項(xiàng)作出評(píng)價(jià)，并對(duì)違法、違規(guī)行為下達(dá)審計(jì)決定書，依法給予處理和處罰，績(jī)效審計(jì)并無(wú)例外。那么，直接督促被審計(jì)單位改進(jìn)工作，又向政府、人大報(bào)告審計(jì)結(jié)果，可能成為我國(guó)績(jī)效審計(jì)的一個(gè)特點(diǎn)。

我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)的初期，除了安排一定數(shù)量單獨(dú)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目外，也可以在其他項(xiàng)目里包含績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，把績(jī)效審計(jì)同財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來，同時(shí)進(jìn)行真實(shí)、合法、效益的檢查和評(píng)價(jià)。在其他類型和方式的審計(jì)中適當(dāng)增加績(jī)效審計(jì)的成分，既可以開拓這些審計(jì)的廣度和深度，提升審計(jì)成果的質(zhì)量，又可以突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，培養(yǎng)訓(xùn)練審計(jì)人員。2003年的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)長(zhǎng)首次明確，效益審計(jì)是更高層次的審計(jì)目標(biāo)，是審計(jì)工作的發(fā)展方向。并且指出：效益審計(jì)也要注意突出重點(diǎn)。從當(dāng)前情況看，要重點(diǎn)抓住財(cái)政專項(xiàng)資金和重要的政府投資項(xiàng)目。這些資金和項(xiàng)目具有財(cái)政投入大，政策性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注的特點(diǎn)，有的還直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。而且從以往情況看，由于管理和機(jī)制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少。由此入手開展效益審計(jì)，容易取得效果，實(shí)現(xiàn)突破，摸索積累經(jīng)驗(yàn)。

3.宣傳

宣傳的第一個(gè)對(duì)象是審計(jì)對(duì)象，即被審計(jì)單位。審計(jì)工作通常被認(rèn)為是批評(píng)性的，通過監(jiān)督服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。這當(dāng)然是審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，何況目的也是積極的。但不同的審計(jì)類型和方式，發(fā)揮的作用有所區(qū)別，財(cái)務(wù)審計(jì)重在防護(hù)，績(jī)效審計(jì)則重在促進(jìn)。財(cái)務(wù)審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是真實(shí)合法，績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是效益，它的目標(biāo)是管理活動(dòng)和資金運(yùn)用的最優(yōu)化，這顯然與被審計(jì)單位的追求是一致的。因此在績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)人員以及被審計(jì)單位的相關(guān)人員，都需要轉(zhuǎn)變觀念，共同致力于審計(jì)工作的建設(shè)性作用。在審計(jì)方法上，績(jī)效審計(jì)不限于查賬，更多的是了解事實(shí)、收集數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析和評(píng)估。所以，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施一般稱為調(diào)查而不是檢查，較易于切入被審計(jì)單位本身的工作，得到有關(guān)人員的配合。審計(jì)人員在了解基本情況、確定審計(jì)目標(biāo)、建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、取得審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)結(jié)論以至提出審計(jì)建議等一系列工作環(huán)節(jié)上，都需要聽取被審計(jì)單位管理層、執(zhí)行層等各方面的意見，整個(gè)過程都在溝通、合作與協(xié)商。由此可見，審計(jì)人員要會(huì)宣傳績(jī)效審計(jì)，盡量吸收被審計(jì)單位人員的參與，以爭(zhēng)取充分的理解和支持。當(dāng)然也需要注意，審計(jì)機(jī)關(guān)是一個(gè)超脫于政府決策和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督部門，審計(jì)人員在工作中必須保持應(yīng)有的獨(dú)立性，不可以放棄職責(zé)去違背事實(shí)或降低標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，每年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，要經(jīng)政府批準(zhǔn)和委托，再向人大常委會(huì)報(bào)告。因此，績(jī)效審計(jì)首先必須得到政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才可能創(chuàng)造一個(gè)良好的政治環(huán)境。應(yīng)該看到，這幾年審計(jì)工作不斷發(fā)展，審計(jì)權(quán)威日益提高，黨政領(lǐng)導(dǎo)越來越注意發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和加強(qiáng)廉政建設(shè)方面的作用。審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步通過宣傳做工作，通過工作做宣傳，使黨政領(lǐng)導(dǎo)清楚，績(jī)效審計(jì)能夠在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，提高公共資源使用效益，服務(wù)社會(huì)大眾等許多方面，發(fā)揮更加積極的作用。審計(jì)機(jī)關(guān)要更主動(dòng)、密切的聯(lián)系人大及有關(guān)部門，把績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)經(jīng)常性的匯報(bào)和討論的題目。還可以嘗試建立一個(gè)專家咨詢網(wǎng)絡(luò)，在一些專業(yè)性很強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目上，及時(shí)聽取專家意見，必要時(shí)聘請(qǐng)專家參加審計(jì)。新聞界會(huì)關(guān)注績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和結(jié)果，審計(jì)人員要善于通過媒體宣傳審計(jì)成果，普及績(jī)效意識(shí)，爭(zhēng)取廣泛的信任和支持。在政府、人大和媒體等各方面的推動(dòng)下，績(jī)效審計(jì)一定會(huì)逐漸走入社會(huì)、走入公眾。

三、深圳政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)展

2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》公布實(shí)施，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府各部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，每年向本級(jí)政府提出績(jī)效審計(jì)報(bào)告，并受政府委托，向人大常委會(huì)報(bào)告績(jī)效審計(jì)工作情況。2002年深圳市審計(jì)局首次開展了政府績(jī)效審計(jì)，在深圳市三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，提交了2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告。借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，吸取先進(jìn)的方法，從深圳的實(shí)際情況出發(fā)，可以更好更快的推進(jìn)深圳的政府績(jī)效審計(jì)工作。

（一）深圳政府績(jī)效審計(jì)的開端

深圳市審計(jì)局（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)局）進(jìn)行的第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，是市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購(gòu)及使用和管理。1.選擇項(xiàng)目

經(jīng)過初步的調(diào)查和篩選，確定這個(gè)項(xiàng)目，首先是考慮了它的重要性和實(shí)用性，又特別顧及到初次進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的自身能力，此外還有相關(guān)單位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，代表們?cè)趯徸h本年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，對(duì)某醫(yī)院購(gòu)置價(jià)值4 000萬(wàn)元的核磁共振設(shè)備預(yù)算提出質(zhì)疑，認(rèn)為綜合利用全市各醫(yī)院同類設(shè)備的配置，已經(jīng)可以滿足市民看病需要，根據(jù)資源共享以節(jié)約財(cái)政支出的現(xiàn)實(shí)情況，目前不必再添置此類設(shè)備。這項(xiàng)預(yù)算被暫緩安排，同時(shí)引起了審計(jì)局的注意。在當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)施過程中，審計(jì)人員根據(jù)了解的情況，初步提出了5個(gè)績(jī)效審計(jì)備選項(xiàng)目，分別涉及交通、環(huán)保、城管、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入。考慮到醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置所受到的關(guān)注，負(fù)責(zé)績(jī)效審計(jì)選項(xiàng)的審計(jì)人員走訪了數(shù)家醫(yī)院，對(duì)醫(yī)療設(shè)備的采購(gòu)和管理使用情況作了初步調(diào)查，認(rèn)為該項(xiàng)目在增值性等方面較優(yōu)于其他項(xiàng)目，而主管部門也愿意積極配合，于是提出了意見，由審計(jì)局研究確定立項(xiàng)。

審計(jì)局布置由財(cái)政處負(fù)責(zé)這項(xiàng)績(jī)效審計(jì)任務(wù)，盡量收集該項(xiàng)審計(jì)的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關(guān)運(yùn)作機(jī)制、制度規(guī)定和管理狀況等，還從財(cái)政局取得了有關(guān)投資、撥款的全部資料。審計(jì)人員與主管部門商討，建立了該項(xiàng)績(jī)效審計(jì)的考核指標(biāo)，并編制了取證表格，在此基礎(chǔ)上，制定了審計(jì)方案。

2.實(shí)施審計(jì)

這項(xiàng)審計(jì)并沒有集中許多人力，而是重在確定審計(jì)組骨干人員。2002年8月至11月，4名審計(jì)人員組成審計(jì)組，對(duì)深圳市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院及衛(wèi)生局的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了深入調(diào)查。審計(jì)組先選點(diǎn)進(jìn)行制度測(cè)試，試用考核指標(biāo)。根據(jù)實(shí)際發(fā)現(xiàn)的問題，適當(dāng)修正審計(jì)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整審計(jì)方案，進(jìn)一步明確審計(jì)內(nèi)容和工作步驟。在審計(jì)過程中，注意按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審計(jì)工作，設(shè)計(jì)審計(jì)取證表格，對(duì)所有被審計(jì)單位實(shí)施審計(jì)取證，獲取并核實(shí)數(shù)據(jù)。對(duì)審計(jì)中確定的重點(diǎn)設(shè)備和部門，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)和實(shí)地調(diào)查，同時(shí)注意與被審計(jì)單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見。現(xiàn)場(chǎng)工作完成后，對(duì)審計(jì)取得的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行匯總、綜合和分析，從中找出影響財(cái)政資金使用績(jī)效的問題和制度執(zhí)行上的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)與被審計(jì)單位和有關(guān)專家交換意見，初步形成審計(jì)結(jié)果。

1999年至2002年，市財(cái)政局在市屬各醫(yī)院經(jīng)費(fèi)預(yù)算中撥出專項(xiàng)購(gòu)置費(fèi)11 619萬(wàn)元，在政府投資計(jì)劃中投入市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置9 450萬(wàn)元，共計(jì)21 069萬(wàn)元，占同期市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)總額的51.9%.審計(jì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政資金用于購(gòu)置醫(yī)療設(shè)備并無(wú)明確的目標(biāo)和規(guī)劃，基本上是由醫(yī)院各自申請(qǐng)納入預(yù)算。由于對(duì)醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置尚無(wú)立足于現(xiàn)實(shí)、著眼于發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)各醫(yī)院提交的申請(qǐng)項(xiàng)目又沒有建立評(píng)價(jià)制度，加上編制預(yù)算的財(cái)政局同主管的衛(wèi)生局缺乏溝通，財(cái)政資金的使用和分配，很難在總體上合理有效，也因此會(huì)出現(xiàn)人大會(huì)議否決單項(xiàng)預(yù)算的情況。此外，醫(yī)療設(shè)備從申請(qǐng)到招標(biāo)，環(huán)節(jié)過多，程序繁瑣，一般需要3個(gè)月以上的時(shí)間，不利于及時(shí)滿足醫(yī)院診斷和治療的需要。又因?yàn)獒t(yī)療設(shè)備的專業(yè)性和特殊性，申請(qǐng)、招標(biāo)和采購(gòu)的一些作法也需要改進(jìn)。

經(jīng)審計(jì)調(diào)查，截至2002年6月，12家市屬醫(yī)院10萬(wàn)元以上醫(yī)療設(shè)備共1150臺(tái)（件），價(jià)值61 383萬(wàn)元，總體使用情況較好，尤其綜合醫(yī)院的常規(guī)檢測(cè)設(shè)備使用效率較高，并且主管部門也制訂了醫(yī)療設(shè)備管理制度。但無(wú)論主管部門的統(tǒng)一管理還是各醫(yī)院的實(shí)際運(yùn)作，都存在一些問題。例如，《深圳市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備管理暫行規(guī)定》要求，各醫(yī)院定期向主管部門報(bào)送設(shè)備情況報(bào)表，并對(duì)設(shè)備的使用及效益進(jìn)行日常考核，將考核結(jié)果報(bào)主管部門。但一方面大部分醫(yī)院沒有進(jìn)行設(shè)備考核和效益分析，另一方面主管部門也未制定效益考核的具體辦法和指標(biāo)，對(duì)各醫(yī)院報(bào)送資料沒能及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析并充分利用。總而言之，重購(gòu)置、輕管理，對(duì)使用效益關(guān)注不夠。又例如，部分大型醫(yī)療設(shè)備利用率偏低，有的處于閑置或半閑置狀態(tài)，審計(jì)所列舉的事例反映了明顯的浪費(fèi)現(xiàn)象。這其中有的因?yàn)槭褂貌划?dāng)，也有的申請(qǐng)購(gòu)置時(shí)就缺乏科學(xué)依據(jù)，可行性研究比較隨意。還有其他問題，如設(shè)備的資料管理不完備，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，因此影響了醫(yī)療設(shè)備的管理和考核，等等。

