第一篇：從我省農(nóng)村稅費(fèi)改革看農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定

公共產(chǎn)品相對(duì)私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，無(wú)法完全或不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，無(wú)法由私人提供。就農(nóng)村居民的國(guó)民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而在我國(guó)，由于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入、低積累的弱勢(shì)群體，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍界定相對(duì)城市來(lái)講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，由公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品主要包括兩類(lèi)。一類(lèi)是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府行政管理、社會(huì)治安、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生等；另一類(lèi)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村科技文化等。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本上沿用的是人民公社時(shí)期的供給體制，主要表現(xiàn)為以制度外財(cái)政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。在這種供給模式下，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政權(quán)被賦予過(guò)多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能，通過(guò)制度內(nèi)籌集的公共資源除了維持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)外已所剩無(wú)幾，其對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)、集資、攤派和罰款等形式來(lái)籌集公共資源。這既加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又由于其籌集數(shù)量有限和“自上而下”的供給決策機(jī)制特征所導(dǎo)致的管理、使用上的不規(guī)范，使這些公共資源大多并未被用于農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品的提供上。相反，在“建設(shè)財(cái)政”的誘導(dǎo)下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，造成一邊是農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，一邊是農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺；一邊是城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政巨額負(fù)債。于是，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為切入點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革出籠了，藉此既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和農(nóng)村矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，又通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革反過(guò)來(lái)擠壓、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。從我省這幾年的農(nóng)村稅費(fèi)改革情況看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也取得了一定的成效，可以說(shuō)前一個(gè)目標(biāo)已基本達(dá)到，而后一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還任重而道遠(yuǎn)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后我省農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)情況

（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面

近年來(lái)，我省先后組織實(shí)施了“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“鄉(xiāng)村康莊工程”等項(xiàng)目，優(yōu)先解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需中的突出矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”2004年當(dāng)年全省用于公益設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)資金達(dá)1.34億元；“鄉(xiāng)村康莊工程”自2003年實(shí)施以來(lái)的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉(xiāng)、通村公路23351公里，全省等級(jí)公路通村率達(dá)到73%、通村公路硬化率達(dá)到66%，分別比工程實(shí)施前提高11個(gè)和13個(gè)百分點(diǎn)。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況

近五年來(lái)，全省累計(jì)投入水利建設(shè)資金400多億元，新建沿海標(biāo)準(zhǔn)海塘1280公里、錢(qián)塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災(zāi)能力。與此同時(shí)，我省加大了生態(tài)省建設(shè)力度，2000年省財(cái)政建立了生態(tài)公益林建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持錢(qián)塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標(biāo)準(zhǔn)平原綠化。四年來(lái)省財(cái)政共安排林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金3.2億元，其中生態(tài)公益林建設(shè)資金2.0億元。

（三）農(nóng)村公共衛(wèi)生情況

我省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作在全國(guó)一直處于領(lǐng)先地位。經(jīng)過(guò)多年的努力，我省的人群主要健康指標(biāo)處于全國(guó)領(lǐng)先水平。農(nóng)民平均期望壽命已達(dá)74.97歲，孕產(chǎn)婦死亡率為14.44/10萬(wàn)，比全國(guó)平均水平低28.76個(gè)十萬(wàn)分點(diǎn)；農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率和自來(lái)水普及率分別達(dá)到67.75%和83.7%，分別高出全國(guó)平均水平21個(gè)和30個(gè)百分點(diǎn)，是全國(guó)惟一的農(nóng)村改水先進(jìn)省。此外，我省在全國(guó)率先完成疾病預(yù)防控制體制和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的改革，建立了省、市、縣三級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和疾病預(yù)防控制體系，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力明顯增強(qiáng)。

（四）農(nóng)村義務(wù)教育情況

2003年全省農(nóng)村義務(wù)教育支出達(dá)105.54億元，占全省教育經(jīng)費(fèi)總支出的26.7%，比改革前的2000年增長(zhǎng)了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財(cái)政支出增長(zhǎng)速度。與此同時(shí)，省財(cái)政還建立省對(duì)下財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括工資性補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)稅停征補(bǔ)助等等。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全、保公平”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育差距正在逐步縮小。

