第一篇：軍隊醫院績效審計研究

軍隊醫院績效審計研究

摘要：績效審計是審計發展的較高階段，是當今國際審計的主流。當前，軍隊正處于進行規模結構和力量編成改革的關鍵時期，軍隊醫院以其獨特的身份和地位，面臨著前所未有的機遇和挑戰。本文針對軍隊醫院績效審計的問題，從架構模式、范圍和內容、程序方法等方面進行了論述，并探討了績效審計過程中應把握的幾個問題。

關鍵詞：軍隊醫院 績效審計

一、軍隊醫院績效審計的架構及模式

（一）軍隊醫院績效審計架構

績效審計架構是審計各要素的組織框架。軍隊醫院績效審計架構應包括審計資源、審計制度、審計目標三部分。一是審計資源部分，主要解決績效審計的人、法、技等審計基礎問題，包括依據法規庫，審計專家庫、評價指標庫、技術方法庫，它是軍隊醫院績效審計的基石。二是審計制度部分，主要解決績效審計路徑和評價問題，包括績效審計操作規程、績效審計評價標準，它是軍隊醫院績效審計的支撐。三是審計目標部分，主要解決績效審計定位問題，即在真實性、合法性審計基礎上，審查經濟性、效率性和效果性，進而達到化解風險、提升績效的審計目的，它是軍隊醫院績效審計的總綱。

（二）軍隊醫院績效審計模式

按照審計范圍和評價層次的不同，軍隊醫院績效審計可分為醫院總體績效審計、重大經濟項目績效審計、資源利用績效審計三種模式。

醫院總體績效審計是整體層面的審計，把醫院履行職能狀況作為審計對象，評價醫院履行職能的經濟性、效率性、效果性。重大經濟項目績效審計是重點層面的審計，把重大經濟項目作為審計對象，包括大項工程建設績效審計、醫療設備投資績效審計、醫療合作績效審計、重點專項經費績效審計等。資源利用績效審計是單項層面的審計，把單位資源的配置和利用作為評價對象，包括資金資源績效審計、人力資源績效審計、技術資源績效審計、空間資源績效審計、單項經費績效審計等。

二、軍隊醫院績效審計的范圍和內容

（一）審計范圍

按照系統理論，軍隊醫院績效審計范圍應包括醫院各個領域、各個過程，從橫向上看，應包括軍事、行政、經濟、醫療、人力資源、院務等軍隊醫院管理的各個領域；從縱向上看，應包括計劃、組織、領導、控制等管理的整個過程。

（二）審計內容

（1）戰略管理審計。主要審查醫院的戰略（包括發展規劃）制定、戰略實施、戰略控制情況，評估醫院發展戰略的正確性有效性，組織實施的嚴密性科學性，揭示戰略管理存在的問題，促進醫院確立正確的發展思路、建立有效的落實措施。

（2）衛勤保障審計。主要審查為兵服務制度落實情況、軍人醫療投入及補貼情況、軍人醫療保障水平、軍人醫療保障成效、應急保障力量建設、應急任務完成情況等，揭示衛勤保障的薄弱環節。

（3）組織管理審計。主要審查醫院業務（含醫療、護理、設備等）管理體制、財經（含財務、經管、采購等）管理體制、人事領導體制的合理性，考評部門劃分、崗位設置、職責權力分配的科學性，揭示組織管理中的低效行為。

（4）人力資源管理審計。主要審查醫院人力資源規劃、人員招聘培訓、薪酬管理和績效考核情況，評估人才引進、人力成本控制、人員工作效率提升、人均效益改善成效，揭示改進人力資源管理的著力點。

（5）醫療管理審計。主要審查醫學模式設計、醫療資源整合、診療流程優化、醫療質量管理、醫療糾紛管控、護理工作質量和科研訓練組織等情況，評估重點學科打造、床位效率提升、醫療服務質量提高、收容數量增長、醫療合作效益情況，揭示提高醫院核心競爭力的途徑方法。

（6）財務管理審計。主要審查融資管理、投資管理、預算管理、獎金管理、醫保管理、內控制度建立執行情況，審定經濟狀況、總體損益、對外醫療創收情況，評估經濟實力、盈利能力、償債能力和運行安全，揭示影響醫院經濟質效的制度缺陷、管理漏洞和薄弱環節。

（7）設備管理審計。主要審查醫療設備購置立項、采購、驗收、使用、維修、報廢管理的合規性效益性，評估醫療設備的技術水平、產能利用率、運行成本和投資效益，揭示設備管理的主要問題。

（8）藥品物資管理審計。主要審查采購目錄確定（含新品種引進、非目錄藥品物資臨時采購）、采購價格確定、保管、消耗、退貨等環節的規范性嚴密性，評估采購效益、庫存效率、藥品物資安全情況，揭示藥品物資管理漏洞。

（9）工程建設審計。主要審查工程立項、采購、施工管理、預算、結算、決算、進度款支付情況，評估工程立項的正確性、建設成本節約率、保障能力實現度，揭示亂上項目、重復建設、損失浪費等問題，規范工程建設管理，提高投資效益。

（10）院務管理審計。主要審查營房維修、保安、保潔、洗滌、飲食、用車、水電暖管理等情況，評估保障效率、保障成本和保障水平，揭示低效管理和損失浪費行為，促進保障方式向社會化轉變。

（11）市?隹?發審計。主要審查醫療市場定位、醫療產品開發、病源渠道拓展、客戶關系管理、醫院品牌打造情況，評估醫療市場開發成效，揭示提高市場占有率的方法途徑。

三、軍隊醫院績效審計的程序方法

（一）確定審計項目

確定正確的項目是績效審計成功的前提。應堅持三個原則：一是重要性原則，考慮各級黨委、機關、醫院對項目的關注度；二是增值性原則，審計成果可利用度高、預期審計效益明顯；三是時效性原則，即審計正當其時、正應所需。

（二）組織審前調查

充分掌握被審單位情況是績效審計成功的基礎。審計人員可以通過詢問了解、檢查文件、實地觀察、追蹤業務流程、進行數據分析、借助網絡媒體等手段，調查了解被審醫院的基本情況、管理體制、內控制度、資源占有、信息管理等情況，評估被審醫院存在重要問題的可能性，據以確定審計重點和應對措施。

（三）制定實施方案和評價標準體系

審計組在扎實開展審前調查的基礎上，編制軍隊醫院績效審計方案，確定績效審計評價標準，為成功開展軍隊醫院績效審計提供評價依據。

（四）組織實施審計、做出審計評價

審計人員按照法定權限和程序收集審計證據，并進行整理歸納和定量定性分析，對照審計標準，對軍隊醫院整體的經濟性、效率性、效果性進行綜合評價，也可對人力資源、財務管理、投資管理等進行單項評價。

（五）擬制、出具審計報告

現場作業結束后，擬制并出具審計組報告，征求被審計醫院意見，經確認后，出具審計部門審計報告。軍隊醫院績效審計報告應當具有客觀性、建設性，重點分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機制問題，審計建議應具有針對性、可行性、增值性，能夠實實在在地提高醫院績效。

（六）審計整改檢查

審計部門按照軍隊審計回訪規定，采取實地檢查、電話回訪等方式，對醫院落實審計意見情況進行回訪，要重點檢查首長批示、建立和完善體制機制制度的建議、減少損失浪費的建議、完善政策執行和管理的建議落實情況。

四、軍隊醫院績效審計應把握的幾個問題

（一）樹立正確的審計理念

一要堅持真實合法審計為基礎、績效審計為目標，實現二者的統一、互補和融合。二要把握績效審計的本質，對照有關制度標準，查找政策、制度、管理等方面影響資源績效的深層原因，拿出對策，真正解決問題。三要防止狹隘觀念，不能僅圍繞資金效益搞審計，還包括體制機制、管理決策、公共資源使用等方面的效率性、福利性、公平性的問題。四是要堅持定量分析與定性評價相結合的原則，能量化的量化，不能量化的要采取定性或描述性語言進行準確評價。

（二）科學統籌審計資源

一要凝聚各部門力量形成審計合力，績效審計才能順利實施，審計成果才能得到有效利用。二要吸納各方面人才打造技術優勢，有針對性地借助外力完成審計任務。三要廣泛借鑒軍隊業務部門的檢查成果、外部咨詢機構的診斷成果、醫院加強管理的內部報告、地方醫保衛生藥品監管部門的考核成果，使績效審計能夠站在更高層次、發揮更大作用。

（三）推行現代審計管理方法

軍隊醫院績效審計要提高審計效率、保證審計質量，就必須借鑒現代項目管理的理念和技術，綜合考慮質量、時間、成本和風險，在遵循法定審計程序的基礎上，運用關鍵鏈、里程碑、甘特圖等現代項目管理技術方法，科學統籌各種資源，完成審計任務、實現審計目標。

（四）大力抓好審計人才建設

一要制定人才發展規劃，加大外部引進力度，加強內部人員調配優化，引導各級打造一支綜合性、專業型和信息技術型人才復合而成的審計隊伍。二要拓寬成才渠道。鼓勵審計人員考取ACCA、內部審計師、注冊會計師、管理咨詢師、律師和信息工程師等執業資格，積極參加地方學歷教育和醫院管理課程，借助社會資源幫助審計員拓展眼界思維、提高業務技能。三要創新培訓方式。軍委機關要采取研討、案例、體驗等多種形式開展專業培訓，培養一批勝任績效審計任務要求、素質全面過硬的高層次審計人才。

（五）建立健全軍隊醫院績效審計法規

軍委機關應在總結軍地經驗、借鑒國內外成果的基礎上，一要制定軍隊醫院績效審計操作規程，解決方法手段和實施路徑問題。二要制定軍隊醫院績效審計評價標準體系，打破績效審計難評價、無法?u價的瓶頸制約。三要制定軍隊醫院分項績效審計實施辦法，為大項投資、醫療合作等單項績效審計指明方法路子。四要將軍隊醫院績效審計納入全軍審計計劃，列為年度必審項目，以醫院績效審計牽引軍隊績效審計深入發展。五要建立軍隊醫院績效審計考評制度，督導各級審計機關出精品、出成果，切實發揮績效審計的增值效應。

參考文獻：

[1]鄭石橋.績效審計方法（第二版）[M].大連：東北財經大學出版社，2017-1.[2]趙耿毅.績效審計指南[M].北京：中國時代經濟出版社，2010-10.（作者單位：中國人民解放軍66356部隊）

第二篇：軍隊績效管理體系建立研究

軍隊績效管理體系建立研究

摘要

必須緊緊把握人類戰爭形態與軍隊建設形態整體轉型的本質要求，實現軍隊現代化建設的跨越式發展，我軍才能立于世界軍事變革大潮，履行職責，不辱使命。

軍事管理是軍隊戰斗力生成的重要因素，信息化時代的軍隊需要與之相適應的管理機制。

我軍現行的管理體制在我軍發展建設歷程中發揮了巨大作用，但機械化時代的管理模式在新的歷史時期已出現了諸多不適應之處。

本文在深入研究我軍管理機制及西方發達國家管理機制基礎上，運用績效管理理論，結合總參某局管理工作實際情況，采取實證分析、問卷調查、分析類比、借鑒等方法，對軍隊人力資源管理特別是績效管理現狀進行了分析，深入探討了目前我軍在管理過程中出現的種種問題，通過科學借鑒企業、公共部門、西方發達國家軍隊中績效管理成熟經驗與實踐，提出了建立有效的軍隊績效管理體系的理論基礎與可操作方案。

在我軍的管理工作研究中，尚未見有深入、系統地研究、建立績效管理體系的內容，本文在我軍管理工作研究中是具有開創性的..