針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)人員提出了以下建議：（1）改變各醫(yī)院多頭申購(gòu)醫(yī)療設(shè)備的狀況，建立統(tǒng)一的醫(yī)療設(shè)備申購(gòu)制度和配置規(guī)劃；（2）加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)的信息化建設(shè)，建立醫(yī)療設(shè)備管理數(shù)據(jù)庫(kù)；（3）建立醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)、管理及效益考核的專家評(píng)審制度；（4）主管部門下達(dá)考核指標(biāo)，嚴(yán)格管理規(guī)章，各醫(yī)院切實(shí)做好基礎(chǔ)工作；（5）對(duì)現(xiàn)存利用效益不高的設(shè)備，研究解決辦法，統(tǒng)籌安排使用。衛(wèi)生局和各醫(yī)院積極配合了這項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，認(rèn)為審計(jì)結(jié)果客觀公正，所提建議適當(dāng)可行，并已采取具體措施改進(jìn)有關(guān)工作。

3.報(bào)告結(jié)果

市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)及使用和管理情況的審計(jì)結(jié)果，分基本評(píng)價(jià)、主要問題、審計(jì)建議和被審計(jì)單位反饋意見四部分整理成文，再匯總其他績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目完成情況，一并上報(bào)市政府。經(jīng)市政府同意，形成《深圳市2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》，提交市人大常委會(huì)。報(bào)告首先由人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行審議，并向人大常委會(huì)提出初審報(bào)告。委員會(huì)對(duì)審計(jì)局的績(jī)效審計(jì)工作給予充分肯定，認(rèn)為審計(jì)的程序比較合理，內(nèi)容比較全面，結(jié)論具有指導(dǎo)意義，工作富有成效。初審報(bào)告指出，“這是我市乃至全國(guó)政府審計(jì)系統(tǒng)的一項(xiàng)創(chuàng)新工作，對(duì)于科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，轉(zhuǎn)變部門和單位使用財(cái)政資金的觀念，不斷改善部門和行業(yè)的管理水平，提高財(cái)政資金使用效益，具有重要意義。”并且對(duì)進(jìn)一步做好績(jī)效審計(jì)工作，提出了四條意見：一是對(duì)績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告中提出的各項(xiàng)問題和建議，市政府及其有關(guān)部門要認(rèn)真研究，制定切實(shí)可行的措施，認(rèn)真進(jìn)行整改，并將整改情況書面報(bào)告市人大常委會(huì)；二是大力提倡和牢固樹立績(jī)效意識(shí)；三是建立績(jī)效審計(jì)的責(zé)任追究機(jī)制；四是進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)工作制度，擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)工作面。人大常委會(huì)結(jié)合初審報(bào)告，對(duì)績(jī)效審計(jì)揭示的問題進(jìn)行了審議，并將審議結(jié)果函告政府及有關(guān)部門加以整改。

績(jī)效審計(jì)結(jié)果引起了人大常委會(huì)的熱烈討論，普遍要求加大績(jī)效審計(jì)力度，把人民群眾關(guān)心、財(cái)政投入大的政府部門和投資項(xiàng)目作為審計(jì)重點(diǎn)。績(jī)效審計(jì)報(bào)告和人大常委會(huì)的審議結(jié)果被媒體廣泛報(bào)道，有關(guān)方面也非常重視。審計(jì)局不僅對(duì)被審計(jì)單位下達(dá)了審計(jì)意見書，提出問題并要求改進(jìn)，而且促進(jìn)了人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并通過這些更高層次、更大范圍的監(jiān)督支持了審計(jì)工作，進(jìn)一步發(fā)揮了建設(shè)性作用，開辟了審計(jì)監(jiān)督的新局面。

（二）深圳政府績(jī)效審計(jì)的準(zhǔn)備

深圳作為一個(gè)已經(jīng)發(fā)展了二十多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為在我國(guó)率先開展績(jī)效審計(jì)提供了較為有利的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境。2002年，擁有500萬(wàn)常住人口（其中戶籍人口140萬(wàn)）的深圳市，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2 239億元，人均4.6萬(wàn)元（折合5 561美元），地方財(cái)政收入304億元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的財(cái)政資金，可支配財(cái)力達(dá)600多億。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)基本達(dá)到中等收入國(guó)家水平，綜合各種可比、不可比因素，測(cè)算目前深圳的經(jīng)濟(jì)總量和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，約相當(dāng)于香港的三分之一。初建特區(qū)直到現(xiàn)在，深圳堅(jiān)持了小政府、大社會(huì)的行政管理模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)展，政府職能較傾向于公共服務(wù)。深圳1992年就取得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，深圳市民也具備一定的民主意識(shí)和效益觀念。與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，相對(duì)充裕的深圳財(cái)政已逐步構(gòu)建起公共財(cái)政的框架，不斷加大了對(duì)教育、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入，同時(shí)全面推行部門預(yù)算，明細(xì)支出計(jì)劃，優(yōu)化財(cái)政資金的分配使用。總之，這些條件，成為深圳開展政府績(jī)效審計(jì)的客觀基礎(chǔ)，而在主觀上，還需要許多的努力。

1.立法支持

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》根據(jù)了《審計(jì)法》關(guān)于對(duì)財(cái)政收支效益性審計(jì)的規(guī)定，提出了績(jī)效審計(jì)的概念，“是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府各部門財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上審查其在履行職責(zé)時(shí)財(cái)政資金所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果的程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見的專項(xiàng)審計(jì)行為”。《條例》還進(jìn)一步規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度提交績(jī)效審計(jì)報(bào)告，把績(jī)效審計(jì)特別的提到了與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相當(dāng)?shù)闹匾浴?jù)此，績(jī)效審計(jì)成為深圳審計(jì)機(jī)關(guān)每年的法定審計(jì)項(xiàng)目。

深圳市人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)擔(dān)當(dāng)了同香港立法會(huì)政府帳目委員會(huì)同樣的職責(zé)，審議績(jī)效審計(jì)報(bào)告，并就此向人大常委會(huì)提出報(bào)告。在績(jī)效審計(jì)方面，計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)有共同的目標(biāo)，通過審議和提出建議，提高了審計(jì)機(jī)關(guān)的作用。近年來，計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)同審計(jì)機(jī)關(guān)合作，派人考察香港及國(guó)外的績(jī)效審計(jì)，并經(jīng)常交換工作意見，從認(rèn)識(shí)和操作兩個(gè)層面，把對(duì)績(jī)效審計(jì)的立法支持具體化。

2.資源配置

在2001年深圳政府機(jī)構(gòu)改革過程中，為適應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的需要，審計(jì)機(jī)關(guān)擴(kuò)充了機(jī)構(gòu)，增加了人員，調(diào)整和優(yōu)化了資源配置。市審計(jì)局新建政府投資審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩個(gè)直屬專業(yè)局，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也更集中于財(cái)政資金的審計(jì)，各區(qū)審計(jì)局也比照擴(kuò)大調(diào)整了機(jī)構(gòu)和編制。深圳審計(jì)機(jī)關(guān)在組建十八年后，從此達(dá)到一個(gè)新的工作平臺(tái)，更加能夠承擔(dān)開拓績(jī)效審計(jì)的歷史性任務(wù)。

一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)通過競(jìng)爭(zhēng)上崗和雙向選擇，優(yōu)化了現(xiàn)有人員的組合，增強(qiáng)了審計(jì)力量。另一方面，由于增加編制而大量招進(jìn)公務(wù)員，改善了專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了業(yè)務(wù)能力。如市審計(jì)局一年內(nèi)面向全國(guó)招考了28名公務(wù)員，其中工程、金融、法律、計(jì)算機(jī)和經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人員19名，占新進(jìn)人員的三分之二。多元化的審計(jì)人員組合，為績(jī)效審計(jì)的開展供應(yīng)了優(yōu)質(zhì)資源。

3.人員培訓(xùn)

2002年以來，深圳審計(jì)機(jī)關(guān)已多次組織了績(jī)效審計(jì)的考察和培訓(xùn)。2001年11月，由審計(jì)局和人大法制委員會(huì)、計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)組成的審計(jì)考察團(tuán)訪問了丹麥國(guó)家審計(jì)署，聽取了丹麥政府績(jī)效審計(jì)情況的介紹。2002年4月，審計(jì)局會(huì)同計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)到香港考察，訪問了香港審計(jì)署和政府帳目委員會(huì)，就績(jī)效審計(jì)進(jìn)行學(xué)習(xí)和交流。8月，審計(jì)局和內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)舉辦了為期兩天的績(jī)效審計(jì)培訓(xùn)班，請(qǐng)香港中文大學(xué)教授來深講課。11月，審計(jì)局派出由18名業(yè)務(wù)骨干組成的績(jī)效審計(jì)培訓(xùn)團(tuán)赴澳大利亞，聽取專家學(xué)者講課，并訪問了當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)。此外，審計(jì)局還召開業(yè)務(wù)會(huì)議，由完成了績(jī)效審計(jì)任務(wù)的審計(jì)人員介紹經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，進(jìn)行專題研討。

（三）深圳政府績(jī)效審計(jì)的設(shè)想

1990年，審計(jì)署審計(jì)科研所一位年輕的審計(jì)人員編著了一本《世界審計(jì)史》，獻(xiàn)給曾經(jīng)、正在和將來獻(xiàn)身于中華民族審計(jì)事業(yè)的人們。在“績(jī)效審計(jì)的發(fā)展”這一章的結(jié)尾，寫下了這樣一段話：“績(jī)效審計(jì)目前正成為一股風(fēng)糜全球的浪潮，成為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。它引起的最重大的變革，將不僅是審計(jì)范圍的根本變動(dòng)，而且是推動(dòng)整個(gè)世界國(guó)家審計(jì)向深度的空前發(fā)展。因此，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績(jī)效審計(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。許多國(guó)家的審計(jì)長(zhǎng)正是在歷史的這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，勇敢的接受挑戰(zhàn)，為本國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展，作出了里程碑式的貢獻(xiàn)。”到了新世紀(jì)的今天，中國(guó)審計(jì)比以往任何時(shí)候都迫近了這個(gè)激動(dòng)人心的挑戰(zhàn)，我們能夠也必須開始自己的實(shí)踐。深圳審計(jì)機(jī)關(guān)去年已經(jīng)邁出了政府績(jī)效審計(jì)的第一步，今年以至于今后，將會(huì)有更為積極的發(fā)展。

1.2003年績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目安排

去年，由市審計(jì)局財(cái)政處成功的進(jìn)行了醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)及使用和管理的績(jī)效審計(jì)，在此實(shí)踐基礎(chǔ)上，今年將擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的范圍，增加績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目。2003年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃已經(jīng)制訂下達(dá)，確定從主輔兩方面開展績(jī)效審計(jì)工作：主要方面，選擇若干項(xiàng)目專門實(shí)施績(jī)效審計(jì)，提交獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)報(bào)告；輔助方面，在某些專項(xiàng)資金、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)投資的財(cái)務(wù)審計(jì)中，向績(jī)效審計(jì)延伸，除檢查真實(shí)性、合規(guī)性外，適當(dāng)調(diào)查評(píng)價(jià)財(cái)政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)、效率和效果。出于積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)的考慮，近期的績(jī)效審計(jì)基本上由市審計(jì)局組織進(jìn)行，各區(qū)審計(jì)局根據(jù)實(shí)際情況，量力試行。市審計(jì)局立項(xiàng)實(shí)施的績(jī)效審計(jì)，主要由與財(cái)政審計(jì)特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)密切相關(guān)的業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，如財(cái)政處、行政處、資金處和政府投資審計(jì)專業(yè)局。

