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第一篇：我國征地補償制度歷史變遷與創新

我國征地補償制度歷史變遷與創新

提要我國征地補償制度大致可分為三個階段:沒有明確標準階段、規定年產值標準階段和輔助區片綜合價階段。現行征地補償制度源于計劃經濟時期,存在諸多缺陷:產值倍數法不科學、補償范圍過窄且分配方式欠妥以及補償原則模糊。經過幾年的創新探索,2001年確立的征地制度改革試點地區取得了一定的改革成果。今后應不斷完善征地補償制度,補償方式采用“公平補償”、擴大補償范圍、建立合理的補償費分配機制以及完善社會保障制度。關鍵詞:征地補償;歷史變遷;創新探索

隨著經濟的快速發展和城市規模的擴張,農用地轉為建設用地是必然趨勢,因此土地征收是各個國家或地區普遍存在的一種制度(張全景、王萬茂,2003)。在征地過程中如何給予失地農民合理的補償、保障他們的合法權益早已成為管理部門和學術界關注的焦點。本文首先回顧我國征地補償制度的歷史變遷,指出我國征地補償制度大致經歷了三個發展階段,進而闡述了始于計劃經濟時期的征地補償制度在市場經濟環境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個征地制度改革試點地區的創新探索成果,并以此為基礎,提出關于征地補償制度的若干改革構想。

一、我國征地補償制度歷史變遷

我國征地補償制度的歷史變遷,三個階段的主要政策及其核心內容具體可分為以下三個階段:

第一階段:1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度法規——《國家建設征用土地辦法》。規定首次提出了以年產值為標準的補償概念,強調“評議商定”以及“公平合理”。1958年實施的新《國家建設征用土地辦法》,補償標準的年限發生變化,補償范圍有所擴大,對補償費的發放也做了詳細規定,并且提出了安置失地農民的問題。這一階段制度的特點是:補償標準很低,靈活、不具有強制性,符合當時建立計劃經濟體制的要求。隨后的10年文革,土地征收制度的發展基本停滯。(柴濤修等,2008)

第二階段:1982年《國家建設征用土地條例》出臺,明確規定了征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費,并對各項費用的補償標準和補償主體做出明確規定。1986年6月25日獲得通過的《土地管理法》中關于補償的規定與《國家建設征用土地條例》相同。1998年修訂后的《土地管理法》則提高了補償標準,同時還提出了“使需要安置的農民保持原有生活水平”的補償原則。在這一階段,隨著改革開放號角的吹響,我國的市場經濟開始蓬勃發展,帶有濃厚計劃經濟色彩的補償制度在這種環境下引發了許多問題。

第三階段:1999年國土資源部成立“征地制度改革研究”課題組,新一輪征地制度改革拉開帷幕。2001年、2002年國土資源部先后共確立19個城市(區)開展征地制度改革試點工作。2004年《土地管理法》再次修訂實施,但未對補償標準做改動。2004年10月21日國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價,征地補償做到同地同價”。2004年11月3日、2005年7月23日又相繼出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》和《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》,對《決定》做了補充。2008年9月《土地管理法》修訂工作再次展開。在這一階段,各界已充分認識到“補償標準低、范圍窄”等制度問題,并且積極探索著征地補償制度的改革方向。

征地補償制度從建立伊始至今,在補償內容、標準上都有較大的進步,但仍存在以下幾點問題:首先, “產值倍數法”的弊端體現在多方面,比如作物年產值的不確定性;倍數法無法體現土地的市場價值以及“漲價歸公”的補償思想無法讓農民分享到土地增值收益;其次,補償范圍過窄且分配方式欠妥。土地承包經營權是農民所擁有的重要權利之一,卻未納入到

征地補償范圍中。其他一些國家(地區)還對征地過程中產生的諸如鄰接地損失、營業停止等內容進行了補償。(林玉妹,2005)在征地補償費的分配上,據有關專家調查,征地費的約60%為農村集體和農民所得,40%為地方政府所得。(陸紅生、韓桐魁,2005)這使得本身就偏低的補償費真正落實到農民手上時已經所剩無幾;最后,原則的模糊性:我國征地補償制度所遵循的原則是“保證被征地農民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發點是好的,乍看也合乎情理,但在實踐過程中會產生這樣的問題:究竟怎樣才算是生活水平不降低?用什么來衡量?

二、征地補償制度的創新探索

經過幾年的改革探索,國土資源部確立的試點地區不斷完善著其當地的征地補償機制。各地做法呈現出的普遍特點是:補償標準有很大提高,更加注重失地農民的安置和社會保障工作。一些地區開創了創新的補償安置辦法,如嘉興的“土地換社保”、溫州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三種模式”。現選取三個地區介紹其征地補償制度改革的創新探索。

1、區片綜合補償及規定統一年產值——溫州。2002年浙江省人民政府發布了《關于加強和改進土地征用工作的通知》,強調要提高年產值以及推行區片綜合價。2003年4月1日《溫州市市區征用農民集體所有土地管理辦法》(舊《辦法》),規定了補償的三項原則:(1)采取片區綜合補償標準,區別不同地段,給予不同補償;(2)區別被征用前的不同地類,給予不同補償;(3)根據不同的地類依法合理確定年產值。2008年新的《溫州市市區征收農民集體所有土地管理辦法》獲得通過,該辦法在征地補償方面有兩方面的改革:第一,區片的劃分由原來的三類改為以黃海標高為界劃分為兩類。實際上,隨著城市基礎設施特別是交通設施的改善,使得原來劃分的三類地區之間差異逐漸減小,而補償標準不一樣的話顯失公平。第二,開始實行統一年產值標準。市區統一年產值標準確定為每畝0.2萬元。一類區片農用地和二類區片耕地的土地補償費和安置補助費均采用法定最高標準,達到10倍和20倍,這樣每畝土地補償費達到2萬元,安置補助費達到4萬元。這一標準綜合考慮了溫州市區經濟發達程度、農村居民人均純收入、土地區位等因素,且均達到法定最高限,提高了對農民的補償。

2、以綜合平均年產值作為計算標準——佛山。廣東省佛山市于2004年6月23日發布的《佛山市深化征地制度改革意見的通知》對土地補償費和安置補助費的測算做出了創新的規定。新的測算方法采用綜合平均年產值作為計算標準,土地補償費和安置補助費不再與各具體地塊的年產值直接掛鉤。通過前面的分析,我們已經知道產值倍數法的不合理性。最重要的是新的規定考慮了土地的區位、各區經濟發展水平等影響地價的因素,使得計算的補償費更加接近公平的市場價格。同時,《通知》還明確要求某些經濟發達的區域按現行《土地管理法》實施高檔次的補償標準,盡可能地提高被征地農民的補償費。

3、征地補償費保障長遠生活——南京。南京市2000年4月20日頒布的《南京市建設征用土地補償和安置辦法》(已廢)規定:“土地補償費用依法歸農村集體經濟組織所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆遷補償安置辦法》改變了這種一次性的支付方式,建立起征地農民的基本生活保障制度。從土地補償費中取出70%,作為被征地農民基本生活保障資金來源的一部分;其余30%支付給集體經濟組織,納入公積金管理,用于發展生產和公益性事業。同時,2005年9月1日,《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》開始實施,其規定政府要將部分土地出讓金納入被征地農民基本生活保障資金專戶。南京市征地補償分配一改以往的一次性貨幣支付方式,充分考慮了農民的長遠利益,還有效避免了各級政府層層截留補償費問題的產生。農民能夠分享到一定的土地增值收益,這不得不說是一個極具創新性的舉措。

三、結論

農用地轉為非農用地是城市化的必然結果,土地征收是政府因此代表國家而實行的權利。我國現行征地補償制度源于計劃經濟時期,在市場經濟條件下暴露出諸多缺陷,被征地農民的權益因此遭受損失。新的《土地管理法》出臺在即,征地補償標準應逐漸向公平的市場

價格轉變,做到“同地同價”;同時,應擴大補償范圍,將土地承包經營權納入補償項目。完善的征地制度不僅能夠實現對土地資源的保護和合理利用,還可以保障大批失地農民的生活及其合法權益。這是一個國家法制化建設的重要體現,也是實現社會和諧發展的重要部分。主要:

[1]張全景,王萬茂.我國土地征用制度的理論考察及改革思考[J].經濟地理,2003.23.6.柴濤修,劉向南,范黎.新中國征地制度變遷評述與展望[J].中國土地科學,2008.2.2.林玉妹.土地征收范圍和補償機制的國際比較及啟示[J].福建省社會主義學院學報,2005.54.1

第二篇：我國農村土地產權制度變遷與創新研究

我國農村土地產權制度變遷與創新研究

——基于制度經濟學的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專題號】MF1

【復印期號】2009年05期

【原文出處】《地方財政研究》(沈陽)2009年3期第9～13頁

【作者簡介】羅重譜，中南財經政法大學。（武漢 430060）

【內容提要】新中國成立以來，我國農村土地產權制度歷經農民土地私有制—農村土地集體所有制—農村土地家庭承包經營制的制度變遷并日臻合理，制度績效有了明顯提升。然而，現行的家庭聯產承包責任制還存在產權主體虛置、產權客體模糊、產權主體殘缺等問題，阻礙了農村經濟發展和農民收入水平的提高。為此，應該在堅持農村土地集體所有制的前提下延展和物權化農民的土地使用權，細分家庭承包土地使用權到個人，實現集體土地使用權與國有土地使用權的對等化。同時，要進一步完善農村土地使用權流轉機制，分類處理農村土地，保障國家利益、集體權益和農業用地，創新保障集體土地使用權的法律制度等方面的配套措施。

【關鍵詞】產權/農村土地產權/制度變遷

一、我國農村土地產權制度的變遷與績效

(一)土地改革時期——農民土地私有制

1949年以前，我國農村土地實行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實行租佃制。在這種情況下，土地的所有權與使用權基本上是分離的，但由于長期實行土地私有制，我國的土地交易、土地投機現象十分活躍。其結果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產效率，更導致了一系列社會矛盾，致使土地問題幾乎成為社會矛盾的焦點。因此，在《中華人民共和國土地改革法》的指導下，1950年冬至1952年春，我國開始并逐步完成了對三億多無地或少地的農業人口地區的土地改革，其目標是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實行農民土地所有制，即變“地主所有、租佃經營”的土地產權制度為“農民所有、個體經營”的土地產權制度，方法是在發動群眾，劃分階級的基礎上，沒收地主的土地、農具、耕畜，征收教堂、學校、團體在農村中的土地和其他公地。以鄉或相當于鄉的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產資料，除歸國有的部分外，由鄉農協會接收，按人口統一、公平、合理、無償地分配給無地、少地及缺乏其他生產資料的貧農。通過土改運動，實現了以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制，這種農民土地所有制是一種集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，其產權邊界是清晰的，使農民獲得了比較完整的排他性產權，其產權歸屬是農民個體。通過土改，農村經濟得到了迅速發展。

