第一篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第14期（總第244期）

審計署審計科研所

2012年9月7日

對目前我國金融國有資產(chǎn)管理

存在問題的思考

金融國有資產(chǎn)是國家直接或間接出資所形成的資產(chǎn)權(quán)利，主要表現(xiàn)為金融企業(yè)的國有資本和應享有的權(quán)益。金融國有資產(chǎn)是增強國家經(jīng)濟控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具。金融國有資產(chǎn)存在的問題，不僅關系金融業(yè)的長期發(fā)展，也關系國家經(jīng)濟安全、國家發(fā)展總體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，在整個金融體系中居于絕對主導地位。推動金融國有資產(chǎn)管理改革，管好、用好金融國有資產(chǎn)具有非常重要的意義。

一、我國金融國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及弊端

（一）我國金融國有資產(chǎn)現(xiàn)狀。

我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，不僅在整個金融體系中居于絕

— 1 — 對主導地位，而且主要集中在具有系統(tǒng)重要性的大型國有金融機構(gòu)。公開資料顯示，至2010年末，我國共有各種金融企業(yè)約8000家，實收資本總額約4萬億元。其中，金融國有資本全資、控股或參股的金融企業(yè)占大多數(shù)，金融國有資本占金融企業(yè)實收資本總額的65%以上，超過2.6萬億元，管理的金融國有資產(chǎn)總額超過62萬億元。由中央直接管理的36家金融企業(yè)所屬金融資本占到全部金融國有資本的80%以上，超過2萬億元。從類型上看，銀行業(yè)金融機構(gòu)國有資本占全部金融國有資本的80%以上1。

目前我國金融國有資產(chǎn)管理職責分散，“管人、管事、管資產(chǎn)”不統(tǒng)一。2003年底《關于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理有關事項的通知》發(fā)布，規(guī)定“金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)管理職能仍由財政部承擔”，明確了財政部是金融國有資產(chǎn)的歸口管理機構(gòu)。但實際情況是，財政部負責金融國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資本金權(quán)屬界定和登記、統(tǒng)計、分析、評估等基礎管理工作，金融國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處臵，以及金融國有資產(chǎn)收益的確認監(jiān)交。組織人事部門按級別負責金融國有企業(yè)的黨建、主要干部考核任免以及薪酬等相關工作。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家行業(yè)監(jiān)管部門在實施專業(yè)監(jiān)管的同時，通過股份制改造完成后仍然保留的部分國有重點金融機構(gòu)外部監(jiān)事（國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會），對金融企業(yè)的黨建和領導班子進行管理。此外，發(fā)改委、人民銀行、外匯管理局等部門也都分別承擔了部分金融國有資產(chǎn)管理職責。

1數(shù)據(jù)來源：《誰來守護62萬億金融國資：工行原監(jiān)事長倡三層次模式》21世紀經(jīng)濟報道，2011年03月31日。

我國金融國有資產(chǎn)出資人不明確，多個部門對金融國有資產(chǎn)行使出資人職責。財政部直接持有部分國有重點金融機構(gòu)股權(quán)，代表國家行使出資人權(quán)利。2007年9月，財政部發(fā)行特別國債，從中國人民銀行購買中央?yún)R金公司的全部股權(quán)，并將上述股權(quán)作為對中國投資有限責任公司（以下簡稱“中投公司”）出資的一部分，注入中投公司。中央?yún)R金公司的重要股東職責由國務院行使。中央?yún)R金公司根據(jù)國務院授權(quán)，對國有重點金融企業(yè)進行股權(quán)投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務。截止2011年12月31日，中央?yún)R金公司控股參股機構(gòu)包括國家開發(fā)銀行、工農(nóng)中建四大行、光大銀行、中國再保險集團、新華人壽、中國建銀投資、中國銀河金融控股、申銀萬國證券、中國國際金融公司、國泰君安證券、中信建投證券、中國中投證券、瑞銀證券、中國光大實業(yè)集團、建投中信資產(chǎn)管理公司共18家金融機構(gòu)。依據(jù)2009年財政部頒布的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，財政部對中投公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險公司、金融資產(chǎn)管理公司、信用擔保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(yè)等國有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力。

目前，財政部和中央?yún)R金公司已經(jīng)開始在部分中央金融企業(yè)中委派董事，行使出資人權(quán)利，但效果頗多爭議。財政部本身是行政管理機構(gòu)，社會公共管理職能與出資人職能重疊，中央?yún)R金公司的母公司中投公司本身又負責部分國家外匯儲備資產(chǎn)的營

— 3 — 運，一定程度上金融國有資本出資人職責與營運職責重疊。地方政府控股或參股的金融國有資產(chǎn)管理狀況也存在類似問題。

（二）現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制的弊端。

1．金融國有資產(chǎn)整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

目前我國金融國有資產(chǎn)管理體系中，財政部負責金融國有資產(chǎn)的基礎和財務管理，發(fā)改委參與制定金融和保險業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，“三會”負責日常合規(guī)監(jiān)管。與國資委負責非金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃工作不同，沒有明確的部門承擔金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理和規(guī)劃職責。管理職責分散，部門權(quán)力分割、固化，不僅使國家對金融國有資產(chǎn)的整體情況和基礎數(shù)據(jù)缺乏全面、完整、真實的了解和掌握，影響相關決策的及時性和有效性，更使國家很難從全局高度出發(fā)對金融國有資產(chǎn)布局和發(fā)展規(guī)劃等重大問題進行統(tǒng)籌考慮，不利于形成金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略和科學布局，制約了金融國有資產(chǎn)的長遠發(fā)展，不利于金融穩(wěn)定與經(jīng)濟安全，削弱了金融發(fā)展與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)一致性。

例如，美國次貸危機發(fā)生之后，竟然沒有一個部門或機構(gòu)掌握金融國有企業(yè)境外投資的總體情況；在海外市場開拓中，金融國有企業(yè)缺乏從股東一致性的視角來考慮問題，各自為政、惡性競爭，損害國家整體利益；部分國有金融機構(gòu)的投資業(yè)務方向與國家宏觀調(diào)控目標不一致，與國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略相沖突。

2．金融國有資產(chǎn)管理效能低

財政、行業(yè)監(jiān)管、組織人事等多個部門從不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融國有資產(chǎn)的具體管理過程，形成多頭管理又無實際負責、都管又都不管的局面，監(jiān)管重復、監(jiān)管沖突與監(jiān)管真空的現(xiàn)象同時并存。管理職責分散還為金融企業(yè)提供了“監(jiān)管套利”的空間，極大地影響了金融國有資產(chǎn)的管理效能。與管理職責分散相伴隨的，必然是對金融風險的漠視。由于責任主體虛臵，結(jié)果必然是“風險大鍋飯”，最終損失由國家承擔。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制中，履行公共管理職能的部門同時也分享出資人職能，公共管理職能與所有者職能交叉重疊，公共管理部門同時或以所有者身份行使行政權(quán)力，或以公共管理取代所有權(quán)管理，導致委托—代理機制的行政化，必然帶來金融國有資產(chǎn)管理上的低效率。金融國有資產(chǎn)出資人同時也承擔金融國有資產(chǎn)運營職能，多重身份、多種目標，相互沖突，也影響金融國有資產(chǎn)的管理效能。

3．金融國有企業(yè)內(nèi)部人控制嚴重

國有金融企業(yè)股份制改革后，普遍建立了“三會一層”（股東大會、董事會、監(jiān)事會和高管層）的新型公司治理架構(gòu)體系，但是并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)了有效的公司治理。出資人不明確，多個出資人主體各自職責邊界劃分不清，同時又缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，導致任何一個部門都不能在經(jīng)營收益、人事任命和資產(chǎn)處臵等方面真正履行出資人權(quán)力，國家所有者事實上處于“缺位”狀態(tài)。國家所有者缺位，授權(quán)經(jīng)營制度不健全，必然導致金融國有資產(chǎn)所有者對企業(yè)經(jīng)營者過度依賴，滋生內(nèi)部人控制。經(jīng)營權(quán)管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有權(quán)管理，同時，由于缺乏有效的激勵和約束，經(jīng)營者個人目標和企業(yè)目標取代了金融國有資產(chǎn)目標，短期利潤目標取代了長期發(fā)展目標，導致金融國有企業(yè)利益內(nèi)部化、損失外部化，導致金融國有企業(yè)經(jīng)營行為短期、短視、唯利。不利于金融國有企業(yè)和金融業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，也不能體現(xiàn)金融國有資本協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能。

例如，被內(nèi)部人操控的金融企業(yè)，通過董事會機制使非正常的高額薪酬合法、合規(guī)化，違背政府股東意志；有的金融國有企業(yè)在與國有資產(chǎn)相關的重大經(jīng)營決策上缺乏充分論證，內(nèi)部決策機制不健全，不報請相關管理部門審核批準，造成金融國有資產(chǎn)損失；有的金融國有企業(yè)通過在境內(nèi)外層層設立子公司，繞開國內(nèi)監(jiān)管，造成隱患；有的金融企業(yè)向利益相關者輸送利益，造成金融國有資產(chǎn)流失。

4．金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機制難以形成 管理分散化使國家對經(jīng)營者缺乏明確、統(tǒng)一、科學的績效評價標準，金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機制難以形成。盡管財政部門已經(jīng)著手開展了對部分中央金融企業(yè)國有資本保值增值結(jié)果的確認工作，但對經(jīng)營者仍然缺乏合理的考核和深入科學的評價。2012年3月，中央辦公廳、中組部分別印發(fā)了《中管金融企業(yè)領導人員管理暫行規(guī)定》、《中管金融企業(yè)領導班子和領導人員綜合考核評價辦法（試行）》，對中央管理金融企業(yè)領導人員職位設臵、任職條件和資格、選拔任用、考核評價、監(jiān)督約束

— 6 — 等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。但是對象僅限于中央管理金融企業(yè)領導人員，對其他金融國有資產(chǎn)運營機構(gòu)、金融國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)及其領導人員的績效考核和評價制度都有待建立。管理者和經(jīng)營者的薪酬升降、職務升遷與其管理者職責履行和經(jīng)營者業(yè)績之間缺乏直接關聯(lián)，在重大決策、內(nèi)部管理、盈利能力等方面沒有建立起相應的責任追究制度，不利于金融國有資產(chǎn)管理水平的全面提高和金融國有資產(chǎn)保值增值目標的實現(xiàn)，也不利于金融國有資產(chǎn)、金融企業(yè)的長遠發(fā)展。