為積極開拓政府績(jī)效審計(jì)這一重大而創(chuàng)新的業(yè)務(wù)，限于審計(jì)資源，今年市審計(jì)局適量壓縮了一般性的財(cái)務(wù)審計(jì)，并在項(xiàng)目進(jìn)行的時(shí)間上作了恰當(dāng)安排。上半年大量開展常規(guī)審計(jì)，并結(jié)合財(cái)政資金審計(jì)進(jìn)行調(diào)查研究，提出績(jī)效審計(jì)備選項(xiàng)目，下半年則集中力量組織實(shí)施確定的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。目前有關(guān)業(yè)務(wù)處和專業(yè)局已指定資深審計(jì)人員負(fù)責(zé)績(jī)效審計(jì)選項(xiàng)，他們參考以往審計(jì)結(jié)果，分析當(dāng)前審計(jì)情況，再進(jìn)一步收集研究相關(guān)信息和資料，正列出可選項(xiàng)目，現(xiàn)大致集中在教育、環(huán)保、城管等幾個(gè)領(lǐng)域。各業(yè)務(wù)處和專業(yè)局提出的備選項(xiàng)目，將統(tǒng)一由局業(yè)務(wù)會(huì)論證、比較和篩選，最后作為今年績(jī)效審計(jì)任務(wù)正式立項(xiàng)，暫未選擇項(xiàng)目則可納入備選項(xiàng)目庫(kù)，以為今后所用。

2.基于應(yīng)用的研究與培訓(xùn)

這份“香港政府績(jī)效審計(jì)研究”，就是著眼于應(yīng)用的調(diào)研報(bào)告，從實(shí)際運(yùn)作過程介紹了香港政府的績(jī)效審計(jì)，提煉了其中的要點(diǎn)和特點(diǎn)，概括了世界范圍績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)及深圳績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀和條件，提出了實(shí)踐績(jī)效審計(jì)的對(duì)策以及本部門可行性計(jì)劃。因此，對(duì)于審計(jì)人員認(rèn)識(shí)和操作績(jī)效審計(jì)，是一份可供實(shí)用的參考材料。在調(diào)研期間，我與香港審計(jì)署和一些審計(jì)理論界的專家建立了聯(lián)系，說明了深圳審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的準(zhǔn)備和設(shè)想，希望能夠得到他們?cè)趹?yīng)用研究和人員培訓(xùn)方面的幫助，并且長(zhǎng)期合作，交流信息和經(jīng)驗(yàn)，共同促進(jìn)績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中發(fā)展。

在今年2月的全市審計(jì)工作會(huì)議上，我講解了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)生發(fā)展和基本內(nèi)容，也提出了我市當(dāng)前績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)，把績(jī)效審計(jì)納入了年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。3月，市審計(jì)局召開專業(yè)會(huì)議，由財(cái)政處介紹了去年實(shí)施的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和做法。我們還將采取請(qǐng)進(jìn)來和走出去兩種方式加快績(jī)效審計(jì)培訓(xùn)，請(qǐng)內(nèi)地和香港的專家學(xué)者前來授課、交流，也選拔業(yè)務(wù)骨干出境出國(guó)培訓(xùn)和考察。績(jī)效審計(jì)的理論研究也會(huì)隨著業(yè)務(wù)的開展不斷深入，反過來指導(dǎo)實(shí)踐，從而提升業(yè)務(wù)的水平和質(zhì)量。

3.規(guī)范化建設(shè)

績(jī)效審計(jì)要在實(shí)踐中逐步發(fā)展，也要在實(shí)踐中逐步規(guī)范，規(guī)范化是績(jī)效審計(jì)走向成熟的道路。目前深圳審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)展需要進(jìn)行的規(guī)范化建設(shè)，主要有以下幾個(gè)方面。首先，是在廣泛調(diào)查財(cái)政資金分布和運(yùn)用情況的基礎(chǔ)上，備選一批較為符合績(jī)效審計(jì)條件的項(xiàng)目，建立績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行滾動(dòng)式年度項(xiàng)目計(jì)劃，以便充分有效地連續(xù)組織進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。其次，根據(jù)選擇的審計(jì)對(duì)象和確定的審計(jì)目標(biāo)，建立適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將依據(jù)法律、規(guī)則、政策、計(jì)劃以及合理的意見綜合而成，沒有適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將難以得出科學(xué)合理的審計(jì)結(jié)果。再次，參照國(guó)外的審計(jì)準(zhǔn)則，從自己績(jī)效審計(jì)的實(shí)際需要出發(fā)，制定可操作的績(jī)效審計(jì)實(shí)施規(guī)則和報(bào)告規(guī)則，規(guī)范工作程序和各種審計(jì)文書。最后，適時(shí)研究下達(dá)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于績(jī)效審計(jì)的規(guī)定或辦法，正確指導(dǎo)和推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作，待條件成熟時(shí)，由政府或人大制定發(fā)布有關(guān)法規(guī)，使績(jī)效審計(jì)規(guī)范化達(dá)到法制化的程度。

第二篇：內(nèi)地與香港政府審計(jì)信息公開比較研究

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內(nèi)地與香港政府審計(jì)信息公開比較研究 作者：高志玲

來源：《財(cái)會(huì)通訊》2012年第05期

審計(jì)信息公開制度順應(yīng)了政府信息公開的潮流，不僅滿足了公民的知情權(quán)，而且也是政治民主、法制健全的歷史必然，且業(yè)已成為保障審計(jì)機(jī)關(guān)公開審計(jì)信息的一項(xiàng)依靠制度。那么，內(nèi)地和香港在政府審計(jì)信息公開的現(xiàn)狀如何、有何異同、利弊？本文擬嘗試通過對(duì)內(nèi)地審計(jì)署以及香港審計(jì)署的網(wǎng)站公開的審計(jì)信息進(jìn)行歸納、分析，以探究二者的差異及利弊，以期對(duì)內(nèi)地的政府審計(jì)信息公開提供可供借鑒的建議。

第三篇：軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)研究

軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)研究

摘要：績(jī)效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的較高階段，是當(dāng)今國(guó)際審計(jì)的主流。當(dāng)前，軍隊(duì)正處于進(jìn)行規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革的關(guān)鍵時(shí)期，軍隊(duì)醫(yī)院以其獨(dú)特的身份和地位，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的問題，從架構(gòu)模式、范圍和內(nèi)容、程序方法等方面進(jìn)行了論述，并探討了績(jī)效審計(jì)過程中應(yīng)把握的幾個(gè)問題。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)醫(yī)院 績(jī)效審計(jì)

一、軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的架構(gòu)及模式

（一）軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)架構(gòu)

績(jī)效審計(jì)架構(gòu)是審計(jì)各要素的組織框架。軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)架構(gòu)應(yīng)包括審計(jì)資源、審計(jì)制度、審計(jì)目標(biāo)三部分。一是審計(jì)資源部分，主要解決績(jī)效審計(jì)的人、法、技等審計(jì)基礎(chǔ)問題，包括依據(jù)法規(guī)庫(kù)，審計(jì)專家?guī)臁⒃u(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)、技術(shù)方法庫(kù)，它是軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的基石。二是審計(jì)制度部分，主要解決績(jī)效審計(jì)路徑和評(píng)價(jià)問題，包括績(jī)效審計(jì)操作規(guī)程、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它是軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的支撐。三是審計(jì)目標(biāo)部分，主要解決績(jī)效審計(jì)定位問題，即在真實(shí)性、合法性審計(jì)基礎(chǔ)上，審查經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，進(jìn)而達(dá)到化解風(fēng)險(xiǎn)、提升績(jī)效的審計(jì)目的，它是軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的總綱。

（二）軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)模式

按照審計(jì)范圍和評(píng)價(jià)層次的不同，軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)可分為醫(yī)院總體績(jī)效審計(jì)、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)、資源利用績(jī)效審計(jì)三種模式。

醫(yī)院總體績(jī)效審計(jì)是整體層面的審計(jì)，把醫(yī)院履行職能狀況作為審計(jì)對(duì)象，評(píng)價(jià)醫(yī)院履行職能的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是重點(diǎn)層面的審計(jì)，把重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目作為審計(jì)對(duì)象，包括大項(xiàng)工程建設(shè)績(jī)效審計(jì)、醫(yī)療設(shè)備投資績(jī)效審計(jì)、醫(yī)療合作績(jī)效審計(jì)、重點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)等。資源利用績(jī)效審計(jì)是單項(xiàng)層面的審計(jì)，把單位資源的配置和利用作為評(píng)價(jià)對(duì)象，包括資金資源績(jī)效審計(jì)、人力資源績(jī)效審計(jì)、技術(shù)資源績(jī)效審計(jì)、空間資源績(jī)效審計(jì)、單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)等。

二、軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的范圍和內(nèi)容

（一）審計(jì)范圍

按照系統(tǒng)理論，軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)范圍應(yīng)包括醫(yī)院各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)過程，從橫向上看，應(yīng)包括軍事、行政、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、人力資源、院務(wù)等軍隊(duì)醫(yī)院管理的各個(gè)領(lǐng)域；從縱向上看，應(yīng)包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等管理的整個(gè)過程。

（二）審計(jì)內(nèi)容

（1）戰(zhàn)略管理審計(jì)。主要審查醫(yī)院的戰(zhàn)略（包括發(fā)展規(guī)劃）制定、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制情況，評(píng)估醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略的正確性有效性，組織實(shí)施的嚴(yán)密性科學(xué)性，揭示戰(zhàn)略管理存在的問題，促進(jìn)醫(yī)院確立正確的發(fā)展思路、建立有效的落實(shí)措施。

（2）衛(wèi)勤保障審計(jì)。主要審查為兵服務(wù)制度落實(shí)情況、軍人醫(yī)療投入及補(bǔ)貼情況、軍人醫(yī)療保障水平、軍人醫(yī)療保障成效、應(yīng)急保障力量建設(shè)、應(yīng)急任務(wù)完成情況等，揭示衛(wèi)勤保障的薄弱環(huán)節(jié)。

（3）組織管理審計(jì)。主要審查醫(yī)院業(yè)務(wù)（含醫(yī)療、護(hù)理、設(shè)備等）管理體制、財(cái)經(jīng)（含財(cái)務(wù)、經(jīng)管、采購(gòu)等）管理體制、人事領(lǐng)導(dǎo)體制的合理性，考評(píng)部門劃分、崗位設(shè)置、職責(zé)權(quán)力分配的科學(xué)性，揭示組織管理中的低效行為。

（4）人力資源管理審計(jì)。主要審查醫(yī)院人力資源規(guī)劃、人員招聘培訓(xùn)、薪酬管理和績(jī)效考核情況，評(píng)估人才引進(jìn)、人力成本控制、人員工作效率提升、人均效益改善成效，揭示改進(jìn)人力資源管理的著力點(diǎn)。

（5）醫(yī)療管理審計(jì)。主要審查醫(yī)學(xué)模式設(shè)計(jì)、醫(yī)療資源整合、診療流程優(yōu)化、醫(yī)療質(zhì)量管理、醫(yī)療糾紛管控、護(hù)理工作質(zhì)量和科研訓(xùn)練組織等情況，評(píng)估重點(diǎn)學(xué)科打造、床位效率提升、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量提高、收容數(shù)量增長(zhǎng)、醫(yī)療合作效益情況，揭示提高醫(yī)院核心競(jìng)爭(zhēng)力的途徑方法。

（6）財(cái)務(wù)管理審計(jì)。主要審查融資管理、投資管理、預(yù)算管理、獎(jiǎng)金管理、醫(yī)保管理、內(nèi)控制度建立執(zhí)行情況，審定經(jīng)濟(jì)狀況、總體損益、對(duì)外醫(yī)療創(chuàng)收情況，評(píng)估經(jīng)濟(jì)實(shí)力、盈利能力、償債能力和運(yùn)行安全，揭示影響醫(yī)院經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的制度缺陷、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