第三篇：軍隊醫院管理研究

軍隊醫院管理研究

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編輯整理: 會計網上學習編輯:aiyimingba 文章來源：新浪

進入新的歷史時期，面對新形勢、新任務、新要求和新挑戰，軍隊醫院如何才能“保障打贏”?如何正確處理戰場與市場、規模與能力、打基礎與抓拳頭、發展速度與建設品質、繼承與發展等影響醫院建設發展的關系是擺在我們面前的一個嶄新課題。只有堅持以科學發展觀為指導，不斷創新管理理論和方法，完善管理機制和手段，進一步提高了科學管理能力和水平，積極推進體制創新、制度創新，才能推動軍隊醫院又快又好發展，使各項建設取得長足進步和明顯成效。

第四篇：香港政府績效審計研究與借鑒

香港政府績效審計研究與借鑒 容提要20世紀70年代以來，政府績效審計日益成為現代國家審計發展的主流。在發達國家，通常占審計工作比重的三分之二。我國國家審計目前仍以傳統的財務審計為主，績效審計處于試驗階段。深圳審計機關率先開始了政府績效審計實踐，不僅檢查財政收支的真實、合法，而且調查資金運用的節約、效率和效果，評價其經濟和社會效益。本文介紹香港政府績效審計的實際運作及相關制度，研究其特點借鑒其方法；闡述政府績效審計在世界的發展和我國的趨勢，提出開創這一新的審計業務領域的對策；分析深圳開展政府績效審計的環境、條件和初步成果，設想當前和今后的具體工作。基于經驗，重在實用?？晒徲嬋藛T認識和操作政府績效審計參考，也希望有助于領導及有關方面指導和支持審計工作。

政府績效審計發生于20世紀40年代，發展于70年代。各國對績效審計的稱謂不盡相同，如英國 “現金價值審計”（Valve for Money Auditing），加拿大“綜合審計”（Comprehensive Auditing），澳大利亞“效率審計”（Efficiency Auditing），瑞典“效益審計”（Effectiveness Auditing）等。最高審計機關國際組織在1986年第12屆國際會議上，建議以“績效審計”（Performance Auditing）統一名稱。這屆國際會議發表了《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》，指出：“除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計?！?/p>

香港的政府績效審計，稱為衡工量值審計。

一、香港衡工量值審計

2002年10月，香港審計署署長向立法會主席提交了第三十九號報告書。二十年來，香港審計署（以下簡稱審計署）每半年提交一份衡工量值審計報告，對受審核機構履行職務的節約、效率和效益情況進行評價，提出改進意見和建議。第三十九號報告書將當年3月至9月所完成的衡工量值審計項目分章成冊，提交立法會，并同時載于審計署互聯網網頁，向社會公布。

這一期的衡工量值審計完成了11個項目：收取利得稅，海關征稅，公共圖書館管理，港島南區污水處理工程，中小企業特別信貸，懲教署住所管理，都市固體廢物管理，新界小型房屋批建，小學教育；其中小學教育分為三項：小學學位的規劃和提供，小學的管理，提供有成效的小學教育。從以上所列項目，顯示審計范圍之廣泛，審計內容之豐富。不妨列示其中一個項目的審計結果，如小學學位的規劃和提供。

香港政府為所有6至15歲的兒童提供九年免費基礎教育，前六年是小學。2001－02學年年初，香港約有47.8萬名小學生，分別就讀于690所資助學校、41所官立學校和63所私立學校。政府每年為每名小學生提供的經費約為2 600元；2002－03財政，小學教育的經常財政撥款為117億元。小學學位的規劃和提供，是按照有關標準，每32名6至11歲的兒童為一個全日制班，按居住地區就近入學。審計署進行這個項目的審計，是檢查教育署規劃和提供官立及資助小學學位的實際情況，以確定是否有可改善之處。經過該項審計發現一些問題并提出建議：

（1）由于未來數年兒童人口不斷下降，教育署建校計劃將導致學位過剩。正在策劃興建的69所學校中，在7個地區22所的學位供應將嚴重過剩達到18%至75%的程度。如果擱置其中18所新校的建造，可節省13.68億元。審計署建議暫停在學位嚴重過剩地區興建新校。

（2）在2001-02學年，326所全日制小學中有106所有空置教室，其中30所空置達7間以上，而大部分學校的地點相當接近。審計署建議把位置相近而又大量空置教室的學校合并及逐步停辦。

（3）在所有官立及資助小學開辦的11742個班級中，有4782個超額收生，其中286個超額7人以上；有5354個收生不足，其中942個空位7人以上。超額收生會影響教學質量，收生不足則因政府按班分配的資源未能物盡其用。審計署建議減少超額收生和把收生嚴重不足的班級合并。

以及：有些鄉村小學因設施欠佳或人數較少，可以標準學校取代； 官立小學經辦費用較高，可考慮部分地區學位嚴重過剩而適當減少官立小學數目，等等。

衡工量值審計的內容和作用，由此可見一斑。當然，它并非一項簡單的業務，需要成熟的機制和充足的資源，是一個社會的經濟發展、民主意識、行政管理達到相當水準時才得以普遍開展的。下面逐一分析香港衡工量值審計的法律保障、專業運作和社會支持。

（一）香港審計署的職能

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五十八條規定：香港特別行政區設立審計署，獨立工作，對行政長官負責。香港審計署前稱核數署，是香港歷史最悠久的政府部門之一，早在1844年便委任了第一位核數首長。1971年制定的《核數條例》，規定了審計署署長的任命、任期、職責和權力，明確他對政府帳目和公共基金進行審計，并向立法會主席提交報告；他可查閱政府部門任何資料，也可要求任何公職人員作出解釋，在履行職務時，不受任何個人和機構的控制。這一《核數條例》幾經修訂，至今還是審計署署長執行任務的法律根據。

現在特區政府實行高官問責制的行政架構中，審計署署長仍然是由行政長官直接領導的主要官員之一。審計署目前設副署長一人，助理署長五人。署內分五個科，各由一位助理署長負責主管?？偛啃姓曝撠熜姓?、專業技術及特別事務、電腦審計等工作；其他四個業務科，稱為中央帳務審計科、一般帳務審計科、社會服務審計科和工程及土地審計科，分別負責既定范圍的政府部門、法定機構和基金帳目的審計工作。截至2002年8月，審計署共有204人，其中首長級13人，專業審計師51人，半專業審計師即審查主任100人，文書及其他輔助人員40人。

審計署署長的每一份報告書都會開宗明義提及審計署的使命：向立法會及公營機構提供獨立、專業及優質的審計服務，確保公共資源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公營部門的問責性。審計署進行兩類工作承擔自己的使命，一類是審核帳目是否妥善的工作，另一類是衡工量值式審計工作。前者每年須向立法會提交一份報告書，工作量約占審計署整體工作量的三分之一；后者提交兩份報告書，工作量約占三分之二。

（1）審核帳目是否妥善的工作。即傳統的財務審計，通過審核會計帳目及其他相關資料，確認財務收支的真實性與合規性。按照規定，庫務署署長應于每一財政結束后的五個月內，向審計署署長送交各項帳表，包括政府一般收入和政府管理的各項基金的帳目，以供審核。此外，審計署署長也負責審核香港房屋委員會、五個營運基金、六十多個法定和非法定基金的帳目，以及審查受政府補助機構的帳目。

審核帳目是否妥善的工作依照每年預先制定的工作程序表進行，七個月內完成。由于政府收支數量龐大、種類繁多，審計采取抽樣方法，深入檢查個別部門可能存在的問題以及內部管理制度，而不必揭露所有財務收支的每個錯弊。審計的目的，是在總體上保證政府的財政及會計帳項，一般都準確妥當，且符合公認的會計標準。每年10月，審計署署長向立法會主席提交上一財政政府帳目是否妥善的審計報告書。

（2）衡工量值式審計工作。就任何決策局、政府部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或帳目須受審核的機構，在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查?，F在的審查工作，依據政府帳目委員會1998年2月11日提交臨時立法會的一套準則進行。該準則包含以下要點：

審計署署長向立法會提交報告時應享有很大自由，可以促請立法會注意審計中發現的任何情況，并指出所牽涉的財政問題；

審計署署長如果在審計中發現有關人員制定政策目標和作出決定時可能缺乏充分可靠的證據，可以進行調查，并將存在問題的事實報告立法會；

審計署署長還可以查核有關方面在厘定政策目標及作出決策時，是否有適當的權力；

可以查核有關方面有無作出恰當的安排，能否選擇和評估其他推行政策的辦法；

可以查核既定的政策目標是否明確界定，有關的執行決定和人員行為是否符合既定目標；

可以查核各項不同的政策目標及其推行辦法，是否有沖突或可能有沖突；

可以查核有關方面將政策目標演繹為行動目標和成效標準方面，進展和效用如何。

審計署署長并無權力質詢政策目標的利弊，除準則另有指明外也不得質詢政策目標的制訂方法，他可以就這些方法的節省程度、效率和效益，提出質詢。

衡工量值審計基本上依循國際公認的最佳做法，并參照英國國家審計署的工作方法。審計署按照每年預先制定的工作程序表，以有組織的方法進行衡工量值審計。一項完整的審計分策劃、調查、報告三個階段，依次為選擇審計項目，以適當方法和步驟實施審計，撰寫、確定審計報告。衡工量值審計結果每年向立法會報告兩次，分別為4月和10月。報告書提交立法會后，會交付政府帳目委員會根據《立法會議事規則》進行審議。

（二）衡工量值審計過程

審計署七十年代中期開始衡工量值審計，從小到大，由少至多，八十年代形成規范?？梢匝刂齻€操作階段分析衡工量值審計的進行過程。

1.策劃階段

衡工量值審計的對象和內容是廣泛而多樣的。按照審計署的工作范圍，可審核機構包括政府總部的11個決策局，幾十個政府部門，幾十個有關機構，還有其他公共機構，以及它們的下屬機構。何況，這些眾多機構繁雜的工作內容可以列出難以勝數的審計項目，多數審計項目都要涉及兩個以上的機構，而由于有的受審核機構業務活動具有廣闊的輻射面，審計人員不得不相應擴大自己的工作范圍和工作量。但審計資源是有限的，常常是缺乏的。因此，要盡可能合理地、有效地使用審計資源，安排和分配好一定時間如一個的工作量。效率和效益審計的第一步，是審計的效率和效益。

審計署有自己選擇項目的方法。首先，進行一般性考察，收集和評估受審核機構的有關資料，了解它們的主要活動及資源狀況，以此為基礎制訂衡工量值審計的五年戰略計劃。除了受審核機構的基本情況，制訂計劃還要充分考慮立法會、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并參考以往的審計計劃與執行。五年計劃是滾動式的，逐年檢查及推進，可視為一個審計項目庫。這樣就為未來的審計工作提供了一個方向，準備了長期的任務，以此在和項目上進行合理的分配，也有利于用發展的眼光籌集和優化審計資源。

其次，在五年戰略計劃的基礎上，制訂每年的審計工作程序表。選擇審計項目有五個標準：重要性——在政府管理、資源運用或社會需求等方面較為重要；風險性——較有可能存在問題；時間性——更需要及時解決；增值性——可改善的空間比較大；可行性——根據現有審計資源適合進行工作。審計署按照這五個標準進行項目評分，編排出大約20個項目的優先次序，成為下一個的項目計劃。五年計劃和計劃自下而上提出，最后由高級管理層研究確定。

2.調查階段

首先，為執行一個特定審計項目而組成的審計組，會與受審核機構的負責人及相關人員舉行初次會議，說明這項審計的目的和內容，并聽取有關情況的介紹。審計人員從此開始了與受審核單位互動而公開的調查工作，并努力將良好的合作關系貫穿于整個審計過程。接著進行初步調查和研究。審計人員先要了解受審核機構的職能、資源和運作機制，才能檢查、衡量它的產出和效果。依照政府帳目委員會提出的準則，衡工量值審計不對政策目標的優劣以及政策目標的制訂方法發表意見，但可以調查在制訂政策和作出決定時，受審核機構是否有足夠的根據，是否有相應的權力，推行政策的活動是否符合既定的目標，所采取的辦法是否適當，以及全部工作的進展和成效。所以，審計人員需要通過閱讀有關法律、規章、決定、報告等文件資料，以及座談、詢問，掌握受審核機構的基本情況。

經過初步研究，如果確認該項審計有充分理由進行下去，全面調查就可以展開了，而初步研究也為隨后的詳細審查明確了目標和范圍。全面調查是一個審計項目的主要工作，大部分的人力和時間投入在這個環節上。審計人員會采取各種審計方法擴展和深入，一般也要象財務收支審計那樣審核會計資料，更多的則是超越傳統的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實地察看某些事物，要訪問有關的人員，甚至需要進行問卷調查，尤其要統計和分析許多數據。全面審計是為了達到審計目標而收集充分、可靠和相關的證據，為形成審計結論提供合理的基礎。審計人員通過審閱、復查、核對及復印、摘錄等方法取得文件證據，通過直接觀察及拍照、畫圖、備忘錄等取得實物證據，還通過整理、匯總、計算、比較、推理取得分析性證據。證據通常說明某些事項在節約、效率或效益方面存在一定的問題，如經費超支、計劃延誤、未達到政策目標等等，而問題的產生可能由于制度漏洞、決策失當、管理不善、或者人為疏忽。這一切工作，都會記錄在審計人員的工作底稿上，同時也會始終與受審核機構有關人員交換意見而確認或修改、補充自己的想法。