二、推進金融國有資產(chǎn)管理改革的必要性

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，是國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。金融本質(zhì)上要服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。金融國有資產(chǎn)管理不僅要實現(xiàn)金融國有資產(chǎn)的保值增值，更要服務于我國金融總體發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟建設的大局。推進我國金融國有資產(chǎn)管理改革，不僅是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的基本要求，還是增強國家控制力、保障國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，完善國有資產(chǎn)管理體系，以及推動金融改革深化的必然要求。

（一）增強國家控制力，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

我國學者通過研究發(fā)展中國家金融自由化、國家控制力與金融危機之間的關系，認為國家金融控制能力的衰微是導致發(fā)展中國家金融危機無法得到及時遏制的重要原因。在金融業(yè)加速開放過程中，保持對金融必要的國家控制力，保持對轉(zhuǎn)型期金融改革和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的必要駕馭能力，是發(fā)展中國家提高維持金融穩(wěn)

— 7 — 定和經(jīng)濟安全能力的必然選擇2。美國次貸危機后，政府積極介入金融體系救助。歐洲債務危機的發(fā)展也使部分歐洲國家充分認識到國有企業(yè)在特殊時期的重要功能，甚至出現(xiàn)了“再國有化”的呼聲。這使我們認識到，不論是對發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，保持國家對經(jīng)濟和金融的必要控制力，充分認識國有經(jīng)濟的地位和作用，發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展中的功能十分重要。

金融國有資產(chǎn)是增強國家經(jīng)濟控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具，是實現(xiàn)國家經(jīng)濟金融安全和國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要資源。相對于實體經(jīng)濟而言，金融業(yè)具有高杠桿的特性，盡管嚴格意義上的金融國有資產(chǎn)對應的只是政府所占有的權(quán)益部分，但通過履行這部分權(quán)益的資本職能，就可以支配規(guī)模龐大的金融資產(chǎn)，從而對金融和經(jīng)濟施加決定性影響。

從發(fā)展階段看，目前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點，環(huán)境和資源的制約形勢越來越嚴峻，只有成功轉(zhuǎn)型才能實現(xiàn)下一時期的持續(xù)穩(wěn)定增長。在這一關鍵階段，充分發(fā)揮金融國有資本的優(yōu)勢，引導金融資源和社會資源支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟可持續(xù)增長具有重要戰(zhàn)略意義。

（二）完善國有資產(chǎn)管理體系。

金融國有資產(chǎn)管理是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，推動金融國有資產(chǎn)管理改革是完善國有資產(chǎn)管理體系的重要內(nèi)容。目前，在我國中央經(jīng)營性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)中，國資委 2 陳雨露,馬勇.金融自由化、國家控制力與發(fā)展中國家的金融危機.中國人民大學學報.2009,8.— 8 — 負責監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理中央80多個部委的6000多家國有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)；財政部金融司對中央金融類國有資產(chǎn)進行歸口管理。地方所屬金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管情況不統(tǒng)一，有的歸屬國資部門，有的歸屬財政部門。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革逐步形成的，在防范金融風險、維護金融穩(wěn)定、促進金融國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了積極作用，但也在體制機制上逐漸暴露出深層次的矛盾和問題。金融國有資產(chǎn)管理的問題，直接影響全部國有資產(chǎn)至少是全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，還給進一步深化國有資產(chǎn)管理與國有企業(yè)改革帶來一系列問題。例如，在企業(yè)經(jīng)營集團化和投資多元化背景下，影響國資委管理邊界的界定，影響金融國有企業(yè)與非金融國有企業(yè)利益沖突的解決。

“十二五”規(guī)劃提出，要繼續(xù)深化國家控股的大型金融機構(gòu)改革，完善國有金融資產(chǎn)監(jiān)管體制。繼續(xù)縱深推進重點國有金融機構(gòu)改革，推動建立“形神兼?zhèn)洹钡墓局卫斫Y(jié)構(gòu)，健全金融國有資產(chǎn)管理體制，理順委托代理關系，已經(jīng)成為國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革中難以回避的一個重要環(huán)節(jié)。

（三）推動金融改革深化。

近年來，通過繼續(xù)推進和完成一系列具有里程碑意義的重大金融改革，我國金融業(yè)發(fā)生了新的歷史性變化。但是，金融領域還存在一些突出問題和潛在風險。這些問題的解決需要全面推動、— 9 — 繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展3。

2007年美國次貸危機爆發(fā)以及隨之而來的全球金融危機，在全球范圍引發(fā)了對金融功能的重新認識和對金融改革的普遍反思。危機表明，脫離實體經(jīng)濟的金融活動不僅無助于經(jīng)濟增長，反而會給實體經(jīng)濟發(fā)展帶來一系列負面影響，甚至還有可能窒息實體經(jīng)濟的發(fā)展，導致經(jīng)濟增長的危機。總結(jié)經(jīng)驗教訓，對已經(jīng)開展和正在進行的金融改革加以重新審視和檢驗，理性設計未來我國金融改革的目標和路徑，防止金融部門走向虛擬化，防止金融服務蛻變?yōu)榻鹑诼訆Z，是全面推動、繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展必須思考的問題。

今年初第四次全國金融工作會議上，溫家寶總理指出，要堅持金融服務實體經(jīng)濟的本質(zhì)要求。為下一步深化金融改革指出了方向。以國有資產(chǎn)管理改革為切入點，增強我國金融業(yè)綜合實力、國際競爭力和抗風險能力，提高金融服務實體經(jīng)濟的水平，著力完善金融宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，形成種類齊全、結(jié)構(gòu)合理、服務高效、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融體系，使金融服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，將是中國金融改革的新的邏輯起點，將是推動金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我國金融國有資產(chǎn)管理的建議

“十二五”規(guī)劃提出，要“推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進有退、合理流動機制。加快國有大型企業(yè)改革” …… 3 溫家寶總理在2012年1月第四次全國金融工作會議上的講話。

— 10 — “完善各類國有資產(chǎn)管理體制。健全國有資本經(jīng)營預算和收益分享制度”……“健全國有金融資產(chǎn)管理體制。完善地方政府金融管理體制”。應從如下五個方面著手，完善我國金融國有資產(chǎn)管理。

（一）加快對金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督的立法進程。

完善金融國有資產(chǎn)管理，首先要加快立法進程，建立一整套法律制度作為保障。目前，我國金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后。2003年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，“金融機構(gòu)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不適用于本條例”。2009年5月1日起正式實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七十六條也規(guī)定，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，在法律上為金融國有資產(chǎn)監(jiān)管預留了空間。由于專門的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管法律一直沒有出臺，而《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對金融企業(yè)的指導和約束性又不明確，導致事實上金融國有資產(chǎn)監(jiān)管處于無法可依的狀態(tài)。此外，一些管理和營運部分經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的非企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)，如國家外匯管理局、全國社保基金理事會等，也不在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)范主體之列。對監(jiān)管者、出資人在金融國有資產(chǎn)管理方面的職責，法律上也沒有明確規(guī)定。金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后，直接影響整個經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的管理，影響金融國有資產(chǎn)管理體制和金融國有企業(yè)改革的深化。

（二）制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)增長和國家安全目標的實現(xiàn)，迫切要求統(tǒng)籌考慮金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略布局和開放，明確金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期規(guī)劃。引導金融國有資產(chǎn)科學合理布局，提高我國金融業(yè)的整體競爭能力，增強國家對金融的控制力，確保經(jīng)濟金融安全和國家發(fā)展整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長目標的最終實現(xiàn)。

要根據(jù)實體經(jīng)濟和國家發(fā)展整體規(guī)劃，在分析外部環(huán)境和內(nèi)部條件現(xiàn)狀及其變化趨勢的基礎上，為金融國有企業(yè)和金融國有資產(chǎn)的長期發(fā)展作出未來一定時期內(nèi)的方向性、整體性、全局性定位，明確發(fā)展目標，制定相應的實施方案。要根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展階段的需要，順應國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場經(jīng)濟的要求，統(tǒng)籌研究和認真規(guī)劃開放條件下的金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局，確定金融國有資產(chǎn)的進退原則、范圍和程度，調(diào)整和優(yōu)化金融國有資產(chǎn)行業(yè)布局、區(qū)域布局、分布結(jié)構(gòu)和持股比例，促進金融企業(yè)國際競爭力的提升，加強金融國有資本的控制力和引導力，在提高金融國有資產(chǎn)運行效率的同時，進一步優(yōu)化金融國有資產(chǎn)配臵的宏觀效率，更好地維護國家經(jīng)濟安全穩(wěn)定和可持續(xù)增長。

（三）建立出資人制度，完善金融國有資產(chǎn)管理體制。

建立和完善金融國有資本出資人制度是金融國有資產(chǎn)管理體制改革的核心。設立明確行使國有出資人職權(quán)的機構(gòu)，確保國有出資人職責履行到位，完善金融國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機制，是打破內(nèi)部人控制，形成有效的金融國有企業(yè)公司治理，維護國有股權(quán)

— 12 — 益的根本途徑。建立和完善金融國有資本出資人制度，將金融國有資產(chǎn)的公共管理職能與出資人職能相分離，公共管理部門的行政權(quán)力與出資人的所有者權(quán)力相分離，也是理順金融國有資產(chǎn)委托—代理關系，提高金融國有資產(chǎn)管理效能的根本途徑。圍繞出資人制度的建立，完善金融國有資產(chǎn)管理的最終目標，是要形成社會管理職能、出資人職能和運營職能分離的金融國有資產(chǎn)管理體制。

目前，有呼聲建議設立統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)，比如“金融國資委”，直接持有金融國有企業(yè)股權(quán)。有些人認為，沒有必要單獨設立金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)。我認為，由于金融業(yè)的高杠桿和高風險特性，對金融和非金融股權(quán)進行區(qū)別管理，成立專門的金融國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)非常必要。還有人認為，我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模太大，巨無霸式的全能型金融控股機構(gòu)出現(xiàn)，本身的管理運作和風險控制會出現(xiàn)問題。我認為，未必盡然。從我國金融國有資產(chǎn)構(gòu)成情況看，雖然金融國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，但相對集中，重點金融機構(gòu)家數(shù)不超過40家，股權(quán)管理不同于資產(chǎn)管理，設立統(tǒng)一的出資人機構(gòu)，進行股權(quán)管理，是可行的。從國際經(jīng)驗看也是可行的，法國國家參股局僅有55名員工管理57家國有企業(yè)，芬蘭國家所有權(quán)監(jiān)管局僅有19人管理39家商業(yè)性國有企業(yè)和3家兼有特定任務的國有企業(yè)4。還有人認為，應對不同業(yè)務類別的金融國有資產(chǎn)進行區(qū)別管理。我認為，首先，我國金 4 另外還有21家兼有特定任務的國企由與特定任務相關的部門管理。資料來源:：《法國、芬蘭國資體制和國企分類管理的經(jīng)驗值得借鑒》國務院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告,2012.No.84,.— 13 — 融國有資產(chǎn)中80%為銀行國有資產(chǎn)，居于絕對主導地位；其次，從股權(quán)監(jiān)管的角度，區(qū)分不同的金融業(yè)務類別意義不大。也有人建議通過增加出資人委托代理層級或者建立多主體的金融國有資產(chǎn)出資人制度，來避免單一超級金融控股機構(gòu)可能造成的問題。關于什么才是真正適合我國國情的具體的金融國有資產(chǎn)出資人模式，仍需進一步研究討論。