(二)農村合作化和人民公社化時期——農村土地集體所有制

由于農民小土地私有制客觀上具有的不穩定性和脆弱性，為避免重新出現兩極分化，從1952年起，全國開展了農業合作化運動。經歷了四年左右的時間后，勞動群眾集體所有制逐漸替代了農民土地私有制。這一過程主要分三個階段實施：第一階段，組織農民成立農業

生產互助組，即在土地和其他生產資料私有的基礎上實行以自愿互利為原則的勞動互助。在這一階段，土地和其它生產資料仍屬于農民私有，對土地不實行統一經營，土地產權關系并未改變。第二階段，將幾個互助組聯合起來，成立初級農業生產合作社，實行土地和其它生產資料入股，集體勞動、統一經營，收入以按勞分配與按股分紅相結合。土地所有權歸私人所有，但土地使用權屬于集體，土地使用權與所有權發生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級農業合作社，農民個人的土地和其它生產資料無償轉歸高級合作社集體所有，實行土地統一經營、按勞分配，這樣農村土地集體所有制取代了農村土地私有制。通過農業合作化，有步驟地取締土地農民個體所有制，在農村建立了社會主義農村土地集體所有制，適應了農村生產力的發展水平，因此對農村經濟作出了較大貢獻。1957年全國農業總產值達到604億元，完成原定計劃的101％，比1952年增長25％，平均每年增長4.5％，糧食產量達到19505萬噸，比1952年增長19％，平均每年增長3.7％，農業合作化期間，農業勞動生產率提高也較快，每一農業勞動者提供的農業凈產值平均每年增長1.7％。

1958年的人民公社化運動，宣布了土地私有制的終結和勞動群眾集體農地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩定農業生產，中央確立了“三級所有，隊為基礎”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產隊為基礎的公社、生產大隊、生產隊三級所有；生產隊成為土地等資產的主要所有者，是獨立核算、自負盈虧的基本經濟單位；生產隊擁有了生產隊范圍內的土地的所有權。至此土地村社集體所有制確定了下來，農村形成了以土地所有權和經營權高度集中統一、集體土地無償使用為主要特征的農地產權制度。在傳統的農業生產方式下，這種產權制度明顯不利于農村土地經營效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權利、利益和責任難以明確界定，土地使用者之間勞動分工也存在著不合理性。更嚴重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農民的勞動生產積極性，而且也影響著包括土地在內的各種農業資源的合理有效利用，使農業生產長期處于緩慢發展的狀態，每一勞動者提供的農業凈產值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農民收入水平低下，1978年農民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡單再生產，集體經濟已名存實亡。

(三)十一屆三中全會以來——農村土地家庭承包經營制

20世紀70年代末推行的農村土地家庭承包經營制，是一個非常重要的制度性變革。它確立了農村集體經濟組織成員對集體土地及國家所有集體經營土地的承包經營權，創立了集體土地所有權或國有土地所有權與經營權分離的新的土地關系。集體將土地等生產資料按照一定的條件交給農戶家庭經營，以合同形式明確農戶的生產指標、上繳任務和集體提留，農戶以戶為單位進行獨立經營、自負盈虧。這一新的農村土地產權制度的實質是在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地所有權和使用權相分離，極大地調動了農民勞動生產的積極性，使農業生產迅速擺脫了長期徘徊的局面，實現了巨大的經濟增長。以土地產出效率為例，糧食每公頃產量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經濟作物增長速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對農業增長的貢獻率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國農村土地產權制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產權制度變革方向的，尤其是土地使用權、經營權與所有權的分離更是一個變革的基本趨勢。應該說，我國農村家庭聯產承包責任制的實施初步跳出了土地所有權即代表所有土地產權的窠臼，農民開始擁有土地的部分產權——相對獨立的經營權以及由此引起的部分收益權。比較新中國成立以來的三次土地產權制度的變遷，前兩次均為強制性制度變遷，但因制度本身與市場機制的適應程度不同，在不同社會歷史時期的效益、成本比例不同而結果迥異；第三次最先引發的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強制性制度變遷模式被國家予以法律上的肯定。可見，如果土地產權制度安排不符合農民對土地收益的合理預期，就不具有對農民生產積極性的激勵機制，土地資源就難以得到最優化的配置，整個社會的效益也必然不能實現最大化的目標。只有從農民的利益出發，以市場經濟為導向，制定合理的制度安排，才能開發土地資源的巨大生產潛力，實現制度績效的最大化。

二、現階段我國農村土地產權制度的缺陷及現實影響

我國現階段農村土地經營實行以家庭承包制為基礎、統分結合的雙層經營體制的基本制度。改革初期，家庭聯產承包責任制由于將農民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農村生產力，調動了農民生產積極性，是我國經濟體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權與經營權相分離的基礎之上，仍然存在產權主體虛置、產權客體模糊等問題。隨著農村經濟的發展和對農村經濟市場化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對土地的資金技術投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動機制，使土地資源與其他生產要素達到優化配置，從而使這一制度逐漸表現出對市場經濟的嚴重不適應。當前我國的農村集體土地流轉已出現一些突出問題和嚴重的“異化現象”便是明證。

同時，統分結合的雙層經營體制雖然是對家庭聯產承包責任制的完善和發展，但這一體制仍未從根本上解決農地產權主體殘缺問題。在我國正由傳統農業向現代農業跨越的今天，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農村土地在城市、工業的侵蝕下不斷消減，農業的發展空間日益萎縮，而現行農村集體經濟組織又缺乏自我更新的適應能力，集體經濟被不斷削弱；另一方面，農村經濟的發展趨勢要求傳統農業向現代農業方向發展，這就要求土地經營向規模化方向發展，而現有家庭承包制下的分散的農戶土地經營模式越來越不能適應這種要求，表現為農民增收越來越困難，農村經濟接近傳統體制的增長極限。

三、我國農村土地產權制度創新的路徑選擇

我國農村土地產權制度改革，正進入新的實質性關鍵階段。市場經濟的開放使舊有農村土地經濟內部自動平衡機制得以形成與產生，投資與經濟主體多元化，這構成了我國農村經濟土地制度的新型微觀基礎，而經濟體制全面改革與政治體制改革啟動及其治理經濟環境整頓經濟秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎。土地管理機構的功能健全為土地制度的改革與體系建設奠定了組織基礎，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時期中國農村集體土地產權制度改革與體系建設奠定了理論基礎，使其表現出一定的內在強大動力，這些都為新時期我國農村土地產權制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅持農村土地集體所有制的前提下延展和物權化農民的土地使用權多年來，在農村土地的合理利用以及土地產權制度變革模式問題上一直爭論不休，其代表性觀點主要有：國有化、私有化、實行國家、集體、個人三元所有制、實行國家、個人復合所有制。筆者認為，這些改革思路在現階段的中國都是不可行的。它們對于延續了幾十年的農村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會的震蕩，偏離中國現實的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國有化、私有化或復合所有制相比，對土地集體所有制進行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質的“漸進式”改革在中國最容易取得成功，因為它給整個社會造成的震蕩和影響最小。而且目前的農村集體所有制出現的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規模狹小、粗放經營、短期行為等弊端的根源在于土地產權關系界定不清，各種土地權力不完整、不充分、不穩定。而對這些問題的解決，不能從改革制度本身出發，而應從制度的完善出發。因此，中國目前的農村土地產權制度創新的起點仍是堅持農村土地集體所有，以此確定中國農村集體土地產權制度改革的基本點和基本指導思想，制定合理的農村集體土地產權制度改革的發展戰略模式和階段性對策。

堅持農村土地集體所有，決不是堅持現行的集體所有制不變，而是要在堅持農民集體所

有的前提下，探索農地公有制的有效實現形式。農民應不僅擁有土地的占有權和狹義的使用權，還應該擁有處分土地使用權和因此獲得相應收益的權利。農民土地使用權的物權化就是指將農民的土地使用權法定化、固定化、可繼承化和市場化。法定化要求對農戶土地的使用權的界定和保護，應由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設，把土地使用權定為農戶對土地的當然權利。所謂固定化，要求把土地使用權固定在具體的地塊上，對土地不再進行行政性調整。可繼承化指土地使用權可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權可以通過市場進行交易。農民土地使用權的物權化，實際上賦予了農民完整的土地使用權，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權統一的權利。通過將農民擁有的土地使用權延展，并通過市場方式的轉讓而將使用權物權化，可以有效地彌補目前因“產權殘缺”帶來的農民利益受損，農村經濟發展滯緩的問題，從根本上保證了農民作為土地使用權人所有的利益。

(二)加快農村土地產權的制度創新

1.細分家庭承包土地使用權到個人。我國目前實行的農村土地家庭承包責任制，是農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式，有包干到戶和包產到戶兩種具體形式。一旦使用權延展開來和實現物權化，涵蓋了處分使用權和獲得處分使用權而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩定的使用權擁有者的單位，也必然要求將土地使用權細分給各個家庭成員。筆者認為在操作上應該將已經承包到戶的農村土地使用權再在家庭內部進行細分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產權”，這種“分產權”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產權”有其法定監護人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農村土地使用權應當進行身份突破。在家庭聯產承包責任制下，我國農村承包土地使用權的持有人只能是身份為“農民”的個體，而在延展和物權化了土地使用權以后，如果還將土地使用權持有人限定為農民或農戶，無疑將大大限制土地使用權延展和物權化所產生的巨大意義，最初的制度設計所預想的效果將會大打折扣。因此，應當突破農民或農戶這一身份限制，在土地使用權證轉移的時候，將范圍擴展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權的持有者。