3.報告階段

調查工作完成以后，審計組撰寫審計報告初稿，初稿包含了有關事項的基本情況和調查結果，以及初步的審計意見和建議。報告初稿由審計署助理署長以上的高級官員審閱后，送交受審核機構，然后，召開會議征詢他們的意見。審計報告會按照一定程序受到嚴格的質量檢查，以保證其內容客觀、公正、完整、均衡、有建設性。審計署的高級官員付出許多時間和精力研究、推敲報告書，并將受審核機構的正式回應納入報告的最后定稿。

以半年為期的一份衡工量值審計報告書通常包含10個項目，是提交報告前3月至9月或10月至2月間完成的審計工作的結果。各項目分章列出標題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨的一冊；每冊約50頁，另有附錄。翻開一冊特定項目的審計報告書，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡單說明受審核機構的職能、資源和政策目標外，即列出審計查明的主要問題，同時表明審計署的意見，另外還提出審計署的若干建議，最后反映受審核機構回應的意見。正文分若干部分，以劃分為小段的簡潔文字表述，并常有圖表及照片輔助說明。正文的第一部分是引言，介紹審計的背景，審計的目的和范圍，以及往往不止一家受審核機構各自的總體回應。正文的其余部分逐一報告具體的審計事項。每一個審計事項首先用一句話說明該項審計的目的，然后依次闡明這一事項的背景和現狀，審計發現的不當或可改善之處及審計署的意見，審計署的建議，受審核機構的回應。審計署的意見通常是指出問題，作出結論，而審計署的建議則針對性的提出改進辦法，幫助解決問題。受審核機構一般都會同意審計署的建議，并表明要采取相應的措施，對有些問題也會做出適當解釋。附錄主要是從受審核機構取得的相關調查資料，以及審計人員根據調查資料作出的分析、統計圖表等，對正文中的審計意見和建議給以支持。

（三）政府帳目委員會的作用

審計署署長的報告書提交立法會后，由立法會下設的政府帳目委員會（以下簡稱帳委會）審議研究。

1.帳委會的職責

帳委會根據《香港特別行政區立法會議事規則》第72條的規定成立，專門負責研究審計署署長提交的關于政府帳目和衡工量值的審計報告。帳委會由1名主席、1名副主席和5名委員組成，7名成員均為立法會議員。帳委會就審計報告書所提出的事項召開會議和舉行公開聆訊，可以傳召任何有關的政府官員出席解釋，也可以要求與審計事項有關的任何非政府組織人士前來應訊，他們須對自己提供的解釋、資料、記錄或文件負責。在審議研究過程中，帳委會會要求審計署署長和財經事務及庫務局局長給予協助。帳委會須在審計報告書提交立法會之后的三個月內審議研究完畢，就某些事項作出結論及建議，向立法會提交報告。而政府有關部門則必須在此后的三個月內向立法會提交復文，就帳委會報告提及的事項作出改進或準備改進的答復。

帳委會與審計署有共同的目標，他們在承擔職責和完成任務上是相輔相成的。帳委會同審計署經常溝通與協商，也會向審計署署長提供衡工量值審計項目方面的建議。帳委會依據審計報告所提事項舉行公開聆訊，進行審議研究并撰寫報告書，審計署則通過帳委會的結論與建議提高審計結果的效益。兩者以不同的角度和方式，對公共開支的合規和有效進行監督，向立法會及公眾做出交代。

2.帳委會的工作

由于每期衡工量值審計報告包含許多事項、涉及許多方面，帳委會通常不會審議報告提出的所有事項，而是選擇它認為較嚴重的反常情形或弊端進行調查。如對三十九號報告書的11個項目，經初步研究后，決定對其中6個項目深入調查。帳委會內部開會審議這些項目，在需要時舉行公開聆訊，邀請有關的官員和人士到帳委會席前應迅。各項聆訊議題會事先通知不同的時間，有不同的參加者，新聞界及普通市民可以入場旁聽。在公開聆訊中，帳委會根據審計報告反映的問題提出質疑，有關的各方人士作出回答。公開聆訊過程的錄音記錄存放于立法會圖書館，供市民聽取。就三十九號衡工量值審計報告，帳委會召開了14次會議和9次公開聆訊。在公開聆訊中，聽取了39名人士，包括5名決策局局長和9名部門首長的陳詞。通過審議和聆訊，帳委會證實了有關審計事項的事實真相后，便會作出自己的判斷，擬定報告書的結論及建議。

帳委會的報告書在審計報告之后三個月提交，一大本，近500頁，分正文和附錄兩部分。正文首先簡要聲明帳委會的設立、組成及工作程序，再用一定篇幅反映政府對以往報告書的結論及建議的回應。政府的回應以政府復文分別不同事項逐一載于報告書中，說明有的事項有關部門已采取辦法糾正或改進，也有的事項政府解釋不采取行動的理由，以及這些事項的最新進展和帳委會的意見與要求。正文的大部分內容是關于帳委會所選擇深入調查的審計項目，這些審計項目的問題分章節提出，然后列明聆訊時各有關人士的陳訴和答復，最后是帳委會的若干結論及建議。正文的最后，是帳委會主席、副主席和各位委員的親筆署名。附錄大都是有關官員對于某件事項作出說明或提供資料的函件。

3.社會反響

審計署和帳委會的報告書向立法會提交之日，也是對香港媒體和市民公開之時，他們可以從各種渠道看到、聽到報告書的內容。作為納稅人的廣大市民，非常關注公共資源的管理和運用，對于審計署揭示的問題，特別是政府開支的明顯差錯或關系民生密切的審計事項，反響較大，也普遍認同審計署和帳委會的建議。新聞媒體往往及時表達、推動了社會的輿論，對政府有關部門和機構改進工作，起到了督促作用。今年2月，帳委會第三十九號報告書一出，各家報紙紛紛報道，并刊登帳委會主席手拿報告書的照片。報道標題反映主要事實引人注目，如“長者療養院宿位需輪候31個月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企業用貸款添壞帳”，“小學空置課室未善用挨批”等等。

被揭示存在問題的部門和機構，對審計署、帳委會報告的態度和行動都是積極的，甚至行政長官也出來支持審計報告，表示應該改進工作，不能容忍缺點繼續下去。審計署不久前審查了政府物料的采購與管理，以電腦程序計算出政府物料供應貨倉1631項物品的儲貨周轉率，發現其中80%的物品未達到每年周轉五次的目標，因此而增加資金占用3 530萬元。其中更有194項物品計440萬元，儲貨周轉率低于每年0.01次，其平均存貨量可供使用100年以上。于是，審計署對存貨過剩及其他問題提出改善建議，包括盡快處置過剩物品。政府物料供應處接納了建議，很快舉行拍賣會，拍賣了多余的庫存物品。

（四）衡工量值審計的特點

1.審計署的獨立地位

獨立行使審計監督權，是審計機關履行職責的根本保證，世界各國對此都有明確的法律規定。但由于國情不同，各國的國家審計體制有所區別，因而產生審計獨立性方面的一定差異。目前，世界上160多個國家和地區的審計體制大致分為四種類型：第一種立法型，審計機關隸屬于立法機構，直接對議會負責并報告工作，完全獨立于行政部門；第二種司法型，審計機關屬于司法系列，擁有一定的司法權限；第三種獨立型，審計機關獨立于立法、司法和行政之外，直接對法律負責；第四種行政型，審計機關屬于行政系列，是國家行政機構的一部分，對政府負責并報告工作。國家審計機關主要審計政府財政，獨立于行政部門符合三權分立、相互制衡的需要，更具有獨立性和權威性。因此，許多發達國家和發展中國家的審計機關都屬于議會，立法型審計體制成為主流。即使屬于行政部門的審計機關，也越來越多的在為立法機構服務。在世界審計體制背景下比較分析香港審計署的獨立地位，更可以看出它的一些特點，以及這些特點對衡工量值審計的影響。

審計署隸屬特別行政區政府，對行政長官負責，審計署署長是行政長官任命的政府主要官員之一。但是，根據法律規定，其一，審計署署長直接向立法會提交審計報告，不必經過行政長官及其他政府官員的審定和批準；其二，審計署獨立工作，依法安排和執行審計業務，無須聽命于任何機構或個人；其三，審計署署長在提交報告時享有很大的自由，可以揭示對于政府部門和公共機構的審計過程中，發現的任何情況和涉及的財政問題；其四，審計署署長職位不屬于公務員編制，他的被撤職或被退職須盡快向立法會報告說明，其薪酬由行政長官指定，不納入審計署個人薪金帳目。這些規定，使屬于行政系列的審計署有了相當的超脫和獨立，能夠在衡工量值審計中不負使命，積極的發現和揭示政府的財政問題，確保公共資源的有效運用。

審計署并無權力對受審核機構下達具有法律約束力的文書，指出其存在的問題并要求改正，如同我國內地審計機關所做的那樣。審計署的工作是發現問題，并在審計報告書中就發現問題提出意見和建議，以此發揮監督作用。這種作用在一個法制健全、行政公開的社會里，會因為議會和輿論的監督而得到加強和擴大。立法會專門成立政府帳目委員會這個常設委員會，處理審計報告即處理審計報告所提事項，實際上同審計署一樣，也是對政府公共開支的合法有效進行審查。而由于帳委會是立法機構的組成部分，負有對政府權力制衡和執法監督的職責，因此更具有權威性和約束力。由具有專業背景的議員組成的帳委會，在研究審議審計報告時，會對審計意見和建議的正確、合理作出判斷，因此也是對審計工作本身的監督。審計署提出的報告和帳委會審議的結論，需要也會引起媒體的傳播、公眾的議論，社會越是民主，言論越是自由，輿論監督的作用就越明顯。

2.有組織的方法

審計署按照有組織的方法進行衡工量值審計，確保工作進度和質量受到控制。審計工作依循國際公認的最佳做法，參照采用英國國家審計署的方法進行。目前國際上還沒有統一的績效審計準則，1991年修訂的《最高審計機關國際組織審計準則》含有對績效審計的要求，可用于指導績效審計，而一些發達國家的績效審計準則及經驗，提供了可以借鑒的方法。英國稱績效審計為“現金價值審計”（Valve for Money Auditing），內地也有譯為“價值為本審計”的，香港則譯為“衡工量值”審計。英國國家審計署認為現金價值審計中的現金價值＝經濟性×效率×效益，該國1983年頒布的《國家審計法》對績效審計的定義是：檢查某一組織為履行職能而運用資源的經濟性、效率及效益。英國國家審計署對議會負責，績效審計首先是為了就政府財政收支和資源管理的經濟、效率和效益情況，向議會提出獨立的資料、保證和建議。其次也幫助被審計單位采取必要的措施改進工作，提高效益。因為國家審計署資源有限，只能把注意力放在那些耗用資源最多、效益最難衡量的項目上。國家審計署把績效審計分為四類：對可能發生嚴重損失浪費、效率低下、控制薄弱的環節進行有選擇的審計；對重點項目的審計；對標準管理業務的審計；小范圍而無須向議會報告的審計。英國議會的公共帳目委員會負責審議審計報告，向被審計單位提出質疑，再將他們的結論報告議會。

衡工量值審計按照策劃、調查和報告三階段進行的具體過程，也是源自于英國。英國國家審計署的績效審計計劃按四個步驟編制：調查了解審計對象概況；記錄整理資料；各業務部門編制五年期滾動式戰略計劃；綜合、調整各業務部門計劃后編制總體計劃。審計實施一是初步研究，確定調查的必要性；二是全面調查，深入地檢查并收集有關證據；三是編制工作底稿，用以反映完成的審計工作、發現的問題和處理的依據。審計報告要求簡練清楚，從組織報告大綱開始，再撰寫報告初稿，務必正確、完整、客觀公正；然后送被審計單位征求意見，經修正和審定，并附上被審計單位的回應，提交議會，不涉及保密事項的，可交出版方面公開發表。英國的績效審計開展時間很長，有一套較為成熟的程序和方法，香港的衡工量值審計參照實行，有其歷史原因，也適合所處的政治和社會環境，應該是順理成章的。