（四）將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預算。

國有資本經(jīng)營預算，是基礎管理、財務管理、業(yè)務管理之外，另一重要的金融國有資產(chǎn)管理工具；是金融國有資產(chǎn)服務宏觀調(diào)控的重要途徑（國有資本經(jīng)營預算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段）。“十二五”規(guī)劃提出，要“健全國有資本經(jīng)營預算和收益分享制度”。將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預算，是社會主義的本質(zhì)要求，是國家發(fā)展戰(zhàn)略和金融國有資產(chǎn)管理的需要。

國有資本經(jīng)營預算在金融國有資產(chǎn)管理中發(fā)揮四種功能：一是實現(xiàn)金融國有資產(chǎn)收益分享。金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益為全社會共享是社會主義公有制的本質(zhì)要求。國有資本經(jīng)營預算可以通過直接的收入劃撥，實現(xiàn)對公共預算和社保預算的支持，解決公共管理和社會保障方面的資金缺口，提高社會整體福利。二是引導資源配臵。金融國有資本納入國有資本經(jīng)營預算后，通過預算收入、支出方向及其規(guī)模的調(diào)節(jié)，發(fā)揮引導配臵經(jīng)濟資源的功能，引導全社會資本和資金的投資方向，推進金融業(yè)和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是實現(xiàn)統(tǒng)計功能，通過國有資本經(jīng)營預算

— 14 — 掌握金融國有資產(chǎn)相關基礎數(shù)據(jù)。四是發(fā)揮監(jiān)督作用。通過國有資本經(jīng)營預算強化金融國有資產(chǎn)經(jīng)營者的責任意識，監(jiān)督保值增值責任的落實；規(guī)范、約束、監(jiān)督金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，建立合理的金融企業(yè)管理者薪酬制度，引導收入分配，促進社會公平。

（五）完善落實金融國有資產(chǎn)績效考核和問責制度,加強對重點金融機構(gòu)核心管理層任職資格的管理。

績效考核和責任追究是金融國有資產(chǎn)管理激勵約束機制的重要內(nèi)容，實現(xiàn)金融國有資本保值增值和國家經(jīng)濟金融發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要保障。我國金融國有資產(chǎn)績效考核和問責制度的建立已起步，仍有待完善和落實。

完善和落實金融國有資產(chǎn)績效考核和問責制度，首先要深化金融改革，理順金融國有資產(chǎn)管理體制，明晰不同金融國有資產(chǎn)主體職權(quán)，區(qū)分責任。其次要建立覆蓋金融國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、出資人和運營機構(gòu)的所有管理和運營行為的完整的績效考核和責任追究制度；第三要建立適合我國國情的，激勵與約束平衡，風險與責任匹配，保值增值、競爭能力、可持續(xù)發(fā)展、服務實體經(jīng)濟和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略等若干目標相協(xié)調(diào)的多維度的金融國有資產(chǎn)績效考核指標體系；第四要加大在貫徹落實國家重大方針政策、重大決策、遵守相關財務制度、健全內(nèi)部管理和國有資產(chǎn)保值增值責任落實等重點方面的績效考核和責任追究。

任職資格管理是金融國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，直接影響金

— 15 — 融國有資產(chǎn)保值增值目標實現(xiàn)和金融國有資產(chǎn)管理效能，還是影響國家金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局目標能否順利實現(xiàn)的關鍵因素之一。要加強對重點金融機構(gòu)核心管理層任職資格的審查，使核心管理人員的業(yè)務能力符合金融國有資產(chǎn)保值增值的要求，任職資格條件符合金融和國家戰(zhàn)略安全的需要。

作者單位：審計署審計科研所 王姝

報：署領導。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研所，南京

審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領導、各處，存檔。

共印200份

編輯：宮軍

簽發(fā)：崔振龍

第二篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第 14 期（總第158期）

審計署審計科研所 2007年11月20日

我國地方審計工作報告制度 在執(zhí)行過程中有待改進的幾個方面

1994年8月通過的《中華人民共和國審計法》確定了審計機關代表本級人民政府向本級人民代表大會常務委員會就本級預算執(zhí)行情況作審計工作報告的制度。這一制度的確立對于充分發(fā)揮審計在國家財政經(jīng)濟運行中的監(jiān)督作用，完善我國的人民代表大會制度，加強對財政經(jīng)濟領域的民主法制建設具有重大意義。實行審計工作報告制度十多年來，各級人大常委會委員對每年的審計工作報告給予了積極評價，社會各界也有很好的反映，說明審計工作報告制度在我國政治制度中占據(jù)重要的位臵，審計工作報 告的社會效果越來越顯著。

為了總結(jié)現(xiàn)行的審計工作報告制度實施10多年的經(jīng)驗，從理論上分析審計工作報告制度的成效，全面研究審計工作報告和它所取得的效果及存在的不足，進一步提出完善與中國特色社會主義相適應的審計工作報告制度的意見和建議。我們《審計工作報告制度研究》課題組就地方審計工作報告制度的執(zhí)行情況在部分有代表性的省份開展了一次專題調(diào)研活動。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，審計工作報告制度的開展對于完善人民代表大會制度，完善預算管理制度，促進政府管理以及提高審計機關地位、發(fā)揮審計監(jiān)督職能、擴大審計工作影響等方面確實發(fā)揮了重要作用，但是在實際的執(zhí)行過程中，還面臨著許多困難和問題，還有很多方面有待改進。

一、對審計工作報告重要性的認識有待提高

按照我國憲法規(guī)定，各級人民代表大會及其常務委員會有權(quán)監(jiān)督本級政府的工作，各級人民政府作為權(quán)力執(zhí)行機關，應該向權(quán)力機關負責并報告工作，接受權(quán)力機關的監(jiān)督。因此，審計法要求各級政府向本級人大常委會作審計工作報告制度是憲法這個規(guī)定的具體要求。但對于這個制度的重要性人們還認識不足，影響審計工作報告制度發(fā)揮應有的作用。

對于審計工作報告制度重要性認識不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是審計機關的認識不足。尤其是一些縣級審計機關，他們認為預算執(zhí)行審計年年審，審計的資金量少，項目不多，每年報告的內(nèi)容和反映的問題大同小異，拿不出高質(zhì)量的審計工作報告，導致政府領導看了不滿意甚至認為沒有必要到人大去作報告。其次，是一些地方政府對此認識不高。在很多地方，重大項目都是“一把手”項目，政府領導親自抓，他們當然希望這些資金能夠用到項目中去，發(fā)揮應有的效益，但是如果發(fā)生了擠占、挪用等情況，他們更希望內(nèi)部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題寫入了審計結(jié)果報告，也難在審計工作報告中反映。最后，是人大對審計工作報告制度的認識不足。一些地方人大，沒有認識到審計工作報告對于人大審議財政決算中起到的參考作用。即使在目前已經(jīng)開始開展審計工作報告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒有將決算審議與審計工作報告的審議有機結(jié)合起來。沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

二、審計工作報告的內(nèi)容和范圍有待界定

審計工作報告集中反映了審計機關對預算執(zhí)行情況進行審計的工作成果，體現(xiàn)了審計機關履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財政資金的狀況，另一方面也反映了審計機關開展審計工作的情況。審計機關如何履行自己的審計職責，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報告中體現(xiàn)。通過這一報告，政府、人大和社會公眾可以對審計機關自身的工作做出判斷和評價，也是對審計機關的一種考核，通過它建立了一個審計機關與外界溝通的有效途徑。因此，審計工作報告所反映的內(nèi)容、對審計工作報告范圍的界定具有非常重要的意義。然而在實踐中，哪些內(nèi)容該進入審計結(jié)果報告甚至審計工作報告，很多地方的審計機關在草擬審計報告時很難把握。就其原因，主要有以下幾個方面：第一，在我國，審計機關臵于政府內(nèi)，審計的都是政府的事情，尤其是在基層，審計項目的直接責任人是政府首長，這些項目中如果在資金運用方面出現(xiàn)了問題，審計機關是否將其放入審計工作報告中常常心中沒數(shù)。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結(jié)合，如果上級審計部門審計了下級財政部門的決算，是否是該將其放入審計工作報告中？在調(diào)研的過程中，很多地方呼吁，應該出臺相關的規(guī)范性文件，對這方面的內(nèi)容進行界定，使地方審計機關在草擬審計工作報告時有依據(jù)和根據(jù)，規(guī)避風險。

三、審計工作報告的報告時間有待統(tǒng)一

審計工作報告的時間，就是審計機關何時代表政府向人大常委會做這份審計工作報告。自1996年以來，審計署每年報告的時間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會審議中央財政決算結(jié)合在一起。何時報告影響到審計機關如何安排審計項目，因為預算執(zhí)行審計要圍繞這個報告來展開，如果沒有相對固定的時間，就會導致審計機關難以安排一年的項目計劃，審計組難以在審計過程中把握進度。從調(diào)查的情況來看，有兩個問題普遍存在：一是審議決算與審議工作報告并不統(tǒng)一，二是部分地方審議工作報告的時間不固定。

雖然各級審計機關都有自己相對穩(wěn)定的報告時間，但是這些 時間的安排都是根據(jù)當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯陌才哦ǖ模骷壵g沒有相應的規(guī)定和安排，在報告過程中也沒有銜接。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)還是跟審計署的時間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報告兩次。報告時間的不統(tǒng)一就會導致審計部門在做審計報告時很難銜接起來，如有些地方在“上審下”，如果上級部門提前向人大做了報告并將報告內(nèi)容向社會公布，下級審計機關在向本級人大作審計報告相關內(nèi)容時就要考慮到上級部門報告的影響。有些審計項目是多個審計機關協(xié)同配合完成的，如果某一個機關在審計報告中列出并向社會公布，必然會影響其他審計機關對這個項目的報告。因此，各級審計機關在審計工作報告時間上的選擇應該規(guī)范和統(tǒng)一起來，一方面有利于各級審計機關安排審計項目，另一方面，也有利于各級審計機關在報告過程中能夠更好地銜接和配合。