3.實現集體土地使用權與國有土地使用權的對等化。對于延展和物權化后的集體土地使用權，在一定程度上要求在法律上享有與國有土地使用權所對等的權利，這主要表現在改變了農業用途的集體土地上。(1)轉讓。集體土地使用權人可以將其權利轉讓給他人，在集體土地用途上依法發生變化后，集體土地使用權人可以附隨于其建筑物的處分而轉讓其處分權。在建筑物被出賣、贈與、繼承時，集體土地使用權也隨之轉移。(2)抵押。集體土地使用權可以作為抵押權的標的物，此時，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當地上的建筑物或其他工作無抵押時，其使用范圍內的集體土地使用權也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權人可以作為出租人將集體土地使用權連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農村土地產權制度的相關配套措施

1.建立并完善農村土地使用權流轉機制。農村土地使用權流轉要適地、適時地推行，反對一刀切。對于生產力發展水平較高的東部地區、沿海地區和城市郊區可以按照效率優先的原則，建立市場化的流轉機制，而對于欠發達地區則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權的流轉是其方向。農村土地使用權流轉要按照自愿的原則進行，堅決反對行政性、強制性地迫使農民出讓土地使用權的行為，充分尊重農民作為使用權擁有者的權益。同時，為防止土地過度兼并可能引發的社會不穩定因素，政府可以考慮采取“單一規則”在一定時期里限定土地最大經營規模：以縣域為單位，確定農民人均耕地面積，規定每個農戶擁有土地使用面積的最高限額為農民人均耕地面積的一定的倍數，這個倍數的確

定或調整由立法機關確定，但調整的周期應在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉中介組織，如農村土地經營公司和土地融資公司，以規范土地市場交易行為。

2.分類處理農村土地。已經是國有土地的，如國家森林、國家農場、公路、河流等，保持其所有權性質不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權性質不發生變化，仍然為集體所有，但由于我國集體界限的模糊，則還需要對其進行分類量化處理，以明晰農村集體土地產權。根據目前的《憲法》、《土地管理法》和《農業法》的規定，農村的土地屬于鄉(鎮)、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮、村、組哪一級集體所有的土地，其使用權證也劃分給與之對應的那一級集體；對于產權界限模糊，不能直接界定為屬于鎮、村還是組的土地，其使用權采取2∶3∶5的比例分配給鎮、村、組，按照這種比例分配的緣由是因為農村集體經濟真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮再次之的組合方式。對于農民的宅基地、自留地等屬于個人使用的土地，其所有權仍然明確為集體所有，而對于使用權的直接擁有權，則按照承包地的方式一樣，量化到個人。

3.注重國家利益、集體權益和農業用地的保障。原來農村里已有的國有土地，國家繼續完全享有所有權和使用權。對于土地閑置兩年(含)以上的，國家將收取農村土地閑置稅，借此避免或減少目前農村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權的延展和物權化，使集體所有權由虛置落到實處，獲取到實實在在的看得見、摸得著的利益。農村土地使用權流轉要嚴禁農業用地流向非農業用地，以遏止日益嚴重的耕地流失現象。市場化的土地使用權流轉機制會使土地資源流向利潤高的產業，如工業用地、商業用地甚至房地產業，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，具體可采取從規劃上保證、稅收調劑、堅持目前采用的改變為非農用地要對等拓荒相應面積的政策，用相應的財政、稅收杠桿鼓勵荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運用土地使用權證確保該類行為的合法、合理收益，對于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實施誰開發為良田，誰擁有土地使用權的原則。

4.創新保障集體土地使用權的法律制度。確認農村集體土地所有權主體的法律地位，建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產權明晰。還要為集體土地使用權的延展和物權化創新法律機制：應該通過立法來保障集體土地使用權和國有土地使用權的平等原則，明確集體土地使用權和國有土地使用權享有同等的法律地位和權益，實現二者的有效銜接；建立和完善農村閑置土地的法律調整和稅收調整，可以借鑒國有土地的實施方式，并與集體土地的特征緊密結合；建立和完善集體土地使用權變更相關稅法，包括農業用地使用權變更相關稅法和變更用途的使用權變更的相關稅法；調整和完善現階段的征用土地方面的法律法規，以立法的形式保障開發商以市場形式獲取集體土地使用權。

參考文獻：

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第三篇：我國養老保險制度變遷及其創新

我國養老保險制度變遷及其創新

摘要：養老保險制度是世界經濟發展和人口發展的產物，是社會文明進步的標志，體現了社會公平和人道。社會養老保險制度是解決人們老有所養問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區社會保障制度的成敗往往決定于養老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區，沒有不重視這一制度建設的。我國目前正處于經濟轉型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養老保險制度的建立和健全，直接關系到國民經濟發展，如何能在保持國民經濟健康、快速發展的同時，提高人民的整體福利水平，發展和完善養老保險制度是一項“關乎國運，惠及子孫”的重要國策，對和諧社會的構建具有重大而深遠的意義。

本文共分五部分。第一部分：導論。該部分主要論述了文獻綜述及研究內容兩個方面的內容。

第二部分，我國養老保險制度的改革。一個普遍適用的完美的養老保險制度是不存在的。每個國家的經濟發展水平、人口年齡結構、政治因素各不相同，所適用的養老保險制度也不盡相同

第三部分：我國養老保險制度的變遷。隨著我國改革開放的推進，企業養老保險費用負擔畸輕畸重的問題逐步凸顯出來，改革養老保險制度、實行退休費用社會統籌勢在必行。

第四部分：我國養老保險制度改革的成就及存在問題。

第五部分：就如何更好地發展和完善我國的養老保險制度提出一些針對性的建議和對策。

關鍵詞：養老保險制度，制度變遷，制度創新

一、導論

1、文獻綜述

社會養老保險制度發端于西方工業國家，至今已有百余年的歷史。其研究重點包括三個方面：一是在維持現有制度框架的前提下，深入分析社會養老保險運行機制的合理性及其對經濟的影響，并提出改革措施；二是論證如何構建和組合多層次的養老保險模式，以解決日趨嚴重的人口老齡化問題；三是社會養老保險基金管理與投資營運、基金管理與資本市場之間的協調發展問題。

隨著社會養老保險制度的改革，國內理論界關于社會養老保險的研究從實踐和理論兩個方面展開，在研究方法上越來越多的與國際接軌。1991 年國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，這是我國社會養老保險制度改革的重要標志。同時，對養老保險的研究成為理論界和學術界的關注要點。其研究的重點主要是實踐研究和理論研究。

從實踐方面來說，研究主要是圍繞城鎮養老保險制度的具體方案和運行機制來進行的。1993 年經濟學家提出了中國社會保障制度改革的綱領性意見，其中以周小川等人的《企業社會保障職能獨立化》和《社會保障：經濟分析和體制建議》為主的兩大研究報告得到了中央政府的肯定認同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發表了兩大研究報告：《中國養老保險制度》和《中國如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國：老年保障》一書中提出了建立“三支柱”養老保險體系的建議。1997-1999 年中國社會科學院與德國阿登納基金會合作完成了“中國社會保險制度研究”課題，對我國養老保險制度改革提出了政策建議。2000年，國務院發展研究中心在“中國發展論壇”上提交的“分離體制轉軌成本，建立可持續發展制度”的報告中針對我國養老保險制度存在的問題，提出了進一步改革的思路。2000-2001 年，原勞動和社會保障部社保所、法制所完成了“中國養老保險基金測算與管理”的大型課題，其中對我國養老保險制度存在的問題提出了改革建議。

從理論研究方面來說，20 世紀 90 年代以來，我國學術界對社會養老保險的研究開始初見成果，主要有：

鄭功成的《中國社會保障 30 年》立足改革開放 30 年理論與實踐中的一系列重點、熱點、難點問題進行理論分析和學術探討，具有較強的思想性、學術性、針對性和現實性。

韓大偉等人合著的《養老金體制----國際比較、改革思路、發展對策》一書中較全面地介紹了國外養老保險制度的運行；宋曉梧教授的《中國社會保障體制改革與發展報告》中對美國、日本、加拿大、德國、中國香港等國家和地區的養老保險制度進行了考察；鄧炳文教授的《當代社會保障制度研究叢書》一書對英、美、法等國家和地區的社會保障制度進行了詳細介紹。

關于“統賬結合”社會養老保險制度的收支平衡問題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會養老保險的平衡問題》和《論社會養老保險基金的管理與收支平衡》。論文對“統賬結合”的社會養老保險制度的資金平衡關系作了詳細分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統賬”制度收支平衡的關系；關于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養老基金監管職能》一文，他們認為由于市場失靈的存在，必須有政府對養老基金進行監管，提出政府要設計合理的監管制度，合理界定政府監管機構對養老基金的監管權限，這對我國養老保險制度健康有序的發展具有十分重要的意義。

從我國實踐來看，對于養老保險制度改革和模式選擇的爭論，從來沒有停止過，雖然取得一些共識，但仍有很多問題需要進一步研究和探討。如何選擇一個適當的養老保險制度，如何構造一個高效率的管理體制，以及如何對養老金進行有效的投資運營等，已成為我國面臨的突出問題。

社會養老保險制度是解決人們老有所養問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分。養老保險作為社會保險的一個重要險種越來越受到各級政府的關注。人人“老有所養”是我國國家發展的重要民生目標。社會養老保險制度是解決人們老有所養問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區社會保障制度的成敗往往決定于養老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區，沒有不重視這一制度建設的。我國的養老保險制度在經歷了20 多年的改革后進入了全面建設時期，人人“老有所養”成為我國國家發展的重要民生目標，并載入了黨的十七大報告。

社會養老保險制度的建立和健全，直接關系到國民經濟的發展，對構建和諧社會具有重要的理論價值和現實意義。養老保險作為社會保險的重要組成部分，不僅涉及人數眾多、基金規模龐大，且制度安排和資金積累的時間周期長，對國民經濟和社會穩定的影響舉足輕重。社會養老保險制度與國家政體、經濟發展水平、人口結構、法制環境及文化背景等密切相關，是一個與政治和經濟都緊密相連的復雜系統，因此，世界各國理論界和學術界對其制度建設與發展、制度改革與創新十分重視。我國目前正處于經濟轉型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養老保險制度的建立和健全，直接關系到國民經濟發展，如何能在保持國民經濟健康、快速發展的同時，提高人民的整體福利水平，發展和完善養老保險制度是一項“關乎國運，惠及子孫”的重要國策。因此對我國養老保險制度的變遷及其創新研究對和諧社會的構建以及對我國繼續探索構建具有中國特色的、可持續發展的養老保險制度都具有重要的意義。