（五）農(nóng)村社會(huì)保障情況

目前，我省已初步建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)“三無(wú)”和農(nóng)村“五保”對(duì)象集中供養(yǎng)和貧困家庭子女免費(fèi)入學(xué)等“新五保”制度，社會(huì)保障體系向農(nóng)村穩(wěn)步延伸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年末，我省低保支出已達(dá)到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數(shù)61.5萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)8.8萬(wàn)人，農(nóng)村52.7萬(wàn)人。全省已有81個(gè)縣（市、區(qū)）共計(jì)2031.83萬(wàn)人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，有4.97萬(wàn)孤寡老人實(shí)現(xiàn)集中供養(yǎng)，“五保”和“三無(wú)”集中供養(yǎng)率分別達(dá)81.88%和90.57%。

（六）農(nóng)民減負(fù)情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全省鄉(xiāng)級(jí)以上政府及部門(mén)收取的由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級(jí)收取的村公益事業(yè)資金4.市的3.38倍，人均生產(chǎn)總值是2.65倍，財(cái)政總收入是3.41倍。因此，我們?cè)谥贫ㄞr(nóng)村公共服務(wù)和小康建設(shè)目標(biāo)和政策時(shí)，要承認(rèn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異和不平衡性，在這個(gè)基礎(chǔ)上，區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)、合理設(shè)計(jì)和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，絕不能一刀切。

（五）區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾

隨著生活水平的提高，農(nóng)民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會(huì)意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)技能、實(shí)現(xiàn)自己的理想抱負(fù)等，即促進(jìn)人的全面發(fā)展。在我省部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺的問(wèn)題非常嚴(yán)重，根據(jù)我省現(xiàn)有的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力要解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)村問(wèn)題，難度很大，任務(wù)十分艱巨。在思想認(rèn)識(shí)上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂(lè)觀，幻想一朝一夕就能解決問(wèn)題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。在策略上，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。

（六）政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)問(wèn)題

“三農(nóng)”問(wèn)題具有全局性、系統(tǒng)性，解決“三農(nóng)”問(wèn)題需要各方面相互配合；從“三農(nóng)”自身看，要把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門(mén)較多，資金渠道、部門(mén)支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，影響了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)農(nóng)村公共財(cái)政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財(cái)政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、加快農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的政策建議

農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)滯后是長(zhǎng)期形成的，加快建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政也不能一蹴而就。那種試圖通過(guò)一朝一夕的努力，在農(nóng)村建成完整的公共財(cái)政體系，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。全省各級(jí)財(cái)政部門(mén)必須按照黨的十六屆五中全會(huì)提出的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略目標(biāo)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，循序漸進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷加快農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入力度

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，從思想觀念上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由過(guò)去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，加大各方面的支農(nóng)力度，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是要調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，積極推行財(cái)政支出管理體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要在存量和增量上做文章，重點(diǎn)是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問(wèn)題的投入力度。

（二）調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付體系和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制

鑒于目前我省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過(guò)大和省級(jí)財(cái)政財(cái)力較為有限等現(xiàn)實(shí)約束條件的存在，現(xiàn)階段我省轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類(lèi)實(shí)施、分步實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化途徑。所謂的分類(lèi)實(shí)施，就是把政府各項(xiàng)公共產(chǎn)品與服務(wù)，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的輕重緩急分別設(shè)定一個(gè)初步實(shí)現(xiàn)均等化的先后順序；所謂分步實(shí)現(xiàn)，則是把各類(lèi)公共產(chǎn)品與服務(wù)的均等化發(fā)展過(guò)程，從初級(jí)到高級(jí)劃分為若干階段，確定一個(gè)由低向高、逐步實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，應(yīng)首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)與農(nóng)村義務(wù)教育這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，再不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時(shí)，調(diào)整完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制分三種類(lèi)型進(jìn)行指導(dǎo)：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處的，在財(cái)政管理上視為縣（區(qū)、市）級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，不再設(shè)立一級(jí)財(cái)政；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮(zhèn)，要進(jìn)一步完善財(cái)政體制和規(guī)范財(cái)政管理，賦予更多的責(zé)權(quán)利，更好地發(fā)揮中心鎮(zhèn)的作用；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可積極實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的辦法，由縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行規(guī)范管理。

（三）以市場(chǎng)化手段，拓寬新的融資渠道

對(duì)于關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)的方式引入多種供給方式。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品同時(shí)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)與私人產(chǎn)品性質(zhì)，對(duì)其私人產(chǎn)品性質(zhì)，可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)其成本。該類(lèi)公共產(chǎn)品的供給可以采用公退民進(jìn)，民辦公助的方式，由政府通過(guò)補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)民間資本參與公共產(chǎn)品供給。要保證私人資本的產(chǎn)權(quán)收益及居民合法的私產(chǎn)以激勵(lì)私人投入。