四、處理好與人大和政府的關系有待探索

在審計工作報告過程中，處理好與人大和政府的關系非常重要。這是因為，審計機關是代表政府向人大作審計工作報告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時報告的內(nèi)容又是政府的事情，審計工作報告是在審計結(jié)果報告的基礎上生產(chǎn)的，所以還要得到政府的同意。審計工作報告的報告對象是人大常委會，在作報告前，人大一般會關注工作報告的準備情況，而審計機關也會關注人大關心的話題，因此，兩者間的溝通、協(xié)調(diào)非常必要。雖然審計工作報告制度直接涉及的是人大與政府的關系，執(zhí)行機關向權(quán)力機關報告工作，權(quán)力機關監(jiān)督執(zhí)行機關的工作情況，但是在實際操作過程中，存在著審計機關、政府、人大三者間的關系。

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，很多地方都能處理好與政府和人大的關系，政府首長對審計高度重視，在審計項目立項時點題，審計過程中協(xié)調(diào)關系，審計結(jié)果后督促整改落實，這種全程式地關注使得當?shù)氐膶徲嫻ぷ鞑粌H得到領導的認可，還能得到被審計單位的配合。在處理人大關系方面，一些地方審計部門也是從立項時就跟人大溝通，關注人大關心的話題，在對審計整改過程中，讓人大參與促使整改落實，這些措施不僅加強了同人大的交流與合作，更使審計工作上了一個新的層次。但是也有一些地方反映，審計機關在處理好這些外部關系方面面臨著一定的困難，在很多時候處于尷尬的境地，主要表現(xiàn)在：第一，在一些地方的審計工作得不到領導的足夠重視，政府首長不關注審計部門的工作情況，審計機關的人財物得不到保障，開展工作難度大，向領導匯報工作的機會較少等等。第二，在一些地方，人大和審計機關還沒有建立起交流機制，人大不太關心審計部門所開展的審計工作及其效果，審計部門也不與人大溝通，彼此信息不暢。

五、審計工作報告公告制度的推廣有待加強

審計結(jié)果公告制度是監(jiān)督審計結(jié)果執(zhí)行的有效途徑。推行審計結(jié)果公告制度，將審計監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督有機結(jié)合，有利于 審計結(jié)論的落實，擴大審計的影響。

在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方還沒有執(zhí)行審計結(jié)果公告制度，縣級審計機關這個問題更突出。究其原因，主要有以下幾點：第一，對審計結(jié)果公告制度的重要性認識不足。在很多地方，由于公眾的參與意識薄弱，他們沒有意識到自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計工作報告公開之后也不會產(chǎn)生什么影響，因此，人們認為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫于壓力的情況下，才會對審計結(jié)果進行公告，尤其是在經(jīng)濟相對落后、信息相對閉塞的地區(qū)。第三，審計結(jié)果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計署的審計結(jié)果公告之所以能夠引起社會的廣泛關注，與各種媒體的宣傳和報道密切相關，然而在一些地方，尤其是相對落后的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒有自己的報紙，有的甚至連電視電臺也沒有。而且這些載體的影響面很小，難以達到預期的效果。

六、審計工作報告的格式有待規(guī)范

目前，雖然審計署和各級審計機關都有對審計報告的規(guī)范格式的要求，而對于審計機關向政府提交的審計結(jié)果報告和向人大提交的審計工作報告，卻沒有相應的規(guī)定。

在實踐中，各級審計機關的審計工作報告起草組在向人大準備審計工作報告時，主要參照上級審計機關和同級審計機關報告的形式，再根據(jù)當?shù)卣蛉舜蟮囊螅瑢懗鲞m合自己的審計工 作報告。因此，上級審計機關的報告格式起到示范作用，只要其格式發(fā)生了變化，下級審計機關會考慮做相應變化。審計工作報告格式是審計工作報告內(nèi)容的載體和形式，需要相應的穩(wěn)定性。因此，需要出臺一個規(guī)范的格式，以免許多審計機關在準備審計工作報告時無所適從。

盡管審計工作報告制度在地方取得了一些成績，但是仍然存在著很多問題，這些問題的解決需要各方面的努力。在這里尤其強調(diào)的是，各級人大在這方面還能發(fā)揮更大的作用，做更多的工作，因為，人大要把工作做得更實，審計工作報告是一個很好的載體，同時，審計工作的報告對象是人大，人大可以將其報告的內(nèi)容納入監(jiān)督的范圍。

作者：審計署審計科研所 王彪華

主題詞：審計 工作報告 制度 研究 報：署領導。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計廳（局）及科研所，南京審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印180份

編輯：羅偉芳

審核：崔振龍 簽發(fā)：劉英來

第三篇：審計研究簡報簡報

審計研究簡報簡報

第 2 期（總第146期）

審計署審計科研所 2007年3月28日

對加強審計機關政治功能建設的思考

一、政府部門的功能包括政治功能與執(zhí)行功能 政府作為國家的行政管理機關，是國家各項重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者。政府職能主要包括政治職能和具體的執(zhí)行職能（包括經(jīng)濟職能、社會管理職能等）兩個方面。政府的政治功能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治功能包括 政治統(tǒng)治功能、保衛(wèi)國家主權(quán)的功能和民主功能等。無論什么國家，政治功能都是政府的基本職責和主要作用，但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會職能時才能持續(xù)下去。”所以政治功能總是以執(zhí)行功能為基礎的。

現(xiàn)代政府活動的主要方式就是制定和實施一定的政策。在各個國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎性的地位和作用。我國的中央人民政府是全國人民代表大會的執(zhí)行機關，同時是國家最高的行政管理機關。國務院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領導全國行政事務。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、社會管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機關，它的決策活動和執(zhí)行活動都屬于依法行政的范圍。國務院下屬的各個部門在依法行使國務院規(guī)定職權(quán)的同時，也獨立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領導權(quán)力。通過這些部門行使的這些實際權(quán)力，國務院制定政策的許多活動實際上是體現(xiàn)在國務院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動中，它們甚至是主要的制定者。

由此可以說，審計機關作為一個政府部門，其肩負的職責同樣應包括政治功能與執(zhí)行功能。其中審計署的政治功能可具體體

i現(xiàn)為：制定審計政策和實施對審計事業(yè)的宏觀管理職能；為立法機構(gòu)提供決策意見和監(jiān)督服務；為執(zhí)政黨的執(zhí)政活動提供信息和監(jiān)督服務；與其他政府部門和單位進行溝通，推動其落實審計結(jié)論，完善管理制度，提高工作績效；加強與公眾和其他政治團體的聯(lián)系，在執(zhí)行審計業(yè)務的基礎上促進民主與法制建設等。執(zhí)行功能是指具體辦理有關事務的功能，主要是具體開展各種審計業(yè)務。

二、審計機關政治功能的價值

強有力的執(zhí)行功能是審計機關發(fā)揮作用的基礎。勿容臵疑，審計機關在過去的工作中完成任務了大量的具體審計任務，查處了一系列經(jīng)濟領域中的違法亂紀行為，維護了國家的財政經(jīng)濟秩序，對國家政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出了巨大貢獻。如果把這種直接開展審計監(jiān)督的執(zhí)行力量看成是一種“審計硬力量”的話，那么審計機關的政治功能就可以是一種不可或缺的“軟力量”。

就審計署現(xiàn)有的職能來看，在國務院“三定”方案中規(guī)定的審計署職能主要是直接開展審計的執(zhí)行功能，而相關的政治職能卻只有一條，即“擬定審計方針政策，參與制定審計、財經(jīng)方面的法律、法規(guī)；制定審計規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行情況；辦理地方性審計法規(guī)和規(guī)章的備案審查；組織領導、協(xié)調(diào)監(jiān)督各級審計機關的業(yè)務。”如果看審計法中確定的職能則沒有一條政治職能。同樣，如果我們考察其他中央政府部門的職能可以發(fā)展，大多數(shù)的中央 部委，在國務院確定的職能中政治職能都占有較大的比重。如農(nóng)業(yè)部的職能中前五項全部是政治職能，教育部的職能也是以制定政策、標準，規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理等政治功能為主。

從實踐來看，審計署現(xiàn)有的力量中，絕大多數(shù)工作是在執(zhí)行具體的審計任務。在現(xiàn)有的下設機構(gòu)中，所有的特派員辦事處和派出局都屬于純粹的執(zhí)行機構(gòu)，機關業(yè)務司局也將最主要的力量用在了執(zhí)行具體審計業(yè)務上，而綜合部門也主要是為業(yè)務部門開展審計業(yè)務服務的，真正從事政治職能的部門和人員數(shù)量非常有限。在與政治職能相關的方面投入的力量明顯不足。

執(zhí)行功能只有與政治功能相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮其作用。分析審計署最近幾年所取得的成就與產(chǎn)生的巨大社會影響就可以發(fā)現(xiàn)，正是由于審計署重視了政治功能的建設，如加強對立法機關的報告與服務，重視發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，關注政府制度的建設，致力于民主與法治意識的提高等，才使得審計機關的執(zhí)行成果發(fā)揮了作用，得到了社會的認可，并為審計工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

重視政治功能的建設，具有重大的現(xiàn)實意義：

執(zhí)行功能的結(jié)果可以得到最大限度的利用。單項的審計業(yè)務完成后，僅憑審計機關的處理處罰所發(fā)揮的作用是有限的。只有通過發(fā)揮審計機關的政治功能，一方面促進政策與制度建設，另一方面調(diào)動其他政治力量，如政黨、立法機構(gòu)、社會公眾等的參與，才能在制度上體制上進行完善，系統(tǒng)地解決問題，使審計成

ii果得到充分利用。

監(jiān)督查處與預防并舉。單純依靠事后的審計難以從根本上杜絕經(jīng)濟領域的違法亂紀和損失浪費，履查履犯也就在所難免。審計機關必須發(fā)揮政治功能，對違規(guī)和損失浪費行為進行預防。如在政府部門和公共領域開展遵守財經(jīng)紀律、完善內(nèi)部控制、重視經(jīng)濟活動效益等方面的教育，推動公共部門的內(nèi)部控制和有效管理制度的建設，提高相關工作人員的遵紀守法和績效意識，調(diào)動社會公眾的參與和監(jiān)督，等等。這樣可以從體制制度上和相關人員的思想上進行完善和提高，有效地預防問題的產(chǎn)生。

上下級審計機關可以平衡發(fā)展。如果上級審計機關在履行政治職能上投入力量不足，審計在宏觀上的政治影響力不大，審計政策供給不足，對下級審計機關的管理與指導也就難以跟上。這樣就容易導致地方審計事業(yè)發(fā)展滯后，形成與中央審計機關發(fā)展的不平衡。通過政治功能的建設，可以合理配臵審計功能，上級審計機關提供政治保障，下級審計機關重點發(fā)展執(zhí)行功能，從而促進上下級審計機關的均衡發(fā)展。