同其他國家先進的政府績效審計一樣，香港衡工量值審計精心組織，進行得嚴謹細致，講求效率。比如，審計署下達2002－03衡工量值審計的指標，不僅有項目數即20項，而且有用人時數即180760小時，工作量計算精確到時。審計人員通常采用抽樣方法節約時間和成本，根據具體的審計目標選擇樣本的結構、規模。并大量使用計算機進行輔助審計，顯著提高工作效率和準確性。

3.與受審核機構的合作

對于傳統的財務審計，有一個通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說明，財務審計主要是審查會計資料，包括會計報表、帳簿和憑證等，也需要詢問和調查，但只是輔助性的工作，并且是圍繞會計數據展開的。因此，審計人員所接觸的，大都是被審計單位財務部門的會計人員。績效審計的范圍和內容要廣泛的多，工作方式和方法也靈活多樣，尤其需要被審計單位多方面的配合幫助。衡工量值審計強調與受審核機構的充分合作，把調查階段稱為是一個互動而公開的過程。因為衡工量值審計不像審核帳目是否妥善的工作，能以嚴格的法規和公認的會計標準去判別和處理財政財務收支事項。它沒有統一的標準和固定的模式，需要對受審核機構的制度和運作有足夠的了解，需要與相關人員進行有效的溝通，才能恰當的確定評價指標和審計內容。良好的合作關系可以使審計人員取得有用的資料、信息和意見，而且，許多審計項目要進行跨部門的調查研究，廣泛的交流與協作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值審計的目的，是為了幫助受審核機構改進工作，提高績效水平，而這一目的的實現，有賴于受審核機構對于審計工作的認同和接納。所以，在不影響審計獨立性的前提下，審計人員在調查階段的各個環節，會公開自己的工作，多層次、多方面的與人磋商，表現出同受審核機構互動互助的過程。審計署將衡工量值審計的實施稱為調查而不是審計，不僅體現了一種友善的態度，更是反映了這項工作的性質和特點。而承載審計結果的審計報告書，經過與受審核機構交換意見，就審計事項發表的意見和建議，總是力求公允持平、具體可行，利于有關方面接受改進，從而使政府部門和公共機構的工作得到盡量的增值。

4.充足的資源保障

績效審計需要比財務審計更多的資源，特別是審計人員的以較多知識和較強能力構成的綜合素質。每一個衡工量值審計項目的負責人，都必須由高級審計師擔任。審計署十分清楚所需的資源主要是人手，在全署人員配置中，有80%是業務人員，而業務人員中，有40%是高級審計人員。而且，審計署非常重視業務培訓，通過持續培訓促進審計人員更新知識、提高技能。每年還選派人員到海外培訓，由英國國家審計署和美國審計總署提供幫助，到有關機構進行衡工量值審計方面的實習，以吸收先進的方法和技術。另外，也有充足的經費保證衡工量值審計的開展。2001－02用于衡工量值審計的實際開支為6 640萬元，占審計署公務開支的50%，是審核帳目是否妥善工作的2.3倍，近幾年均是這樣的比例。

二、我國政府績效審計趨勢

今年是我國審計機關成立二十周年，在總結經驗、展望未來的時候，面對著政府績效審計的歷史性課題。這是一個可以在認識上探討的課題，更是一個需要在實踐中探索的課題，近年來經濟、政治和社會的發展已經推動了它的進程。目前，我國財務審計占主導地位，在今后相當長的時間里，對財政財務收支真實性、合規性的審計，仍然是審計機關的主要工作。但是，新的形勢和環境以及審計工作自身的進步，正在吸引審計人員把目光和努力投向政府績效審計這個新的業務領域。

（一）國外政府績效審計實踐

績效審計是從一些國家的政府審計實踐中出現并逐步形成規范的，比如美國、英國、瑞典、加拿大、澳大利亞等，都是績效審計比較成熟的國家，亞洲的日本、韓國、印度、巴基斯坦、新加坡等，績效審計也有相當的發展。

1.政府績效審計的形成

可以說，績效審計是財務審計的擴展和深入。審計產生的前提是受托管理，之所以有審計監督，無非是為了審查評價受托人履行經濟責任的情況，以保護受托資產的安全完整。財務審計檢查資產管理的真實合法，績效審計則進一步，檢查資產管理的有效運用。事實上，財務審計如果或多或少涉及到成本效益、投入產出，那就已經是績效審計的內容了。然而，績效審計作為審計事業的一個發展階段，是從20世紀40年代開始的，它的形成與政府職能的擴大有關。30年代資本主義再度爆發經濟危機之后，主張國家全面干預經濟活動的凱恩斯主義引導了資本主義世界，政府通過財政政策和貨幣政策進行宏觀調控，在社會經濟生活中發揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營企業的大批涌現，占用了巨額的財政資金，加重了納稅人的負擔，引起了公眾對公共資源節約和效益的關注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負的經濟責任進行審查。具有獨立地位和專業資格的審計機關承擔了這個任務，從而把財務審計推進到績效審計的范圍。例如美國是最早開展政府績效審計的國家，美國審計總署60年代就把注意力轉向了經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”審計，70年代績效審計已占其工作量的86%以上。過去的十多年里，績效審計有力地削減了美國政府的預算和可避免開支，提高稅收1 000多億美元；美國審計總署每年發表1000多份報告，審計官員在國會作證300多次。美國及其他一些發達國家的績效審計取得了顯著的成績，產生了廣泛的影響，他們的經驗和制定的規范，推動了世界范圍的政府績效審計。

績效審計的形成，不僅由于經濟的發展，而且依賴民主的增強。正如楊時展教授所說：“在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權拒絕，至于取之于民的如何花費，人民并不過問；隨著社會的發展，民主意識的增長，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來使用，人民就要求他負政治責任；隨著社會的再進一步發展，民主權利的再進一步增長，人民又進而要求，一切取之于民的，必須經濟有效地用之于民，用于民而不經濟，用于民而沒有達到人民預期的效果，政府仍要負責任。”由于承擔的義務越來越大，可用的資源卻越來越少，再伴隨機構擴大、費用增加和效率下降，政府也陷入了財政困境。70年代末80年代初以來席卷全球的行政改革，發出了評估政府績效、減少和優化政府職能的普遍呼聲。通過績效審計發現問題，改進工作，幫助立法機構及整個社會監督政府，更加成為必然。審計內容的擴大和要求的提高，促使審計與管理相融合，吸收經濟管理、統計、計算機、工程等其他學科的知識和技術，并吸納多種專業人員，為績效審計的廣泛開展提供了技術支持。

2.政府績效審計的內容

績效審計稱謂有別，定義也很多，最高審計機關國際組織以及各國的最高審計機關有著措辭不同的定義。例如巴基斯坦審計長公署認為：績效審計是對一個組織的經營活動所做的評價，檢查其資源管理是否符合經濟性、效率性和效果性，是否符合經濟責任的要求。稱謂和定義的不同，多少反映了各國績效審計實踐的一些差異。但得到公認的是，績效審計的內容概括為三個要素：經濟（即節約）、效率、效果（也可稱為效益）。經濟是成本向投入的轉換率，是否以最低的成本取得一定質量的資源，即花得少；效率是投入向產出的轉換率，是否以最小的投入取得一定的產出，或者以一定的投入取得最大的產出，即花得好；效果是產出向效益的轉換率，是否達到了預期的目標，即花得值。舉例來說，對一家醫院建設項目進行績效審計，第一檢查經濟性，根據投標、合同以及項目控制程序，確定醫院及其附屬設施是否根據要求，按照規定的時間，用最低的成本或在批準的費用范圍內建成，有無浪費；第二檢查效率性，病房、病床、手術室和設備的使用，醫療和行政管理人員的配備及結構，服務的完善，維護、管理和資源分配的適當等；第三檢查效果性，是否滿足了居民就醫和增進健康的需要，比如病人排隊等候現象的減少，手術次數的增加，診斷和治愈比例的提高等。

實際上，經濟、效率和效果三者之間往往沒有明確的界限，很難完全分開，審計人員總是綜合起來檢查的。各國的績效審計之所以有些差異，也是因為側重的內容不同，尤其與財務審計結合進行的時候，更顯出各自的特色。美、英兩國的績效審計強調“三E”；澳大利亞在“三E”的解釋上有自己的特點，其經濟性和效率性審計除了針對機構還針對個人，效果性審計側重更為有效的管理；德國的績效審計除強調效果性之外，還強調列入預算事項的事前經濟分析；瑞典績效審計側重業務活動的效果效率和組織、管理制度的健全合理；印度的績效審計強調經營事項、計劃或項目進行過程中的經濟性、效率性和效果性；等等。這當然也說明，經濟、效率和效果，是績效審計的基本內容。

3.政府績效審計的困難

至今延續了半個世紀的績效審計，在促進政府改善管理、提高公共資金使用效益方面，已經發揮了巨大的作用，顯示了廣闊的發展前景。在它的發展過程中，還存在一些困難和需要解決的問題。首先在于審計的客體。政府部門的活動主要是公共管理，范圍涉及城市建設、社會治安、文化教育、醫療衛生、環境保護等許多方面，而且提供的服務一般是無形的、非贏利性的，加上常有的政治原因及各種利害關系的影響，導致政府部門目標的多樣性和模糊性。有時在一種情況下某一目標受到重視，在另一種情況下又改為重視另一目標，即使既定的目標，也會隨時間的推移和條件的變化而模糊起來。甚至在某種情況下沒有規定的目標，各種資源的運用由政府部門自行安排，于是審計人員要從調查研究中推斷其目標。因此，審計機關有時難以確定績效審計的目標和判別經濟責任的界限。

其次在于審計的主體?？冃徲嫴僮饕婚_始就會遇到與審計目標相關聯的評價標準問題，千差萬別的審計對象，經濟、效率和效果的多種訴求，需要審計人員建立適合特定項目的正確的評價標準，這是一項審計成功的起點。審計取證是又一個問題。財務審計通常是從會計資料上獲取證據的，較為簡單容易，而作為績效審計對象的政府管理活動廣泛復雜，其績效又具有間接性和延續性，即便使用多種審計方法和技術，收集的資料總是有限的，何況有些資料根本就無法取得。而不取得充分可靠的證據，就難以保證審計結論的客觀公正。最大的原因還是受到審計資源的限制。審計機關的獨立地位、制度建設、人員素質、技術配備和資金支持等方面的資源狀況，都可能制約績效審計的開展。

最后在于審計的環境。績效審計的環境影響包括政治、經濟、法律、科技、社會及文化教育等各個方面。比如政治環境的影響，是否具備有利于進行績效審計的審計體制以及預算管理體制等制度條件。績效審計是國家監督政府的行為，在有法律規定的基礎上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機構不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識、忽視改善績效，績效審計就很難普遍推開。又比如社會環境的影響，公眾能夠在多大程度上參與國家事務、關注政府財政收支，還有整個社會的民主意識、道德風氣和信用狀況，以及對績效審計的認可。在會計資料及其他數據多有虛假的情況下，審計人員僅僅為確認財務收支和經濟活動的真實性，就需要付出額外的勞動，不必要的增加了績效審計的投入和難度?？梢?，在發展中國家開展績效審計，較之發達國家有更多的困難。

（二）我國開展績效審計現狀

對于績效審計的概念，我國的審計人員過去可能有點陌生，但績效審計所包含的許多內容，在某些審計實踐中也曾經涉及到，有的審計項目的主題，就屬于績效審計，稱為經濟效益審計。

1.我國的經濟效益審計 我國設立審計機關，實行審計監督制度，是研究制定1982年《中華人民共和國憲法》時提上議事日程的。這部憲法規定了審計機關的職責和權限，確立了審計監督的法律地位。1983年國家審計署和各級地方審計機關成立，開辟了中國審計走向現代化的道路。這條路是一步一步走出來的。最初的審計工作，基本上依照財務檢查的方式方法進行。由于政府管理著千千萬萬的國有企業，而這些企業又正處于涉及中央和地方、國家和集體利益調整的經濟體制改革進程之中，國家需要審計機關檢查監督企業，以維護經濟秩序，增加財政收入，保證改革開放的順利進行。然而財務審計也會牽涉到企業的經營和管理，舊體制下的一些損失浪費和決策失誤觸目驚心，早期的經濟效益審計正是由此開始的。80年代中期，有些審計機關安排了一定數量的企業經濟效益審計，揭露損失浪費，還運用經濟活動分析的方法審查評價企業的經營和管理。在形成規模的廠長（經理）離任經濟責任審計、企業承包經營責任審計中，也多少含有經濟效益的內容。這些經濟效益審計取得了初步成果，幫助企業加強了管理，也幫助政府了解了情況，但限于審計的客觀環境和主觀條件，經濟效益審計并沒有在以后的時期得以深入開展。1991年全國審計工作會議提出，要繼續開展財務審計，并逐步向檢查內部控制制度和經濟效益方面延伸，并沒有再專項布置經濟效益審計的任務。