（四）推進(jìn)基層民主建設(shè)，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品決策和表達(dá)機(jī)制

我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀千差萬(wàn)別，采取同一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，忽視農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品不同的需求，必然難以達(dá)到理想的效果。因此，如何準(zhǔn)確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實(shí)需求就顯得尤為重要。實(shí)踐證明，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)及采取抽樣調(diào)查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的需求表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制定與執(zhí)行，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的重要措施。

（五）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整

要在科學(xué)劃分和合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的要求，重點(diǎn)發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，尤其要把工作重心轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)，實(shí)現(xiàn)由“干預(yù)型政

第二篇：從我省農(nóng)村稅費(fèi)改革看農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定

公共產(chǎn)品相對(duì)私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，無(wú)法完全或不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，無(wú)法由私人提供。就農(nóng)村居民的國(guó)民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而在我國(guó)，由于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之

農(nóng)民是低收入、低積累的弱勢(shì)群體，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍界定相對(duì)城市來(lái)講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，由公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品主要包括兩類(lèi)。一類(lèi)是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府行政管理、社會(huì)治安、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生等；另一類(lèi)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村科技文化等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本上沿用的是人民公社時(shí)期的供給體制，主要表現(xiàn)為以制度外財(cái)政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。在這種供給模式下，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政權(quán)被賦予過(guò)多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能，通過(guò)制度內(nèi)籌集的公共資源除了維持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)外已所剩無(wú)幾，其對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)、集資、攤派和罰款等形式來(lái)籌集公共資源。這既加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又由于其籌集數(shù)量有限和“自上而下”的供給決策機(jī)制特征所導(dǎo)致的管理、使用上的不規(guī)范，使這些公共資源大多并未被用于農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品的提供上。相反，在“建設(shè)財(cái)政”的誘導(dǎo)下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，造成一邊是農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，一邊是農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺；一邊是城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政巨額負(fù)債。于是，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為切入點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革出籠了，藉此既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和農(nóng)村矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，又通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革反過(guò)來(lái)擠壓、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。從我省這幾年的農(nóng)村稅費(fèi)改革情況看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也取得了一定的成效，可以說(shuō)前一個(gè)目標(biāo)已基本達(dá)到，而后一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還任重而道遠(yuǎn)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后我省農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)情況

（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面

近年來(lái)，我省先后組織實(shí)施了“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“鄉(xiāng)村康莊工程”等項(xiàng)目，優(yōu)先解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需中的突出矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”2004年當(dāng)年全省用于公益設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)資金達(dá)1.34億元；“鄉(xiāng)村康莊工程”自2003年實(shí)施以來(lái)的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉(xiāng)、通村公路23351公里，全省等級(jí)公路通村率達(dá)到73、通村公路硬化率達(dá)到66，分別比工程實(shí)施前提高11個(gè)和13個(gè)百分點(diǎn)。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況

近五年來(lái)，全省累計(jì)投入水利建設(shè)資金400多億元，新建沿海標(biāo)準(zhǔn)海塘1280公里、錢(qián)塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災(zāi)能力。與此同時(shí)，我省加大了生態(tài)省建設(shè)力度，2000年省財(cái)政建立了生態(tài)公益林建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持錢(qián)塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標(biāo)準(zhǔn)平原綠化。四年來(lái)省財(cái)政共安排林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金3.2億元，其中生態(tài)公益林建設(shè)資金2.0億元。

（三）農(nóng)村公共衛(wèi)生情況

我省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作在全國(guó)一直處于領(lǐng)先地位。經(jīng)過(guò)多年的努力，我省的人群主要健康指標(biāo)處于全國(guó)領(lǐng)先水平。農(nóng)民平均期望壽命已達(dá)74.97歲，孕產(chǎn)婦死亡率為14.44/10萬(wàn)，比全國(guó)平均水平低28.76個(gè)十萬(wàn)分點(diǎn)；農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率和自來(lái)水普及率分別達(dá)到67.75和83.7，分別高出全國(guó)平均水平21個(gè)和30個(gè)百分點(diǎn)，是全國(guó)惟一的農(nóng)村改水先進(jìn)省。此外，我省在全國(guó)率先完成疾病預(yù)防控制體制和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的改革，建立了省、市、縣三級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和疾病預(yù)防控制體系，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力明顯增強(qiáng)。