減少上級審計機關力量疲勞和監(jiān)督空白并存的現(xiàn)象。我國中央財政收支占全國財政收支比重較大，且中央所屬國有企事業(yè)單位眾多。由此決定了中央審計機關的事權(quán)范圍較大。在這種情況下，如果不是通過政治領導利用全系統(tǒng)和全社會的力量來開展審計，而是過多地重視自身的執(zhí)行功能，單純依靠自身力量執(zhí)行審計任務，必然會造成力量疲勞，且出現(xiàn)監(jiān)督的空白。中央審計機 關通過政治領導，可以充分調(diào)動多方面的力量開展審計工作，而將自身的力量更多地投入到政策指導和業(yè)務管理之中，可以彌補上級機關力量不足，增加審計的覆蓋面，同時提高全系統(tǒng)的工作水平。

有利于創(chuàng)造良好的審計環(huán)境。和諧審計環(huán)境是審計事業(yè)發(fā)展的重要因素。審計機關要通過多方面的溝通與宣傳工作，爭取領導機關和社會公眾的支持，爭取被審計單位對審計工作的理解，爭取其他職能部門的支持與配合，可以為審計工作創(chuàng)造和諧的外部環(huán)境。

三、加強政治功能建設的幾項具體措施

政治功能建設是審計機關能力建設的一個重要方面，也是審計事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。重視這一“軟力量”的建設，使審計機關的執(zhí)行功能與政治功能平衡發(fā)展，將會使我國的審計事業(yè)邁向一個新的臺階。

當前要加強審計機關，特別是上級審計機關的政治功能建設，應著重關注以下幾個方面：

將政策的制定與研究發(fā)展戰(zhàn)略作為一項重要的職能，并投入必要的力量。

把對下級審計機關的業(yè)務領導和管理作為上級審計機關的重要任務。

合理配臵上下級審計機關的功能，讓人員較多的基層審計機 關承擔更多的執(zhí)行功能，讓人員較少的上級審計機關承擔更多的政治功能。

加強與人大、政黨等政治組織的溝通、協(xié)作與服務是提高政治功能的重要方面。

與民眾的溝通、聽取民眾意見、為民眾服務是政治功能的基礎。

充分認識理論研究、出版、宣傳，以及社團組織在政治活動中的影響力，重視和加強事業(yè)單位的工作。

在開展審計業(yè)務活動中服務政治需求，致力于政府管理水平的提高和民主與法制的建設。

將預防違紀違規(guī)行為作為審計工作的一個重要領域。

作者：審計署審計科研所 崔振龍

主題詞：審計機關 政治 功能 建設 研究 報：署領導。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計廳（局）及科研所，南京審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印180份 編輯：羅偉芳

審核：崔振龍

簽發(fā)：劉英來 iii 江澤民，《十六大報告》。

中國政府網(wǎng)

第四篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第11期（總第266期）

審計署審計科研所

2013年7月18日

明確審計定位

強化審計監(jiān)督

6月17日國務院總理李克強來審計署考察，對審計工作發(fā)表了重要講話。考察講話對于明確國家審計定位，厘清對審計工作的認識，強化審計監(jiān)督，具有重要指導意義，需要我們深入學習研究。

一、明確對于國家審計定位的認識

李克強總理的講話，提出了對于我國國家審計定位的新意見、新思路，指出：審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分；審計監(jiān)督的是公共資金，約束的是公共權(quán)力，維護的是人民利益；要通過強化審計監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項部署的落實，等等。劉家義審計長前幾年也提出：國家審計的實質(zhì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是一個內(nèi)生的、具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。這兩種表述的主旨相同，都是對國家審計的定位。

劉家義審計長將總理對國家審計的定位具體概括為四個方面：即審計機關是國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護者、反腐的利劍、權(quán)力監(jiān)督的“緊箍咒”。國家審計的所有工作都應當在深刻理解審計定位及四個方面的基礎上，根據(jù)憲法和審計法的規(guī)定，確定審計目標和審計職責權(quán)限。

審計機關監(jiān)督規(guī)范權(quán)力的功能定位，既不是黨政機關的領導權(quán)力，也不是紀檢監(jiān)察、檢察院法院的司法權(quán)力，更不是各個政府部門的行政權(quán)力，而是審計機關所特有的、區(qū)別于上述各種權(quán)力的審計職責權(quán)限。這個職責權(quán)限來源于我國憲法和審計法。憲法和審計法規(guī)定：審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、國有金融機構(gòu)和企事業(yè)單位的財務收支，以及依法應當接受審計的財政財務收支、進行審計監(jiān)督，或者對上述財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督；并依據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定進行審計評價，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定，即通過審查上述財政財務收支的手段和職權(quán)，達到監(jiān)督上述財政財務收支及其權(quán)力運行的審計目標。

審計機關監(jiān)督的手段或職權(quán)，不應當偏離這個自身的審計目標和職責權(quán)限。其他的審計目標，例如審查和評價被審計單位或領導干部落實科學發(fā)展觀的情況等，都是在這個法定的審計目標和職責權(quán)限的基礎上派生的。這樣來認識我國審計機關的定位，認識審計目標和審計機關職責權(quán)限的關系，既不會“越俎代庖”，幻想著審計工作“包打天下”、能夠替代或重復對黨政領導、對企業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)督監(jiān)管，或者替代對醫(yī)療、教育、科技、民生工作的行業(yè)監(jiān)管，或者替代紀檢監(jiān)察、檢察院的監(jiān)督偵察；同時也不會放棄或弱化審計機關應有的定位或職責權(quán)限，即對審計對象的財政財務收支依據(jù)法律法規(guī)、在審計機關職責權(quán)限范圍內(nèi)進行審計監(jiān)督，對國家宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、披露、完善等，依法捍衛(wèi)國家利益、守護公共資金安全、監(jiān)督權(quán)力運行、鑄造“反腐利劍”。這樣認識審計機關的定位、認識審計目標和審計職責權(quán)限的關系，才能從國家監(jiān)督治理的高度，從發(fā)現(xiàn)和完善體制機制問題與建議方面，發(fā)揮審計機關作用。

二、強化對宏觀經(jīng)濟政策的審計評估

審計機關確立準確的定位，需要強化對于宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、監(jiān)管政策的審計評估，即通過審計監(jiān)督國家宏觀經(jīng)濟政策、調(diào)控政策、財政金融政策、投資政策、民生政策、企業(yè)金融業(yè)和醫(yī)療教育科技衛(wèi)生等行業(yè)的監(jiān)管政策等等的執(zhí)行情況，揭示其成功經(jīng)驗、存在問題、需要修改補充完善之處，從體制機制上發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行的問題并提出完善措施建議，監(jiān)督權(quán)力運行的狀況與效果。審計工作應當強化對于宏觀經(jīng)濟政策的審計評估，李克強總理在講話中也有多處明確要求：

——要通過強化審計監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項部署的落實； ——越是減少行政審批，越要加強事中和事后監(jiān)管，審計在這方面具有不可替代的作用；

——發(fā)揮審計對經(jīng)濟的“體檢診斷”功能，及時發(fā)現(xiàn)和揭示發(fā)展中的風險隱患，當好公共資金的“守護者”；

——要以審計“倒逼”各項制度的完善，釋放改革紅利，推動建立不敢貪不能貪的機制。

根據(jù)對審計機關的定位，在所有審計項目中都應當加強對政策審計評估的內(nèi)容。即針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，具體評估某項政策或監(jiān)管措施、評估其某條某款或整體規(guī)定不適當，造成了這些問題；或者政策規(guī)定并無不適當之處，而是執(zhí)行監(jiān)管措施的部門機關沒有執(zhí)行到位，產(chǎn)生相應的問題。例如大量的權(quán)錢交易問題，都有相應的制度政策約束；之所以產(chǎn)生這些問題，從外部來看主要是監(jiān)管監(jiān)督不到位，發(fā)生問題沒有及時處理處罰，當然也和相關部門和人員失職瀆職有關。“政策評估”與以往“執(zhí)行國家政策情況”的審計內(nèi)容也不同，后者指被審計單位或個人（經(jīng)濟責任審計）執(zhí)行國家政策的情況，而“政策評估”是指這項政策本身的“被執(zhí)行”的情況，并評估其適當與否、需要完善改進之處等，即從完善體制機制的角度評估政策，是一種完善政策的“倒逼”機制。

另外在審計報告中，更應當強化針對發(fā)現(xiàn)的問題，以對審計定位和四個功能的認識，分析產(chǎn)生問題的體制機制和政策制定及其實施的原因；如果可能，提出完善體制機制或政策及其實施的具體措施，或者提出問責意見，切實建立“倒逼”機制。

三、加大審計結(jié)果公開力度

這次考察講話特別強調(diào)“審計結(jié)果公開”，明確要求：要通過審計監(jiān)督促進政務公開、財務公開，加大公開力度，繼續(xù)完善審計結(jié)果公開制度，“能公開的都要逐步公開”。講話強調(diào)：審計結(jié)果要向人大報告、向社會公開、向人民負責，公開的內(nèi)容不僅要有總賬，還要有明細，讓老百姓看得懂、好監(jiān)督。這里的“審計結(jié)果向社會公開”，應該不是指審計機關現(xiàn)在實施的審計結(jié)果公告，而是指審計報告公開，依據(jù)是：第一，審計結(jié)果公告已經(jīng)實現(xiàn)近十年，在這次考察講話中不必再提，更不必作為“毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為”、作為強化審計監(jiān)督的新措施。第二，更重要的是，總理要求公開的內(nèi)容不僅有總賬，還要有明細，而“明細”的內(nèi)容主要在審計報告中；要公開明細內(nèi)容，只能全部公開審計報告而不僅僅公開審計結(jié)果公告方能實現(xiàn)。第三，講話明確要求，不僅審計結(jié)果全部公開，而且預算執(zhí)行情況、基金使用情況、企業(yè)事業(yè)單位的資金運行情況，除涉及到國家秘密和商業(yè)秘密的，能公開的都要公開。這些“公開”的要求，是對審計機關、對審計工作提出的前所未有的要求和任務。

