第一篇：從分稅制到公共財政

從分稅制到公共財政

項懷誠/文 曾任財政部部長、全國社會保障基金理事會理事長 《財經》總第223期 出版日期：2008-10-27

分稅制的緣起

1994年啟動的宏觀經濟體制改革，在中國經濟體制改革史上是濃重的一筆。

這場改革在理論上、思想上的準備，實際上是從1992年春天小平同志發表南方談話開始的。談話精神，最重要的就是確定了市場經濟體制改革方向。談話以當年中央“二號文件”形式下發，在全國引起了很大轟動。那年秋天，召開了中共十四大。在大會政治報告中，江澤民總書記代表黨中央正式提出，今后中國經濟體制改革的目標模式是社會主義市場經濟。十四大召開的次年，全國人民代表大會審議通過了憲法修正案，將在中國實行社會主義市場經濟寫進了國家的根本大法。

1993年9月，十四屆三中全會召開。全會根據十四大提出的要求，形成了一個決議，即《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。它標志著一輪宏觀經濟體制改革全面展開。在這個決定里，對財政體制改革提出了三項任務。第一項就是要實施工商稅制改革，調整國家和企業之間的關系；第二是在中央和地方兩級政府之間要實行分稅制；第三是國家預算要實行復式預算。

應該說，十四屆三中全會文件中關于宏觀經濟改革的內容是非常全面的。財稅體制改革是改革中比較重要的一項，是中央領導特別重視的一項。財稅體制改革涉及國家、企業、個人之間的關系，牽涉方方面面的利益。實行分稅制就要調節中央和地方的分配關系。我記得，當時的中央領導強調，這是財稅體制改革的中心環節、主要環節。

1993年9月到11月間，當時分管經濟工作的國務院副總理朱镕基曾經十幾次到地方去，和地方同志交換意見，審賬，耐心做工作。他曾半開玩笑但實際上認真地跟我們說：“我每次去，各個部門都要去人啊！財政部可以多去幾個人，你們想去幾位就去幾位。”我們聽了，當然感覺很溫暖，但我們也不能“濫用”領導的關心，每次隨同前往的大體上是二至四人。

接下來，出現了三項改革的統籌、布局問題。按照當時的力量，如果同時鋪開三項改革，是很容易顧此失彼的。當時，稅務已經從財政部分離出去，成立了國家稅務總局。我當時是財政部常務副部長，分管預算，分管改革，也分管稅政，所以和稅務總局聯系比較密切。我們決定，優先展開工商稅制改革和分稅制改革。改革早在1993年上半年就著手了。

為什么要實施分稅制改革？它究竟有什么必要性？為什么早不改晚不改，偏偏這個時候改？其實，早在1980年，財政部就曾經建議實施分稅制改革，但是沒有為中央領導接受。客觀地說，當時條件也不具備。想要分稅，先要把主要稅種初步完善起來。可以說，分稅制改革是在逐步創造條件的過程中間來決策的。

當時為什么必須實行分稅制改革呢？大體上有幾方面原因。

第一，原來的財政包干制完成了歷史使命，已經越來越顯示出其不公平的一面。從1981年到1994年，包干制曾起了積極作用。這個制度大的問題不會有，不過有的時候就不大好辦。有的地方經濟實力比較強，有的地方比較弱，包干的份額就不一樣了。全國財政會議常說，“一年之計在于'爭'”，爭包干基數，收入指標爭取定得低一點，可以多一點超收留成；支出指標則爭取定得高一點。要建立規范的社會主義市場經濟框架，包干制已經不適用了；而分稅制為大多數市場經濟國家所采納，是改革的方向。

第二，中央財政相當困難。當時，中央財政占全國財政收入的比重還不到30％，弱干強枝，中央花錢要靠地方上解。澤民、李鵬、镕基同志都贊成提高中央財政收入比重。當時，中央交給我的任務主要是處理好這個問題。

我們覺得肩上的擔子很重。1993年秋天，我第一次在北京市門頭溝的龍泉賓館介紹分稅制，講分稅制的主要涵義、前景、主要政策和要解決的問題等。有的財政廳老廳長后來對我說，分稅制啟蒙教育就是從那次會議上開始的。

分稅制改革經驗

從1994年到現在，分稅制已經實行近15年了。總體上說，實行得很平穩，效果也比較明顯。可以說，改革非常成功。1993年，就是改革前一年，我國財政收入是4349億元，2007年達到5萬多億元。成功還表現在全國31個省區市對這個政策是擁護的。財政體制在歷史上不是太穩定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實行分稅制以來，財政體制是相當穩定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經驗值得總結。

第一，就是穩妥處理中央和地方的分配關系。中央在集中財權的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當時，我們采取存量不動、增量調整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財政占全國財政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時候，各省分管財政的副省長和財政廳廳長紛紛來北京，排著隊和我們對賬。為什么？你研究、處理的問題和他們息息相關，他們身后有

幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊去調查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數？財政部主張以1992年為基數，因為1992年的數字是實的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個省的同志提出要以1993年為基準。當時，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會匯報，常委會決定以后，黨員就要服從。結果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財政壯大了，對地方也有好處。我們當時有一個奮斗目標，就是中央財政收入要占到全國財政收入的55％-60％，中央本級財政支出要控制在全國財政支出的40％以內。那么，多出來的20％的收入用在何處呢？要給地方，主要給中西部地區。要完善轉移支付制度。在1994年剛搞改革的時候，中央一年轉移給地方大體上有550億元。到2007年，這個轉移支付支出達到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領導關心是非常重要的。澤民同志曾多次分片召開各省省委書記、省長座談會，親自做工作，镕基同志親自帶隊。后來，他半開玩笑地說，那段時間是東奔西走，南征北戰，恩威并用，軟硬兼施。