隨著我國改革開放的推進和社會主義市場經濟體制的建立，政府管理企業的觀念和方式明顯的改變了，政府審計也需要轉變工作的角度。1995年《中華人民共和國審計法》頒布實施，我國的審計工作轉入以政府財政收支特別是預算執行審計為主導的軌道，審計對象的重點發生了變化。審計財政收支從來就是各國審計機關的基本職責，無論財務審計還是效益審計，都是在履行這一職責，而效益審計是在財務審計基礎上的進步。《審計法》明確規定，對財政收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督，就已經包含了效益審計的內容。當前財政預算執行審計的深入和發展，不斷的提出了對財政資金使用效益審計的要求，部門預算執行情況的審計，專項資金的審計，政府投資項目的審計，都可以在真實性的基礎上，進一步做經濟性、效率性和效果性的檢查和評價。特別值得一提的是，近年來廣泛開展的黨政領導干部任期經濟責任審計，審計的目標和范圍往往會超越傳統的財務收支審計，帶有效益審計的成分。經濟責任審計是要通過對財政財務收支和經營管理活動的檢查，評價接受審計的領導人所負經濟責任的情況，是合規有效或者相反。一個部門，尤其是一個地方的領導，他的管理目標和社會經濟責任，不可能只有財務收支的真實性和合規性，必然還有效益性，比如經濟決策、經濟計劃等，都有效益目標。如果局限于財務審計，經濟責任的評價是不完整的，就好像我們只要求一個領導人不違反財經法規和會計制度，而不需要他創造業績。因此，財務審計和效益審計的結合，也是任期經濟責任審計向縱深發展的充分條件。

2.政府績效審計的環境正在改變

改革開放二十多年來，我國經濟持續高速增長，整個社會發生了前所未有的變化，許多事物以及對這些事物的認識已經今非昔比。我國加入WTO以后，正式融入全球經濟一體化之中，進一步的體制改革將不可避免。WTO首先是國際上政府間的協議，其規則中所蘊含的公平、高效和透明的精神會注入我國的政治文化，對轉變政府職能將會產生重大而深遠的影響。在過去的計劃經濟體制下，我國的行政機關是整個社會運轉的中心，掌握著政治、經濟、社會幾乎全部的權力，政府通過層層設置機構和發布大量詳盡的計劃、指令、規定進行管理，而機構膨脹、人浮于事和濫用權力成為伴生的現象。入世以后，政府將由權力型向責任型轉變，由管制型向服務型轉變，會從市場競爭中逐步退出，致力于宏觀調控和公共管理，為社會提供優質高效的服務。近來的政府行政體制改革，正是沿著這樣的方向推進的。而隨著民主與法治的極大進步，公眾參政議政的意識和能力也日益增強，不僅要求政府轉變作風、提高效率和懲治腐敗，而且希望委托給政府管理的公共資源，能夠合理有效的運用。公眾越來越關注諸如國有資產大量流失、行政經費不斷增加等等問題，也紛紛指責那些鋪張浪費、官僚主義的嚴重現象。人民要求政府公開、公平、公正的辦事，向人民或人民的代表公布財政開支及其使用的結果和效益，要求對政府部門履行職責的情況進行監督。已經有更多的法律和制度、措施，反映了立法監督、社會監督和輿論監督的時代要求，績效審計的政治和社會環境正在發生積極的變化。

3.政府績效審計勢在必行

公共資源運用的如何，需要對投入和產出的結果進行分析評價。政府的部門和官員被賦予了責任，同時也必須接受履行責任狀況的檢查和監督，否則，責任的承擔就無法落實。法律規定審計機關對各職能部門和單位財政財務收支的真實、合法、效益進行審計監督，并受政府委托，每年向人大常委會提出本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告。立法機構和社會公眾比以往任何時候都期望從審計報告中得到信息，預算分配是否規范，資金使用是否得當，政府投資是否節省和有效。財政資金取之于民，用之于民，政府怎么花錢，人民要知道，人大要監督。各級黨政領導也更加重視和支持審計工作，要求把績效審計提上日程，促進優化政府職能，改善行政管理。

與績效審計相關聯，政府財政部門近幾年加強了預算管理，開始科學合理的編制部門預算，為績效審計的比較和評價提供了標準。并且，財政部門正在探索績效預算的應用，以結果為導向，把撥款和績效聯系起來，一個項目用多少錢，辦哪些事，達到什么樣的經濟效益和社會效益，都要在預算里反映出來。這樣，立法機構和公眾關注的焦點，不再只是公共資源的投入，更加是公共資源的產出和公共產品的提供，而政府也會逐步從合規性受托責任轉移到績效性受托責任，如同香港特區政府面對績效審計所承擔的責任那樣。財政部門以及其他政府部門績效意識的建立和導向，將使績效審計得以順利推行。

（三）政府績效審計的對策

加拿大前審計長埃尼斯M.戴依。FCA受世界銀行的委托，進行了近一年的調查，寫出《亞洲發展中國家和工業化國家的績效審計——謀求發展的機會》的調查報告，對于亞洲發展中國家開展績效審計提出了很有價值的參考意見。要點如下：

必須具有開展績效審計的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

必須有政治和政府的支持；

最高審計機關領導任期要長；

吸取其他最高審計機關績效審計的經驗和教訓；

開展績效審計的目的以及發展態勢十分明確；

已有審計法規和一定的發展能力；

良好的政治和經濟環境；

政府委任了有水平的最高審計機關領導人；

必要的人力和財務資源；

對審計人員的激勵和培訓；

有財務審計基礎。

那么，根據我國的國情和審計工作現狀，應該怎樣開展政府績效審計呢？

1.學習

首先是確立對于績效審計必然性和必要性的認識。通過了解國外績效審計產生的背景、當前的走向和發揮的作用，可以確認它是政府審計發展的必然趨勢。盡管我國的審計工作目前和今后一段時間仍然以財務審計為主，但不可避免的會逐漸融入政府績效審計的世界潮流，這根本上是由我國政治、經濟和社會的發展形勢所決定的。我國是社會主義國家，國有經濟至今占據絕對地位，但隨著市場經濟的建立和政府職能的轉變，審計力量已經主要投向財政資金而不再是國企資金，企業的審計將按照市場規則，大量的由中介機構進行。財政資金的運用，無論盈利或非盈利，同樣有效益的問題，由于其數額巨大，關系重要，影響廣泛，較之國企資金，更加需要核查經濟性、效率性和效果性的情況。現在，改變了的審計環境和發展著的審計工作，都要求審計機關在真實、合法的基礎上，對財政資金的效益進行審計。

其次是借鑒國外的成功經驗，結合實際進行研究并制定規范。一些國家幾十年的政府績效審計積累了豐富的經驗，而且大都形成了可供操作的審計規范。例如美國，審計總署1972年就制定了包含績效審計內容的《政府審計準則》，其后經三次修訂更趨完善，有兩章分別為績效審計現場作業準則、績效審計報告準則，詳細規定了績效審計的操作步驟和要求。1986年最高審計機關悉尼國際會議發表有關績效審計的聲明，明確了績效審計的定義、目標和范圍、局限性、審計對象和審計計劃、組織工作和培訓、資料的收集和分析、報告程序、人力資源的利用等，為各國開展政府績效審計提供了指導。國外績效審計的方法、案例和整套規范，多年來已經大量的翻譯介紹到我國，許多專家學者寫了書籍和文章予以闡述，不少審計機關還成立課題組，專門研究政府績效審計，而我國審計機關走出去、請進來的國際交流，經常的內容就是政府績效審計。已經做了的工作，為今后更加廣泛深入的學習和研討，也為我國績效審計的規范化建設，準備了充分的條件。

再次是培訓審計人員?？冃徲嫳蓉攧諏徲嬕ㄙM更多的時間和人力，但是它更加需要人員的質量而不是數量。績效審計要求審計人員具有較高的專業水準，較寬的知識結構，判斷力和綜合分析能力，負責任而又善于溝通和協調，對于執行績效審計項目的骨干人員尤其如此。在我國審計工作已有了二十年的歷史而大批院校畢業生源源不斷補充進來的情況下，這并不是一件非常困難的事情，但是必須進行專門的培訓，使至少先有一部分人理解并能夠操作績效審計。培訓的方式可以多樣化，講座、辦班、考察和讀書，都可以得到績效審計的知識和技能，有條件也可以選派人員到發達國家和地區培訓實習。在職培訓的同時，也要適應績效審計多元化的需要，逐步調整改善審計人員的結構，吸收除審計、會計以外的其他相關專業人員進入審計機關。美國審計總署5200人中，有2500名是會計師，1500名是經濟師、律師、工程師、電子計算機專家等。

2.實踐

也許，就全國范圍來講，試驗性的績效審計可以從較大城市開始，如直轄市、計劃單列市和省會城市等。這些地方審計覆蓋面不大，審計資源比較集中，相對來說，財政資金充裕，可選擇審計項目豐富，政府運作較為規范，立法機構態度積極，社會關注和支持的程度也較高。對于最初的績效審計，選擇項目至關重要。一般要考慮兩方面的相關因素：一方面是項目的重要性和風險性即可能存在較大問題及有較大的可改善空間；另一方面是審計機關力所能及，包括明確的審計目標，適當的評價標準，可獲得的信息和資料，還有足以勝任的審計人員。研究審計對象和選擇審計項目是很重要的工作，在審計準備階段，要比以往的財務審計增加成倍的調查和分析，才可以把特定的績效審計項目有把握的納入計劃并作出審計方案，如果僅憑經驗和習慣去布置績效審計任務，一旦執行就會遇到許多情況不明的困惑。普遍認為，績效審計應循著由小到大、由淺入深、由簡單而復雜的路線逐步推進，盡量減少審計成本和審計風險。公共資源用途廣泛，政府部門職能各異，審計機關只能量力而行，對每項績效審計的目標和范圍作出恰當的限定，并非一定隨著審計對象管理活動的多樣性和社會效益的間接性，無限的延長審計時間、延伸審計空間。為了避免出現事倍功半的審計結果，可以選擇一項財政資金使用的某個方面或某個環節，進行專項績效審計，也完全可以在經濟性、效率性和效果性的某一方面有所側重。

審計實施階段占用了主要的工作時間，如果目標不明確，方法不得當，或者審計組分工失措、作風松散等等，本身就沒有績效要求的審計更難取得審計的績效。所以，審計機關的管理層要能夠控制和指導全部審計過程，不使偏離目標和浪費資源，并幫助審計人員適時調整策略和積累經驗。審計報告階段將匯總所有的審計結果，外界只能通過審計報告知道審計所做的工作，審計發現的問題，以及審計的結論和建議，可見審計報告撰寫、討論和審定的責任之重大。目前績效審計報告的寫法暫無一定之規，通常應首先說明審計的目標、范圍和方法，然后主要報告審計結果，并需要闡明審計的依據和結論，再提出審計建議，有必要還須反映被審計及有關單位的意見。美國績效審計報告準則對報告表述的要求是：完整、準確、客觀和有說服力，并盡可能通俗易懂和簡練。需要指出的是，與許多國家不同，法律授權我國審計機關對被審計單位下達審計意見書，對審計事項作出評價，并對違法、違規行為下達審計決定書，依法給予處理和處罰，績效審計并無例外。那么，直接督促被審計單位改進工作，又向政府、人大報告審計結果，可能成為我國績效審計的一個特點。

我國開展政府績效審計的初期，除了安排一定數量單獨的績效審計項目外，也可以在其他項目里包含績效審計的內容，把績效審計同財政財務收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經濟責任審計結合起來，同時進行真實、合法、效益的檢查和評價。在其他類型和方式的審計中適當增加績效審計的成分，既可以開拓這些審計的廣度和深度，提升審計成果的質量，又可以突破傳統財務審計方法，培養訓練審計人員。2003年的全國審計工作會議上，審計長首次明確，效益審計是更高層次的審計目標，是審計工作的發展方向。并且指出：效益審計也要注意突出重點。從當前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目。這些資金和項目具有財政投入大，政策性強，社會關注的特點，有的還直接關系到人民群眾的切身利益和社會穩定。而且從以往情況看，由于管理和機制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少。由此入手開展效益審計，容易取得效果，實現突破，摸索積累經驗。