2、研究內容

社會養老保險是社會保障制度中最重要的組成部分，是當今世界普遍實行的一種社會保障制度，具有以下主要特點：1.國家制定專門的法律法規，凡符合法律要求的企業和個人強制實施參加；2.這一制度能夠切實保證退休職工能夠分享社會經濟發展成果；3.養老保險費根據社會發展狀況，由國家、企業和個人按不同比例共同承擔；4.設立專項養老保險基金；5.設立專門的機構管理養老保險事務，實行統一的規劃管理。只有同時具備這五個特點，才能構成完備的國家養老保險制度體系。本文從我國的基本國情出發，充分考慮了我國所處的人口環境、經濟環境、政策環境、文化環境及社會發展等諸多因素；立足于國家、社會急劇變革的關鍵時期，養老保險制度執行過程中出現的新情況、新問題，以我國養老保險制度的基本理論和國家政策為指導原則，在回顧我國養老保險制度改革進程的基礎上，重點探討經濟結構轉型下的我國養老保險制度，評估改革的得失，提出一些觀點及其與之相應的政策建議，繼續探索構建可持續發展的中國養老保險制度。

二、我國養老保險制度的改革

一個普遍適用的完美的養老保險制度是不存在的。每個國家的經濟發展水平、人口年齡結構、政治因素各不相同，所適用的養老保險制度模式也不盡相同。由于社會養老保險制度和經濟發展之間相互影響，隨著一個國家的經濟、人口結構和政治情況的變化，養老保險制度也需要與時俱進，進行改革。

新中國社會養老保險制度創建與發展的經歷是與新中國的社會經濟及其發展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國勞動保險條例》正式頒布實施，標志著我國城鎮職工養老保障制度在全國第一次創建。從我國經濟社會發展的具體實踐方面來看，改革開放以來，我國社會政治、經濟發展等各個層面發生的急劇變化。在短短二十多年間，從經濟體制的變革而言，我國經歷了三個階段：以家庭聯產承包責任制、國有企業改革以及建立現代企業制度、最終確立社會主義市場經濟體制。同時，政治體制改革也逐步展開，整個中國社會不論是鄉村還是城市，都經歷了全面而深刻的變革。我國養老保險制度的真正發展從20世紀80年代中后期開始，到目前已有近30年。這期間經歷了我國傳統養老保險制度模式的創建、社會統籌的初步改革和統賬結合的完善，不同的經濟體制下的社會養老保險制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實施的是與社會主義計劃經濟相適應的“國家/企業保險模式”的養老保險制度，之后實施的是與社會主義市場經濟相適應的保險保障型的社會統籌模式的養老保險制度，與現在不斷適應我國歷史文化的多支柱型的保險保障型的養老保險制度。

三、我國養老保險的變遷

1、我國傳統養老保險制度及其弊端（1951——1984）

我國的養老保險制度始建于建國初期，在建國后長達三十多年的時間里，我國所建立的養老保險制度在保障職工基本養老方面起到了積極的作用。但改革開放以來，尤其是 20 世紀 80 年代中期我國所進行的經濟體制改革以來，原有的養老保險制度已經越來越不適應新形勢的發展。1984 年開始我國養老保險制度進行了改革和探索，傳統的養老保險制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會覆蓋面窄；（2）養老保險待遇與勞動貢獻基本無關；（3）社會化程度低；（4）養老金計發不能適應新的工資制度；（5）養老金未與物價指數掛鉤；（6）退休條件和待遇標準不夠科學化。

2、養老保險試點改革（1984——1991）

我國養老保險進入社會統籌階段——20 世紀 80 年代初到 90 年代初。退休費用的社會統籌在這一階段得以進行，把原來的“企業保險”轉變為社會保險，邁出了養老保險改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會發布了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計劃經濟同商品經濟對立起來的觀念，明確認識社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。”要求國有企業獨立核算、自負盈虧，這直接沖擊了企業自保下的企業之間負擔輕重不一的矛盾。

一方面，職工的各項社會保險待遇在國有經濟內部、在新企業和老企業、虧損企業和盈利企業之間出現了較大差別。如紡織、糧食等老行業企業的退休費用相當于工資的50%以上，甚至有的企業超過工資總額，致使負擔過于沉重。而電子、化工企業的退休費用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業根本就沒有退休職工一說；另一方面，不同企業間養老保險的負擔不均衡，甚至一些虧損企業的退休職工生活失去保障。據河南省1986 年社會統籌前的調查反映，曾對 9000 名職工停發了退休金，1.7 萬名職工暫時減發了退休金。在這樣一個背景下，退休費社會化統籌機制開始在國有企業試點推廣。從1984 年開始，在國有企業中進行退休費用社會統籌的試點，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個市、縣進行了試點，以平衡國有企業負擔，并于一年多后全國推廣。

3、養老保險改革推廣（1991——1998）

我國在經歷了十年的經濟體制改革之后，理論界對市場經濟體制已經形成了較為深入的研究，與此相適應的養老保險制度的研究也更為深入。在理論準備充分和實踐的要求下，促使了養老保險制度需要進行結構改革，以推動養老保險制度和市場經濟體制改革的推廣。

從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進行了養老金計發辦法的改革，開創了個人賬戶和社會統籌相結合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會保障體系的三項基本原則：1.社會保障體系更全面的、多層次的建立；社會保障政策實行全國統一，但具體保障辦法對于城鄉居民有所區別。2.雇主和職工個人共同負擔職工養老金，實行社會統籌和個人賬戶相結合。3.把社會保障的行政管理與社會保障基金的經營實行分開管理。統一制度、統一受益規則逐步實現，并在統賬結合的框架內實現分設行政管理與基金管理、執行機構與監督機構。

4、養老保險改革深化及其完善（1998——至今）

從 90 年代末到現在，這一階段的改革在統賬模式不變的前提下，對相關制度和辦法作了一些局部的調整，做實了個人賬戶，改革了養老金的計發辦法，進而完善養老金的社會化發放和退休人員的社會化管理，使改革不斷深化、完善。

四、我國養老保險制度改革的成就及其存在的問題

1、我國養老保險制度改革的成就

十四屆三中全會以來，我國社會保障事業取得了較快發展，社會保障基本框架已建立，進行了多方面的改革和建設，取得了實質性進展。如確立了基本養老保險制度模式，覆蓋范圍逐步擴大，保費征繳金額及基金規模逐年擴大，社會化管理水平逐步提高，養老保險基金管理逐步加強等等。

確保了勞動者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國離退休職工人數只有370 萬人，至 2006 年，我國養老保險所覆蓋的離退休職工總數達到 4635 萬人，社會改革之初的 13 倍，養老保險所覆蓋的勞動者超過 2 億人。新中國成立后的人口膨脹與改革開放后的計劃生育政策使我國的人口老齡化問題凸顯出來，這給我國的養老保險制度造成了巨大壓力，迫使養老保險制度必須進行系統性的改革。經過堅持不懈的改革努力，1997 年統賬結合的養老保險制度正式建立，后又經過探索，使得養老保險制度日趨得到完善，統賬結合的養老保險使人口老齡化社會的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計劃經濟體制時期養老保險的全部責任由國家承擔，而市場經濟體制中，形成了養老保險需求的多樣化，同時也形成了養老保險責任的多樣化。這也是建立多層次養老保險制度理論基礎。1997 年統賬結合的養老保險制度建立后，明確了政府、企業、個人在養老保險制度中的責任，通過多層次的養老保險制度解決了不同階層的養老保險需求，使得養老保險制度體系更為科學化、合理化。

2、我國養老保險制度中存在的問題（1）資金問題

隨著對外改革開放的進展，我國人口老齡化進程加快，增大了養老金的支付壓力。我國盡管經過了這么多年的養老保險制度改革，也積累了一些資金，且各級政府的支持也在加大，但是個人賬戶上的“空賬”問題依然十分突出。“空賬”問題也可以說是國家對“中人”的養老保險的歷史欠債問題。“中人”即在統賬結合或制度統一之前參加工作、之后退休的職工的個人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問題。

個人賬戶基金“空賬”運行。我國統賬結合的養老保險模式，要求社會統籌基金與個人賬戶基金分賬管理，但改革之初國家沒有支付“轉軌成本”，而是由地方和企業負擔“轉軌成本”，結果就導致各地當期支付的統籌基金壓力過大，因此，為應付統籌基金當期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒有按照規定從企業繳費基金中向個人賬戶基金中劃入應該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個人繳費(4%)形成的個人賬戶基金用于支付當期養老金，從而致使個人賬戶變成了“空賬”。我國養老保險制度無法從現收現付制向部分積累制轉變，制度設計的初衷無法實現是個人賬戶“空賬”運行的直接后果。（2）管理問題

工作人員的素質雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關系：原來的人事部、勞動部以及民政部對養老保險都各管一塊。由于部門的不同就會有不同的意見分歧，部門之間的分歧則會導致效率低下。而在縱向上的組織體系：養老保險的利益機制和管理責任還不清晰。因此基金管理也存在很多問題。我國目前沒有建立起全面、完善的養老基金保值、增值的有效機制，對養老金的管理也沒有健全的法律制度或管理辦法，在養老金的使用、投資、運營等方面缺乏監督機制，養老金的挪用、貪污等腐敗現象普遍存在。

4、創新我國傳統養老保險制度的可行性（1）養老保險制度創新的客觀條件

我國的經濟改革包含體制轉軌和經濟發展兩個命題，在經濟體制轉軌過程中，實現經濟發展由農業社會向工業社會過渡。養老保險制度是工業社會的產物，經濟發展不僅是經濟增長，同時也是社會福利的改善。經濟發展狀況決定養老保險制度的規模結構和水平，而科學合理的養老保險體系也必然推動和促進經濟發展。改革開放后，我國的經濟取得了很大的進步，而我國傳統的養老保險制度卻明顯滯后于經濟發展。如此，經濟進步就為養老保險制度改革提供了經濟前提，新建立的市場經濟體制構成了養老保險制度的體制基礎。改革初期，養老保險制度改革良好的政策環境是政治體制改革為其創造的，養老保險制度改革被政府重視并積極支持。經濟結構和政治結構變革的必然結果是社會結構的變革，經濟成分的多元化在社會結構轉制過程中出現并帶來社會分層的變化，要求對傳統養老保險制度的社會化改革日益迫切，也為養老保險制度提供了社會條件，經濟、政治和社會等條件和因素的變化，為我國養老保險制度的變革創造了有利的環境因素。