改革期間當然也遠非一帆風順，有許多難忘的事情。分稅確定以1993年為基數以后，當年剩余的幾個月收入猛增。看著各地稅收收上來，我仍然放心不下，擔心各地明年沒那么多錢。1994年2月8日，各地報表匯總起來，1月財政收入情況出來了。此前我給國家稅務局一位副局長打電話，我問：增值稅能不能收起來？他說“可以”；但緊接著下半句話就叫我擔憂了，他說，“最多就是延遲兩三個月。”

當年的財政不像今天有這樣多儲備資金。我焦急地問：“你要是推遲幾個月，基本建設怎么辦？農田水利的備耕工作怎么辦？教師、公務員的工資怎么辦？”結果1月的收支報表出來，我一看，收了277億，同比增加106億元，增長幅度達到62％。100億元在今天不算什么，在當時可是不得了啊！我高興地跑到劉仲藜部長的辦公室。那一年的春節我記得是2月10日。當時財政部有一個好傳統，春節期間，部黨組一定要開一次會，研究工作。我一時高興得有點“得意忘形”，就給劉部長提了一個建議：“今年春節期間不開黨組會了吧？”一不小心就把財政部優良的傳統“丟掉”了。

高興之余，還擔心以后每個月的收入會不會有問題。后來事實證明，1994年建立起新財稅制度以后，從1月到12月，每個月都比上年同期有所增長，全年比上年增加了800多億元。這在中國財政史上搭建了一個新臺階，就是年增1000億元。

后來一發不可收，1500億元，2500億元，3000億元，5000億元，現在是年增1萬億元。收多了總比少收了好，可不能“好了傷疤忘了疼”。我們很長時間苦于沒有錢花，現在多多少少有幾個錢了，怎么能把當年重大的改革輕易忘記了？

初建公共財政框架

公共財政的提出，是財政發展過程中一個自然的發展階段。

在解放初期，我們的財政叫做“戰時財政”，因為當時有朝鮮戰爭，財政方針就是毛主席提出的“發展經濟，保障供給”八個字。1953年以后，朝鮮停戰。中國第一個五年計劃展開了，經濟建設已經成為國家的主要任務。這樣，財政就由“戰時財政”進入到“建設財政”。財政部每年都要計算，在財政支出當中，建設性的支出占整個財政支出的多大比例。如果建設性支出比例低了，就要做檢討。一直到改革開放以后，小平同志還說“軍隊要忍耐”，把錢從牙縫里省出來搞建設。

到了1998年，“建設財政”已經落后于形勢了。我們明顯感到，如果沒有社會的發展，沒有人民生活水平的提高，沒有支出的均等化，建設最終是上不去的。于是，公共財政觀點應運而生。

黨中央對這個觀點是肯定的。從2000年以后，黨中央建立了一個制度，每年春節前后，要把省部級主要領導干部請到中央黨校辦一個專題研討班。第一個研討班研究的就是財政問題，其中有一個題目就是“公共財政”。當時主管財政工作的李嵐清副總理作了一個重要講話，把公共財政的主要內容、為什么要搞公共財政，作了非常好的闡釋。由此開始，公共財政就開始展開了。

前面提到了轉移支付，其實是支出均等化問題，而這正是公共財政的核心。公共財政不可能徹底解決經濟發展不平衡問題，但是，最基本的支出應該相對平均。比如，國民受教育的機會、每個學生有多少經費應該是均等化的，醫療、交通也都應該如此。對于中西部地區來說，他們大力發展經濟是沒錯的，而且他們對于公共財政也是贊成的。這里涉及一個觀念：建設并不都是需要國家花錢。我們國家現在每年GDP的貢獻，不是國有企業老大，而是民營企業老大，占的比例達到50％以上。就是說，中央政府、地方政府、社會資金、民營企業、外資都是建設資金來源的一部分。

我離開財政部門已經多年了。現在回想起來，其間沒有感覺到工作中有多大阻力，我更多感受到的是“助力”。1994年6月，我奉調離開財政部，到國家稅務總局任主持工作的副局長、黨組副書記。1998年，我又回到財政部工作。我當時有一個判斷：分稅制的改革、工商稅

制的改革，是中國財政收入制度的改革，是中央和地方分配的改革。這個改革在當時任務很重。

實際上，財政支出的改革是滯后的，公共財政的改革是財政支出的改革，實際上是慢了。我有一次和李嵐清同志談到這個觀點。我說，我們現在準備加快支出改革，共有十項改革。他馬上說：“你說說有哪些改革？”他拿出筆，一項項記下來。他說：“你說的十項改革，我都支持！”

當然，沒有一項改革是完全沒有阻力的。因為支出的改革涉及方方面面的問題。如果問我對公共財政體制建設的看法，我只有一句話：希望步子邁得更快一點。

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【申江評論】

第二篇：財政系統慶祝建國60周年征文：從吃飯財政到公共財政

新中國成立60年來，我縣財政和經濟實力從一窮二白到解決溫飽；從“吃飯財政”到公共財政；從取之于民到用之于民，取得了巨大成就和成功經驗。而今，公共財政的陽光已普照龍鄉大地的每個角落，改革成果惠及81萬龍鄉人民。

前30年：一窮二白的“大鍋飯”財政

據縣財政志記載，新中國成立初期，我縣財政體制執行的是那一世小說網 http://www.tmdps.cn高度集中的統收統支制度。從1953年的“收支掛鉤、多種比例分成”，到1979年的“收支掛鉤、增收分成”，我縣財政都吃著“大鍋飯”。