3.宣傳

宣傳的第一個對象是審計對象，即被審計單位。審計工作通常被認為是批評性的，通過監督服務于經濟和社會的發展。這當然是審計機關的職責所在，何況目的也是積極的。但不同的審計類型和方式，發揮的作用有所區別，財務審計重在防護，績效審計則重在促進。財務審計強調的是真實合法，績效審計強調的是效益，它的目標是管理活動和資金運用的最優化，這顯然與被審計單位的追求是一致的。因此在績效審計中，審計人員以及被審計單位的相關人員，都需要轉變觀念，共同致力于審計工作的建設性作用。在審計方法上，績效審計不限于查賬，更多的是了解事實、收集數據，進行分析和評估。所以，績效審計的實施一般稱為調查而不是檢查，較易于切入被審計單位本身的工作，得到有關人員的配合。審計人員在了解基本情況、確定審計目標、建立評價標準、取得審計證據、形成審計結論以至提出審計建議等一系列工作環節上，都需要聽取被審計單位管理層、執行層等各方面的意見，整個過程都在溝通、合作與協商。由此可見，審計人員要會宣傳績效審計，盡量吸收被審計單位人員的參與，以爭取充分的理解和支持。當然也需要注意，審計機關是一個超脫于政府決策和執行活動的監督部門，審計人員在工作中必須保持應有的獨立性，不可以放棄職責去違背事實或降低標準。

我國各級審計機關隸屬于政府，對本級政府負責并報告工作，每年預算執行和其他財政收支的審計情況，要經政府批準和委托，再向人大常委會報告。因此，績效審計首先必須得到政府和黨政領導的重視和支持，才可能創造一個良好的政治環境。應該看到，這幾年審計工作不斷發展，審計權威日益提高，黨政領導越來越注意發揮審計監督在維護經濟秩序和加強廉政建設方面的作用。審計機關要進一步通過宣傳做工作，通過工作做宣傳，使黨政領導清楚，績效審計能夠在轉變和優化政府職能，提高公共資源使用效益，服務社會大眾等許多方面，發揮更加積極的作用。審計機關要更主動、密切的聯系人大及有關部門，把績效審計作為一個經常性的匯報和討論的題目。還可以嘗試建立一個專家咨詢網絡，在一些專業性很強的績效審計項目上，及時聽取專家意見，必要時聘請專家參加審計。新聞界會關注績效審計的內容和結果，審計人員要善于通過媒體宣傳審計成果，普及績效意識，爭取廣泛的信任和支持。在政府、人大和媒體等各方面的推動下，績效審計一定會逐漸走入社會、走入公眾。

三、深圳政府績效審計進展

2001年《深圳經濟特區審計監督條例》公布實施，規定審計機關對政府各部門進行績效審計，每年向本級政府提出績效審計報告，并受政府委托，向人大常委會報告績效審計工作情況。2002年深圳市審計局首次開展了政府績效審計，在深圳市三屆人大常委會第二十二次會議上，提交了2002績效審計工作報告。借鑒香港的經驗，吸取先進的方法，從深圳的實際情況出發，可以更好更快的推進深圳的政府績效審計工作。

（一）深圳政府績效審計的開端

深圳市審計局（以下簡稱審計局）進行的第一個績效審計項目，是市屬醫院醫療設備的采購及使用和管理。1.選擇項目

經過初步的調查和篩選，確定這個項目，首先是考慮了它的重要性和實用性，又特別顧及到初次進行績效審計的自身能力，此外還有相關單位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三屆人民代表大會第三次會議上，代表們在審議本政府投資項目計劃時，對某醫院購置價值4 000萬元的核磁共振設備預算提出質疑，認為綜合利用全市各醫院同類設備的配置，已經可以滿足市民看病需要，根據資源共享以節約財政支出的現實情況，目前不必再添置此類設備。這項預算被暫緩安排，同時引起了審計局的注意。在當年的預算執行審計實施過程中，審計人員根據了解的情況，初步提出了5個績效審計備選項目，分別涉及交通、環保、城管、醫療和農業的財政投入?？紤]到醫療設備購置所受到的關注，負責績效審計選項的審計人員走訪了數家醫院，對醫療設備的采購和管理使用情況作了初步調查，認為該項目在增值性等方面較優于其他項目，而主管部門也愿意積極配合，于是提出了意見，由審計局研究確定立項。

審計局布置由財政處負責這項績效審計任務，盡量收集該項審計的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關運作機制、制度規定和管理狀況等，還從財政局取得了有關投資、撥款的全部資料。審計人員與主管部門商討，建立了該項績效審計的考核指標，并編制了取證表格，在此基礎上，制定了審計方案。

2.實施審計

這項審計并沒有集中許多人力，而是重在確定審計組骨干人員。2002年8月至11月，4名審計人員組成審計組，對深圳市人民醫院等12家市屬醫院及衛生局的有關事項進行了深入調查。審計組先選點進行制度測試，試用考核指標。根據實際發現的問題，適當修正審計目標和評價標準，調整審計方案，進一步明確審計內容和工作步驟。在審計過程中，注意按照統一的標準規范審計工作，設計審計取證表格，對所有被審計單位實施審計取證，獲取并核實數據。對審計中確定的重點設備和部門，加強現場觀測和實地調查，同時注意與被審計單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見?，F場工作完成后，對審計取得的數據和資料進行匯總、綜合和分析，從中找出影響財政資金使用績效的問題和制度執行上的薄弱環節。經與被審計單位和有關專家交換意見，初步形成審計結果。

1999年至2002年，市財政局在市屬各醫院經費預算中撥出專項購置費11 619萬元，在政府投資計劃中投入市屬醫院醫療設備購置9 450萬元，共計21 069萬元，占同期市屬醫院醫療設備采購總額的51.9%.審計發現，財政資金用于購置醫療設備并無明確的目標和規劃，基本上是由醫院各自申請納入預算。由于對醫療設備購置尚無立足于現實、著眼于發展的統一規劃，對各醫院提交的申請項目又沒有建立評價制度，加上編制預算的財政局同主管的衛生局缺乏溝通，財政資金的使用和分配，很難在總體上合理有效，也因此會出現人大會議否決單項預算的情況。此外，醫療設備從申請到招標，環節過多，程序繁瑣，一般需要3個月以上的時間，不利于及時滿足醫院診斷和治療的需要。又因為醫療設備的專業性和特殊性，申請、招標和采購的一些作法也需要改進。

經審計調查，截至2002年6月，12家市屬醫院10萬元以上醫療設備共1150臺（件），價值61 383萬元，總體使用情況較好，尤其綜合醫院的常規檢測設備使用效率較高，并且主管部門也制訂了醫療設備管理制度。但無論主管部門的統一管理還是各醫院的實際運作，都存在一些問題。例如，《深圳市醫療衛生機構儀器設備管理暫行規定》要求，各醫院定期向主管部門報送設備情況報表，并對設備的使用及效益進行日?？己?，將考核結果報主管部門。但一方面大部分醫院沒有進行設備考核和效益分析，另一方面主管部門也未制定效益考核的具體辦法和指標，對各醫院報送資料沒能及時統計分析并充分利用?？偠灾刭徶?、輕管理，對使用效益關注不夠。又例如，部分大型醫療設備利用率偏低，有的處于閑置或半閑置狀態，審計所列舉的事例反映了明顯的浪費現象。這其中有的因為使用不當，也有的申請購置時就缺乏科學依據，可行性研究比較隨意。還有其他問題，如設備的資料管理不完備，會計核算不規范，因此影響了醫療設備的管理和考核，等等。

針對發現的問題，審計人員提出了以下建議：（1）改變各醫院多頭申購醫療設備的狀況，建立統一的醫療設備申購制度和配置規劃；（2）加強衛生系統的信息化建設，建立醫療設備管理數據庫；（3）建立醫療設備采購、管理及效益考核的專家評審制度；（4）主管部門下達考核指標，嚴格管理規章，各醫院切實做好基礎工作；（5）對現存利用效益不高的設備，研究解決辦法，統籌安排使用。衛生局和各醫院積極配合了這項績效審計，認為審計結果客觀公正，所提建議適當可行，并已采取具體措施改進有關工作。

3.報告結果

市屬醫院醫療設備采購及使用和管理情況的審計結果，分基本評價、主要問題、審計建議和被審計單位反饋意見四部分整理成文，再匯總其他績效審計項目完成情況，一并上報市政府。經市政府同意，形成《深圳市2002績效審計工作報告》，提交市人大常委會。報告首先由人大計劃預算委員會進行審議，并向人大常委會提出初審報告。委員會對審計局的績效審計工作給予充分肯定，認為審計的程序比較合理，內容比較全面，結論具有指導意義，工作富有成效。初審報告指出，“這是我市乃至全國政府審計系統的一項創新工作，對于科學評價財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，規范預算執行，轉變部門和單位使用財政資金的觀念，不斷改善部門和行業的管理水平，提高財政資金使用效益，具有重要意義?！辈⑶覍M一步做好績效審計工作，提出了四條意見：一是對績效審計工作報告中提出的各項問題和建議，市政府及其有關部門要認真研究，制定切實可行的措施，認真進行整改，并將整改情況書面報告市人大常委會；二是大力提倡和牢固樹立績效意識；三是建立績效審計的責任追究機制；四是進一步完善績效審計工作制度，擴大績效審計工作面。人大常委會結合初審報告，對績效審計揭示的問題進行了審議，并將審議結果函告政府及有關部門加以整改。

績效審計結果引起了人大常委會的熱烈討論，普遍要求加大績效審計力度，把人民群眾關心、財政投入大的政府部門和投資項目作為審計重點?？冃徲媹蟾婧腿舜蟪Ｎ瘯膶徸h結果被媒體廣泛報道，有關方面也非常重視。審計局不僅對被審計單位下達了審計意見書，提出問題并要求改進，而且促進了人大監督和輿論監督，并通過這些更高層次、更大范圍的監督支持了審計工作，進一步發揮了建設性作用，開辟了審計監督的新局面。

（二）深圳政府績效審計的準備

深圳作為一個已經發展了二十多年的經濟特區，為在我國率先開展績效審計提供了較為有利的經濟、政治和社會環境。2002年，擁有500萬常住人口（其中戶籍人口140萬）的深圳市，實現國內生產總值2 239億元，人均4.6萬元（折合5 561美元），地方財政收入304億元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的財政資金，可支配財力達600多億。各項經濟社會指標基本達到中等收入國家水平，綜合各種可比、不可比因素，測算目前深圳的經濟總量和人均國內生產總值，約相當于香港的三分之一。初建特區直到現在，深圳堅持了小政府、大社會的行政管理模式，市場經濟較為發展，政府職能較傾向于公共服務。深圳1992年就取得了經濟特區立法權，深圳市民也具備一定的民主意識和效益觀念。與經濟和社會的發展相適應，相對充裕的深圳財政已逐步構建起公共財政的框架，不斷加大了對教育、環保和基礎設施等方面的投入，同時全面推行部門預算，明細支出計劃，優化財政資金的分配使用。總之，這些條件，成為深圳開展政府績效審計的客觀基礎，而在主觀上，還需要許多的努力。

1.立法支持

《深圳經濟特區審計監督條例》根據了《審計法》關于對財政收支效益性審計的規定，提出了績效審計的概念，“是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上審查其在履行職責時財政資金所達到的經濟、效率和效果的程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為”。《條例》還進一步規定，審計機關應當在每年第四季度提交績效審計報告，把績效審計特別的提到了與預算執行審計相當的重要性。據此，績效審計成為深圳審計機關每年的法定審計項目。

深圳市人大計劃預算委員會擔當了同香港立法會政府帳目委員會同樣的職責，審議績效審計報告，并就此向人大常委會提出報告。在績效審計方面，計劃預算委員會與審計機關有共同的目標，通過審議和提出建議，提高了審計機關的作用。近年來，計劃預算委員會同審計機關合作，派人考察香港及國外的績效審計，并經常交換工作意見，從認識和操作兩個層面，把對績效審計的立法支持具體化。