（2）養老保險制度改革實踐和理論均取得實質性發展

我國養老保險制度改革從1986年開始，這20多年的改革實踐是我國社會保障制度的專業工作者、以及從中央到地方各級干部，不斷借鑒國外的經驗、教訓，并結合我國的具體國情，邊實踐、邊探索。與改革前相比，無論是在理論基礎、政策方案和實踐操作上都有了巨大進步，如：“從簡單的恢復社會保障的基本統籌資金需求，到借鑒各方面的經驗，注重有利于調動企業、國家、職工多方面積極性的制度模式，從適應市場經濟的社會環境到設計效率與公平相結合的社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老目標模式；從取消行業統籌到推進省級統籌，確立統一城鎮職工基本養老保險制度的目標，都有了實質性的進步。”對于社會保險制度的作用，是制度的設計與運行如何發揮社會穩定機制的同時，更對經濟發展產生效率機制。因此，在理論認識和改革實踐操作都有了巨大的進步，為養老保險制度改革提供了經驗和理論指導。

（3）政府的積極推動

政府對社會保險制度改革給予了高度重視。1991年國務院發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，全面規定了養老保險制度改革的方向、原則、方法等。1995年國務院又發布《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，更明確、具體的規定了改革的目標、基金籌集原則、養老金調節機制、養老保險體系、基金的管理和監督等。

養老保險制度的主導者、積極推動者是政府。即政府成為養老保險制度的主導者和積極推動者。鄭功成在2000年9月勞動和社會保障部首屆咨詢委員會第一次會議發言中就明確指出，在市場經濟條件下，尤其是在通過加入WTO融入國際經濟全球化的大背景下，經濟領域的活動將被市場機制來調控，由此，政府的主要職責不再是直接的經濟干預，而是轉向管理公共事務工作，作為維護公共利益和保障民生的社會保障機制，理所應當成為政府中心工作之一。政府對養老保險的主導和推動作用表現在：一是積極推動養老保險立法，制訂和頒布具體的養老保險政策，實施高效有力的行政管理，提供準確及時的養老保險信息和全面的服務；二是養老保險對收入分配的調節和國家對養老保險擔負的責任。養老保險作為一項長久的制度安排是政府的責任，政府的支持也是養老保險制度創新的強力推進因素。

五、中國養老保險制度的創新及其完善策略

社會養老保險制度的建立必須與一個國家或地區的經濟發展水平相適應，是各國在社會養老保險實踐中的普遍經驗總結。二戰后，西方國家建立的一整套“從搖籃到墳墓”的福利保障制度，實行“收入均等化、就業充分化、福利普遍化、福利設施體系化”，福利的恩澤遍及全體國民。但是，待遇水平的過高，養老保險項目的事無巨細，超過了經濟發展的能力供給，從而給政府背上了十分沉重的財政包袱。社會養老保險的標準必須依據我國具體的經濟發展水平而定，過高或過低的養老保險水平都是不可取的。

我國現在仍處于社會主義初級階段，人口多、底子薄，經濟與財政實力不夠雄厚是社會主義初期階段的特點，這也決定了我國社會養老保險體系建立的經濟基礎比較薄弱，養老保險水平要適當。如果養老保險水平定得過高，就會導致企業負擔過重，財政承受不了，勢必影響國家經濟發展和企業競爭力，也會使一些人成為躺在國家身上的懶漢，從而削弱經濟發展的動力。但是，養老保險水平也不能過低，否則，就難以維持保險對象的基本生活，引發社會動蕩。考慮到政府和社會兩方面的承受能力，社會養老保險的范圍只能逐步拓寬，程度只能逐步提高。養老保險的標準，要使職工在退休以后能夠維持中等生活水平。

1、逐步做實個人賬戶

在我國，雇員個人不完全擁有雇主所有繳費，參保人在職死亡或退休后死亡時，而賬戶資金未用完的部分，賬戶中個人繳費的部分仍屬于個人所有，而雇主繳費部分被納入社會統籌基金。關于個人賬戶儲存額用完后仍需支付養老金現行政策，相對應的規定從社會統籌基金中支出，實質上是一種“統賬”混淆的制度。因此，無論是應對人口老齡化高峰，還是著眼于個人賬戶制度本身的要求，將個人賬戶做實都具有重要的意義。

做實個人賬戶是建立可持續發展的養老保險制度的必然選擇，應當作為當前完善養老保險制度的主要內容。賬戶做實后，企業養老保險費率將會明顯下降，我國將建立嶄新的真正意義上的統賬結合的養老保險制度。要改變我國的個人賬戶“空帳”現狀，把個人賬戶做實，關鍵在于個人賬戶的管理與投資。目前，我國已經具備做實個人賬戶的基本條件。個人賬戶做實后，個人繳費將推出當前支付，當期收支隨之會出現大缺口，各級政府應保持賬戶做實前對地方養老保險收支缺口的補助不變，還需要對做實賬戶后新增加的缺口補助不變，這是做實個人賬戶必須的成本。對此，有關專家學者提出了一些建議：一是由中央財政負擔“轉制成本”，提供適度補償；二是地方財政調整支出結構，以確保配套資金；三是加強廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。

2、加快養老保險立法步伐及監督體系

社會養老保險制度的統一和社會成員享受社會養老保險權力和機會的平等性，就涵蓋了社會養老保險法制化，為社會養老保險的具體操作提供了法律依據。從實質而言，政府、企業與個人之間的責任分擔和不同社會群體或利益集團的利益調整被社會養老保險具體的制度安排所牽涉，因此，法律法規就是社會養老保險的設置、修改和變動的依據。具體地說，居民享受社會養老保險的權利及國家、社會提供養老保險保障的責任或義務由法律規定。從瑞典等西方國家建立和完善社會福利制度的經歷來看，都是立法在前，操作在后，每實行一項福利措施，總是先有一項法律出臺，對該福利措施作出明確的規定，使之有章可循，有法可依。

國家立法機關是養老保險制度的最高決策者，養老保險制度應當由立法機關在廣泛討論的前提下通過相應的立法來確定。我國的養老保險制度改革始終是在政策主導下運行，缺少了法律的硬性保證，所以要加強養老保險制度的法制建設，以便更好的使養老保險制度改革能夠在法律的主導下順利進行。一種制度只有把它作為法律固定下來，這種制度才會具有強有力的強制性和約束性的作用。

隨著我國社會養老保險已經從計劃經濟的政府全包型逐步向基金型過渡，十幾年來，中央政府頒發了一系列的相關規定或條例，這些政府文件對我國養老保障事業的健康發展起到了強有力的支撐和保障作用。目前，由于我國的社會和經濟都處于一個艱難的轉型期，保費的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運營涉及各級政府職能部門和其他方方面面的機構個人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國養老金能夠及時足額地收繳和發放，高效、安全地運行，制度的法律權威維護機制一定要健全有力，關鍵決策要有規范的法律程序，對投資安全要引入法律層面的保障力度，對重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據和力度，做到有法可依、違法必究、執法必嚴。

健全、完善社會養老保險法律制度，使養老保險法制化，是我國必須采取的緊迫之策，也是長遠之策。養老保險的法制化建設，必須借鑒現有養老保險改革經驗逐步加以規范并完善。

養老保險的監督體系是我國養老保險體制的重要組成部分。養老保險監督體系分為四部分：一是基金監督制度。即一方面制定社會養老保險經辦機構的管理規則，規范社會養老保險經辦機構的管理行為；另一方面制定社會養老保險基金監督制度，規范監督范圍、監督形式、監督程序，以及監督機構、監督人員的行為等。二是行政監督。社會養老保險工作由政府的專門職能部門代表國家進行全程監督，養老保險立法的貫徹執行由國家審計機關定期監督，嚴格監督養老保險基金的收入、支出、投資等過程。三是審計監督。國家審計機關定期對養老保險經辦機構的財務收支及管理進行依法審計，其審計結果向社會大眾公布，從而使違紀行為得以杜絕和減少發生。四是社會監督。新的社會監督機構由國家、用人單位、勞動者、公民等各方代表組成，實行全面監督養老保險工作，社會監督的職能充分發揮。社會保險基金監督舉報制度的建立，監督舉報辦法的制定，通過監督電話、公共媒體等多種渠道，接受各界對違反使用社會保險基金的舉報，以加大力度查處違規動用基金的行為等。

3、階段性提高退休年齡

階段性提高退休年齡，特別是婦女的退休年齡，從而老年撫養比例降低，養老金發放的沉重壓力減輕。提高退休年齡，在減少退休人口的同時還可以相應地增加在職人口的數量，從而可以降低贍養比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高 5 歲的話，當前退休人口會減少 1000 萬，在支付水平不變的前提下，養老金的支出可以減少1/3。

影響養老金負擔水平的一個基本因素是退休年齡。一般情況下，在平均預期壽命和保障水平一定時，如果退休年齡提高，平均享受養老金年限就會縮短，從而養老金負擔就會降低。50 年代初規定男性 60 歲和女性 55 歲的退休年齡，而當時我國居民平均預期壽命為 49 歲，但目前我國人口平均壽命己上升到 70 歲左右，所以，我國存在著較大的空間提高退休年齡。自然，加劇就業壓力是提高職工的退休年齡在短期內遇到的難題，但是，就中長期來講，無論是對促進養老保險制度的順利轉制，還是提高我國經濟的國際競爭力而言，提高職工的退休年齡都是大大有益的。具體操作中可采取逐步提高退休年齡，推動經濟的持續、快速、穩定發展。

4、逐步實現養老保險基金的保值增值

既安全又高效地管理和運營養老保險基金，對于保證養老金定額支付需求，提高經濟效益，促進國家經濟發展，都是非常重要的一個問題。政府部門管理的方式中，養老保險基金會被當成政府部門專用資金的來源，因此，如果服從于政治目的而不服從于非經濟效益，這樣對基金的保值增值不僅沒有幫助，消費、赤字的危險性還會得到助長、鼓勵。當然，若由非政府部門經營管理養老保險基金，則政府相應的職能部門有必要來對這些民間的養老保險基金經營機構進行金融和財務方面的全面監控，我們為了防止舞弊行為，基金經營的法定資本金制度、財務公開和效績評估以及嚴格的經濟處罰制度就要逐步建立健全起來，使與養老保險基金的經濟機構涉及投資范圍、投資方式以及有關風險化的政策條件和環境條件能夠得到相應的提供，從而來提高基金投資收益。