（7）設(shè)備管理審計(jì)。主要審查醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置立項(xiàng)、采購(gòu)、驗(yàn)收、使用、維修、報(bào)廢管理的合規(guī)性效益性，評(píng)估醫(yī)療設(shè)備的技術(shù)水平、產(chǎn)能利用率、運(yùn)行成本和投資效益，揭示設(shè)備管理的主要問題。

（8）藥品物資管理審計(jì)。主要審查采購(gòu)目錄確定（含新品種引進(jìn)、非目錄藥品物資臨時(shí)采購(gòu)）、采購(gòu)價(jià)格確定、保管、消耗、退貨等環(huán)節(jié)的規(guī)范性嚴(yán)密性，評(píng)估采購(gòu)效益、庫(kù)存效率、藥品物資安全情況，揭示藥品物資管理漏洞。

（9）工程建設(shè)審計(jì)。主要審查工程立項(xiàng)、采購(gòu)、施工管理、預(yù)算、結(jié)算、決算、進(jìn)度款支付情況，評(píng)估工程立項(xiàng)的正確性、建設(shè)成本節(jié)約率、保障能力實(shí)現(xiàn)度，揭示亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)等問題，規(guī)范工程建設(shè)管理，提高投資效益。

（10）院務(wù)管理審計(jì)。主要審查營(yíng)房維修、保安、保潔、洗滌、飲食、用車、水電暖管理等情況，評(píng)估保障效率、保障成本和保障水平，揭示低效管理和損失浪費(fèi)行為，促進(jìn)保障方式向社會(huì)化轉(zhuǎn)變。

（11）市?隹?發(fā)審計(jì)。主要審查醫(yī)療市場(chǎng)定位、醫(yī)療產(chǎn)品開發(fā)、病源渠道拓展、客戶關(guān)系管理、醫(yī)院品牌打造情況，評(píng)估醫(yī)療市場(chǎng)開發(fā)成效，揭示提高市場(chǎng)占有率的方法途徑。

三、軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的程序方法

（一）確定審計(jì)項(xiàng)目

確定正確的項(xiàng)目是績(jī)效審計(jì)成功的前提。應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)原則：一是重要性原則，考慮各級(jí)黨委、機(jī)關(guān)、醫(yī)院對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注度；二是增值性原則，審計(jì)成果可利用度高、預(yù)期審計(jì)效益明顯；三是時(shí)效性原則，即審計(jì)正當(dāng)其時(shí)、正應(yīng)所需。

（二）組織審前調(diào)查

充分掌握被審單位情況是績(jī)效審計(jì)成功的基礎(chǔ)。審計(jì)人員可以通過詢問了解、檢查文件、實(shí)地觀察、追蹤業(yè)務(wù)流程、進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、借助網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，調(diào)查了解被審醫(yī)院的基本情況、管理體制、內(nèi)控制度、資源占有、信息管理等情況，評(píng)估被審醫(yī)院存在重要問題的可能性，據(jù)以確定審計(jì)重點(diǎn)和應(yīng)對(duì)措施。

（三）制定實(shí)施方案和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

審計(jì)組在扎實(shí)開展審前調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)方案，確定績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為成功開展軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)提供評(píng)價(jià)依據(jù)。

（四）組織實(shí)施審計(jì)、做出審計(jì)評(píng)價(jià)

審計(jì)人員按照法定權(quán)限和程序收集審計(jì)證據(jù)，并進(jìn)行整理歸納和定量定性分析，對(duì)照審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)軍隊(duì)醫(yī)院整體的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，也可對(duì)人力資源、財(cái)務(wù)管理、投資管理等進(jìn)行單項(xiàng)評(píng)價(jià)。

（五）擬制、出具審計(jì)報(bào)告

現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)結(jié)束后，擬制并出具審計(jì)組報(bào)告，征求被審計(jì)醫(yī)院意見，經(jīng)確認(rèn)后，出具審計(jì)部門審計(jì)報(bào)告。軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)具有客觀性、建設(shè)性，重點(diǎn)分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機(jī)制問題，審計(jì)建議應(yīng)具有針對(duì)性、可行性、增值性，能夠?qū)崒?shí)在在地提高醫(yī)院績(jī)效。

（六）審計(jì)整改檢查

審計(jì)部門按照軍隊(duì)審計(jì)回訪規(guī)定，采取實(shí)地檢查、電話回訪等方式，對(duì)醫(yī)院落實(shí)審計(jì)意見情況進(jìn)行回訪，要重點(diǎn)檢查首長(zhǎng)批示、建立和完善體制機(jī)制制度的建議、減少損失浪費(fèi)的建議、完善政策執(zhí)行和管理的建議落實(shí)情況。

四、軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)應(yīng)把握的幾個(gè)問題

（一）樹立正確的審計(jì)理念

一要堅(jiān)持真實(shí)合法審計(jì)為基礎(chǔ)、績(jī)效審計(jì)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一、互補(bǔ)和融合。二要把握績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)，對(duì)照有關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，查找政策、制度、管理等方面影響資源績(jī)效的深層原因，拿出對(duì)策，真正解決問題。三要防止狹隘觀念，不能僅圍繞資金效益搞審計(jì)，還包括體制機(jī)制、管理決策、公共資源使用等方面的效率性、福利性、公平性的問題。四是要堅(jiān)持定量分析與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，能量化的量化，不能量化的要采取定性或描述性語(yǔ)言進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌審計(jì)資源

一要凝聚各部門力量形成審計(jì)合力，績(jī)效審計(jì)才能順利實(shí)施，審計(jì)成果才能得到有效利用。二要吸納各方面人才打造技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地借助外力完成審計(jì)任務(wù)。三要廣泛借鑒軍隊(duì)業(yè)務(wù)部門的檢查成果、外部咨詢機(jī)構(gòu)的診斷成果、醫(yī)院加強(qiáng)管理的內(nèi)部報(bào)告、地方醫(yī)保衛(wèi)生藥品監(jiān)管部門的考核成果，使績(jī)效審計(jì)能夠站在更高層次、發(fā)揮更大作用。

（三）推行現(xiàn)代審計(jì)管理方法

軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)要提高審計(jì)效率、保證審計(jì)質(zhì)量，就必須借鑒現(xiàn)代項(xiàng)目管理的理念和技術(shù)，綜合考慮質(zhì)量、時(shí)間、成本和風(fēng)險(xiǎn)，在遵循法定審計(jì)程序的基礎(chǔ)上，運(yùn)用關(guān)鍵鏈、里程碑、甘特圖等現(xiàn)代項(xiàng)目管理技術(shù)方法，科學(xué)統(tǒng)籌各種資源，完成審計(jì)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。

（四）大力抓好審計(jì)人才建設(shè)

一要制定人才發(fā)展規(guī)劃，加大外部引進(jìn)力度，加強(qiáng)內(nèi)部人員調(diào)配優(yōu)化，引導(dǎo)各級(jí)打造一支綜合性、專業(yè)型和信息技術(shù)型人才復(fù)合而成的審計(jì)隊(duì)伍。二要拓寬成才渠道。鼓勵(lì)審計(jì)人員考取ACCA、內(nèi)部審計(jì)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、管理咨詢師、律師和信息工程師等執(zhí)業(yè)資格，積極參加地方學(xué)歷教育和醫(yī)院管理課程，借助社會(huì)資源幫助審計(jì)員拓展眼界思維、提高業(yè)務(wù)技能。三要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式。軍委機(jī)關(guān)要采取研討、案例、體驗(yàn)等多種形式開展專業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批勝任績(jī)效審計(jì)任務(wù)要求、素質(zhì)全面過硬的高層次審計(jì)人才。

（五）建立健全軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)法規(guī)

軍委機(jī)關(guān)應(yīng)在總結(jié)軍地經(jīng)驗(yàn)、借鑒國(guó)內(nèi)外成果的基礎(chǔ)上，一要制定軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)操作規(guī)程，解決方法手段和實(shí)施路徑問題。二要制定軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，打破績(jī)效審計(jì)難評(píng)價(jià)、無(wú)法?u價(jià)的瓶頸制約。三要制定軍隊(duì)醫(yī)院分項(xiàng)績(jī)效審計(jì)實(shí)施辦法，為大項(xiàng)投資、醫(yī)療合作等單項(xiàng)績(jī)效審計(jì)指明方法路子。四要將軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)納入全軍審計(jì)計(jì)劃，列為必審項(xiàng)目，以醫(yī)院績(jī)效審計(jì)牽引軍隊(duì)績(jī)效審計(jì)深入發(fā)展。五要建立軍隊(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)考評(píng)制度，督導(dǎo)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)出精品、出成果，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的增值效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭石橋.績(jī)效審計(jì)方法（第二版）[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2017-1.[2]趙耿毅.績(jī)效審計(jì)指南[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2010-10.（作者單位：中國(guó)人民解放軍66356部隊(duì)）

第四篇：政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)務(wù)研究

工業(yè)革命使人類進(jìn)入工業(yè)文明，創(chuàng)造了前所未有的成就，但也使地球環(huán)境質(zhì)量急劇惡化，造成了全球性的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、物質(zhì)財(cái)富空前增加的同時(shí)，對(duì)于自然資源掠奪式開發(fā)所帶來的環(huán)境問題也逐漸凸現(xiàn)出來，成為當(dāng)前世界各國(guó)關(guān)注的熱點(diǎn)。環(huán)境問題的出現(xiàn)意味著環(huán)境管理的開始，環(huán)境審計(jì)是環(huán)

境管理的有機(jī)組成部分，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)則是環(huán)境審計(jì)的重要方面和發(fā)展趨勢(shì)。

一、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重要意義與必要性

隨著環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，人們?cè)诃h(huán)境保護(hù)方面的投入越來越大。在發(fā)達(dá)國(guó)家，每年都要拿出超過國(guó)民生產(chǎn)總值1.5%以上的資金作為環(huán)境保護(hù)的投入。在我國(guó)，用于環(huán)境保護(hù)方面的資金也逐年增加，2001-2006年環(huán)境污染治理投資總額分別為1106.6億元、1367.2億元、1627.7億元、1909.8億元、2388.0億元、2566.0億元，占當(dāng)年gdp的比重分別為1.01%、1.14%、1.20%、1.19%、1.30%、1.22%。然而，環(huán)境問題并沒有隨著人們的重視及越來越大的投入而得到顯著改善，一系列的環(huán)境問題仍然令人觸目驚心。這說明，環(huán)境問題是一個(gè)復(fù)雜的問題，必須展開全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，其中，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

我國(guó)的環(huán)境審計(jì)大多局限于財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)相對(duì)很少，這與國(guó)際環(huán)境審計(jì)的發(fā)展是相脫節(jié)的。劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾在計(jì)算機(jī)國(guó)際審計(jì)研討會(huì)上指出：“今后我國(guó)的績(jī)效審計(jì)將沿著公共資源使用效能和環(huán)境資源效益兩條線有重點(diǎn)地進(jìn)行。”因此，開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論與實(shí)務(wù)研究更具現(xiàn)實(shí)意義。

1、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)順應(yīng)了社會(huì)公眾的需求。環(huán)境問題已經(jīng)成為人類生存和發(fā)展的重大問題，注重環(huán)境保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的呼聲日益高漲。環(huán)境問題的外部經(jīng)濟(jì)性危害了社會(huì)公眾的利益，政府作為社會(huì)公眾代理人必然要履行相應(yīng)的職責(zé)，環(huán)境管理構(gòu)成了政府公共受托責(zé)任的一個(gè)重要組成部分，保護(hù)和改善環(huán)境成為政府義不容辭的責(zé)任，并且廣泛開展環(huán)境審計(jì)（包括環(huán)境績(jī)效審計(jì)），能夠拓寬審計(jì)領(lǐng)域，促進(jìn)現(xiàn)代審計(jì)向更廣闊領(lǐng)域和更高層次發(fā)展。