審計結(jié)果公開的內(nèi)容應當包括：第一，一個地區(qū)、一個企業(yè)事業(yè)單位、一個預算執(zhí)行單位完整的公共資金收支或全部收入支出，包括各種基金、轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入、財務收支等等；或國有企業(yè)事業(yè)單位的資金運行情況、國有資產(chǎn)使用情況等。第二，公開上述地區(qū)或單位的“三公經(jīng)費”的主要項目及明細數(shù)額。第三，公開審計查出問題的數(shù)額和具體情況，包括應負主要責任的領導人員。第四個內(nèi)容，是審計決定和移送處理書公開。這些內(nèi)容全部公開，才更有利于被審計單位及領導整改，更有利于社會公眾有效地監(jiān)督整改。

審計結(jié)果公開的目標，是通過審計監(jiān)督促進政務公開、財務公開，促進預算執(zhí)行、各種公共資金收支、國有資產(chǎn)使用的公開、透明、完整、規(guī)范制度的建立和運行，“倒逼”各項制度的建立和完善。

審計結(jié)果、審計報告（包括審計決定書、審計移送處理書）向社會全公開的問題，審計機關內(nèi)部在十年前已有深入討論，但是由于種種原因十年后仍不能實現(xiàn)；經(jīng)濟責任審計報告還處于保密狀態(tài)，更是嚴重限制了審計工作發(fā)揮應有的作用，使審計查處效果大打折扣，使一些違法違規(guī)和腐敗問題“屢審屢犯、屢犯屢審”。因此，學習考察講話精神，審計機關應當根據(jù)總理的明確指示，沖破各種阻力，首先實現(xiàn)審計報告（包括決定和移送書）向社會全公開。

“陽光是最有效的反腐劑”。只有審計報告向社會全公開，審計工作揭露的問題的“明細”向社會全公開，使其暴露在陽光之下，為全社會共同監(jiān)督整改問題提供“靶向”，才能更有效地促進整改，否則審計查出的問題很難走出屢審屢犯的怪圈。

四、加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，鑄造“反腐利劍”

李克強總理在講話中指出：腐敗的主要表現(xiàn)就是權(quán)錢交易，審計工作要毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為，揪住不放，深挖嚴查，讓中飽私囊的人暴露在陽光之下，促進廉潔政府建設。總理強調(diào)：審計機關有這個責任、有這個能力，把腐敗案件中的線索和情況搞個一清二楚。這是總理第一次要求審計機關成為“反腐利劍”，要求把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計監(jiān)督之中。

審計工作的目標不是反腐敗，但是腐敗的主要表現(xiàn)是權(quán)錢交易，在審計財政財務收支時，最有可能發(fā)現(xiàn)財務違法違規(guī)活動和腐敗犯罪線索。因此在各項審計中，揭露財務違法違規(guī)問題和腐敗犯罪線索，應當是主要的審計目標和審計內(nèi)容。根據(jù)考察講話的要求，審計機關必須強化反腐敗審計力度，主要有以下工作。

第一，強化“反腐敗”的審計內(nèi)容。審計工作不像紀檢監(jiān)察、檢察院那樣，專門查處腐敗、違法違紀問題，但是在審計內(nèi)容中應當充分關注財務違法違紀的重點、高發(fā)領域，強化反腐敗審計的內(nèi)容。根據(jù)2009年7月中央辦公廳、國務院辦公廳《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和中央紀委2012年2月《違反〈國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉的解釋》等法規(guī)，一些單位和領導干部違法違紀、發(fā)生腐敗問題的集中表現(xiàn)在：①濫用職權(quán)、損害國有資產(chǎn)權(quán)益；②利用職權(quán)謀取私利、損害本企業(yè)本地區(qū)利益；③濫用經(jīng)營管理權(quán)、侵害公共利益和企業(yè)利益；④一些領導人員奢靡享樂、不能按照規(guī)定進行職務消費，等等。腐敗問題的第二個集中表現(xiàn)是“三公經(jīng)費”支出。廣義地說，“三公經(jīng)費”主要包括公款吃喝餐飲招待費、大大超出標準的公款出差差旅費甚至借機旅游費、主要以旅游為目的的公款出國費、公款購買和使用小汽車費用，以及一些領導人員違反規(guī)定的“職務消費”等等。腐敗問題的第三個集中表現(xiàn)，是一個單位、一個地區(qū)領導授意、指使、強令財務人員違反國家財經(jīng)紀律和單位財務制度，編造或者提供虛假財務報告。或者財政財務部門負責人為迎合領導，主動違反國家財經(jīng)紀律和本單位財務制度，報銷、開支違規(guī)費用，提供虛假財務會計資料、編造虛假財務報告。在所有審計項目中，這些內(nèi)容都應當作為重點審計內(nèi)容、作為必審內(nèi)容，強化反腐敗審計力度。

第二，強化反腐敗審計內(nèi)容的披露。這其中的一個重要機制，是建立財政財務公開制度；只有詳細具體地披露腐敗問題，才能引起全社會的共同關注和監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)審計整改。

第三，通過審計監(jiān)督，推動各級政府和財政部門、推動各個企業(yè)事業(yè)單位或預算執(zhí)行單位及個人，建立不敢貪不能貪的機制；通過審計促進建立嚴格有效的內(nèi)部外部監(jiān)督制約機制，以審計“倒逼”完善各項制度。

達到這些目標，則審計機關鑄造成為“反腐利劍”，才能切實完成考察講話提出的任務。

五、深化經(jīng)濟責任審計

十八大報告唯一提到審計工作的地方只有一處，即報告第五部分第六節(jié)“健全權(quán)力運行制約監(jiān)督體系”提出：推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。這次考察講話中也有多處涉及經(jīng)濟責任審計，例如：把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計監(jiān)督之中；要繼續(xù)加強對公共資金的監(jiān)督，堅決清除侵蝕公共權(quán)力和錢財?shù)摹爸x”；要靠制度為權(quán)力涂上防腐劑，等等。可見十八大報告和考察講話都將經(jīng)濟責任審計作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運行”的重要制度之一，作為“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，在陽光下運行”的重要制度之一。

根據(jù)十八大報告和考察講話的精神，強化審計監(jiān)督必然要求深化經(jīng)濟責任審計；另一方面，最近幾年經(jīng)濟責任審計的實踐表明，經(jīng)濟責任審計確實存在一些問題，確實需要深化和強化。這些問題主要表現(xiàn)在：一些經(jīng)濟責任審計評價意見發(fā)表了很多缺乏充分審計依據(jù)的“溢美之詞”；相反，需要審計機關站在國家監(jiān)督和治理的高度上，應當發(fā)表的審計意見卻沒有發(fā)表。在責任界定中，審計發(fā)現(xiàn)的絕大部分問題界定為領導責任，絕少界定為直接責任，而領導責任的實質(zhì)是不負責任。經(jīng)濟責任審計報告不能公開反而保密，社會公眾和本單位人員無從了解領導干部應當承擔哪些經(jīng)濟責任，也無從了解其履行經(jīng)濟責任過程中的成績與問題。這些問題嚴重影響了經(jīng)濟責任審計發(fā)揮應有的作用，更難以發(fā)揮“監(jiān)督權(quán)力運行，在陽光下運行”的作用，有違經(jīng)濟責任審計的初衷。因此，深化經(jīng)濟責任審計應當確定幾個方向。——經(jīng)濟責任審計應當向監(jiān)督權(quán)力運行、揭露腐敗問題、促進廉潔政府建設方面深化。經(jīng)濟責任審計應當按照上述強化反腐敗審計力度、鑄造“反腐利劍”的要求，將領導干部的廉潔（腐敗）問題作為重點審計內(nèi)容，作為審計報告重點披露的內(nèi)容。

——經(jīng)濟責任審計應當向“問責”方面深化。“問責”是十八大報告中與經(jīng)濟責任審計并列的、作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運行”的重要措施之一。問責的內(nèi)容很多，其中主要的應當包括行政（黨紀）問責和審計問責；前者主要指給予相應人員以行政或黨紀處分，后者主要指界定領導干部相應的經(jīng)濟責任，即直接責任、間接責任和領導責任，其中直接責任較重領導責任較輕。應當說，經(jīng)濟問題、財務會計問題的責任界定，是行政問責的基礎，更是審計問責的直接表現(xiàn)形式。經(jīng)濟責任審計如果沒有責任界定或者責任界定不準確、含糊不清（例如界定為領導責任），則行政問責和審計問責都難以實現(xiàn)。界定經(jīng)濟責任，應當遵循三個原則。一，形成責任鏈條。對于經(jīng)濟責任審計中查出的所有問題，都要明確直接責任，形成責任鏈條；即使領導干部不承擔直接責任，發(fā)生問題的經(jīng)濟責任鏈條也不能斷開。要根據(jù)審計認定的事實，所有問題都由相應的領導干部承擔直接責任，形成完整的責任鏈條，并在審計報告中披露完整的經(jīng)濟責任。二，程序合法不能免除經(jīng)濟責任。根據(jù)審計法和兩辦規(guī)定，領導干部的經(jīng)濟責任是履行財政財務收支的責任或職責義務，與決策程序沒有直接聯(lián)系，集體討論意見不能替代或免除經(jīng)濟責任。三，主管工作不能等同于直接責任。直接責任是“履行經(jīng)濟責任過程中”應當承擔的責任，并且首先是財務會計（財政財務收支）責任，這與主要領導干部是否主管一個單位、一個地區(qū)的財政財務部門無關，經(jīng)濟責任不能等同于主管工作的部門責任。上面三項應當是經(jīng)濟責任審計向“問責”方面深化的基本原則。

——經(jīng)濟責任審計應當向“公開”方面深化。經(jīng)濟責任審計應當按照十八大報告“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”的要求，按照考察講話“通過審計監(jiān)督促進政務公開、財務公開”、“堅決把那些中飽私囊的人和行為暴露在陽光之下”的要求，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計結(jié)果、審計報告逐步公開。

作者：審計署審計科研所 潘 博

報：署領導。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研所，南京 審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印200份

編輯：宮軍 簽發(fā)：崔振龍

第五篇：審計研究簡報

審計研究簡報

第10期（總第193期）

審計署審計科研所 2009年11月 16日

關于跟蹤審計的幾點思考

溫家寶總理今年在《政府工作報告》中提出“行政權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。”劉家義審計長也強調(diào)指出，審計機關要充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，審計不僅僅是核實損失，更重要的是減少損失。這對審計工作提出了新的更高的要求，也為審計事業(yè)的發(fā)展指明了方向。當前，跟蹤審計勢在必行。通過跟蹤審計，以資金為主線，以項目為基點，對權(quán)力運行進行及時有效的監(jiān)督和制約，可以拉長和拓展審計監(jiān)督的時空距離，將問責和問效有機統(tǒng)一，促進決策的民主性和科學性，保證政策的可行性和連續(xù)性，發(fā)揮審計在服務黨委、政府宏觀決策和經(jīng)濟社會發(fā)展大局中的建設性作用。