（四）農(nóng)村義務(wù)教育情況

2003年全省農(nóng)村義務(wù)教育支出達(dá)105.54億元，占全省教育經(jīng)費(fèi)總支出的26.7，比改革前的2000年增長(zhǎng)了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財(cái)政支出增長(zhǎng)速度。與此同時(shí)，省財(cái)政還建立省對(duì)下財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括工資性補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)稅停征補(bǔ)助等等。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全、保公平”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育差距正在逐步縮小。

（五）農(nóng)村社會(huì)保障情況

目前，我省已初步建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)“三無(wú)”和農(nóng)村“五保”對(duì)象集中供養(yǎng)和貧困家庭子女免費(fèi)入學(xué)等“新五保”制度，社會(huì)保障體系向農(nóng)村穩(wěn)步延伸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年末，我省低保支出已達(dá)到4.17億元，享受最

第三篇：從農(nóng)村稅費(fèi)改革走向農(nóng)村綜合改革

從農(nóng)村稅費(fèi)改革走向農(nóng)村綜合改革 ——紀(jì)念農(nóng)村稅費(fèi)改革十周年

財(cái)政部副部長(zhǎng) 張少春

農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，新中國(guó)第三次重大的農(nóng)村制度變革。2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了重要成果，并由此轉(zhuǎn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段——農(nóng)村綜合改革階段。其核心是促進(jìn)上層建筑變革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的一些深層次問(wèn)題，不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。回顧總結(jié)從農(nóng)村稅費(fèi)改革到農(nóng)村綜合改革的歷程與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，深化農(nóng)村綜合改革，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了重要?dú)v史性成效

2000年黨中央、國(guó)務(wù)院做出了進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的重大決策，并率先在安徽全省和其他省份的部分縣市開(kāi)展試點(diǎn)。2003年在全國(guó)全面推開(kāi)。2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，在中國(guó)歷史上延續(xù)了2600年的農(nóng)業(yè)稅終于走進(jìn)了“歷史博物館”，以此為標(biāo)志，農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了重要?dú)v史性成效。1.大幅度減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在正稅清費(fèi)的基礎(chǔ)上，逐步取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及牧業(yè)稅、屠宰稅，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和各種專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)等；同時(shí)，清理整頓各種攤派和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，有效遏制了農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，與農(nóng)村稅費(fèi)改革前的1999年相比，全國(guó)農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)1250多億元，人均減負(fù)140元左右。在此基礎(chǔ)上，著手解決一些行業(yè)性、區(qū)域性農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。從2006年開(kāi)始實(shí)行國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革，取消了在土地承包費(fèi)外由農(nóng)工自行繳納的農(nóng)業(yè)稅和在土地承包費(fèi)內(nèi)由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一繳納的農(nóng)業(yè)稅，免除了農(nóng)工承擔(dān)的類(lèi)似農(nóng)村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌”的收費(fèi)，共減輕國(guó)有農(nóng)工負(fù)擔(dān)62億元，惠及農(nóng)工1856萬(wàn)人。從2007年開(kāi)始實(shí)施大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合改革，共減輕洞庭湖等大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)23億元，惠及農(nóng)民2616萬(wàn)人。同時(shí)，啟動(dòng)清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)，探索解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的隱患。到2010年10月底，全國(guó)共化解債務(wù)約650億元，惠及農(nóng)村債權(quán)人約190萬(wàn)人。

2.優(yōu)化了國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、做到少取甚至不取的同時(shí)，還推動(dòng)了各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”投入的大幅增長(zhǎng)，實(shí)行了對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)臵補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及退耕還林補(bǔ)貼等一系列支持政策。經(jīng)過(guò)這些年的探索和完善，以改善農(nóng)村公共服務(wù)和增加農(nóng)民收入為重點(diǎn)，投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，減稅補(bǔ)貼等多種政策工具并用，操作比較規(guī)范的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)稅政策體系初步形成，標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系發(fā)生了根本性變化，對(duì)增加農(nóng)民收入，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，調(diào)整優(yōu)化國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平正義發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的總投入達(dá)到了20043億元，占財(cái)政總支出的26.3%，其中中央財(cái)政安排的“三農(nóng)”支出為7253億元，是2003年的3.4倍。在這些投入中，各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金超過(guò)了1030億元，其中中央財(cái)政安排了782億元。