2、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)是完善環(huán)境管理的需要。環(huán)境問題的解決，需要采取科技的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、行政的綜合方法和措施，從其與社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系中全面著力，這就要開展全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，而環(huán)境審計(jì)是環(huán)境管理的重要組成部分。環(huán)境管理的進(jìn)一步完善，必然要求開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究，以便充分發(fā)揮環(huán)境績(jī)效審計(jì)的作用。

3、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)是提高環(huán)保工作效率的需要。面對(duì)仍然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，增大環(huán)保投入只是一方面，提高投入的使用效率和環(huán)境政策的適當(dāng)性更是政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)則是解決這一問題的重要途徑。然而，由于環(huán)境審計(jì)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，人們對(duì)這一領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)還很模糊，對(duì)于作為環(huán)境審計(jì)重要內(nèi)容和發(fā)展方向的環(huán)境績(jī)效審計(jì)更是缺乏了解，因此，開展對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究工作很有必要。

4、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究是更好地進(jìn)行審計(jì)實(shí)踐的需要。長(zhǎng)期以來，對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究工作盡管取得了一定的成果，但無(wú)論是研究的廣度還是深度，都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐的需要。審計(jì)工作者在進(jìn)行有關(guān)環(huán)境的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐時(shí)，很多時(shí)候是摸著石頭過河，缺少應(yīng)有的理論指導(dǎo)。所以，充分利用已有的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有理論研究成果的基礎(chǔ)上，大力開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究，可以更好地滿足審計(jì)實(shí)踐的需要。

5、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究是發(fā)展審計(jì)理論的需要。隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，特別是環(huán)境管理的需要，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任迅速擴(kuò)展到環(huán)境領(lǐng)域，形成受托環(huán)境責(zé)任，而其中一個(gè)重要方面就是受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任。為了確保受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任的有效運(yùn)行，開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)是必不可少的措施。可見，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是隨著受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的擴(kuò)展而形成的審計(jì)新領(lǐng)域，并且積極加強(qiáng)該領(lǐng)域的系統(tǒng)化和深入化研究工作，是完善現(xiàn)有審計(jì)理論，發(fā)展新審計(jì)理論的一個(gè)重要思路。

二、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的基本理論研究

㈠、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義和要點(diǎn)

按照受托責(zé)任觀對(duì)審計(jì)的理解思路，我們將環(huán)境績(jī)效審計(jì)定義為：環(huán)境績(jī)效審計(jì)是指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或民間審計(jì)組織執(zhí)行的，對(duì)受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任承擔(dān)者履行其職責(zé)的情況進(jìn)行綜合系統(tǒng)地審查、分析，并對(duì)照一定的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出提高環(huán)境管理績(jī)效的建議，促進(jìn)其更全面有效地履行受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任、提高環(huán)境管理績(jī)效的一種特殊的審計(jì)控制。

根據(jù)這一環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義，主要包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：

1、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)是一種控制，是保證受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任全面有效履行的一種特殊的控制機(jī)制。

2、環(huán)

境績(jī)效審計(jì)的主體包括：國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和民間審計(jì)組織三類。非審計(jì)機(jī)構(gòu)或非審計(jì)人員所進(jìn)行的審查或經(jīng)濟(jì)分析活動(dòng)，即使其審查的目的、內(nèi)容、方法、等和環(huán)境績(jī)效審計(jì)相似，也不能認(rèn)為是環(huán)境績(jī)效審計(jì)。

3、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的對(duì)象：從本質(zhì)上講是受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任。審計(jì)的本質(zhì)對(duì)象是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任在環(huán)境領(lǐng)域的擴(kuò)展推動(dòng)

環(huán)境績(jī)效審計(jì)等新型審計(jì)的形成，因此，環(huán)境績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)對(duì)象就是受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任。

4、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)目的是保證受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任的全面有效履行，提高環(huán)境管理績(jī)效。環(huán)境審計(jì)是環(huán)境管理的重要手段，環(huán)境績(jī)效審計(jì)的主要作用就是完善環(huán)境管理，提高環(huán)境管理的績(jī)效。

5、環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一種建設(shè)性審計(jì)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)使環(huán)境審計(jì)從公證性、防護(hù)性發(fā)展到建設(shè)性，它綜合系統(tǒng)地審查分析受托環(huán)境績(jī)效責(zé)任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出建議性的審計(jì)意見，使審計(jì)人員成為了被審計(jì)者的良師益友。這是環(huán)境績(jī)效審計(jì)得以快速發(fā)展的一個(gè)原因，這對(duì)審計(jì)人員提出了的更高的要求。

㈡、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

總的說來，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的環(huán)境績(jī)效審計(jì)屬宏觀層次，主要對(duì)政府制訂的環(huán)境政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，看環(huán)境政策是否促進(jìn)了環(huán)境和生態(tài)的改善，審查環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施是否真正有助于防治環(huán)境污染，調(diào)查環(huán)保專項(xiàng)資金的投入使用情況，是否達(dá)到了預(yù)期的效果和目標(biāo)等。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容主要包括以下三方面：

1、政府環(huán)境政策的績(jī)效審計(jì)。該審計(jì)主要是對(duì)政府制訂的環(huán)境政策，包括對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和行政控制的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)時(shí)只需考慮政策的執(zhí)行情況及效果，而非過多針對(duì)政策本身。對(duì)政府環(huán)境政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)遵循兩條原則：一是環(huán)境政策的實(shí)施能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；二是在達(dá)到目標(biāo)的前提下，政策的實(shí)施費(fèi)用能否最小。

2、政府環(huán)境保護(hù)資金的績(jī)效審計(jì)。該審計(jì)主要是對(duì)其撥付使用情況和效果的監(jiān)督，具體應(yīng)審查：各級(jí)財(cái)政及主管部門是否及時(shí)將環(huán)保資金撥付給使用單位，有無(wú)少撥、不撥，或延遲撥付的現(xiàn)象；撥付后，使用單位是否按規(guī)定用途使用資金并對(duì)此后的環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析環(huán)保資金的使用效率，看是否發(fā)揮了應(yīng)有作用。

3、政府環(huán)境項(xiàng)目的效益審計(jì)。實(shí)施該項(xiàng)審計(jì)首先要了解項(xiàng)目本身，如果項(xiàng)目被分解在不同地區(qū)、階段實(shí)施，還要了解項(xiàng)目分解情況。在了解項(xiàng)目之后，還應(yīng)清楚其目標(biāo)，在審計(jì)能力有限時(shí)，應(yīng)以是否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為重點(diǎn)：如未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，則審查其原因；如達(dá)到目標(biāo)，則審查成本是否超過預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)使用最少成本取得最大的項(xiàng)目效益。

三、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用理論研究

㈠、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的準(zhǔn)則

1、環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的含義

審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)任何審計(jì)活動(dòng)都很重要，沒有審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)活動(dòng)就無(wú)法進(jìn)行，環(huán)境績(jī)效審計(jì)也不例外，環(huán)境績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)就是環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，它既是環(huán)境績(jī)效審計(jì)原則的具體化，又是相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論化；它既是指導(dǎo)和保證開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也是對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)主體自身素質(zhì)和工作質(zhì)量的要求和保障。因此，環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則可以簡(jiǎn)單定義為：環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則是由權(quán)威機(jī)構(gòu)制定或認(rèn)可的，用以明確環(huán)境績(jī)效審計(jì)主體資格、指導(dǎo)環(huán)境績(jī)效審計(jì)人員工作和評(píng)價(jià)其工作質(zhì)量的專業(yè)規(guī)范。

2、環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則在審計(jì)準(zhǔn)則體系中的定位

現(xiàn)有的審計(jì)準(zhǔn)則體系已發(fā)展到較為完備的程度，《審計(jì)法》、《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則》等有關(guān)法律法規(guī)為常規(guī)審計(jì)提供了較為完善的規(guī)范。尤其是獨(dú)立審計(jì)，形成了由基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)公告及執(zhí)業(yè)規(guī)范指南在內(nèi)的一整套準(zhǔn)則體系，為審計(jì)實(shí)踐提供了有力保證。從環(huán)境績(jī)效審計(jì)與環(huán)境審計(jì)、環(huán)境審計(jì)與常規(guī)審計(jì)的關(guān)系來看，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的一部分，而環(huán)境審計(jì)作為傳統(tǒng)審計(jì)的新領(lǐng)域，仍然是審計(jì)的一個(gè)分支。所以，環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)放置于常規(guī)審計(jì)準(zhǔn)則之下，作為一個(gè)實(shí)務(wù)公告來處理，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則是環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則的重要組成部分。

3、環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的內(nèi)容

環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則作為環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)公告的一部分，應(yīng)具體規(guī)定環(huán)境績(jī)效審計(jì)特有的一些內(nèi)容，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在審計(jì)實(shí)施過程和審計(jì)報(bào)告過程中，所以環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則主要應(yīng)對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的實(shí)施過程和報(bào)告過程進(jìn)行規(guī)范。

環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下五個(gè)因素：

⑴、審計(jì)計(jì)劃。與常規(guī)審計(jì)工作相比，環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作更具復(fù)雜性，因而在環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則中規(guī)范審計(jì)計(jì)劃，能為計(jì)劃的制定提供標(biāo)準(zhǔn)和指南。在環(huán)境績(jī)效審計(jì)計(jì)劃中，要重點(diǎn)考慮審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選用問題，特別是對(duì)環(huán)境績(jī)效的計(jì)量方法，盡可能選用被審單位能接受的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以便降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

⑵、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)控制度，是指被審單位對(duì)環(huán)境管理績(jī)效有影響的各種理念、制度和程序。環(huán)境管理的績(jī)效受多種可控或不可控因素影響，在研評(píng)被審單位的內(nèi)控時(shí)，要仔細(xì)分析各項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)控制度對(duì)哪些環(huán)境績(jī)效影響因素產(chǎn)生了作用，其作用的大小如何等情況，進(jìn)而確定環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和程序。

⑶、審計(jì)證據(jù)及其獲取。環(huán)境績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是它著眼于對(duì)環(huán)境績(jī)效改善的建設(shè)性，因此在環(huán)境績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)證據(jù)不僅應(yīng)具有充分性和適當(dāng)性，以適用于常規(guī)審計(jì)的取證程序，而且需要對(duì)原有程序的內(nèi)涵加以豐富，并相應(yīng)增加其他程序。所以，如何充分規(guī)范合理地利用分析性程序獲取證據(jù)將構(gòu)成環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則不可缺少的內(nèi)容。

⑷、重要性與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境績(jī)效審計(jì)中，環(huán)境問題的復(fù)雜性無(wú)疑又加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重要性水平是密切聯(lián)系的，為使審計(jì)人員合理運(yùn)用重要性和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)概念，應(yīng)在環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則中加以規(guī)范，尤其要使審計(jì)人員特別關(guān)注由環(huán)境問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

⑸、審計(jì)意見及其表達(dá)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)報(bào)告是環(huán)境績(jī)效審計(jì)意見的載體，環(huán)境績(jī)效審計(jì)意見的表達(dá)應(yīng)具公允性，包括環(huán)境績(jī)效審計(jì)意見本身的公允，也包括公允地表達(dá)了環(huán)境績(jī)效審計(jì)意見。在環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行規(guī)范時(shí)，還應(yīng)注意不應(yīng)規(guī)定的過細(xì)過死，要鼓勵(lì)多給審計(jì)一些靈活處理的空間，充分發(fā)揮環(huán)境績(jī)效審計(jì)的作用，以適應(yīng)因環(huán)境績(jī)效的表現(xiàn)形式及相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)程序的多種多樣。

㈡、環(huán)境績(jī)效審計(jì)方法的特殊性

環(huán)境績(jī)效審計(jì)雖具有績(jī)效審計(jì)的共性，可運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的一般方法，但環(huán)境績(jī)效審計(jì)畢竟是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，在應(yīng)用績(jī)效審計(jì)的一般方法是也有自己的一些特殊性。這些特殊性包括：