從新中國成立到1957年，我縣的財政收入主要來源是農業稅和工商稅。1958年至1962年，收入來源才起了重大變化，企業收入占了一定比重。

據介紹，1951年，我縣有了財政收入的記載，當年，我縣財政總收入為3590553元。“那時，由于數字太小，年財政收入的單位還是‘元’。現在，早就用‘萬元’了。”翻開縣財政志，縣財政局工作人員告訴記者。在財政志上，記者看到，1951年至1979年，我縣29年的財政總收入為18957萬余元。“這個數字還不如現在我縣一年的財政收入。”該工作人員說。

在建國初期，我國處于國民經濟恢復時期。在此期間，我縣財政支出主要是保證供給，人員經費本著維持最低生活水平，逐步改善生活待遇。對企業、事業單位的撥款，采取維持與扶助的辦法，地方政策支出以大米為主。

自1953年起，隨著國民經濟的恢復和發展，財政由供給財政轉為建設財政，每年的財政支出主要在經濟建設、文教衛生科學事業費、撫恤和社會福利救濟費、行政管理費及其他方面，按一定比例支出。

據統計，1951年至1979年，我縣29年的財政總支出為13063萬余元，占財政收入總額的近70%。“當時的財政也就是保工資、保運轉、保穩定的‘吃飯財政’，不像現在的公共財政一樣普惠民眾。”縣財政局工作人員稱。

改革開放，綻放公共財政之花

改革開放，是我國由計劃經濟轉為市場經濟的分水嶺。改革開放30年來，**財政乘著改革的春風，走探索創新之路，在創新中求發展，在發展中謀跨越，財政收支情況發生了翻天覆地的變化。財政總收入由1978年的1099萬元增長到2008年的219148萬元；同期，財政總支出由1142萬元增長到219090萬元，分別增長了199.4倍和191.8倍。

據縣財政局工作人員介紹，黨的十一屆三中全會召開后，隨著黨的工作重心向經濟建設轉移，我縣經濟建設和各項社會事業持續健康發展，財政收入擺脫了長期低水平徘徊的局面，步入穩定發展的軌道。縣財政收入主要來源是工商稅收、未免征前的農業稅收和非稅收入。1996年縣級財政收入首次突破億元大關。

隨著經濟發展，縣財政逐漸向“公共財政”轉變，除了加大投入，解決“三農”問題；把教育作為最大的公共事業來保障，實行義務教育階段全部中小學生“兩免”政策，實現真正意義上的義務教育外，近年來，縣財政還加大了對社會保障的投入。社會保障從無到有，公共財政覆蓋面越來越大，**城鎮、農村的廣大群眾有了生活、醫療等保障制度。

1998年至2007年，我縣先后建立了城鎮居民最低生活保障制度、農村特困戶生活救助制度、農村最低生活保障制度。至2007年末，全縣享受城市、農村低保人數達17914人，財政全年支付低保金共計1378萬元。

2003年，全縣開始推行城鎮職工基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度。到2007年底，全縣參加城鎮職工基本醫療保險人數達23350人，參加新型農村合作醫療制度人數594897人。今年6月，我縣城鎮居民也可參加醫療保險了，7月1日起，我縣將實現農村、城鎮居民醫療保險全覆蓋，居民因病致貧、因病返貧的問題得到緩解。

在施行職工養老保險的基礎上，2008年上半年，被征地農轉非人員和城鎮用人單位超齡人員參保試點工作在巴川街道開展，隨后在全縣鋪開，截至今年5月底，已有近11000余“兩類人員”參加了基本養老保險，其中一部分已開始按月領取養老金。

同時，我縣還運用財政投入、稅費減免、小額貸款擔保和再就業援助等財稅優惠政策，大力支持就業和再就業工作。并加強公共衛生體系建設，重點向農村傾斜，為加快全縣衛生事業的發展提供了資金保障。還落實計劃生育家庭獎勵扶助制度，確保了實行計劃生育政策的農民“老有所養”。

60年來，我縣財政持續穩定發展，財政收支倍增，社會保障從無到有，公共財政覆蓋面越來越大。據介紹，在新形勢下，**財政仍將積極推進財稅體制改革，充分發揮財政的職能作用，逐步建立公平、規范、透明、高效的財政運行模式，使**財政在改革和建設中不斷發展壯大。

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第三篇：_公共財政

1、公共財政的含義、特點和職能

財政是各級政府為履行行政職能，依據有關法律和制度的規定，對國家各種資金的收支進行管理和監督的行政活動。

公共財政是指僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態，即與市場經濟相適應的財政類型。

公共財政的主要特點：政府是公共財政的分配主體；公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；公共財政具有強制性和補償性。

公共財政的職能：公共財政具有優化資源配置的職能、調節收入分配的職能和穩定經濟增長的職能。

2、公共預算的特點及其編制

國家預算是具有法律效力的國家財政收支計劃。公共預算有著國家預算所具有的全部特點，但又有著自身的特點。公共預算是與市場經濟體制相適應的國家預算形式，公共預算是與公共財政相適應的國家預算形式。

公共預算編制的原則：公開性原則、完整性原則、可靠性原則、性原則、法律性原則。

公共預算編制的主要依據：國家的法律、法規和方針、政策；上一公共預算的執行情況；計劃國民經濟與社會發展計劃的主要指標；公共預算管理體制所規定的管理權限和收支范圍。

3、財政收支與政府采購

稅收是國家按照法定標準無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權力參與國民收入分配和再分配的一種特定分配關系。