不能克服養老保險基金的財務危機，基金能否保值增值在很大程度上是其決定因素，把基金投入資本市場運營是實現保值增值目標必不可少的途徑。20 世紀 80 年代后，養老保險基金投資運營開始在許多國家開始進行，從而來提高基金收益率，以滿足長期支付養老金的需要。在基金的投資運營中，真正解決增值保值問題，需要注意三點：第一，為了確保基金的安全和完整，政府必須進行嚴格監管；第二，實現盡可能高的投資回報率，基金運營必須引入市場競爭機制；第三，要充分預計基金運營的長期金融風險，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中國特色的養老保險基金管理模式

在我國，企業的養老需求由于所有制、規模、性質、退休人員負擔程度的不同而存在巨大差異，社會需求的充分滿足只有多樣化的養老保險產品才能提供，企業年金計劃的出臺就是其中之一，統一規范團體年金產品，提升養老保險供給能力。

從政府控制的養老保險基金管理模式到政府部門嚴格監管的養老保險基金管理模式是基金管理必須經歷的兩個步驟。一是養老保險基金管理過渡模式的構建。籌集基金的管理由獨立的社會保險經辦機構專門、專項負責，投資運營個人賬戶基金和統籌結余基金則由政府控制下的養老保險基金管理公司專門負責，并嚴格限定養老保險基金的投資范圍，從而使養老保險基金的監督制度逐步建立和完善。二是養老保險基金的長遠模式的構建。養老保險統籌基金的管理主要由社會保險機構專門負責，養老保險基金管理由政府部門制定嚴格的養老金法律法規，且養老保險基金投資運營由較獨立的養老保險基金公司進行。

第四篇：建設用地與征地補償

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建設用地與征地補償

一、基本知識

(一)建設用地管理中的幾個基本概念

1、建設用地——是指建造建筑物、構筑物的土地。建設用地按利用方式可分為：商服用地、工礦倉儲用地、公共設施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地以及特殊用地等。

2、征收土地——國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序將農民集體所有的土地轉變為國有土地，并依法給予被征收土地的農民集體和個人合理補償和妥善安置的行為。

3、征用土地——國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的程序和批準權限批準后，在一定時間內使用國有土地或農民集體所有土地，并給予被征用土地單位和個人合理補償，使用完畢后將征用的土地交還原國有土地使用者或農民集體經濟組織的行為。

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4、農用地轉用——是指將土地利用調查確定的農用地按照土地利用總體規劃、土地利用計劃以及國家規定的批準權限報批后轉變為建設用地的行為。

農用地包括：耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地。其他農用地包括：畜禽飼養地、設施農業用地、農村道路、坑塘水面、養殖水面、農田水利用地、田坎及曬谷場等用地。

(二)建設用地審批權限

按照《土地管理法》及其配套法律法規的規定，建設用地審查報批分土地征收審批和農用地轉用審批。

土地征收審批分國務院和省級人民政府兩級審批。

農用地轉用審批分國務院、省級人民政府、市(州、地)人民政府(行署)三級審批。

二、國家和我省近幾年出臺的有關政策及規定

(一)國家近幾年出臺的有關政策

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1、國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發28號)

(1)控制建設用地總量

(2)嚴格建設用地預審

(3)調整土地供應結構

(4)加大執法監察力度

一是控制建設用地總量，通過對建設用地計劃的嚴格控制，防止一些地方盲目追求增長而圈占土地，亂占濫用耕地。二是嚴格建設用地預審。按照產業政策和市場準入標準，嚴格執行建設用地預審規定，把好土地供應第一關，對一些禁止性項目，停止供地;對限制性項目，提高供地標準和條件;通過對不同用途土地的供應，促進產業結構調整和產業升級。三是調整土地供應結構。按照產業集聚、布局集中、用地集約的需要，確定不同的供地政策，引導產業區域合理布局和協調發展，促進產業的梯級轉移。四是加大執法監察力度。主要通過衛星遙感監測技術發現違法用地。

2、國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》(國發31號)

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(1)調整利益機制

①提高征地成本

②調整新增建設用地土地有償使用費標準

③調整土地稅收政策

④規范土地出讓管理

⑤嚴格工業用地出讓管理

(2)完善責任制度

①完善責任內容

②嚴格問責制

③明確考核依據

④調整審批方式

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(3)健全法制機制

①實施國家土地監察制度

②嚴肅懲處土地違法行為

調整利益機制，首先是提高征地成本，新增建設用地土地有償使用費從2007年1月1日起翻了一番;調整了稅收政策，明確了耕地占用稅提高2倍，提高了城鎮土地使用稅標準;工業用地實行招拍掛等;完善責任制度，明確問責制，耕地保護一把手負總責，并納入考核，作為考核的依據;調整了審批方式，報國務院批準的大于50萬城市人口的城市審批用地實行一年一報的審批方式，我省貴陽市中心城區按照一年一個批次進行申報;實施了國家土地督察制度，嚴肅懲處土地違法行為。

國務院辦公廳轉發了《勞動社會保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》(國辦發29號)規定要求做好社會保障工作。

(二)我省貫徹實施意見

1、省人民政府〈關于加強重點建設項目征地管理得通知〉(黔府發5號)

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(1)規范征地工作統一領導。國家和省重點建設項目統一征地工作由省國土資源廳代表省人民政府會同項目所在地人民政府組織當地國土資源部門統一實施。

(2)嚴格征地補償。規定了征地補償倍數達到《貴州土地管理條例》的中限以上水平。(最低達16倍，基本農田達30倍)。

(3)實施多途徑補償安置。解決征地中存在的被征地農民補償標準偏低、“失地失業”、長遠生計難以保障等突出問題。

2、擬定了全省統一年產值和區片綜合地價標準。

3、實施征地補償費預存制度。省人民政府轉發《關于征地補償實行預存制度的通知》，將征地補償款在用地報批前足額預存到指定的銀行專戶賬上，確保被征地農民補償能夠及時足額補償到位。

4、省人民政府辦公廳轉發了省勞動保障廳《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作意見的通知》(黔府辦發126號)，要求在征地過程中要落實社保措施。

三、我廳保障措施

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(一)在審批方式上作了改進和創新

對不符合土地利用總體規劃，屬省人民政府批準調整土地利用總體規劃的省重點基礎設施、水利水電等建設項目，可以通過省人民政府批準調整土地利用總體規劃，補劃基本農田，土地利用計劃指標由省統一解決，審批建設用地。

“圈外”單獨選址的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，確需在土地利用總體規劃確定的城市(鎮)建設用地范圍外選址建設的，可以單獨選址。以項目用地名稱申報。在批準農用地轉用和土地征收的同時，一并批準項目的具體供地方案;城市、村莊和集鎮批次建設用地(農村村民建房，只辦理農用地轉用，不辦理土地征收的審批事項)，批次用地以縣、市人民政府用地名稱申報，在報批時不確定供地方案，在農用地轉用和土地征收批準后，縣、市人民政府具體供地環節時再確定供地方式。

省人民政府批準的“圈外”單獨選址建設項目、城市、村莊和集鎮批次建設用地，由縣級人民政府逐級報經市(州)人民政府或地區行署審核同意后上報省人民政府，同時抄送省國土資源廳。我廳提出審查意見，報省人民政府批準。其中，為了進一步提高需要報省人民政府批準的農村村民建房用地的時效，我省簡化了報州、市人民政府和地區行署的審

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贏了網s.yingle.com 查程序，直接由縣級人民政府報省人民政府審批。為支持國家和省級開發區發展，同意開發區用地由管委會直接報省人民政府審批。

省人民政府調整了建設用地審批方式，將省人民政府辦公廳按程序呈批建設用地后制發建設用地批準文件的程序，轉由省國土資源廳制發。減少了來回辦文等環節。

(二)具體采取了以下政策措施來加以保障

1、積極支持建設項目用地審批，保障國家和省重點建設項目用地

(1)優先安排國家和省重點建設項目用地。按照有保有壓的原則和產業政策，對國家產業政策鼓勵的能源、交通、水利、基礎設施、教育、衛生以及國民經濟發展中薄弱環節的項目優先安排，計劃指標由省計劃指標統一解決

(2)重點項目實施統一征地工作。用地跨市(州、地)的重點建設項目，由省國土資源廳會同項目所在地市(州、地)、縣(市、區)人民政府組織當地國土資源部門實施統一征地;用地跨縣(市、區)但不跨市(州、地)的交通等線狀分布重點建設項目，由省國土資源廳委托項目所在地市(州、地)國土資源局，在市級政府的領導和上級國土資源部門的指導下會同縣級政府組織實施重點建設項目統一征地工作;用地不跨縣(市、區)或跨縣(市、區)但不跨市(州、地)的非線狀分布重點建設項目，省國土資源廳

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贏了網s.yingle.com 根據市、縣級國土資源局意見和重點建設項目具體情況，可會同政府組織征地或委托項目所在地市、縣級國土資源局，在本級政府的領導和上級國土資源部門的指導下組織實施重點建設項目統一征地工作。

為加強重點建設項目統一征地工作的組織、指導、協調、監督，縣級均應成立有政府領導、國土資源、林業、農業、交通、建設、公安、勞動保障、民政等部門及有關鄉鎮負責人組成的征地工作領導小組，征地工作領導小組辦公室設在縣級國土資源局。

2、對大煤保大電、整合煤礦用地給予政策上的支持

整合及遺留需完善用地手續的煤礦，屬省人民政府批準權限，項目用地不符合土地利用總體規劃，涉及占用基本農田的，可以以縣為單位將土地利用總體規劃調整方案由市(州)人民政府、行署打捆上報省政府批準。土地利用土地總體規劃調整的規劃控制指標，可以用已納入土地復墾計劃并已辦理農用地轉用審批的整合煤礦廢棄礦井建設用地規模指標進行置換。在正式用地報批時，環評、林地、地質災害危險性評估、壓覆礦產資源審批、土地復墾方案等報件資料，可由當地政府和業主先承諾然后在規定時限內完成(6個月)，從而簡化了程序，節約了時間，加快了用地報批速度。

3、對三類住房用地優先保障

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為保障民生用地，切實解決低收入家庭住房用地，國務院出臺了《關于解決低收入家庭住房的通知》，省人民政府出臺了具體的貫徹意見，我廳對廉租房、經濟適用住房、中低價位、中小套型普通商品房用地，在用地計劃指標上優先安排，特事特辦。在用地審批中將當地政府出具三類住房用地不低于70%的標準書面意見作為用地報件內容之一，我們按照三類住房用地不低于70%的標準審批住宅用地，以保證三類住房用地的需要，切實解決低收入家庭住房用地困難的問題。