1、環(huán)境績(jī)效的范圍廣。“環(huán)境績(jī)效”是一個(gè)較寬泛的概念，一般是指進(jìn)行資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)與治理所取得的有形與無(wú)形收益，既包括經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益，也包括社會(huì)效益。所以，在評(píng)價(jià)環(huán)境績(jī)效時(shí)，范圍的界定就應(yīng)該盡量的寬廣一些，以便將所有的環(huán)境績(jī)效都包括進(jìn)來。例如，對(duì)一個(gè)防護(hù)林工程說，環(huán)境績(jī)效既包括木材提供、農(nóng)田增產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)效益，也包括空氣優(yōu)化、水上保持等環(huán)境效益，還應(yīng)該包括人們因環(huán)境的改善對(duì)生活滿意程度的提高。這些效益的顯現(xiàn)都將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

2、環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)困難。盡管許多與環(huán)境有關(guān)的問題可采用績(jī)效審計(jì)的方式方法收集證據(jù)，但畢竟相當(dāng)一些的環(huán)境問題不僅涉及范圍廣，而且因?yàn)槠浔憩F(xiàn)形式多種多樣，從而造成評(píng)價(jià)困難。例如空氣質(zhì)量等級(jí)的提高，人們身體健康狀況的改善等，不能以貨幣衡量而只能采用某種技術(shù)的或?qū)嵨锏挠?jì)量手段去衡量，甚至于有些情況下連任何量化都不易做到。加之對(duì)環(huán)境績(jī)效而言，內(nèi)在的因果關(guān)系特別復(fù)雜，很難分析，例如人們健康狀況的改善，既可能源于空氣質(zhì)量的改善，也可能由于體育活動(dòng)的開展。因此，運(yùn)用非貨幣和定性方法，仔細(xì)地分析環(huán)境績(jī)效的內(nèi)在因果關(guān)系，恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行評(píng)價(jià)，是環(huán)境績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、審計(jì)方法的選擇風(fēng)險(xiǎn)大。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一個(gè)新領(lǐng)域，審計(jì)方法的選用，還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。然而，審計(jì)方法的選用對(duì)審計(jì)結(jié)果卻有重要的影響，不同的審計(jì)方法可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的重大差異，所以，在選擇審計(jì)方法時(shí)，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。為了降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，減少在審計(jì)方法選用上可能存在的爭(zhēng)議，在選用審計(jì)方法時(shí)，要多與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通，盡量達(dá)成一致，以體現(xiàn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)建設(shè)性的特點(diǎn)。

㈢、環(huán)境績(jī)效審計(jì)報(bào)告的特點(diǎn)

1、報(bào)告的內(nèi)容是綜合性的。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一種以考核被審計(jì)單位的環(huán)境管理活動(dòng)為對(duì)象的綜合性審計(jì)。一方面，包括環(huán)境資金流轉(zhuǎn)的管理活動(dòng)，保證環(huán)境資金得以高效使用；另一方面，由于影響環(huán)境管理績(jī)效審計(jì)因素是多種多樣的，所以還包括非環(huán)境資金的環(huán)境管理活動(dòng)，如環(huán)境規(guī)劃、政策的制定執(zhí)行情況等。

2、尚未形成一套規(guī)范的寫法，反映的內(nèi)容也各不相同。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一個(gè)新領(lǐng)域，審計(jì)報(bào)告的格式和內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，需要進(jìn)一步研究和規(guī)范，以形成審計(jì)部門和審計(jì)報(bào)告使用者均接受的報(bào)告格式。

3、審計(jì)報(bào)告更側(cè)重于建設(shè)性。審計(jì)報(bào)告通常包括成績(jī)、問題、評(píng)價(jià)和建議等內(nèi)容。審計(jì)人員在對(duì)環(huán)境績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的同時(shí)，更注重對(duì)提高環(huán)境績(jī)效提出必要的建議，以幫助被審計(jì)單位改善工作，是環(huán)境績(jī)效審計(jì)報(bào)告更具有建設(shè)性。

4、審計(jì)結(jié)論的強(qiáng)制程度較低。由于環(huán)境績(jī)效審計(jì)著眼于經(jīng)濟(jì)、效率和效果等方面，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也較為靈活，加之影響環(huán)境績(jī)效的因素很多，因此環(huán)境績(jī)效審計(jì)一般不作出決定，審計(jì)人員通常以討論、說服的語(yǔ)言來發(fā)表意見、提出審計(jì)建議和各種可供選擇的方案，供被審計(jì)單位和主管部門采納。

四、與環(huán)境績(jī)效審計(jì)相關(guān)的其他問題研究

㈠、環(huán)境績(jī)效審計(jì)在環(huán)境審計(jì)中的地位

1、環(huán)境績(jī)效審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的重要組成部分

環(huán)境審計(jì)包括財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)三部分。環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于審查財(cái)務(wù)報(bào)表或環(huán)境報(bào)告中披露的環(huán)境信息的公允性和可靠性，環(huán)境合規(guī)性審計(jì)側(cè)重于檢查國(guó)內(nèi)外各種環(huán)境法規(guī)制度的遵守情況，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)則側(cè)重于考察和分析各種環(huán)境管理活動(dòng)的績(jī)效狀況，提出改進(jìn)環(huán)境管理績(jī)效的建設(shè)性意見。可見，環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)、環(huán)境合規(guī)性審計(jì)和環(huán)境績(jī)效審計(jì)從不同的側(cè)面執(zhí)行著環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)職能，組成了完整的環(huán)境審計(jì)。

2、環(huán)境績(jī)效審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的難點(diǎn)

一方面，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是以環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)的，只有在保證了環(huán)境管理信息的可靠性和環(huán)境管理活動(dòng)的合法性的基礎(chǔ)上才有必要、有可能探討環(huán)境管理的績(jī)效問題；另一方面，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一種建設(shè)性的審計(jì)，它旨在分析評(píng)價(jià)影響環(huán)境管理績(jī)效的各種因素，幫助環(huán)境管理的直接責(zé)任人提高環(huán)境管理的績(jī)效，因此，審計(jì)人員只有擁有了豐富的環(huán)境管理專業(yè)知識(shí)，才能勝任環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作。或許正是因?yàn)榄h(huán)境績(jī)效審計(jì)的這種困難性，環(huán)境績(jī)效審計(jì)的發(fā)展才相對(duì)于財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)顯得較為緩慢。

3、環(huán)境績(jī)效審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的發(fā)展方向

面對(duì)這樣嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，除了繼續(xù)增加對(duì)環(huán)保的投入外，提高投入的使用效率、增加環(huán)境政策的適當(dāng)性就成為政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)則是解決這一問題的重要方法之一。由此可見，環(huán)境績(jī)效審計(jì)正逐步成為政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展方向。

㈡、當(dāng)前開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的障礙及對(duì)策

1、對(duì)開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的必要性認(rèn)識(shí)不足。目前，加強(qiáng)環(huán)境管理的重要性己經(jīng)得到共識(shí)，但對(duì)于如何加強(qiáng)環(huán)境管理以及環(huán)境審計(jì)在環(huán)境管理中的作用等問題，認(rèn)識(shí)的普遍不夠深入。一般認(rèn)為，要搞好環(huán)境管理，只要增加環(huán)境投入和嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法規(guī)就行了。對(duì)于環(huán)境審計(jì)在環(huán)境管理中的作用，認(rèn)為主要是保證環(huán)境資金的真實(shí)性和合規(guī)性。對(duì)于開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)，認(rèn)為沒有必要或必要性不大。在這種認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，環(huán)境績(jī)效審計(jì)處于一片空白的狀態(tài)就不足為奇了。因此，要推進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)，首要的任務(wù)是提高人們的認(rèn)識(shí)水平，讓環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重要性和必要性得到普遍認(rèn)同。

2、環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)發(fā)展不充分。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是一種高層次的綜合性審計(jì)，它需要以環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)。目前，在我國(guó)的環(huán)境管理中，環(huán)境信息弄虛作假，甚至違法亂紀(jì)的現(xiàn)象層出不窮，這說明我國(guó)的環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)做得還很不夠，需要大力加強(qiáng)。在環(huán)境財(cái)務(wù)信息不真實(shí)和環(huán)境管理時(shí)常違規(guī)的條件下，開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)幾乎是不可能的。因此，大力開展環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)性審計(jì)，保證環(huán)境信息的真實(shí)性和環(huán)境工作的規(guī)范性，是開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的必要前提。

3、現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)能力結(jié)構(gòu)對(duì)于開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)備不足。環(huán)境績(jī)效審計(jì)不但需要財(cái)務(wù)知識(shí)，更需要環(huán)境工程方面的知識(shí)，而現(xiàn)有的審計(jì)人員大部分為專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，缺乏應(yīng)有的環(huán)境工程方面的知識(shí)，這是阻礙環(huán)境績(jī)效審計(jì)開展的另一原因。可見，改善審計(jì)人員的知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)是推進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重要方面。

4、對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論準(zhǔn)備不足。充分的理論準(zhǔn)備，是實(shí)踐得以順利進(jìn)行的必要條件。目前，對(duì)于我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論研究還只是處于萌芽階段，對(duì)于各種重要的理論問題，如環(huán)境績(jī)效審計(jì)的作用、主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法等都沒有相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。這種理論上的膚淺認(rèn)識(shí)也阻礙著環(huán)境績(jī)效審計(jì)的開展。因此，鼓勵(lì)開展關(guān)于環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論研究工作勢(shì)在必行。

第五篇：績(jī)效審計(jì)

引言

2008年7月，審計(jì)署終于提出了實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)(效益審計(jì))的日程表，發(fā)布《審計(jì)署2008年至2012年審計(jì)工作規(guī)劃》提出，到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)。在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時(shí)，審計(jì)署逐步將績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)寫入審計(jì)報(bào)告。先對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財(cái)政等專業(yè)審計(jì)領(lǐng)域引入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。

回首我國(guó)首次提出“績(jī)效審計(jì)”的概念是在1991年全國(guó)審計(jì)會(huì)議上，而深圳是我國(guó)最先開始深圳是我國(guó)最先開始試點(diǎn)績(jī)效審計(jì)的城市，全國(guó)首例績(jī)效審計(jì)案例是由深圳審計(jì)局發(fā)起。早在2003年時(shí)，審計(jì)署就開始探索績(jī)效審計(jì)路徑。時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)李金華指出，雖然“審計(jì)風(fēng)暴”給審計(jì)部門帶來了很大榮譽(yù)，但是從國(guó)家審計(jì)理論演進(jìn)角度來說，中國(guó)還是要探索自己的績(jī)效審計(jì)方法體系。

為何績(jī)效審計(jì)被采納并付諸實(shí)踐呢？因?yàn)榭?jī)效審計(jì)和傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)側(cè)重點(diǎn)不一樣，績(jī)效審計(jì)的范圍更寬，審計(jì)內(nèi)容更多，審計(jì)人員素質(zhì)成了難題，傳統(tǒng)的審計(jì)只要求審計(jì)人員懂法規(guī)、懂財(cái)經(jīng)，進(jìn)行“查賬本”；而績(jī)效審計(jì)，是審計(jì)被審計(jì)單位履行職責(zé)情況、對(duì)國(guó)家財(cái)經(jīng)政策法規(guī)執(zhí)行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環(huán)保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護(hù)人民的利益。

一、績(jī)效審計(jì)的基本理論

（一）績(jī)效審計(jì)的概念

績(jī)效審計(jì)主要包括了三個(gè)方面的內(nèi)容，其中有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計(jì)。其中經(jīng)濟(jì)性是指以相對(duì)較低的費(fèi)用取得有一定質(zhì)量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

（二）績(jī)效審計(jì)的范圍

我國(guó)績(jī)效審計(jì)的范圍可以歸結(jié)為以下兩個(gè)大類：

1.財(cái)政性資金支出。主要包括：(1)行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出。(2)國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目。(3)其他各種專項(xiàng)公共資金的使用。(4)國(guó)際金融組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目。