稅收的特征：強制性、無償性、固定性。

目前我國稅制按課稅對象一般分為流轉稅；資源稅；所得稅；財產稅；行為稅五大類。按稅收管理權限分為中央稅；地方稅；中央與地方共享稅三類。

財政支出必須遵循的原則：經濟效益原則、公平原則、穩定原則。

財政支出按經濟性質可分為購買性支出和轉移性支出；按國家職能可分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

政府采購是指政府機構出于行職責的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。政府采購具有法定的程序和規范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購的特點：采購資金的公共性、采購目標的非營利性、采購行為的規范性、采購主體的特定性、采購活動的政策性及采購范圍廣、規模和影響力大。

政府采購必須遵循的原則：競爭性原則、公開性原則、公平性原則。

政府采購的基本方式：招標性采購方式和非招標性采購方式，招標性采購是公開性較高的政府采購方式。

第四篇：從公共財政角度看地方事業單位改革

從公共財政角度看地方事業單位改革

稅收調研文章

內容摘要：事業單位改革已經全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調研，把這些難點問題歸納為認識觀念轉變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經驗，按照政府與市場分工標準、據公共財政原則等，對現行的事業單位進行了分類和定位，認為事業單位將向政府機構、政府公立機構、非營利機構和企業這四種組織進行轉型，通過制度創新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創新、產權制度創新、人事制度創新和分配制度創新的具體思路。特別是在人事制度創新和分配制度創新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經濟組織命名為“事業單位”，把行政單位與事業單位統稱為行政事業單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經濟痕跡。在計劃經濟條件下，政府承辦了所有的社會經濟發展事項，所有的投資，都由政府承擔，因此，根據投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業單位、（國有）企業，也就無可厚非。改革開放后，國有企業從政府的一部車間變成了獨立的經濟法人，使我國的經濟走上了快速穩定發展的道路。隨著市場經濟體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續的繁榮。新世紀初，中央決定開展事業單位改革，正是適應了市場經濟發展的要求。

通過對科技系統以及全國部分地區試點情況的總結，中央下發了不少文件，這對于深化事業單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業單位，近3000萬的從業人員，情況十分復雜，特別是地方的事業單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業單位改革中的一些關鍵性問題，提出若干建議。

一、事業單位的分類及定位

（一）事業單位的分類

對事業單位有一個明確的定位，是進行事業單位改革的關鍵。事業單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據公共財政的原則，對之進行明確分類后，才能根據不同情況，進行明確的定位。本文以市場經濟條件下政府與市場的分工為標準，對事業單位作如下劃分：

1、提供純公共產品的事業單位

根據公共產品原理，提供純公共產品事業單位有如下幾大類：

（1）行政執法型事業單位。近幾年，國家多次進行了行政機構改革，對行政單位、行政編制進行嚴格控制。但為了確保社會事業的發展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業單位，有些單位則轉制為“按公務員管理的事業單位”。這類事業單位，在一些地區，被稱為“行政執法型事業單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務屬于完全意義上的純公共產品。

（2）基礎教育單位。我國的憲法規定，我國實行九年制義務教育。國家應該向社會提供九年制義務教育這一純公共產品，并由財政承擔其全部費用。因此，因九年制義務教育而建立起來的公立中小學，以及為義務教育培養教師人才的師范學院也屬于提供純公共產品的范圍。

（3）基礎研究單位。如地方上的一些針對當地重點行業發展而設置的基礎性研究機構，這些機構提供的研究成果是為了當地社會的發展、公眾的需要，因此其服務也屬于純公共產品。

2、提供準公共產品的事業單位

準公共產品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據我國各地實際，按照準公共產品的公共程度，可以把這一類的事業單位分為如下幾種：

（4）公益性事業單位。為滿足人民基本生活需要的基礎設施中，有的是由行政部門負責進行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業局來管理；有的則是由事業單位來進行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎醫療機構；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎文化設施；環境監測、生態環境治理機構等等。

（5）慈善型事業單位。隨著社會的發展，出現了一批以慈善為宗旨的各類機構，包括各種從原來行政單位分離出來的機構，如民政部門、社會保障部門的下屬機構；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業單位。這類事業單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務的中介單位，包括向社會提供法律服務的中介機構，政府各部門下屬的服務機構，政府職能的衍生產品（如質量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經濟發展而新生的第三產業（如拍賣行、婚姻事務所、產權交易中心等）。

（7）專業人才培養機構。這類事業單位，主要是指從事不屬于義務教育的各類教育、培訓機構，如高

中、職業中學、中專、大專、大學、成教學校、專業培訓中心等等。

（8）技術服務型事業單位。這類事業單位，主要是指圍繞當地經濟發展的特點，為企業提供各種應用性服務的事業單位。如：各種從事自然科學、社會科學應用研究的科研機構，各種學術性、行業性的群體團體，科技交易市場等。在廣大農村，農業科技推廣網絡、農機維修網絡，也屬于

技術服務型的事業單位。

（9）城市經營性事業單位。這類事業單位，以管理、經營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經濟效益，也屬于事業單位的范圍。根據城市經營的產業鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產權拍賣中心等；從事城市資源初級開發（城市項目建設）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產交易中心等。