4、積極支持災后重建用地

凡災后重建用地確需占用耕地的，盡可能在建設用地預留范圍內使用;確需突破規劃的要及時作好規劃調整工作;用地符合城市規劃和村莊規劃，但需局部修改現行土地利用總體規劃，在向省人民政府申請辦理建設用地審批手續時，規劃局部修改建議方案同時上報。救災用地屬于永久性建設用地的，在申請辦理建設用地審批手續時，如當地確無新增耕地指標，可采取計劃占補方式，在本內完成補充耕地任務，實現耕地占補平衡。對搶險救災急需用地可先行使用，事后按照規定補辦臨時用地或建設用地審批手續。屬于臨時用地的，災后應恢復原狀并交付原土地使用者，不再辦理用地審批手續;屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。永久性建設用地可按單獨選址或批次用地方式報批。

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(二)征地補償與安置措施

1、嚴格征地補償

(1)制定了征地統一年產值和區片綜合地價。省人民政府組織開展制訂了征地統一年產值和征地區片綜合地價，具有標準剛性、相對穩定、操作簡單、農民實惠等優點。征地統一年產值不分地類、等級，且補償倍數同時確定，補償標準明確;征地區片綜合地價直接確定各區片的綜合補償標準，標準具體、直觀，切實解決了同地不同價問題。各級地方黨委政府要做好新老標準銜接的宣傳及相應的應急措施，以確保穩定。

(2)建立征地補償預存制度

將征地補償款預存到賬證明、金融(銀行)部門出具的預存征地補償款進賬憑證作為用地報件的內容之一，確保了被征地時征地補償費能及時、足額支付給被征地農民，避免拖欠征地補償款的情況發生。

(3)征地補償款銀行封閉運行

按照“專戶存儲，專款專用，封閉運行，直補農戶”的原則對征地補償款實行統一封閉管理。

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2、實施多途徑補償安置

逐步建立起“經濟補償、生產就業、社會保障”三位一體的補償安置模式，確保被征地農民生產生活水平總體上不低于征地前，并逐年有所改善。

各地主要采取的安置途徑：

(1)社會保障安置。當地政府要制定被征地農民就業培訓和社會保障具體實施辦法，作為征地報批必備附件。

(2)貨幣安置。一次性支付足額的安置補助費，讓有一技之長者、有生活技能者自謀職業。

(3)留地安置。將土地征為國有后留用地的優先開發權賦予被征地集體或農民個人，并將留用地的開發和利用納入城市規劃的控制范疇，納入城市土地供應計劃和城市土地市場調控范圍之內。

(4)投資入股安置。將征地補償安置費用歸入集體資產，由集體經濟組織用于投資興辦二、三產業，或進行包括征地補償安置費用在內的集體資產實行社區資產股份化，將集體資產量化到集體內部所有成員，為

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贏了網s.yingle.com 被征地農民提供基本的生活保障。

(5)農業安置。鐵路、公路等線型工程用地仍采用集體經濟組織內部調整承包地，通過土地開發整理增加農業用地等安置。

大型水利、水電工程移民仍采用開發性移民安置，就地后靠和外遷結合的辦法，通過開發荒地、灘涂和調劑土地，解決移民的生產和生活。

(6)就業安置。被征地農民可以通過上崗培訓，實現非農就業安置。

(三)加強了批后實施和監管

1、征地批后實施

(1)進行征收土地公告。包括征收土地方案、批準征收的內容，在被征收土地所在地的村、組內指定地點以書面形式公告。

(2)征地補償登記。被征地的農村集體經濟組織、農村村民和其他權利人，應當在征收土地公告規定的期限內，持土地權屬證書等到指定地點辦理征地補償登記手續。

(3)擬定征地補償安置方案。縣、市、區國土資源主管部門會同有關部門根據依法批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起60日內擬

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贏了網s.yingle.com 定以村或組集體經濟組織為單位的征地補償安置方案。

(4)征地補償安置方案公告。由縣、市、區國土資源主管部門在被征收土地所在地的村、組內指定地點以書面形式予以公告。

(5)征地補償安置方案征求意見。征地補償安置方案公告后，有關農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償安置方案有不同意見的，應當在征地補償安置方案公告之日起15日內向村集體經濟組織或有關縣、市、區國土資源主管部門提出。

(6)征地補償安置方案批準及實施。征地補償安置方案批準后，由有關縣、市、區國土資源主管部門組織實施。征收土地的各項費用應當自征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付。

2、批后監管

城市用地批后實施監督檢查屬于行政監督，系統監督和行政執法監督的范疇。將建設用地批后實施管理作為落實嚴格土地管理，強化土地宏觀調控的重要措施。為建立城市建設用地批后實施管理制度，我廳下發了《建設用地批后實施監督管理實施意見》(黔國土資發169號)。2007年對我省2003年1月1日以來經國務院、省人民政府批準的建設用地征收、供應及使用情況進行了批后監督檢查。通過一年多來的批后監督

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贏了網s.yingle.com 管理，逐步改變了過去建設用地管理重審批、輕管理，建設用地批后實施情況不清、責任不明的現象，在糾正和處理違法征地、拖欠被征地農民補償安置費、違規供地、囤積和閑置土地等方面取得了初步成效，強化了各地政府、國土資源部門的土地管理工作。

(1)監督檢查

*明確了監督檢查責任

監督檢查實行分級負責，分級管理。省國土資源廳負責監督檢查市(州、地)所在地城市、抽查部分縣(市、區、特區);市(州、地)國土資源局負責監督檢查市(州、地)所轄的縣(市、區、特區)和所在地的開發區(風景名勝區);各縣(市、區、特區)、開發區(風景名勝區)國土資源局(分局)負責本行政區域的自查。

*明確了監督檢查內容

征地程序是否合法，政府是否按照批準的征地方案組織征地，補償費用是否及時足額兌付到位，是否按照批準的土地位置、面積組織征地，政府的供地行為是否符合有關法律法規政策的規定，是否按照批準的用途供應土地，用地單位是否按照批準或約定的用途使用土地，經營性用地是否嚴格執行招拍掛程序等列為檢查重點內容。同時，結合當前土地

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贏了網s.yingle.com 管理的新政策，重點檢查涉及住宅用地的，廉租住房、經濟適用住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地面積是否達到申報住宅用地總量的70%，是否存在將經濟適用住房用地變相搞商品房開發以及農村村民建房建設用地等檢查內容。

*落實了監督檢查方式

監督檢查采取聽取各地對建設用地批后實施的情況介紹、召開被征地村集體(村委會或村民小組)和農戶代表參加的座談會、查看供地文件和圖件資料、實地抽查、現場勘測、個別走訪用地單位或個人等方式進行。

*實施了備案制度

對上一經國務院、省政府批準的新增建設用地征收、供應、使用情況進行綜合評價。提出了土地供應50%和供應的土地閑置50%的量化評價指標，明確了信用等級考核評價為合格的，繼續農用地轉用和土地征收審查報批工作。信用等級考核評價為不合格的，責令限期整改，整改期間，暫緩該城市的農用地轉用和土地征收審查報批工作。

將征地補償費兌付、土地供應、土地使用(閑置)、信用等級、不良信用記錄、信用考核結果(暫緩或凍結農轉用和土地征收審批、限期整

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贏了網s.yingle.com 改、繼續受理土地報件)、建設用地報批、退件等信息通過內外網進行發布。

(四)建設用地報件實現了遠程報批

建設用地報件采取由縣(市、區)國土資源局通過電子網絡傳輸到市(州、地)國土資源局上傳到省國土資源廳，報國務院的，再傳輸到國土資源部的四級網絡傳輸，從過去的法定60工作日提速到現在的15個工作日，大大縮短了辦事時間。

(五)加強調研

目前，我廳正在積極抓緊調研，對報省人民政府批準的建設用地項目如何從程序上作進一步的簡化，將從審批要件資料，各級辦結時限、審批程序和各級、各部門審查的職責等方面作進一步的簡化和明確，減少重復審查環節，加快報批速度。

四、申報建設用地須注意的事項

(一)克服前松后緊的問題。

(二)目前申報報件存在的主要問題

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1、重視程度不夠。

2、組織協調不夠。

3、上報資料不齊備。

4、資料不規范。

各地在建設用地正式申報時，要將一些前置性條件資料統籌安排，早作準備。如發改(經貿)部門的項目核準(備案)、環保審核意見、林業審核同意書、勞動保障部門的社保措施等，都有一個批準的時間過程，涉及政府要組織的公告、聽證都有一定的法時間，項目業主要提供的地災、壓礦、環評、占補平衡指標等等，都有一個時間過程，要在各種資料齊備的情況下，才符合申請用地的條件。因此，在正式用地報批前，應加強統籌協調各部門的相關手續，及早準備，提高申請效率，取得正式用地的報批。我們將通過加快建設用地審批管理，在為我省經濟建設又好又快發展提供用地保障上提供高效、優質的服務。

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來源：（建設用地與征地補償http://s.yingle.com/cq/460879.html）

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第五篇：關于完善征地補償制度的思考

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關于完善征地補償制度的思考

土地是最基本的生產資料，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關系到社會的安寧和發展，與國家興衰、人民福祉息息相關。農地征用補償問題不僅關系到農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。結合實際，筆者在分析征地補償政策的現狀、標準的基礎上，提出了幾點關于完善征地補償制度的建議。

征地補償標準的現狀分析

我國現行的征地制度建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上。《憲法》明文規定：城市土地屬國家所有;農村土地屬村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會發包。這就決定了在土地一級市場上，政府是唯一的征用主體。無論是公益性用地還是非公益性用地都必須由政府統一征收，再進行公益事業的建設或通過土地二級市場的招、拍、掛等方式進行再分配。

目前，我國在土地征用過程中，多采用的是以土地農作物年產值

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贏了網s.yingle.com 倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍，并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償。其中，那些非公益性的征地，政府在征地前對被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒有投入，而是將所征土地的使用權轉讓給房地產開發商或工商企業等非公益性項目。

同時，以具體地塊的年產值倍數來計算補償費用的補償標準，不僅使補償費用偏低，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大，也會由此引發了大量爭議和糾紛。