2.資源配置

在2001年深圳政府機構改革過程中，為適應加強和改進審計監督的需要，審計機關擴充了機構，增加了人員，調整和優化了資源配置。市審計局新建政府投資審計和經濟責任審計兩個直屬專業局，內設機構也更集中于財政資金的審計，各區審計局也比照擴大調整了機構和編制。深圳審計機關在組建十八年后，從此達到一個新的工作平臺，更加能夠承擔開拓績效審計的歷史性任務。

一方面，審計機關通過競爭上崗和雙向選擇，優化了現有人員的組合，增強了審計力量。另一方面，由于增加編制而大量招進公務員，改善了專業結構，提高了業務能力。如市審計局一年內面向全國招考了28名公務員，其中工程、金融、法律、計算機和經濟管理等專業人員19名，占新進人員的三分之二。多元化的審計人員組合，為績效審計的開展供應了優質資源。

3.人員培訓

2002年以來，深圳審計機關已多次組織了績效審計的考察和培訓。2001年11月，由審計局和人大法制委員會、計劃預算委員會組成的審計考察團訪問了丹麥國家審計署，聽取了丹麥政府績效審計情況的介紹。2002年4月，審計局會同計劃預算委員會到香港考察，訪問了香港審計署和政府帳目委員會，就績效審計進行學習和交流。8月，審計局和內部審計協會舉辦了為期兩天的績效審計培訓班，請香港中文大學教授來深講課。11月，審計局派出由18名業務骨干組成的績效審計培訓團赴澳大利亞，聽取專家學者講課，并訪問了當地審計機關。此外，審計局還召開業務會議，由完成了績效審計任務的審計人員介紹經驗和體會，進行專題研討。

（三）深圳政府績效審計的設想

1990年，審計署審計科研所一位年輕的審計人員編著了一本《世界審計史》，獻給曾經、正在和將來獻身于中華民族審計事業的人們。在“績效審計的發展”這一章的結尾，寫下了這樣一段話：“績效審計目前正成為一股風糜全球的浪潮，成為現代國家審計發展的不可逆轉的大趨勢。它引起的最重大的變革，將不僅是審計范圍的根本變動，而且是推動整個世界國家審計向深度的空前發展。因此，能否不失時機地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的國家審計是否具有活力的標志之一。許多國家的審計長正是在歷史的這一轉折點上，勇敢的接受挑戰，為本國國家審計的發展，作出了里程碑式的貢獻?！钡搅诵率兰o的今天，中國審計比以往任何時候都迫近了這個激動人心的挑戰，我們能夠也必須開始自己的實踐。深圳審計機關去年已經邁出了政府績效審計的第一步，今年以至于今后，將會有更為積極的發展。

1.2003年績效審計項目安排

去年，由市審計局財政處成功的進行了醫療設備采購及使用和管理的績效審計，在此實踐基礎上，今年將擴大績效審計的范圍，增加績效審計的項目。2003審計項目計劃已經制訂下達，確定從主輔兩方面開展績效審計工作：主要方面，選擇若干項目專門實施績效審計，提交獨立的績效審計報告；輔助方面，在某些專項資金、重點部門和重點投資的財務審計中，向績效審計延伸，除檢查真實性、合規性外，適當調查評價財政資金運用的經濟、效率和效果。出于積極穩妥、逐步推進的考慮，近期的績效審計基本上由市審計局組織進行，各區審計局根據實際情況，量力試行。市審計局立項實施的績效審計，主要由與財政審計特別是預算執行審計密切相關的業務部門承擔，如財政處、行政處、資金處和政府投資審計專業局。

為積極開拓政府績效審計這一重大而創新的業務，限于審計資源，今年市審計局適量壓縮了一般性的財務審計，并在項目進行的時間上作了恰當安排。上半年大量開展常規審計，并結合財政資金審計進行調查研究，提出績效審計備選項目，下半年則集中力量組織實施確定的績效審計項目。目前有關業務處和專業局已指定資深審計人員負責績效審計選項，他們參考以往審計結果，分析當前審計情況，再進一步收集研究相關信息和資料，正列出可選項目，現大致集中在教育、環保、城管等幾個領域。各業務處和專業局提出的備選項目，將統一由局業務會論證、比較和篩選，最后作為今年績效審計任務正式立項，暫未選擇項目則可納入備選項目庫，以為今后所用。

2.基于應用的研究與培訓

這份“香港政府績效審計研究”，就是著眼于應用的調研報告，從實際運作過程介紹了香港政府的績效審計，提煉了其中的要點和特點，概括了世界范圍績效審計的發展和經驗，分析了我國及深圳績效審計的現狀和條件，提出了實踐績效審計的對策以及本部門可行性計劃。因此，對于審計人員認識和操作績效審計，是一份可供實用的參考材料。在調研期間，我與香港審計署和一些審計理論界的專家建立了聯系，說明了深圳審計機關開展績效審計的準備和設想，希望能夠得到他們在應用研究和人員培訓方面的幫助，并且長期合作，交流信息和經驗，共同促進績效審計在實踐中發展。

在今年2月的全市審計工作會議上，我講解了政府績效審計的發生發展和基本內容，也提出了我市當前績效審計的指導思想、目標和任務，把績效審計納入了審計項目計劃。3月，市審計局召開專業會議，由財政處介紹了去年實施的績效審計項目，總結了經驗和做法。我們還將采取請進來和走出去兩種方式加快績效審計培訓，請內地和香港的專家學者前來授課、交流，也選拔業務骨干出境出國培訓和考察?？冃徲嫷睦碚撗芯恳矔S著業務的開展不斷深入，反過來指導實踐，從而提升業務的水平和質量。

3.規范化建設

績效審計要在實踐中逐步發展，也要在實踐中逐步規范，規范化是績效審計走向成熟的道路。目前深圳審計機關根據業務進展需要進行的規范化建設，主要有以下幾個方面。首先，是在廣泛調查財政資金分布和運用情況的基礎上，備選一批較為符合績效審計條件的項目，建立績效審計項目庫，實行滾動式項目計劃，以便充分有效地連續組織進行績效審計。其次，根據選擇的審計對象和確定的審計目標，建立適當的評價標準，評價標準將依據法律、規則、政策、計劃以及合理的意見綜合而成，沒有適當的評價標準，將難以得出科學合理的審計結果。再次，參照國外的審計準則，從自己績效審計的實際需要出發，制定可操作的績效審計實施規則和報告規則，規范工作程序和各種審計文書。最后，適時研究下達審計機關關于績效審計的規定或辦法，正確指導和推進績效審計工作，待條件成熟時，由政府或人大制定發布有關法規，使績效審計規范化達到法制化的程度。

第五篇：績效審計

引言

2008年7月，審計署終于提出了實現績效審計(效益審計)的日程表，發布《審計署2008年至2012年審計工作規劃》提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調繼續“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執行審計進行績效評價，然后是農業、金融、財政等專業審計領域引入績效審計評價。

回首我國首次提出“績效審計”的概念是在1991年全國審計會議上，而深圳是我國最先開始深圳是我國最先開始試點績效審計的城市，全國首例績效審計案例是由深圳審計局發起。早在2003年時，審計署就開始探索績效審計路徑。時任審計長李金華指出，雖然“審計風暴”給審計部門帶來了很大榮譽，但是從國家審計理論演進角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系。

為何績效審計被采納并付諸實踐呢？因為績效審計和傳統財務收支審計側重點不一樣，績效審計的范圍更寬，審計內容更多，審計人員素質成了難題，傳統的審計只要求審計人員懂法規、懂財經，進行“查賬本”；而績效審計，是審計被審計單位履行職責情況、對國家財經政策法規執行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護人民的利益。

一、績效審計的基本理論

（一）績效審計的概念

績效審計主要包括了三個方面的內容，其中有經濟性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計。其中經濟性是指以相對較低的費用取得有一定質量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產出；效果性是指在多大程度上達到政策目標經營目標和其他預期結果。

（二）績效審計的范圍

我國績效審計的范圍可以歸結為以下兩個大類：

1.財政性資金支出。主要包括：(1)行政事業單位的經費支出。(2)國家投資建設項目。(3)其他各種專項公共資金的使用。(4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

2.國有及國有資產占控股或主導地位的企業和金融機構。

（三）績效審計的主要職能

績效審計的主要職能有兩個，分別是鑒證和評價?？冃徲嬇c其他經濟監督手段同樣具有一定的監督的職能，但是監督職能并不是績效審計的主要職能，這是因為績效審計的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責任和促進經濟的發展。其中鑒證是指對被審計單位經濟運行過程和結果進行的鑒別和證明，證明結果的真實性；評價是對經濟運行過程和結果的數量和質量做出的合理性鑒定與評判。

（四）績效審計的作用

績效審計的作用是提高被審計單位的管理，提高被審計單位的經濟效益，但是這種作用也是建立在被審計單位提供的真實的經濟運行過程和單位的真實的情況的基礎上的。

二、我國績效審計的現狀以及存在的問題

（一）我國績效審計的現狀（1）從時間上看起步較晚

我國首次提出績效審計這一概念是在1991年的全國審計會議上，而直到2003年，我國審計署才開始探究績效審計的路徑，所以我國的績效審計從起步上就落后了西方發達國家一大截。（2）審計人員知識面匱乏

在我國，由于績效審計工作開展的比較晚，有相當一部分審計工作人員對績效審計的認知還不是很全面，大多數審計人員對績效審計的認知還停留在國外有關情況的介紹層面。正是由于理論知識的匱乏，再加之操作過程十分復雜，才導致了我國的績效審計止步不前。

（3）審計方法上較為落后

目前在績效審計工作上,國外已經引進了十分先進的績效評價方法來進行績效評價,比如說平衡計分卡這種方法。雖說我國也有很多審計人員在對這種評價方法進行研究,但是仍處于認知階段，離具體的實際應用還有很大的一段距離。所以我國目前的審計手段仍比較落后，想要跟得上國際的步伐，仍需要不斷地努力才能實現。

（4）績效審計的標準比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標準才能保證結果的有效性，然而對于我國的績效審計工作來講，并沒有一個客觀的標準來讓審計工作人員來參照，甚至在我國有一些機構和部門就沒有制定出一定績效審計標準，因此審計工作人員在執行審計工作的時候缺少明確的標準進行參照，這就大大增加了我國審計工作人員績效審計的難度，再加上我國審計人員的能力較外國來比較本來就有一定的差距，而現在審計工作的難度又比外國審計難度大，這就導致了我國的績效審計與外國的績效審計的差距會越拉越大。另外國內大多數政府機構和企事業沒有認識到績效審計工作所能作用的范圍，這就導致了許多應當進行績效審計的經濟活動沒有被劃分到績效審計工作的范圍之內，就表現出當前涉及到績效審計的項目較少。

（四）績效審計的目標

審計目標是審計活動的既定方向和要達到的預定結果，也是審計理論聯系審計實踐的橋梁。審計目標是審計與外部環境的紐帶，它直接反映社會環境的需求，影響和制約審計的外部環境的變化，會對審計目標提出調整要求，進而引起審計實踐的變革。同時，審計目標對審計人員的審計責任也有直接影響，有什么樣的審計目標就有什么樣的審計責任。

許多國家把績效審計的目標定位在：評價并改善政府項目、中央政府和有關機構的運作，為政府和議會提供相關信息，包括審計發現、審計結論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關的審計建議。

我國審計署發布的《審計署2008年至2012年審計工作規劃》中提出：到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調繼續“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執行審計進行績效評價，然后是農業、金融、財政等專業審計領域引入績效審計評價。審計署在“規劃”中指出：要用5年時間建立起中國實際的績效審計方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。

（五）績效審計的現實意義

1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現代化民主社會的基本特征。在以市場經濟為中心的今天，在政府各部門以經濟工作為中心的情況下，如果能對工作中的經濟性、效率性和效果性進行經常性審計監督，那么，官僚主義和腐敗現象就會少一些，經濟決策就會更準確，國家的經濟損失就會更少，社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經濟效益，不算經濟賬，甚至嚴重浪費的現象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績效審計，有利于監督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

隨著國家在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔的經濟責任的范圍已大大擴展。我國人口眾多，國家公共開支的成倍增長和公營企業規模的不斷擴大，使得經濟資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎和社會的發展機會愈來愈受限制。雖然目前我國的經濟增長速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續發展戰略的要求，在這種高經濟增長的背后，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對政府受托責任的考評應該定位在投資績效上。投資不僅包括經濟資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經濟效益，還包括環境的保護、社會的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績效審計是維護人民群眾利益的根本需要