3、提供私人產品的事業單位

按照市場經濟條件下政府與市場的基本分工，私人產品應全部由市場來供給。但由于我國的事業單位，是從計劃經濟條件下發展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產品、但關系國計民生的項目，還需要國家來經營，因此，存在相應的事業單位。按所從事的業務與國計民生的關系，可將這類事業單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經營目標、以市場化的動作為主要手段的事業單位，其經營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫療機構，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設計院、建筑設計院、規劃設計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業單位。包括：可以市場化的應用研究部門；各類行政、事業單位附屬的“三產”單位，如各種“四技”事業，各種機關事務管理部門、車隊、勞動服務公司等；一些以促進當地經濟發展為目的而建立起來的基金會、協會、中心等等。

（12）已經市場化的事業單位。以事業單位名義存在、經營機制已市場化的自收自支事業單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統等。

（二）事業單位的定位

按照公共財政的理論，把事業單位劃分為上述的三大類十二小類，根據分析可知，我國的事業單位是提供各種公共性程度完全不同的產品和服務的社會經濟組織的統稱。事業單位改革，就是要根據政府與市場的分工，把這些事業單位歸位到與其公共性相適應的經濟組織類型之中。

在加入世界貿易組織后，為與國際接軌，參照國際經驗，我們把整個社會經濟組織分為五大類：政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現行各類事業單位在市場經濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業單位改革的過程，就是從我國目前的社會經濟組織形式轉化為當前國際通行的社會經濟組織的過程。

關于政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業及家庭等方面在市場經濟條件下的游戲規則，這方面的研究已經十分豐富，在此不作詳細討論。本文的重點，放在事業單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業單位改革的難點

事業單位從目前這種狀態向規范的四種經濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創新，進行內部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業單位以及與之相關各個方面的利益關系，直接影響著整個社會經濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區，很多利益集團，都是通過事業單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調查情況看，在事業單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認識觀念轉變的困難

事業單位改革，是市場化向縱深推進的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業單位改革的正確認識，直接影響著事業單位改革的成敗。調查發現，我國各地開展事業單位改革中，對事業單位改革認識上的差距，已經成為影響事業單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認為事業單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務，又可以通過改革，實際上擴大事業單位的陣容。

二是任務觀念，認為事業單位改革是上級的任務，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當地的實際，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態。

三是保護觀念，認為事業單位改革中，以保護一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業單位改革的成功，如保護事業單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業單位改革與以前任何一次政府內部改革不同，是一次市場化為導向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業單位改革難以很好地推進。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現一批觀望者，甚至出現阻撓改革的領導干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業單位改革的主體——廣大事業單位職工中很流行的想法。

這五種認識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業單位改革中最困難的問題。事業單位職能的轉換帶來的職工下崗問題，在就業機會本就不多的地區，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業的優惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業單位及其人員的政治、技術待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業單位的員工，可能失去評聘特定專業技術職務的資格，這同樣會阻礙事業單位改革的深化。

三是領導干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業單位的領導干部一般都是在組織部門考察的基礎上，由當地的黨委或政府任免的。改制后，事業單位要按國際通行的游戲規則開展業務活動，其領導干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業單位終身制的用工制度，形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制，這要求逐步規范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標準是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經營的事業單位，在一些市場化程度較高的地區，早就成為企業，而在一些市場化程度較差的地區，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內部的職能改革問題。即使在一個單位內部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關系調整的集中反映，也是事業單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業單位分配的基本原則問題。事業單位改制后如何體現“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎卻很難界定。另一方面，在事業單位內部，只存在著二種分配基礎：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產。在事業單位，也存在著諸如產權、專利權等其他可以作為分配依據的生產要素，但在改制前，這些生產要素都是國有的。除非有私人產品參與事業單位改革，否則，事業單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關系調整，而個人間的分配關系，仍難以得到很好的調整。

二是事業單位分配權問題。在事業單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規定，給予事業單位一定的分配自主權，但仍沒有擺脫上級決定分配權的本質，與事業單位改革的最終目標，還有很大的差距。

三是事業單位個人分配制度的建立問題。在事業單位改革后，要建立起一套與市場經濟相適應的個人分配制度，真正體現按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現收入的多元化，調動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經濟發展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業單位在很多領域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業單位分配制度的建立，還直接影響著事業單位改革的進程。

三、制度創新：對事業單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創新，對事業單位的改革，將起到很好的推動作用。根據各地事業單位改革的實踐經驗，本文認為，地方的事業單位改革，關鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創新

通過體制創新，解決政、事、企的分離問題，確保事業單位向國際通行的社會經濟組織形式歸位。

1、建立規范的法人確認制度。無論是政府機構，還是政府公立機構、非營利組織、企業，從組織學的角度來講，他們都是不同性質的法人組織。根據經營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區別，實際上就是明確了各種機構性質的差異。因此，建立規范的法人確認制度，可以使各類事業單位歸屬到與其公共性相適應的各類社會經濟組織之中。為了確保有一個統一的標準，系統地甄別各類事業單位的性質，建議由政府職能部門在整理現行規定的基礎上，根據國務院《事業單位登記管理條例》等要求，對各種社會經濟組織的認定標準進行重新的確認，建立標準化的法人確認制度。并在此基礎上，通過目前各地都基本已經成立的政府辦事大廳（便民服務中心等），一個窗口對外，對事業單位進行重新的認證、登記，從而避免因部門職能交叉而導致的確認工作混亂。

2、取消主管部門對事業單位的管理制度。改革后，事業單位要機構獨立設置，編制獨立核定，編制獨立，財務獨立，真正成為一個獨立的法人主體。基于此，應全面取消主管部門對事業單位的管理制度，各事業單位應根據業務的需要，與政府各職能部門建立起相應的關系。