目前征地補償中存在的不足

征地補償標準不夠科學

當前，我國在征地補償方面的所有問題中，最突出也是亟待解決的就是現行的征地補償標準不夠科學。我國現行的征地補償標準是以土地農作物年產值倍數作為補償依據的不完全補償。根據這一標準，各地在制訂具體征地補償標準時，通常是按地塊來測算年產值，隨意性相當大，而且也經常出現相鄰土地間價差巨大等問題，損害了被征地農民的利益。并且，在我國社會主義市場經濟迅速發展的今天，單純以土地年產值為依據來計算補償費用顯然不合理。以城郊土地為例，隨著城市規模的不斷擴大，城郊土地的發展潛力已是不可預測。

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贏了網s.yingle.com 城郊土地的價格很大程度已經和城市經濟的發展和城市規模的擴大緊密相關，而與農業用地年產值的聯系已是越來越弱。現行的征地補償標準將土地的區位因素、地區經濟發展水平、價格預期等因素排除在外，使土地的補償費用與其真實價值相背離。

一個合理的補償標準應該充分考慮到一個地區自然條件和經濟發展水平不同而導致的地價差異，具體而言應包括土地的級差地租、機會成本等，同時還應考慮失地農民轉產轉業、學習新技能的費用，以及失地農民醫療、子女接受教育的費用等等。顯然，將這些因素排除在外，僅依靠土地農作物年產值倍數進行補償是不夠科學的。

被征地農民法律意識淡薄市場觀念薄弱

農民法律意識不強主要表現在兩個方面。第一：按照我國現行的農村土地集體所有制政策，農村土地屬于以村為單位的所有農民共同所有。《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。在這種制度下，農民對其所有的財產理應具有使用權、收益權和處分權等權力。但是在征地過程中，由于某些不當行為使農民的這些權力受到侵犯，土地所有權利益受到損害時，很多農民卻由于缺乏法律意識的原因而沒有舉起法律武器來維護自己的合法律咨詢s.yingle.com

贏了網s.yingle.com 法權益。第二：由于法律意識淡薄，部分農民無視法律的嚴肅性和不可抗拒性，在當地政府已經按照當地具體實施的征地補償標準計算出合理的補償費用的情況下，仍然以諸多不切實際的理由對其被征用的土地漫天要價，拒絕配合政府工作。

農民市場觀念的薄弱主要表現在土地補償費用的處理上。調查發現，將所得土地補償費用于長遠投資(如購買醫療保險、養老保險、投資于具有較好市場前景的果蔬等)或再就業的被征地農民的比重較小，多數的農民在得到土地補償費后，首先用于固定資產投資(如建房等)。土地是農民僅有的生活和生產資料。一旦土地被征用，他們便喪失了生活來源。再加上對土地補償費缺乏合理的規劃和有效的利用，使本來就不多的補償費很快耗盡，進而使生活水平下降，甚至難以維持生計。

社會保障機制不健全

土地是農民的生活來源和保障，失去土地的農民多處于無保障或低保障狀態。在社會保障方面，多數失地農民沒有被納入其保障范圍。近年來由征地產生的失地農民由政府進行較低級次的入社保安置(一次性繳足15年養老保險費，到退休年齡時能領到的養老金標準為上一全省(四川省)職工平均工資的20%)。失地農民的一次性補償金，多用于建房、補房款、子女入學、求醫問藥等，有限的補償費很

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贏了網s.yingle.com 快所剩無幾。絕大部分農民無力參加養老保險，更說不上參加醫療保險、失業保險或購買商業保險，以致2、3年后生病無法就醫，生計無保障，喪失勞動能力后老無所養。在社會救助方面，長期以來失地農民也沒有得到與城市居民同等的待遇。

失地農民就業困難

調查顯示，失地農民的失業率在50%以上，這還不包括臨時性就業。失地農民中，就業最為困難的主要有兩類人群：一是大齡失地農民，尤其是男性在45歲以上，女性在40歲以上的失地農民。由于文化水平低、謀生技能單

一、身體機能老化等原因，一旦失去土地，他們的再就業就顯得尤為困難。二是務農的純農民，他們世代為農，難以適應城市的氛圍。即使進城務工，也是從事一些在城市經濟中處于拾遺補缺性質的職業，收入低、不穩定。

征地補償標準的改進與完善

改進征地補償標準

在這個問題上，不妨借鑒一下發達國家在征地補償方面的標準和經驗。從世界范圍來看，土地征用補償的計算標準大致可以分為三類：

1、按公平市場價格補償;

2、按裁定價格補償;

3、按法定價格補償。

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贏了網s.yingle.com 我國屬于第三類——按法定價格補償，世界上主要國家，如英國、美國、日本、德國均采用的是按公平市場價格補償的標準。這種補償標準有效實施的一個重要前提就是有雄厚的財力支持，而以當前有限的地方財政要完全實施按公平市場價格補償是不可能的。但是，將按公平市場價格補償與按統一年產值進行補償相結合(即分別按兩種不同標準計算出補償費用，再乘以各自在總的補償費中所占的權重，進而計算出加權土地補償費)是可行的。隨著我國經濟實力和政府財力的不斷增強，統一年產值標準應逐步讓位于公平市場價格標準，并最終實現按公平市場價格標準計算的補償費占絕對主導地位(權重在70%以上)的土地補償制度。

完善征地法律法規的設置

在遵循憲法基本精神的前提下，應逐步將部門法細化、量化。雖然要將法律細化到每一村、每一地是不可能的，但是通過結合當地經濟發展水平、區位地理等因素后，制定一部適合當地的、詳細、具體的法規是可行的。一部詳盡的法律對土地市場上的主客雙方都是有利的，一方面可以使失地農民的補償有詳細具體、適合所在地區的合理標準參考，保障了他們的合法權益，另一方面，由于有法可依，也可以減少政府在征地中與被征地者之間的沖突。在征地程序方面，應完善征地程序。具體而言，應使補償安置公告和聽證等程序發揮其應有的作用。在征地過程中，加大有效落實公告、聽證等程序的力度，可以通過上級政府、農民、社會輿論三方互相監督來保證程序實施的公開、公平、公正。

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嚴格區分“公益性征地”和“非公益性征地”

區分“公益性征地”和“非公益性征地”的主要依據是征地用途。具體來說，政府在實施社會管理、公共服務，為社會提供公共產品，促進城鎮經濟發展，為提高人民群眾生活水平進行城市建設以及基礎設施建設(如城市公共設施建設、廉租房建設、道路建設、水利設施建設)等目的所進行的征地行為均屬于公益性征地。這一類型征地的目的為了公共利益，行為的最終受益者是國家和人民大眾。因此，這一類型的征地理應由政府以主體身份在土地一級市場上進行征用，其補償應按照上文中所提出的加權土地補償費計算方法，在公平市場價格補償與統一年產值補償之間找一個權重平衡點，一方面保障失地農民的合法權益，避免出現“公共利益由個人買單”的現象，另一方面也使政府在財力有限的情況下最大限度地實現公共利益。

而對于“非公益性征地”，政府應完全脫離其審批者的角色。非公益性征地這一經濟行為理應在市場中由買賣雙方協商完成。政府的角色應由審批者、管理者轉變為監督者、協調者，其主要職責應是為維護市場經濟秩序，防止不合理競價、不正當競爭等行為引起的土地買賣價格大幅偏離市場平均水平。同時，非公益性征地市場化可以帶來很多好處：對農民而言，非公益性征地市場化可以為農民帶來更多的合法利益，農民對其所擁有的土地的發展權、使用權、收益權和處

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贏了網s.yingle.com 分權等權力均可得到以市場價格為基礎的合理補償。對政府而言，非公益性土地由以往的政府低價統征后高價轉賣給開發商轉變為由開發商與地主直接協商后，其間的巨大利差也隨之消失，客觀上能夠促進土地征用權、審批權濫用問題的解決。

加強宣傳，提高失地農民的法律意識和市場意識

各地方政府對其出臺的征地補償政策、標準進行有效的宣傳，使群眾對補償標準有大致的了解，任何人都可以根據公布的標準計算出合理的補償費用。屆時即使有出入，也不會太大，完全可以再通過協商的方式妥善解決。同時，通過宣傳征地補償制度、標準，也能提高農民的法律意識，使他們能夠懂法，護法，在自覺維護法律嚴肅性和不可抗拒性的同時舉起法律武器維護自己的合法權益。提高農民市場意識的目的主要在于引導失地農民合理分配土地補償費，正確引導他們將有限的補償費用于能夠維持長遠生計的項目(如醫療保險、養老保險、具有較好市場前景的果蔬種植)，避免他們局限于眼前利益而造成今后生活的困難。

加快建立農村醫療、養老等社會保障機制

前文中提到，失地農民將土地補償費購買醫療保險、養老保險等是維持長遠生計的一個較好選擇。但現實情況是，在有些農村地區社

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贏了網s.yingle.com 保制度的建設基本處于空白。并且，目前國家還沒有為農村社保單獨立法，使農村社會保障體系處于一個比較混亂的狀態。因此，國家目前的任務是盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。在有條件的地區可以一并啟動養老保險、醫療保險和失業保險等，在不具備條件的地區可以根據實際需要先開設某一種或兩種保險，在條件具備時再完善整個社會保障體系。

促進就業機制的完善

實現失地農民再就業是解決失地農民生活來源，加快其生產、生活方式轉變的重要途徑。一方面，應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場。具體操作中，按照城鎮下崗職工的模式，將失地農民納入再就業保障體系，在資金支持、政策扶持、技能培訓、信息共享等方面，幫助失地農民搭建再就業平臺，尋找就業機會。同時，積極鼓勵失地農民自主創業，鼓勵他們參加就業培訓，提高自身勞動技能以適應城市就業的要求。另一方面，給予招收失地農民占企業總人數一定比例以上的企業一定的政策鼓勵和稅收優惠。在大力發展新型服務業的同時，發展適合失地農民文化水平低、技能水平不高等特點的低技術含量的勞動密集型產業，為失地農民創造更多的就業機會。來源：（關于完善征地補償制度的思考http://s.yingle.com/cq/468646.html）

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我國征地補償制度歷史變遷與創新

第一篇：我國征地補償制度歷史變遷與創新

第二篇：我國農村土地產權制度變遷與創新研究

第三篇：我國養老保險制度變遷及其創新

第四篇：建設用地與征地補償

第五篇：關于完善征地補償制度的思考

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