一、跟蹤審計提出的背景

（一）跟蹤審計是提升審計監(jiān)督效能的需要

提升審計監(jiān)督效能是國家審計創(chuàng)新發(fā)展的一個重要目標。跟蹤審計能夠在事前、事中、事后全程進行追蹤，通過對資金的監(jiān)控和對政策執(zhí)行力度的關注，確保了決策的科學性、執(zhí)行的有效性和資金使用的效益性。因此，跟蹤審計能對項目全過程進行監(jiān)督和管理，是提升審計監(jiān)督效能的重要抓手。

（二）跟蹤審計是發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的需要

發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能是國家審計的本質(zhì)要求。跟蹤審計是實現(xiàn)審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預防、揭露、抵御三大功能的有效載體：一方面盯住財政資金的使用方向，揭露和查處違法違規(guī)問題，發(fā)揮審計在保障國家利益，維護國家經(jīng)濟安全以及懲治腐敗方面的作用；另一方面關注重大體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進建立有利于科學發(fā)展的體制機制，發(fā)揮審計的建設性作用。

（三）跟蹤審計是服務黨委、政府宏觀決策的需要

滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和黨委、政府等審計產(chǎn)品使用者的需求是實現(xiàn)審計價值增值的重要途徑。跟蹤審計能夠在揭露和查處重大違法違紀行為的同時，密切關注經(jīng)濟運行的安全，關注財政、金融、民生、國有資產(chǎn)、資源環(huán)境等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，關注經(jīng)濟問題可能引發(fā)的社會不安定因素，防范苗頭性問題演變成趨勢性問題，局部性問題演變成全局性問題，從而為黨委、政府提供重要的決策依據(jù)。

（四）跟蹤審計是建設責任政府的需要

當前，為適應經(jīng)濟體制改革的迫切需求，政府職能開始逐步轉(zhuǎn)換、變化，由“全能”型政府向現(xiàn)代責任政府轉(zhuǎn)變。特別是近年來，政府 行政管理的制度、理念、方法變化非常之快，如科學發(fā)展、和諧發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，依法執(zhí)政、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的理念，關注民生、關注績效、關注責任的理念，規(guī)范、廉潔、高效行政的理念等，在政府行政管理體制改革中潛移默化地發(fā)生作用，這就必然要求審計部門圍繞著政府行政理念的變化和變革來調(diào)整工作思路。跟蹤審計從資金流向和權(quán)力運行軌跡兩方面進行重點審計的特性，使得它能夠兼顧“問責”和“問效”的雙重需求，是推進責任政府建設的一種重要的審計方式。

二、跟蹤審計的定位和特點

跟蹤審計是審計機關根據(jù)審計產(chǎn)品使用者的需要，通過對資金流向和權(quán)力運行軌跡兩方面的審計監(jiān)督，在事前、事中、事后全過程進行跟蹤的動態(tài)的審計方式。跟蹤審計具有如下特點：

（一）時效性

時效性是跟蹤審計的第一要素。對政府關心、社會關注的熱點、難點、焦點問題只有在第一時間跟進，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并立即提出有效的對策建議，跟蹤審計才有意義。如審計機關對援建四川災區(qū)項目的跟蹤審計，從支援政策措施落實情況、災后恢復重建規(guī)劃落實情況、援建工程質(zhì)量情況、援建資金籌集分配和管理使用情況、檢查項目建設管理制度的執(zhí)行情況、項目建成后的使用情況六個方面進行全程跟蹤審計，確保了援建資金的安全有效使用。

（二）持續(xù)性

審計機關克服傳統(tǒng)審計滯后性的局限，將關口前移，在事前、事 中、事后三個階段持續(xù)對某個專項資金或某項政策進行動態(tài)審計，是跟蹤審計持續(xù)性的具體表現(xiàn)。通過對相同或相類似審計項目的多次審計，在促使被審計單位持續(xù)整改的基礎上，審計目標層層遞進，促進制度更加完善，管理更加規(guī)范，使跟蹤審計的作用大大提升。

（三）針對性

針對性是以專業(yè)的眼光，有選擇地關注，突出重點，而不是面面俱到。跟蹤審計的針對性主要體現(xiàn)在項目的選擇上，注意針對經(jīng)濟形勢變化的趨勢、針對各級黨委政府關注的問題、矛盾漏洞較大的問題、可能發(fā)生的風險確立跟蹤審計項目，從而提出具有針對性、可行性的建議。

（四）準確性

審計機關在實施跟蹤審計的過程中，能及時獲得第一手資料，確保了材料的真實性和數(shù)據(jù)的準確性，進而依此做出準確的分析和判斷，提出針對性強、可操作的建議。

（五）促進性

跟蹤審計的促進性在于能夠在迅速揭露和查出問題的基礎上，認真分析問題產(chǎn)生的主客觀、內(nèi)外部和歷史現(xiàn)實等方面的原因及其有可能產(chǎn)生的后果，尋找從源頭上和根本上解決問題的意見和建議，促進問題的解決，防止蔓延、擴散。

三、跟蹤審計的重點內(nèi)容

跟蹤審計的重點內(nèi)容分為以下三個方面：

（一）資金的跟蹤 對資金的跟蹤審計，以實現(xiàn)資金的安全有效、防范資金運行的風險為目標。國家審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。而資金是經(jīng)濟社會發(fā)展中最活躍的元素，政府聚集財源情況，重大支出項目的安排情況，項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等等，必然通過一定的資金流來實現(xiàn)，其一舉一動牽動黨委、政府和老百姓的關注。審計機關對資金的跟蹤審計，就是要沿著資金的流向、軌跡和運行脈絡，對資金的收、支、管、效等環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督，及時跟進，發(fā)揮主動性、整體性、預防性、批判性、促進性、公開性作用，防范財政資金、信貸資金、建設項目資金、社會保障資金和環(huán)境保護資金等的風險，最大限度地減少損失浪費，提升資金使用的效率和效果。如，針對當前我國新增信貸規(guī)模為近年來所罕見的情況，為防止信貸資金集中流入少數(shù)利益集團手里，避免信貸資金流向樓市、股市從而加劇信貸資金的風險度，審計機關應當組織精干力量，摸清銀行信貸資金的總量、結(jié)構(gòu)、流向、償還情況和銀行不良資產(chǎn)情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，剖析主客觀原因，微觀入手，著眼宏觀，提出針對性、可行性的審計建議，以服務于黨委、政府決策，為國民經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

（二）項目的跟蹤

對投資項目的跟蹤審計，以實現(xiàn)投資項目的有力、有序、有效為目標。所謂有力，即投資既要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，保持適當?shù)脑鲩L，又要量力而行，盡力而為，不層層加碼，不搞攀比，杜絕“政績工程”、“形象工程”；所謂有序，就是要尊重科學、尊重發(fā)展規(guī)律，嚴格按照建設項目的程序進行運作，在保穩(wěn)促調(diào)上下功夫，防止一哄而起，盲目投資，搞低水平重復建設；所謂有效，就是要注重投資的效率、效果，注重投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一般而言，投資項目的跟蹤審計呈現(xiàn)三大特點：一是審計范圍廣。審計人員要對投資項目從前期的規(guī)劃、論證到設計、施工、竣工驗收的全過程進行動態(tài)跟蹤審計。二是技術含量高。由于投資項目的跟蹤審計涉及面廣，技術要素復雜，審計人員應當掌握工程、財務等知識，要熟悉項目評估、工程設計、合同、招投標、環(huán)保等相關政策、制度與規(guī)定。必要時，還要邀請外部專家介入審計。三是審計成果的利用效果較好。投資項目的跟蹤審計可以根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題隨時出具階段性審計報告和審計建議函，被審計單位據(jù)此可以及時作出整改，防患于未然。通過實施跟蹤審計，可以有效提升審計在經(jīng)濟工作中的預警能力，擴大審計工作的影響。特別是隨著政府主導性投資的重心轉(zhuǎn)向民生保障工程如安居工程、基礎設施工程、農(nóng)業(yè)水利工程和社會保障方面的工程等，審計機關開展對投資項目的跟蹤審計潛力很大。

（三）政策的跟蹤

對政策的跟蹤審計，以促進政策的落實和對政策的改進完善為目標。審計機關對政策的跟蹤審計，可以先進行政策執(zhí)行的可行性、連續(xù)性和有效性進行評估。政策評估項目可以參照波茲曼與馬瑟的觀點，一是考慮政策執(zhí)行和經(jīng)濟社會變化存在明顯因果關系的政策，二是短期效益具有較大價值的政策，三是代表性較強的政策，四是運作充分、執(zhí)行信息資料比較豐富的政策，五是高成本、高效益的政策等。據(jù)此，當前，審計機關對政策的跟蹤審計可以從以下方面入手：首先，選擇公眾反響強烈、事關國計民生的重大經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展政策進行跟蹤、評估。如，關注積極財政政策和適度寬松的貨幣政策的落實情況，對其進行跟蹤、評估。其次，選擇執(zhí)行中出現(xiàn)較大問題的政策進行評估。如，黨和政府為了擴大就業(yè)，出臺了一些優(yōu)惠政策和配套措施，審計機關應當積極關注政策中出現(xiàn)的偏差問題，查找問題產(chǎn)生的原因，提出對策建議，促進政策完善。第三，對經(jīng)濟效益明顯、效果顯著的政策進行跟蹤、評估。如，對國有企業(yè)的重組、整合政策進行評估，一方面防范資產(chǎn)的風險，維護國家利益，保障國有資產(chǎn)的安全與完整；另一方面跟蹤重組、整合后新經(jīng)濟體的運作情況，促進其規(guī)范、合法、有效經(jīng)營，以提升企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益。

四、跟蹤審計的組織管理中應把握的幾個問題

恰當?shù)慕M織形式與有效的審計管理，是確保跟蹤審計目標實現(xiàn)的前提。

（一）審計目標與管理重點

管理的目的是確保審計目標的有效實現(xiàn)。現(xiàn)代審計理念下的跟蹤審計，范圍十分寬廣，不同的跟蹤對象，其審計的目標也不盡相同。根據(jù)審計目標與項目特點加強審計管理，是跟蹤審計項目成敗的關鍵。按審計目標不同，跟蹤審計項目大致可分為過程監(jiān)督、績效評價和決策咨詢?nèi)悺?/p>

過程監(jiān)督類項目往往實施周期較長，有一個相對獨立的實施單位和有明確的項目計劃與目標，如建設投資項目的跟蹤審計。審計的主 要目標是對項目實施的全過程的真實性與合法性進行跟蹤監(jiān)督，審計管理的目的在于項目實施過程中問題的有效揭示與整改，促使項目朝既定目標實現(xiàn)。因此，審計管理要根據(jù)不同的項目實施期，確實項目審計重點，使項目實施執(zhí)行與項目計劃目標的偏差、項目中存在的錯誤和弊端得以有效充分揭示，并通過加強成果管理，使問題與偏差得以有效整改。