3、行政、事業單位改革聯動機制。目前，各地都存在一批行政、事業混編混崗的單位。在這次事業單位改革中，要建立起規范的分設制度，進行清理。產生行政、事業單位混編混崗的根源，在于行政機構改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉到了事業單位，并向下屬的事業單位無償借用干部。在行政機構編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業單位改革聯動制度，才能真正推進事業單位的深入改革。

（二）產權制度創新

1、國有產權多種實現形式的制度創新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現形式，在事業單位改革中，事業單位擁有的各類國有資產，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進行產權制度改革。

根據事業單位的實際情況，可以考慮將國有資產轉化為如下幾種形式：

（1）國有財產。即原來由事業單位使用，經過國有資產登記后，變成一種公共消費產品。這類國有資產，不再是一種資產的概念，而是一種單純的消費財產，它不可能創造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產。

（2）國有資金。通過對國有產權的改制，把一部分原事業單位擁有的國有資產轉化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領域，實現國有資產從某些事業單位的退出。這是事業單位改革中國有產權改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權。在事業單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業單位占有的國有資產，在改制過程中作為一種國有股權，參與到改制后事業單位的具體經營中。

（4）國有債權。除了事業單位擁有的國有資產轉化為國有股權外，基于事業單位改革的特殊性，一些國有資產也可以轉化為國有債權，國家作為債權人，改制后的事業單位經營者作為債務人，建立起債權債務關系。

（5）其他形式。事業單位擁有很多國家所有的知識產權，在改制過程中，這些知識產權或者量化為國有股權的一部分，或者保持原來的形式，繼續成為國有資產的重要組成部分。

在地方的事業單位中，還存在一種特殊性質的事業單位，這些事業單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機構名稱，如某某市生產力促進中心，經濟協作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認為是一種集體性質的社會經濟組織，不存在國有資產問題，但根據我國的有關法律，這類單位的發展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產。因此，在事業單位的改革中，如何強化國有無形資產的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規定必須由國家舉辦的事業單位外，其它各類事業單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進事業單位的改革。

從公共財政角度看地方事業單位改革來自:免費論文網

（1）市場準入制度的建立。事業單位的經營，和廣大人民的根本利益、和當地社會經濟的發展有著密切的關系，如果沒有一定的標準，勢必會影響地方社會經濟的可持續發展。因此，有必要建立一套市場準入制度，來保證事業單位經營者的質量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標準，不能有所有制歧視，區域歧視，更不能有特許的規定。事業單位涉及的領域很多，每個領域都有不同的準入標準，在事業單位的準入制度上，建立一套與行業許可相適應的許可證制度，與我國現行的行政管理體制相適應。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準參與事業單位經營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創新

1、取消事業單位身份制度和勞動關系制度

進行事業單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統一把事業單位的員工統稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關系制度提供了參考。

2、建立規范的人員聘用制度

引入競爭機制，建立與市場經濟相適應的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據事業發展的需要，自主確定用人標準，用人額度，并到人才市場進行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關系，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利。

三是員工的自主擇業制度。員工可以通過規范的手段，自主選擇職業。

四是競爭上崗的內部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內的位置，充分調動員工的積極性。

3、建立新型的領導干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎性工作，通過競爭，使每個干部都能有機會取得領導職位，并在競爭中體現自己的價值。干部管理部門根據競爭上崗中競爭者的表現，按照干部管理權限和一定程序，根據不同事業單位的特點，采取直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領導干部。

4、建立崗位管理制度

事業單位內部崗位設置的科學合理，每個崗位的職責、權利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關系明確，是確保事業單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設置與人事管理結合起來，使每個人適得其所，保證事業運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據不同的崗位，建立與之相適應的確保工作人員完成崗位所要求的權責利的制度。如對領導崗位，可以建立任期目標責任制；對管理崗位，可以建立體現管理人員管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規范；對專業技術崗位，可以逐步實現專業技術職務聘任與崗位聘用相統一的辦法，一些責任重大、社會通用性強、事關公共利益、具備一定專業技術才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執業資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機制，即固定與流動相結合的用人制度，改變現有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業單位較好地利用“外腦”，來發展各項事業。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關系的合同化，為建立事業單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現，關鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責任和義務，明確了續聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形同虛設，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業下崗工人的安置辦法和行政機構改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進行制度設計：

一是以行業或系統為單位，建立人員的內部調劑制度。在本單位自行消化的基礎上，通過行業或系統內部消化，在整個系統內統一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統內公平競爭、自由擇業。通過行業內的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業單位工作人員的總體素質較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業的發展中，將發揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質較高、符合當地遠期人才發展戰略的未聘人員，納入這一制度進行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機關安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓、攻讀學位、考取專業技術職務。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進行管理。如可以建立人才流動服務中心的辦法，由人才流動服務中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務中心為這些未聘人員服務，政府可以在事業單位的改革費中列支一次介紹費等進行鼓勵。

四是建立就業指導制度，引導未聘人員的再就業。

五是通過盤活國有資產，興辦新興產業。事業單位改革中，國有資產部門將收回一批事業單位使用的國有資產，充分利用這些國有資產，在政策的允許范圍內，鼓勵未聘人員組建新的企業單位，是各地在事業單位改革中的成功經驗。

六是利用國有資產，養活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領域發揮作用。通過政策鼓勵、引導未聘人員到基層、農村、企業等領域工作，發揮作用。

八是利用政策鼓勵專業技術人員創辦或進入企業。對各地的優惠政策進行規范化的基礎上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業單位人員創辦或進入企業的制度，鼓勵事業單位在崗人員和未聘人員，發揮個人特長，為社會創造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業單位改革順利成功的穩定器，同時，更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉型的重要推進器。在事業單位全面推廣養老保險、失業保險、醫療保險等，既可解決事業單位人員流動、轉崗的后顧之憂，也可以降低事業單位改革的成本。目前，我國各地在事業單位開展社會保障制度的進度不一致，有的已經實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當地財政部門可能要承擔起這部分的費用。