2.國(guó)有及國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。

（三）績(jī)效審計(jì)的主要職能

績(jī)效審計(jì)的主要職能有兩個(gè)，分別是鑒證和評(píng)價(jià)。績(jī)效審計(jì)與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段同樣具有一定的監(jiān)督的職能，但是監(jiān)督職能并不是績(jī)效審計(jì)的主要職能，這是因?yàn)榭?jī)效審計(jì)的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責(zé)任和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中鑒證是指對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行的鑒別和證明，證明結(jié)果的真實(shí)性；評(píng)價(jià)是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程和結(jié)果的數(shù)量和質(zhì)量做出的合理性鑒定與評(píng)判。

（四）績(jī)效審計(jì)的作用

績(jī)效審計(jì)的作用是提高被審計(jì)單位的管理，提高被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)效益，但是這種作用也是建立在被審計(jì)單位提供的真實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程和單位的真實(shí)的情況的基礎(chǔ)上的。

二、我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀（1）從時(shí)間上看起步較晚

我國(guó)首次提出績(jī)效審計(jì)這一概念是在1991年的全國(guó)審計(jì)會(huì)議上，而直到2003年，我國(guó)審計(jì)署才開始探究績(jī)效審計(jì)的路徑，所以我國(guó)的績(jī)效審計(jì)從起步上就落后了西方發(fā)達(dá)國(guó)家一大截。（2）審計(jì)人員知識(shí)面匱乏

在我國(guó)，由于績(jī)效審計(jì)工作開展的比較晚，有相當(dāng)一部分審計(jì)工作人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還不是很全面，大多數(shù)審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還停留在國(guó)外有關(guān)情況的介紹層面。正是由于理論知識(shí)的匱乏，再加之操作過程十分復(fù)雜，才導(dǎo)致了我國(guó)的績(jī)效審計(jì)止步不前。

（3）審計(jì)方法上較為落后

目前在績(jī)效審計(jì)工作上,國(guó)外已經(jīng)引進(jìn)了十分先進(jìn)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法來進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),比如說平衡計(jì)分卡這種方法。雖說我國(guó)也有很多審計(jì)人員在對(duì)這種評(píng)價(jià)方法進(jìn)行研究,但是仍處于認(rèn)知階段，離具體的實(shí)際應(yīng)用還有很大的一段距離。所以我國(guó)目前的審計(jì)手段仍比較落后，想要跟得上國(guó)際的步伐，仍需要不斷地努力才能實(shí)現(xiàn)。

（4）績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標(biāo)準(zhǔn)才能保證結(jié)果的有效性，然而對(duì)于我國(guó)的績(jī)效審計(jì)工作來講，并沒有一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)來讓審計(jì)工作人員來參照，甚至在我國(guó)有一些機(jī)構(gòu)和部門就沒有制定出一定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此審計(jì)工作人員在執(zhí)行審計(jì)工作的時(shí)候缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參照，這就大大增加了我國(guó)審計(jì)工作人員績(jī)效審計(jì)的難度，再加上我國(guó)審計(jì)人員的能力較外國(guó)來比較本來就有一定的差距，而現(xiàn)在審計(jì)工作的難度又比外國(guó)審計(jì)難度大，這就導(dǎo)致了我國(guó)的績(jī)效審計(jì)與外國(guó)的績(jī)效審計(jì)的差距會(huì)越拉越大。另外國(guó)內(nèi)大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)沒有認(rèn)識(shí)到績(jī)效審計(jì)工作所能作用的范圍，這就導(dǎo)致了許多應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有被劃分到績(jī)效審計(jì)工作的范圍之內(nèi)，就表現(xiàn)出當(dāng)前涉及到績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目較少。

（四）績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)活動(dòng)的既定方向和要達(dá)到的預(yù)定結(jié)果，也是審計(jì)理論聯(lián)系審計(jì)實(shí)踐的橋梁。審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)與外部環(huán)境的紐帶，它直接反映社會(huì)環(huán)境的需求，影響和制約審計(jì)的外部環(huán)境的變化，會(huì)對(duì)審計(jì)目標(biāo)提出調(diào)整要求，進(jìn)而引起審計(jì)實(shí)踐的變革。同時(shí)，審計(jì)目標(biāo)對(duì)審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任也有直接影響，有什么樣的審計(jì)目標(biāo)就有什么樣的審計(jì)責(zé)任。

許多國(guó)家把績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)定位在：評(píng)價(jià)并改善政府項(xiàng)目、中央政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，為政府和議會(huì)提供相關(guān)信息，包括審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)評(píng)價(jià)以及與被審計(jì)單位及其管理和政策有關(guān)的審計(jì)建議。

我國(guó)審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)署2008年至2012年審計(jì)工作規(guī)劃》中提出：到2012年每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)。在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時(shí)，審計(jì)署逐步將績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)寫入審計(jì)報(bào)告。先對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財(cái)政等專業(yè)審計(jì)領(lǐng)域引入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。審計(jì)署在“規(guī)劃”中指出：要用5年時(shí)間建立起中國(guó)實(shí)際的績(jī)效審計(jì)方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2010年建立起財(cái)政績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2012年基本建立起符合我國(guó)實(shí)際的績(jī)效審計(jì)方法體系。

（五）績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

1.開展績(jī)效審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現(xiàn)代化民主社會(huì)的基本特征。在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為中心的今天，在政府各部門以經(jīng)濟(jì)工作為中心的情況下，如果能對(duì)工作中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)監(jiān)督，那么，官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會(huì)少一些，經(jīng)濟(jì)決策就會(huì)更準(zhǔn)確，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失就會(huì)更少，社會(huì)效益也會(huì)大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經(jīng)濟(jì)效益，不算經(jīng)濟(jì)賬，甚至嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績(jī)效審計(jì)，有利于監(jiān)督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績(jī)效審計(jì)是有效利用有限資源的需要

隨著國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍已大大擴(kuò)展。我國(guó)人口眾多，國(guó)家公共開支的成倍增長(zhǎng)和公營(yíng)企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得經(jīng)濟(jì)資源越來越不能滿足社會(huì)的需要，政府的生長(zhǎng)基礎(chǔ)和社會(huì)的發(fā)展機(jī)會(huì)愈來愈受限制。雖然目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨(dú)厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在這種高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后，是否隱藏著對(duì)寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對(duì)政府受托責(zé)任的考評(píng)應(yīng)該定位在投資績(jī)效上。投資不僅包括經(jīng)濟(jì)資源，也包括人力資源、自然資源等；績(jī)效不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還包括環(huán)境的保護(hù)、社會(huì)的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績(jī)效審計(jì)是維護(hù)人民群眾利益的根本需要

現(xiàn)代社會(huì)是民主社會(huì)，是人民當(dāng)家作主的時(shí)代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會(huì)，政府負(fù)有以最經(jīng)濟(jì)、最有效的辦法使用、管理各項(xiàng)資源，并使各項(xiàng)資源的使用最大限度地達(dá)到預(yù)期目的。因此，盡快開展績(jī)效審計(jì)，是維護(hù)民主與法制建設(shè)、建立現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一個(gè)有力措施。

二、與國(guó)外績(jī)效審計(jì)的比較

（一）從概念上來講績(jī)效審計(jì)，西方各國(guó)叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國(guó)審計(jì)署將績(jī)效審計(jì)叫做物有所值審計(jì)或貨幣價(jià)值審計(jì)其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性效率性和效果情況 2.加拿大審計(jì)署將績(jī)效審計(jì)叫做綜合審計(jì)，其定義為：對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有組織的有目的系統(tǒng)的檢查，并對(duì)上述政府活動(dòng)進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告議會(huì)，以促進(jìn)加拿大政府活動(dòng)的透明性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量

3.德國(guó)將績(jī)效審計(jì)定義為：主要是指對(duì)行政運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效率效果和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì) 主要目標(biāo)是鑒別改善政府部門財(cái)務(wù)管理方法由機(jī)關(guān)團(tuán)體提供有關(guān)收益支出與資源管理獨(dú)立而可靠的信息，以加強(qiáng)政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經(jīng)濟(jì)效率與效果以及是否符合其職責(zé)的報(bào)告程序，確保責(zé)任完成 4.澳大利亞稱為效率審計(jì) 澳大利亞聯(lián)邦審計(jì)署認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是 為了對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)處于經(jīng)濟(jì)與有效方式的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)集體或個(gè)人履行職能的效益或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行的情況所做的檢查；對(duì)集體和個(gè)人采取的并用以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常進(jìn)行的程序以及程序是否適當(dāng)，能否使集體或個(gè)人足以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)與有效的程度所做的檢查。

5.美國(guó)審計(jì)署1994年的政府審計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義為：績(jī)效審計(jì)就是客觀系統(tǒng)的檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織 項(xiàng)目活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)的目的，以便改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督所采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息

6.我國(guó)目前沒有對(duì)績(jī)效審計(jì)有統(tǒng)一的定義，有關(guān)績(jī)效審計(jì)的闡述主要有以下兩個(gè)：一是1994年通過的《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)“對(duì)財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，這意味著推行效益審計(jì)（即績(jī)效審計(jì)）的開始。二是2008年審計(jì)署制定的《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》里指出，“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。”

（二）從績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)來看

1、美國(guó)績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)。首先，完善的法律及審計(jì)準(zhǔn)則體系是政府績(jī)效審計(jì)的依據(jù)。美國(guó)聯(lián)邦通過了一系列涉及審計(jì)的法案,有力地促進(jìn)了不同時(shí)期政府審計(jì)的發(fā)展。政府審計(jì)準(zhǔn)則問題同樣得到了高度重視。為規(guī)范、指導(dǎo)審計(jì)人員的行為,1972年,聯(lián)邦審計(jì)總署發(fā)布了《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)審計(jì)準(zhǔn)則》。此準(zhǔn)則經(jīng)多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實(shí)施),被美國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)理論界所公認(rèn),一直延用至今。其次，審計(jì)范圍涵蓋了一切公共資金的使用領(lǐng)域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計(jì)內(nèi)容各有側(cè)重。按照美國(guó)法律的規(guī)定,審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)調(diào)查一切有關(guān)公共資金的收入、支出和使用情況,并應(yīng)就其效率和效益問題向國(guó)會(huì)提出建議。因此,為立法機(jī)關(guān)服務(wù)是聯(lián)邦審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)所在"根據(jù)立法所賦予的權(quán)限,規(guī)定績(jī)效審計(jì)由兩部分構(gòu)成,即經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)、項(xiàng)目效果審計(jì)。

2、瑞典績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)。首先，采用不同的法律制度約束一國(guó)的國(guó)家審計(jì)。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統(tǒng),也是瑞典式民主政府制度的特點(diǎn)。與此相適應(yīng),地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于地方議會(huì),國(guó)家審計(jì)局和它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國(guó)家審計(jì)局法》,而后者適用地方政府審計(jì)指導(dǎo)原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調(diào)查分析法。瑞典國(guó)家審計(jì)局大量地運(yùn)用了調(diào)查分析方法并把這一方法劃分為兩個(gè)階段：一是調(diào)查階段,二是深入調(diào)查階段。這一方法與其建立在職能及任務(wù)分析基礎(chǔ)之上的審計(jì)內(nèi)容相適應(yīng)。如在調(diào)查階段,審計(jì)師的主要任務(wù)是找出被審計(jì)單位存在的問題,從而形成自己對(duì)一些問題的看法,如被審計(jì)單位的活動(dòng)目標(biāo)是什么?是否有與目標(biāo)相適應(yīng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)其業(yè)務(wù)活動(dòng)中是否存在問題或薄弱環(huán)節(jié)?有無(wú)建立保證業(yè)務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的管理制度?為此,審計(jì)師要分別進(jìn)行目標(biāo)分析、業(yè)務(wù)活動(dòng)分析和管理制度分析。如果在調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)了需要進(jìn)一步分析研究的問題,審計(jì)師就要進(jìn)行深入調(diào)查。否則,審計(jì)即于調(diào)查階段結(jié)束。深入調(diào)查階段的工作一般限于在調(diào)查階段就目標(biāo)分析。業(yè)務(wù)活動(dòng)分析和管理制度分析中發(fā)現(xiàn)的問題,而不重復(fù)全部事項(xiàng)。