績效評價類項目包括資金績效評價與制度績效評價二類。資金績效評價類跟蹤審計，是在監(jiān)督各類資金安全的前提下，對資金使用的績效進行跟蹤評估的項目；制度績效評價類項目，是通過對已出臺的制度的執(zhí)行情況進行持續(xù)的跟蹤與分析，判斷分析制度實施效果，提出加強或完善制度的審計意見。這二類項目的共同特點：一是涉及面廣，且大多涉及民生，二是審計最終都要對項目的效果發(fā)表意見與建議。因此管理的重點如何保證審計計劃與結(jié)果的科學、有效，即如何根據(jù)社會熱點與黨委政府工作重點選定跟蹤對象，如何在點多面廣的情況下，既全面審計，又把握重點，如何確定審計判斷標準，提出合理有效的審計建議等。

決策咨詢類項目往往表現(xiàn)為通過對社會熱點問題的持續(xù)關注，以審計固有的獨立性角色，提出解決問題的意見與建議，從而發(fā)揮審計的咨詢與建設性作用。這類項目，由于審計所關注的問題通常廣泛存在于不同的單位與部門，僅靠對一個單位一個時點的審計，難以提出令人信服的審計意見與建議，因此如何在不同單位、不同時點持續(xù)跟蹤成為審計管理的重點。當然，以上的分類不是絕對的。在實踐中，有的跟蹤審計項目可能同時要求幾個審計目標的實現(xiàn)，有的項目可能要求在不同的跟蹤階段確定不同的審計目標。如對某一專項資金的跟蹤審計，最初的目標可能就是進行一般的財務收支審計，隨著跟蹤階段的不同，必然逐步過渡到對現(xiàn)有專項資金管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，以及對現(xiàn)有制度本身的合理性進行評價。對此，審計管理必須做出適當?shù)恼{(diào)整，以適應項目目標需要。

（二）審計對象與組織方式

選擇合適的審計組織方式，是確保跟蹤審計有效發(fā)揮作用的基本條件。跟蹤審計的組織方式是多樣的，既可以是對單一對象的持續(xù)跟蹤，也可以是多個審計機關對多個對象的協(xié)同持續(xù)跟蹤；既可以是對審計對象執(zhí)行情況同步跟蹤，也可以是對某一事項的發(fā)展趨勢分析跟蹤；既可以通過單獨立項重點跟蹤，也可結(jié)合其它審計項目附帶關注跟蹤；既可以傳統(tǒng)方式定期審計跟蹤，也可以借現(xiàn)代網(wǎng)絡技術進行聯(lián)網(wǎng)實時跟蹤；既可以憑審計機關自身力量進行審計，也可組織社會中介組織或內(nèi)部審計機構(gòu)進行跟蹤；既可以是一般的審計項目，也可以是專項審計調(diào)查，等等。審計機關必須根據(jù)跟蹤對象的不同，選定不同的審計組織方式。以下分別以資金、項目、事項的跟蹤審計為例進行說明。

資金跟蹤審計的組織方式。資金流到之處，都應該是審計跟蹤覆蓋的范圍。資金的最大特點是呈“扇形輻射”，所以資金的跟蹤審計最常用的方式是多層級的審計機關進行同步跟蹤，這種組織方式，要 求組織跟蹤的審計機關必須編制統(tǒng)一完善的同步審計方案。另外，由于資金專項性及資金流經(jīng)單位聯(lián)系緊密等特點，因此專項審計調(diào)查、聯(lián)網(wǎng)審計也會是有效的審計組織方式。

項目跟蹤審計的組織方式。一個項目特別是建設投資項目往往范圍有限且相對固定，但審計跟蹤內(nèi)容又必須要求從財務收支到工程預決算等全方面進行關注，因此作為單一對象單獨立項跟蹤是此類項目的常用方式。另外由于目前政府投資項目較多，僅以審計機關現(xiàn)有資源難以對眾多項目進行有效的監(jiān)督，不少審計機關往往會組織社會中介組織或內(nèi)部審計力量進行跟蹤監(jiān)督。

事項跟蹤審計的組織方式。事項的跟蹤審計是就經(jīng)濟社會中某一活動、現(xiàn)象或趨勢進行跟蹤評價后，提出審計意見與建議的一類審計。這種活動或現(xiàn)象往往出現(xiàn)在一類或多類單位組織中，審計必須在選取跟蹤合適、足夠的樣本基礎上發(fā)表意見。因此，在審計方式上往往以專項審計調(diào)查為主，并結(jié)合其它眾多的日常審計項目，附帶式地開展審計。如結(jié)合對縣（市）經(jīng)濟責任審計項目，可以進行對縣級政府負債的跟蹤審計調(diào)查。

（三）審計成果與項目優(yōu)選

國家審計建設性作用的發(fā)揮，很大程度上取決于國家審計能否最大程度地實現(xiàn)并轉(zhuǎn)化審計成果。因此，審計項目的科學立項及審計成果的有效管理成為關鍵的因素。

首先，必須將可預見審計成果的大小作為跟蹤審計立項的重要標準。從實踐看，成效好的審計項目立項時一般都有較好的可預見審計成果。以可預見成果的大小決定是否立項，可以從源頭上保證審計成 果最大化。這種立項機制，要求審計人員集思廣義，多途徑、多方式獲取選項預案，充分了解每個預案項目的基本情況信息，并通過評估項目可預見的審計成果，保證最優(yōu)選項。

其次，必須將跟蹤審計項目鎖定于圍繞中心、服務大局。依照“跟進”的要求，跟蹤審計項目的立項，必須緊緊圍繞中心、服務大局，將經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益方面的難點、熱點問題，關系國家經(jīng)濟安全和國家利益的突出問題，關系深化改革和民主法治建設的重大問題作為立項重點。特別是按照劉家義審計長提出的當前審計工作要堅持“一條主線，三個重點”，審計機關在選擇跟蹤審計項目時要更多地關注中央宏觀調(diào)控有關政策措施的落實和經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面趨勢性、動態(tài)性的信息，促進社會深層次問題的解決以及體制機制的建立和完善。

第三，必須建立跟蹤審計成果形成和利用機制。要將審計成果的導向性作用體現(xiàn)于審計管理的全過程，多層次、多形式、多途徑確保審計成果的及時和有效轉(zhuǎn)化。跟蹤審計重在解決問題并提出適用對策，因此，必須針對不同的使用者的需求，多層次提供審計成果，讓使用者好用、有用、能用；跟蹤審計要發(fā)揮審計建設性作用，成果的時效性是前提，在跟蹤審計實施過程中，分階段、分類別，以報告、專報、信息、公告，甚至研究報告、新聞稿等多形式產(chǎn)出審計成果是確保成果時效性的有效方式；跟蹤審計強調(diào)促進性，利用相關職能部門、媒體與公眾等各種渠道，多途徑、有選擇地運用審計成果，共同推進問題的及時解決。

（四）質(zhì)量控制與考核評價

跟蹤審計由于在審計目標、內(nèi)容和表現(xiàn)形式上的特殊性和靈活 11 性，其質(zhì)量控制和考核評價也在以下幾個環(huán)節(jié)相應地表現(xiàn)出與傳統(tǒng)審計的不同特征。

審前調(diào)查階段。由于大部分跟蹤審計項目任務繁重，涉及面廣，如果面面俱到，難以在有限的資源條件下完成審計任務。通過深入細致的審計調(diào)查，能較為充分地掌握被審計項目及相關的被審計對象的總體情況，針對存在的問題確定好跟蹤審計目標和審計范圍。因此，該環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制和考核重點不在于檢查審計程序規(guī)范與否，而在于檢查其通過審前調(diào)查，能否科學制訂項目的績效審計目標，能否明確審計重點，以及審計資源能否得到合理有效利用。

審計方案制定階段。審計方案建立在充分的審前調(diào)查的基礎上，是實施跟蹤審計的行動指南，審計方案中應明確審計目標和具體任務，尤其要明確預期的可衡量的審計成果。要結(jié)合被審計對象的實際情況，突出重點，具有可操作性，確保審計程序到位，審計步驟明確。該環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制和考核在于檢查審計各環(huán)節(jié)是否能夠充分保障審計目標的實現(xiàn)，審計方法是否有效，重點是要檢查審計評價標準是否恰當，尤其是在評價標準缺乏相應法律法規(guī)支撐的時候，與被審計單位共同協(xié)商確立的審計評價標準是否能夠滿足跟蹤審計目標，以有效降低審計風險。由于跟蹤審計的動態(tài)特征，審計方案并非是一成不變的，可以根據(jù)事態(tài)的發(fā)展變化及時進行調(diào)整，要對項目的進展有一定的預見性和應對解決辦法。

審計實施和報告階段。在審計實施過程中，必須保證審計證據(jù)的充分性和適當性，在內(nèi)容上要如實反映發(fā)現(xiàn)的問題。審計工作底稿應 組織審計專家進行分級復核，必要時引進外部行業(yè)專家進行咨詢。通過匯總分析、綜合提煉的審計報告不僅要形式規(guī)范、要素完備，還要深刻分析問題產(chǎn)生的原因，并從宏觀上提出解決問題的辦法。該環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制和考核重點在檢查審計依據(jù)是否充分、評價對象和標準是否適當，審計風險是否控制在合理范圍內(nèi)，審計報告反映的問題和解決方案有否實現(xiàn)預期審計目標。

由于大部分跟蹤審計項目貫徹績效審計目標，其審計成果之間相應地缺乏比較性、不可計量性，因此在考核評價時，不能簡單地延用傳統(tǒng)審計查處損失浪費金額為成果計量方式。同時，跟蹤審計成果具有一定的前瞻性，而成果的體現(xiàn)具有滯后性，無法在審計結(jié)束后即時顯現(xiàn)，尤其是政策類的跟蹤審計成果更加無法在量上進行衡量評比。因此，對跟蹤審計成果的評價考核要對照審計目標，更多地從社會效益角度來進行反映，以領導批示、信息采納、被審計單位整改落實、群眾反響等方式為主要評價指標。

作者：浙江審計廳課題組

組長：謝力群；副組長：王小龍；

成員：葉青、甘偉軍、陳建軍、邵全聰、陳英姿 【參考文獻】

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主題詞：跟蹤審計 思考 報：署領導。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研所，南京審計學院。

署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印190份 編輯：張榮 簽發(fā)：王秀明