（四）分配制度創新

1、建立健全適應于事業單位發展的分配政策體系。

目前，對事業單位分配制度進行改革的前提，就是在現有法律法規的基礎上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業單位發展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經形成了以《財務通則》、《會計準則》為基礎的企業內部核算體系；同時，也通過部門預算、國庫集中支付等形式，對預算會計制度進行了新的改革，建立健全了行政單位的內部核算制度。能否通過這次事業單位改革，建立一套符合市場經濟發展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關鍵。

關于非營利組織的內部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調的是，非營利組織內部核算制度的建設中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業的唯一區別，就是非營利組織所創造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業發展。非營利組織的這種特點，決定了它的內部核算制度，必須以企業核算制度為基礎，并根據非營利組織的特點，進行制度創新。

（2）非營利組織與企業的另一個區別在于，它作為第三產業的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經濟效益的最主要生產要素，不是資本，而是掌握專有技術的勞動力。因此，企業內部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內部核算的核心。

在建立了非營利組織的內部核算體系后，它就和行政單位的內部核算體系、企業的內部核算體系組成一個系統，各事業單位可以根據其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內部核算制度。

2、建立激勵與約束相結合的自主分配制度

分配制度是內部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業內部核算制度，不同的事業單位要建立不同的內部分配制度。轉化為行政機構或政府公立機構的事業單位，在內部分配制度上，將按照或比較公務員制度進行分配；轉化為企業的事業單位，將根據企業的分配制度進行分配；而廣大轉化為非營利組織的事業單位，則需要根據其公共性的不同及激勵與約束相結合的特點，確立不同的分配依據和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內部分配制度的創新

除轉制為行政單位、政府公立機構和企業的事業單位外，轉化為非營利機構的事業單位，可以在如下幾個方面，進行分配方式的制度創新：

一是參考國有企業改制的經驗，在事業單位中推行工資總額包干制度。對于轉化為非營利組織的事業單位，國家財政的撥款中，只規定其人員經費的總額，對這部分人員經費內部分配權，全部下放給單位，由單位根據實際建立其內部分配制度（對一些公共性較強的事業單位，單位的內部分配制度需要報財政部門備案）。事業單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎上，核定單位工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節余留用，超支抵扣。上年工資總額節余可轉下一使用。工資總額包干基數每年核定一次。一經核定，包干內，除遇國家工資政策調整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業改制的經驗，在事業單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預算是一致的，它是通過對單位內部每個員工對單位業績的貢獻程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉化為行政單位、政府公立機構、非營利組織，還是企業化的事業單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業單位所產生的經濟效益指標、社會效益、事業發展指標及復合考核指標，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內部創造的效益，更有可能是根據單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內，單位內部可以根據各崗位對單位績效的貢獻度，建立內部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而最大程度地調動廣大員工的積極性。

三是參考集團公司的管理辦法，在事業單位內部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設置的事業單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設有分支機構，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業單位。如教育系統，擁有一批中小學。這些事業單位，上下級之間業務范圍相同，經營方式相似，因此，在分配機制上，完全可以參考集團企業的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發生業務關系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進行管理。一是采取統一核算的辦法，把一、二級事業單位作為一個獨立的法人主體，進行統一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構、某些地區區域性的事業單位，如某某地區的行業協會，可以作為一個獨立的集團法人進行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內部制度創新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結余分成、自負盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創新，實現個人收入的多元化

進行個人分配方式的制度創新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調動廣大員工的積極性。

根據非營利組織的特點，本文認為，對于轉化為非營利組織的事業單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進行政策引導，例如在基本工資基礎上加一定系數的優惠政策，鼓勵事業單位的員工到艱苦邊遠地區、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對非營利組織內部的工作人員，建立類似公務員、技工的分類管理制度，對不同的崗位確定不同的類別和層次，如一級打字員、二級打字員等，并據此確定不同的崗位工資。

三是職務工資。對具有一定專業技術職稱、并被單位聘用者，或者擔任某領導職務的，給予一定的職務工資。

三是效益工資。根據單位全年創收的情況，在創收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分攤給每個員工。

四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入，根據崗位考核目標，每個員工超額完成考核任務，即可以增發相應的績效工資，從而真正體現按勞分配的原則。

五是計件工資，對于一些可以量化的工作任務，可以直接以計件的辦法，進行具體的核算。如車隊、打字室的人員，可以在基本工資的基礎上，附之以計件工資進行具體的考核。

六是股權分紅。在產權制度改革中，事業單位內部的員工，以及有志于參與某項事業發展的私人部門，都可以以資金、資產（如設備等生產資料）、知識產權（技術、專利、成果）、管理或銷售網絡等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對一些可以進行獨立核算的社會事業發展項目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對于超過包干收入或低于包干經費部分，可以在一定比例內作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據貢獻的大小，分配給相關的工作人員。

八是分成收入。科研成果轉讓到事業單位，除采取一次性買斷、作價入股等方式外，還可以通過利潤分成的形式，進行分配。如有些地方規定，以技術轉讓方式提供職務科技成果的，可從技術轉讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎勵給有功人員；自行實施轉化或與他人合作實施轉化的，單位在項目成功投產后，連續五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎勵成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎勵；以股份合作形式實施轉化的，可用于不低于科技成果入股時作價金額20的股份給予獎勵，該持股人依據其所持股份分享收益。若成果研究和轉化是由多人完成的，對作出主要貢獻的人員，所得獎勵份額應不低于獎勵總額的50.