3、澳大利亞績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)。首先，審計(jì)類型與眾不同。按照一次審計(jì)涉及單位的多少,澳大利亞聯(lián)邦審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)分為兩種類型,即特定對(duì)象績(jī)效審計(jì)和跨部門績(jī)效審計(jì)。特定對(duì)象績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容包括：運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和執(zhí)行效果；單位內(nèi)部是否有足夠的程序、措施來推動(dòng)和保證經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果的實(shí)現(xiàn)；對(duì)照歷史情況,是否在管理上有所改進(jìn)和完善。跨部門績(jī)效審計(jì)的主要領(lǐng)域是安全領(lǐng)域?qū)徲?jì)與業(yè)務(wù)支持程序?qū)徲?jì)。前者要求審計(jì)人員檢查涉及全社會(huì)的人身、信息和實(shí)物安全的有關(guān)政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點(diǎn)檢查基礎(chǔ)性的行政管理程序是否能滿足財(cái)務(wù)管理的法律要求,并保證聯(lián)邦機(jī)構(gòu)正常履行其職責(zé)。其次，突出跟蹤審計(jì)。在績(jī)效審計(jì)的整個(gè)組織過程中,分為戰(zhàn)略計(jì)劃階段、初步調(diào)查、執(zhí)行及報(bào)告和跟蹤審計(jì)等階段。不論具體審計(jì)項(xiàng)目的具體程序有何不同,在執(zhí)行審計(jì)程序時(shí),都要考慮審計(jì)的影響,通過審計(jì)能夠帶來哪些節(jié)約,增加哪些價(jià)值,如何更好地傳達(dá)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和審計(jì)建議。

4、中國(guó)績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)審計(jì)理念，切實(shí)把握審計(jì)工作發(fā)展規(guī)律，通過預(yù)防、揭露、抵御三方面，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能，要求全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。但不容置疑的是，全面開展中國(guó)特色績(jī)效審計(jì)之路并非平坦。

中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)是我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計(jì)署牽頭，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)參與，組織審計(jì)實(shí)務(wù)工作者和大專院校、科研院所審計(jì)理論研究人員，通力合作，理論聯(lián)系實(shí)際，借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)績(jī)效審計(jì)的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)審計(jì)特點(diǎn)進(jìn)行研究。明確中國(guó)特色績(jī)效審計(jì)的基本含義、特點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)質(zhì)量控制和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等問題相關(guān)問題。確立一個(gè)相對(duì)主流的觀點(diǎn)用以統(tǒng)一績(jī)效審計(jì)相關(guān)人員的認(rèn)識(shí)，然后再在不斷實(shí)踐和研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步豐富和完善。

三、績(jī)效審計(jì)存在的問題

綜上所述，績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)十分重要的管理制度。在我國(guó)，尤其是在地（市）縣這兩級(jí)地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)體系，還需要相當(dāng)一段時(shí)期的探索與嘗試，這不僅要在整個(gè)政府審計(jì)界注入績(jī)效審計(jì)的理念，深入細(xì)致地研究績(jī)效審計(jì)的相關(guān)問題，還應(yīng)在全社會(huì)大聲疾呼，以引起社會(huì)各界的重視和關(guān)注當(dāng)前，在績(jī)效審計(jì)的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一）政府體制跟不上形勢(shì)

改革開放以來，我國(guó)的政府體制改革雖然取得了一定的成績(jī)，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績(jī)效考核機(jī)制缺乏科學(xué)性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下的問題；政務(wù)活動(dòng)的公開透明度不高，社會(huì)公信力低下的問題；行政法律法規(guī)體系尚未健全，官僚主義、腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生的問題作為績(jī)效審計(jì)主體的政府審計(jì)機(jī)關(guān)，同樣也存在缺陷現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督體制是行政型模式，審計(jì)的委托者、審計(jì)者以及被審計(jì)者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰；實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)關(guān)是政府自己在使用公共財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，又反過來審自己的一種內(nèi)部審計(jì)。正是這樣，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露問題，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去。也由于審計(jì)部門受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計(jì)部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國(guó)審計(jì)部門有效開展績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要的原因。

（二）審計(jì)觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計(jì)監(jiān)督的意識(shí)還不強(qiáng)，加之對(duì)績(jī)效審計(jì)的宣傳力度不夠，人們對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)更是存在較大的差異性。首先是社會(huì)各界，他們的審計(jì)觀念還較為落后其次是相當(dāng)一部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)上；再加之社會(huì)上還存在一些不良的風(fēng)氣，審計(jì)的社會(huì)地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；財(cái)政、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)透明度不高；法制的不完善導(dǎo)致假賬盛行；等等。這些因素?zé)o一不影響著績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

（三）工作范圍跟不上需要

績(jī)效審計(jì)，雖然是審計(jì)部門近些年來叫得很響喊得很多的一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，但目前從實(shí)際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國(guó)家除制發(fā)了幾個(gè)企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之外，對(duì)其他方面的績(jī)效審計(jì)，特別是對(duì)于政府公共部門的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒有一個(gè)明確的規(guī)定，既沒有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性的可操作性的指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以展開 同時(shí)從當(dāng)前的審計(jì)實(shí)踐來看，績(jī)效審計(jì)范圍相當(dāng)窄小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上審計(jì)事業(yè)發(fā)展的要求。如行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)開支專項(xiàng)資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績(jī)效審計(jì)，也沒法開展績(jī)效審計(jì)；隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和國(guó)退民進(jìn)，企業(yè)的績(jī)效已不再是政府審計(jì)所關(guān)注的重點(diǎn)問題；財(cái)政審計(jì)，當(dāng)前人們把主要精力放在真實(shí)性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規(guī)就可以了，至于資金是否用于原定的目標(biāo)、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計(jì)部門也感到十分為難，有種無(wú)處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質(zhì)跟不上要求

績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)是有區(qū)別的審計(jì)績(jī)效審計(jì)屬于專業(yè)性和綜合性比較強(qiáng)的審計(jì)，其技術(shù)與方法更加復(fù)雜，其難度與要求更加不同因此，它對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)要求也就更高，現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)還達(dá)不到要求，其知識(shí)結(jié)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)工作能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)雖然現(xiàn)有審計(jì)人員中的審計(jì)師實(shí)務(wù)知識(shí)比較多，但理論基礎(chǔ)薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規(guī)財(cái)政財(cái)務(wù)和現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)；現(xiàn)有的審計(jì)人員對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，而對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)較陌生，且綜合分析問題的能力不強(qiáng)。高質(zhì)量的績(jī)效審計(jì)還需要審計(jì)人員具有較強(qiáng)的評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)，要求審計(jì)人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運(yùn)用各種專業(yè)知識(shí)測(cè)定被審組織的業(yè)績(jī)，以對(duì)其作出深刻而中肯的評(píng)價(jià)判斷。在這些方面，現(xiàn)有的審計(jì)人員是無(wú)法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)有的審計(jì)人員的素質(zhì)狀況已成為制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，將不利于對(duì)績(jī)效進(jìn)行全面、客觀公正的分析評(píng)價(jià)

四、加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

績(jī)效審計(jì)，它是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對(duì)政府及各隸屬部門事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性效率性效果性和資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)及評(píng)價(jià)；它是對(duì)政府部門事中 事后經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督評(píng)價(jià)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)政府科學(xué)管理提高績(jī)效的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)從當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展和當(dāng)今政府的管理現(xiàn)狀來看，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識(shí)結(jié)構(gòu)來思考績(jī)效審計(jì)，而應(yīng)在現(xiàn)有的審計(jì)環(huán)境 審計(jì)條件審計(jì)手段的平臺(tái)上來研究績(jī)效審計(jì)，來構(gòu)造績(jī)效審計(jì)

（一）加大宣傳力度，給績(jī)效審計(jì)以氛圍

績(jī)效審計(jì)，它即將成為政府審計(jì)的主流，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)使命之所決定因此，大力加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績(jī)效審計(jì)的觀念，了解績(jī)效審計(jì)的意義，認(rèn)識(shí)績(jī)效審計(jì)的作用，績(jī)效審計(jì)才能得到全社會(huì)的認(rèn)可，工作才能順利開展績(jī)效審計(jì)的宣傳可以通過多種形式進(jìn)行，如召開會(huì)議，報(bào)告績(jī)效審計(jì)；開班辦學(xué)輔導(dǎo)績(jī)效審計(jì)；利用媒體，宣傳績(jī)效審計(jì)；等等 通過宣傳，形成良好的績(jī)效審計(jì)氛圍，讓績(jī)效審計(jì)的科學(xué)理念深入人心，讓績(jī)效審計(jì)的先進(jìn)事業(yè)順利發(fā)展

（二）深化體制改革，給績(jī)效審計(jì)以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財(cái)政體制，大力轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)理順政府關(guān)系，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進(jìn)社會(huì)主義法制經(jīng)濟(jì)，才能促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公共財(cái)產(chǎn)激勵(lì)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變，從而解決當(dāng)前績(jī)效審計(jì)無(wú)從下手 無(wú)法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財(cái)產(chǎn)效益的提高，而且也會(huì)更加重視制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展中的深層次問題，更加注意解決績(jī)效審計(jì)發(fā)展中的具體問題科學(xué)合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產(chǎn)生輝煌的成效，也有益于審計(jì)部門對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的效益性效率性的審計(jì)這樣，政府績(jī)效審計(jì)就會(huì)得到全面的重視，得到深入的發(fā)展

（三）建立完善法規(guī)，給績(jī)效審計(jì)以武器

法律法規(guī)是開展政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵性的問題，依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，法律法規(guī)是審計(jì)人開展審計(jì)業(yè)務(wù)的基本武器只有用法律法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依目前，在績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐中，還沒有擺脫傳統(tǒng)習(xí)慣和傳統(tǒng)定式的制約，大都用傳統(tǒng)審計(jì)來開展績(jī)效審計(jì)，跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子，使得績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容 因此，國(guó)家有關(guān)部門要認(rèn)真總結(jié)在政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng) 操作性比較強(qiáng)的政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法規(guī)只有把績(jī)效審計(jì)的審計(jì)對(duì)象審計(jì)目的審計(jì)程序?qū)徲?jì)評(píng)價(jià)等作出法律條例方面的規(guī)定，績(jī)效審計(jì)才能有效地進(jìn)行特別是要建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，這是審計(jì)實(shí)踐反復(fù)證明了的問題 評(píng)價(jià)一個(gè)單位一個(gè)部門一名領(lǐng)導(dǎo)的公平程度，取決于指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)程度同時(shí)，審計(jì)部門也要在績(jī)效審計(jì)方面實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制審計(jì)工作稽查制度，以進(jìn)一步明確績(jī)效審計(jì)的要求有了一些基本性的法律法規(guī)和操作層面上的制度，并在日后的實(shí)踐中不斷修訂和完善，績(jī)效審計(jì)就會(huì)開展得有聲有色

（四）注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給績(jī)效審計(jì)以驍將

績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性效率性效果性的審計(jì)，與財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)對(duì)審計(jì)人員自身素質(zhì)的要求較高一般來說，做績(jī)效審計(jì)的審計(jì)人員，除了要有做財(cái)務(wù)收支審計(jì)方面的業(yè)務(wù)知識(shí)外，還必須具有公共管理學(xué) 電子計(jì)算機(jī)工程學(xué)心理學(xué)等多方面的知識(shí)，而現(xiàn)有的審計(jì)人員中大都缺乏這方面的知識(shí)因此，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，優(yōu)化審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員的素質(zhì)，是做好政府績(jī)效審計(jì)的前提條件 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，可以舉辦各種類型的學(xué)習(xí)班，強(qiáng)化教育；國(guó)家審計(jì)署應(yīng)組織編寫績(jī)效審計(jì)的教材，通過網(wǎng)絡(luò)，面向全體審計(jì)人員傳道授業(yè)，以提高審計(jì)人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)方面的能力審計(jì)戰(zhàn)線有了這樣一批驍將勇士，績(jī)效審計(jì)的事業(yè)就會(huì)興旺，績(jī)效審計(jì)的明天就會(huì)輝煌。