現代社會是民主社會，是人民當家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會，政府負有以最經濟、最有效的辦法使用、管理各項資源，并使各項資源的使用最大限度地達到預期目的。因此，盡快開展績效審計，是維護民主與法制建設、建立現代化強國的一個有力措施。

二、與國外績效審計的比較

（一）從概念上來講績效審計，西方各國叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國審計署將績效審計叫做物有所值審計或貨幣價值審計其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經濟性效率性和效果情況 2.加拿大審計署將績效審計叫做綜合審計，其定義為：對政府活動進行有組織的有目的系統的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務的質量

3.德國將績效審計定義為：主要是指對行政運作的經濟效率效果和經濟性進行審計 主要目標是鑒別改善政府部門財務管理方法由機關團體提供有關收益支出與資源管理獨立而可靠的信息，以加強政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經濟效率與效果以及是否符合其職責的報告程序，確保責任完成 4.澳大利亞稱為效率審計 澳大利亞聯邦審計署認為績效審計是 為了對有關業務經營活動處于經濟與有效方式的程度進行評價，而對集體或個人履行職能的效益或經營業務進行的情況所做的檢查；對集體和個人采取的并用以衡量業務經營活動正常進行的程序以及程序是否適當，能否使集體或個人足以衡量業務經營活動的經濟與有效的程度所做的檢查。

5.美國審計署1994年的政府審計準則中對績效審計的定義為：績效審計就是客觀系統的檢查證據，以實現對政府組織 項目活動和功能進行獨立的評價的目的，以便改善公共責任性，為實施監督所采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息

6.我國目前沒有對績效審計有統一的定義，有關績效審計的闡述主要有以下兩個：一是1994年通過的《審計法》規定，審計機關“對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，這意味著推行效益審計（即績效審計）的開始。二是2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》里指出，“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制?！?/p>

（二）從績效審計的特點來看

1、美國績效審計的特點。首先，完善的法律及審計準則體系是政府績效審計的依據。美國聯邦通過了一系列涉及審計的法案,有力地促進了不同時期政府審計的發展。政府審計準則問題同樣得到了高度重視。為規范、指導審計人員的行為,1972年,聯邦審計總署發布了《政府機構、計劃項目、活動和職責審計準則》。此準則經多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實施),被美國各級審計機構和會計理論界所公認,一直延用至今。其次，審計范圍涵蓋了一切公共資金的使用領域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計內容各有側重。按照美國法律的規定,審計長應調查一切有關公共資金的收入、支出和使用情況,并應就其效率和效益問題向國會提出建議。因此,為立法機關服務是聯邦審計的出發點所在"根據立法所賦予的權限,規定績效審計由兩部分構成,即經濟性和效率性審計、項目效果審計。

2、瑞典績效審計的特點。首先，采用不同的法律制度約束一國的國家審計。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統,也是瑞典式民主政府制度的特點。與此相適應,地方審計機關隸屬于地方議會,國家審計局和它們之間沒有領導與被領導的關系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國家審計局法》,而后者適用地方政府審計指導原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調查分析法。瑞典國家審計局大量地運用了調查分析方法并把這一方法劃分為兩個階段：一是調查階段,二是深入調查階段。這一方法與其建立在職能及任務分析基礎之上的審計內容相適應。如在調查階段,審計師的主要任務是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對一些問題的看法,如被審計單位的活動目標是什么?是否有與目標相適應的業務活動其業務活動中是否存在問題或薄弱環節?有無建立保證業務活動正常進行的管理制度?為此,審計師要分別進行目標分析、業務活動分析和管理制度分析。如果在調查階段發現了需要進一步分析研究的問題,審計師就要進行深入調查。否則,審計即于調查階段結束。深入調查階段的工作一般限于在調查階段就目標分析。業務活動分析和管理制度分析中發現的問題,而不重復全部事項。

3、澳大利亞績效審計的特點。首先，審計類型與眾不同。按照一次審計涉及單位的多少,澳大利亞聯邦審計署的績效審計分為兩種類型,即特定對象績效審計和跨部門績效審計。特定對象績效審計的內容包括：運營管理的經濟性、效率性和執行效果；單位內部是否有足夠的程序、措施來推動和保證經濟性、效率性和效果的實現；對照歷史情況,是否在管理上有所改進和完善。跨部門績效審計的主要領域是安全領域審計與業務支持程序審計。前者要求審計人員檢查涉及全社會的人身、信息和實物安全的有關政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點檢查基礎性的行政管理程序是否能滿足財務管理的法律要求,并保證聯邦機構正常履行其職責。其次，突出跟蹤審計。在績效審計的整個組織過程中,分為戰略計劃階段、初步調查、執行及報告和跟蹤審計等階段。不論具體審計項目的具體程序有何不同,在執行審計程序時,都要考慮審計的影響,通過審計能夠帶來哪些節約,增加哪些價值,如何更好地傳達審計發現的問題和審計建議。

4、中國績效審計的特點。以科學發展觀為指導，樹立科學審計理念，切實把握審計工作發展規律，通過預防、揭露、抵御三方面，充分發揮審計監督“免疫系統”功能，要求全面推進績效審計。但不容置疑的是，全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。

中國特色的績效審計是我國現有審計理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計署牽頭，各地方審計機關參與，組織審計實務工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員，通力合作，理論聯系實際，借鑒國內外有關績效審計的研究成果和實踐經驗，結合我國審計特點進行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標、審計內容、評價指標體系、標準、審計技術方法、審計質量控制和審計結果運用等問題相關問題。確立一個相對主流的觀點用以統一績效審計相關人員的認識，然后再在不斷實踐和研究的基礎上進行進一步豐富和完善。

三、績效審計存在的問題

綜上所述，績效審計是一項十分重要的管理制度。在我國，尤其是在地（市）縣這兩級地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國特色的績效審計體系，還需要相當一段時期的探索與嘗試，這不僅要在整個政府審計界注入績效審計的理念，深入細致地研究績效審計的相關問題，還應在全社會大聲疾呼，以引起社會各界的重視和關注當前，在績效審計的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現在以下幾個方面：

(一）政府體制跟不上形勢

改革開放以來，我國的政府體制改革雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績效考核機制缺乏科學性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權交叉，管理效率低下的問題；政務活動的公開透明度不高，社會公信力低下的問題；行政法律法規體系尚未健全，官僚主義、腐敗現象時有發生的問題作為績效審計主體的政府審計機關，同樣也存在缺陷現行的審計監督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不明晰；實質上，現行的審計機關是政府自己在使用公共財產的同時，又反過來審自己的一種內部審計。正是這樣，一些地方政府領導對審計工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而干預審計機關依法揭露問題，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去。也由于審計部門受本級政府領導，經費由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的原因。

（二）審計觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計監督的意識還不強，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認識更是存在較大的差異性。首先是社會各界，他們的審計觀念還較為落后其次是相當一部分審計人員對績效審計的認知還存在著局限性，大多數還停留在財務收支審計上；再加之社會上還存在一些不良的風氣，審計的社會地位與其所發揮的職能不相稱；財政、經濟活動透明度不高；法制的不完善導致假賬盛行；等等。這些因素無一不影響著績效審計的發展。

（三）工作范圍跟不上需要

績效審計，雖然是審計部門近些年來叫得很響喊得很多的一項創新性的工作，但目前從實際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國家除制發了幾個企業效績評價方面的標準規定之外，對其他方面的績效審計，特別是對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規定，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性的可操作性的指導文件，導致政府績效審計難以展開 同時從當前的審計實踐來看，績效審計范圍相當窄小，遠遠跟不上審計事業發展的要求。如行政事業單位的經費開支專項資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績效審計，也沒法開展績效審計；隨著國有企業改革的深化，現代企業制度的逐步建立和國退民進，企業的績效已不再是政府審計所關注的重點問題；財政審計，當前人們把主要精力放在真實性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規就可以了，至于資金是否用于原定的目標、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計部門也感到十分為難，有種無處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質跟不上要求

績效審計與財務收支審計是有區別的審計績效審計屬于專業性和綜合性比較強的審計，其技術與方法更加復雜，其難度與要求更加不同因此，它對審計人員的素質要求也就更高，現有審計人員的素質還達不到要求，其知識結構專業素質工作能力等方面與開展績效審計還遠遠不相適應雖然現有審計人員中的審計師實務知識比較多，但理論基礎薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規財政財務和現代審計技術等方面的專業知識；現有的審計人員對傳統審計技術較熟悉，而對現代審計技術較陌生，且綜合分析問題的能力不強。高質量的績效審計還需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運用各種專業知識測定被審組織的業績，以對其作出深刻而中肯的評價判斷。在這些方面，現有的審計人員是無法應對的現有的審計人員的素質狀況已成為制約績效審計發展的關鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀公正的分析評價

四、加強績效審計的對策

績效審計，它是政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機構或人員，依據有關法規和標準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門事業單位經濟活動的經濟性效率性效果性和資金使用效益進行的審計及評價；它是對政府部門事中 事后經濟行為的監督評價，能及時發現和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學管理提高績效的一種獨立性的監督活動從當今社會的發展和當今政府的管理現狀來看，績效審計已經到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識結構來思考績效審計，而應在現有的審計環境 審計條件審計手段的平臺上來研究績效審計，來構造績效審計

（一）加大宣傳力度，給績效審計以氛圍

績效審計，它即將成為政府審計的主流，這是經濟社會發展的客觀要求，也是審計機關審計使命之所決定因此，大力加強政府績效審計工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績效審計的觀念，了解績效審計的意義，認識績效審計的作用，績效審計才能得到全社會的認可，工作才能順利開展績效審計的宣傳可以通過多種形式進行，如召開會議，報告績效審計；開班辦學輔導績效審計；利用媒體，宣傳績效審計；等等 通過宣傳，形成良好的績效審計氛圍，讓績效審計的科學理念深入人心，讓績效審計的先進事業順利發展

（二）深化體制改革，給績效審計以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財政體制，大力轉變政府職能，科學理順政府關系，優化政府結構，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進社會主義法制經濟，才能促進政府審計由純粹的監督機制向完善的公共財產激勵約束機制轉變，從而解決當前績效審計無從下手 無法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財產效益的提高，而且也會更加重視制約績效審計發展中的深層次問題，更加注意解決績效審計發展中的具體問題科學合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產生輝煌的成效，也有益于審計部門對公共受托經濟責任履行情況的效益性效率性的審計這樣，政府績效審計就會得到全面的重視，得到深入的發展

（三）建立完善法規，給績效審計以武器

法律法規是開展政府績效審計的關鍵性的問題，依法審計是審計的基本原則，法律法規是審計人開展審計業務的基本武器只有用法律法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依目前，在績效審計的實踐中，還沒有擺脫傳統習慣和傳統定式的制約，大都用傳統審計來開展績效審計，跳不出傳統審計的圈子，使得績效審計缺乏實質性的內容 因此，國家有關部門要認真總結在政府經濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統 操作性比較強的政府績效審計的相關法規只有把績效審計的審計對象審計目的審計程序審計評價等作出法律條例方面的規定，績效審計才能有效地進行特別是要建立一套科學可行的指標評價體系，這是審計實踐反復證明了的問題 評價一個單位一個部門一名領導的公平程度，取決于指標評價體系的科學程度同時，審計部門也要在績效審計方面實行嚴格的審計質量責任制審計工作稽查制度，以進一步明確績效審計的要求有了一些基本性的法律法規和操作層面上的制度，并在日后的實踐中不斷修訂和完善，績效審計就會開展得有聲有色

（四）注重業務培訓，給績效審計以驍將

績效審計是對政府活動的經濟性效率性效果性的審計，與財務收支審計相比，績效審計對審計人員自身素質的要求較高一般來說，做績效審計的審計人員，除了要有做財務收支審計方面的業務知識外，還必須具有公共管理學 電子計算機工程學心理學等多方面的知識，而現有的審計人員中大都缺乏這方面的知識因此，加強對現有審計人員的培訓，優化審計人員的知識結構，提高審計人員的素質，是做好政府績效審計的前提條件 各級審計機關應對現有審計人員進行強化培訓，可以舉辦各種類型的學習班，強化教育；國家審計署應組織編寫績效審計的教材，通過網絡，面向全體審計人員傳道授業，以提高審計人員的理論素質和業務水平，增強政府績效審計方面的能力審計戰線有了這樣一批驍將勇士，績效審計的事業就會興旺，績效審計的明天就會輝煌。