九是獎勵收入。對取得重大科研成果，在提高單位經濟效益或社會效益中有突出貢獻者，按照貢獻的大小，給予一定的獎勵。

十是兼職收入。事業單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識產權不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時，本單位也可以通過柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務。對本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業單位和兼職人員按照一定比例進行分成，也可以通過合同的辦法進行管理。

當然，事業單位改革中，需要制度創新的內容很多，如政府對事業單位管理方式、財政對事業單位撥款方式、專業技術職稱的評定制度等，都需要重新進行調整。在各地開展事業單位改革的過程中，這些制度創新，已經積累了相當豐富的經驗。科學總結經驗，全面借鑒國際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業單位改革的制度體系，推進我國的事業單位向國際通行的社會經濟組織形式轉型，使我國的市場化進程走上一個新的臺階。

第五篇：財政分稅制

如何進一步進行分稅制的改革？

1994年實行的分稅制，是我國財稅體制的重大改革，實踐證明，分稅制在理順中央與地方的財政分配關系、建立規范的財政運行機制、保證中央和地方財政收入穩定增長、增強中央財政調控能力等方面，取得了顯著成效。分稅制財政管理體制的實施，調動了中央與地方兩個積極性，建立了中央與地方財政收入穩定增長的機制，發揮了中央財政的再分配功能，實現了中央與地方“雙贏”。在新的形勢下，我國應按照“財力和事權相一致”的方向進一步完善我國的分稅制體制。

一、現行分稅制存在的主要問題

政府間支出責任劃分還不夠清晰、不夠合理.我國現行法律對政府間支出責任只作了原則性劃分，不夠清晰合理。中央同地方政府的支出劃分不清晰、明確，各省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分模糊，地區之間差別較大。

政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責任劃分不相匹配。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當數量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責任與收入的匹配，也不利于合理調節地區間財力差距。

轉移支付項目設立不夠合理，監管力度有待加強。分稅制改革以來，初步形成目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但由于大部分轉移支付項目都是出于配合中央宏觀調控政策而設立的，帶來財力轉移支付專項化、專項轉移支付財力化的傾向。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。轉移支付形式繁多，管理分散。轉移支付缺乏有效的約束和監督機制。

省以下財政管理體制尚不完善。目前各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布不合理。省級政府沒有在調整省以下政府財力不平衡方面發揮應有的作用。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

當前我國劃分中央與地方、政府與企業之間的事權，核心問題應該是投資權劃分問題。政府應逐步從個人、企業或社會完全有能力承擔并對整個經濟發展不至于產生難以控制的沖擊的經濟建設領域和事業中退出來。同時改變按投資規模大小來劃分中央與地方投資管理權限的做法，除了特別重要的項目和中央負責的項目由中央投資外，絕大部分項目應按受益范圍由所在地方政府承擔投資。中央政府與地方政府事權的界定，都是根據各級政府對有關事務的駕馭能力和適應程度進行的。

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。“省直管縣”財政改革是我國加快地方政府機構改革、擴大縣域發展自主權和提高縣鄉財政保障能力的一項重要舉措。加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公

共服務領域投入等。

（三）合理劃分稅權，使地方擁有穩定的財源

由于各財政層級間“事權重心下移、財權重心上移”，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。在劃定各級政府支出責任的同時，還要賦予其相應的收入。地方稅，應當具有收入穩定、不扭曲市場機制配置資源的特點。

財產稅因為征收對象不具有流動性、征稅對資源配置影響小而成為地方稅收的首選。在財產稅方面，我國已分別對持有存款、股票的收益征稅，但還沒有對居民持有房產進行征稅。有必要對我國的房地產稅收體系進行調整，拓寬稅基、調整結構，強化征管，切實發揮其引導消費、保護資源、縮小收入差距、為政府籌集收入的功能。

遺產稅和贈與稅，有助于調節財產稟賦，為居民創造均等的發展機會，同時能夠引導富裕階層進行社會捐助。應創造條件，早日開征遺產稅和贈與稅。

（四）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

1.轉移支付目標

一是通過政府間財政轉移支付保障各級政權具有正常的施政所需的財力，二是使全國各地居民基本享有水平接近的教育、醫療衛生等基本生活條件和能源、交通、通信等基礎設施，三是在市場經濟條件下，對市場機制作用不到時或無法作用的領域，通過政府間轉移支付實施調節，促進資源的優化配置。

2.轉移支付的模式和手段

我國長期以來一直采用單一的縱向轉移模式這種模式處理政府間分配關系，已有豐富經驗，應通過法律化、民主化的制度設計增加透明度，減少隨意性，逐步健全我國的單一縱向轉移支付制度。

3.合理運用轉移支付手段

根據轉移支付手段的不同功能和我國轉移支付的目標，我國可以設置一般性補助即稅收返還、專項撥款補助、特殊因素補助和特殊自然災害補助。

4.轉移支付制度的法制化

逐步規范我國政府間財政轉移支付制度，應大力加強財政法規建設，全面實施預算法，以立法形式明確中央與地方政府的事權與財權劃分標準，確立中央政府對地方政府的激勵機制，保證中央政府掌握大量的激勵資金。

5.轉移支付的管理

鑒于我國目前轉移支付資金有限，財政部是專職主管政府資金分配的部門，運轉高效，我國轉移支付管理機構設置，目前應采用財政部內設機構的形式，并且建立審查監督機制。