3.推動(dòng)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。為鞏固改革成果，推動(dòng)解決導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的深層次問(wèn)題，各地積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制、集體林權(quán)制度等改革，推動(dòng)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。通過(guò)改革，精簡(jiǎn)優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政行為，提高了為農(nóng)服務(wù)的意識(shí)和能力；實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，逐步建立了以縣為主的管理體制和以政府投入為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，增加了政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，促進(jìn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展；在完善緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，初步建立了縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，推進(jìn)了“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)；全面開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，初步理順了集體林權(quán)關(guān)系。這些改革及其所取得的成果為下一步深化農(nóng)村綜合改革打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.推進(jìn)了農(nóng)村民主機(jī)制建設(shè)。適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)，按照村民自治、民主管理的要求，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中制定和實(shí)施了一事一議籌資籌勞制度，對(duì)村內(nèi)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、道路、植樹(shù)造林等集體生產(chǎn)公益事業(yè)建設(shè)所需投入，由村民大會(huì)民主討論決定，一事一議，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和村民監(jiān)督，對(duì)村民每年的籌資籌勞額度進(jìn)行上限控制。為充分發(fā)揮一事一議籌資籌勞制度的作用、促進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展，2008年，中央決定在河北、黑龍江、云南開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，隨后試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大，到2010年已覆蓋到了27個(gè)省份。從地方實(shí)踐情況來(lái)看，獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)大大激發(fā)了村民參與村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)的積極性，不僅帶動(dòng)了村民自治和農(nóng)村集體事務(wù)的規(guī)范化管理，促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，而且有效轉(zhuǎn)變了基層干部的思想觀念和工作方式，增強(qiáng)了基層工作的透明度，減少了基層干部群眾的摩擦和矛盾，從制度上推動(dòng)了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。

回顧農(nóng)村稅費(fèi)改革歷程，取得的成果來(lái)之不易，積累的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，主要包括：始終堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，解決上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些深層次問(wèn)題，著力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的農(nóng)村體制機(jī)制；始終堅(jiān)持從解決群眾反映最強(qiáng)烈、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展最突出的問(wèn)題入手，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利；始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，兼顧各方面的利益和對(duì)改革的承受能力，不斷完善改革政策，切實(shí)做到積極穩(wěn)妥；始終堅(jiān)持加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和走群眾路線相結(jié)合，尊重實(shí)踐，尊重群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，形成改革合力。

二、從農(nóng)村稅費(fèi)改革走向綜合改革的歷史必然

農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了重大成果，但影響農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的一些深層次問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力依然存在。在2006年全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上，溫家寶總理指出，取消農(nóng)業(yè)稅以后要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，主要解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不適應(yīng)的某些深層次問(wèn)題，完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制。這些深層次問(wèn)題主要包括：

1.基層行政管理體制改革不到位，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是黨在農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ)，是政府管理農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的直接載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的一項(xiàng)根本措施，直接關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終成敗。目前，我國(guó)農(nóng)村基層行政管理體制還存在不少問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，仍管著一些不該管、管不了、管不好的事，基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)效能還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力有待加強(qiáng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理理念和工作方法難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求；一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展較慢，人員精簡(jiǎn)不到位，開(kāi)支較大，運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難，“生之者寡、食之者眾”的問(wèn)題還沒(méi)有從根本上解決。這些問(wèn)題說(shuō)明，目前的基層行政管理體制與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求相比，還有較大差距。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難，公共服務(wù)保障能力偏弱。縣鄉(xiāng)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)，是基層政府履行職能的重要財(cái)力保障，也是落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)政策的載體，大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給需要通過(guò)縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)承擔(dān)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前我國(guó)不少縣鄉(xiāng)財(cái)政還比較困難，自有財(cái)力增長(zhǎng)較慢；縣鄉(xiāng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度不夠；省以下財(cái)政管理體制不完善，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)還不相匹配；財(cái)政管理基礎(chǔ)工作和基層財(cái)政建設(shè)比較薄弱，特別是財(cái)政支農(nóng)資金“碎片化”問(wèn)題較為突出，條條分割，使用分散，難以發(fā)揮綜合效益。這些問(wèn)題都與全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求不相適應(yīng)，影響了基層政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

3.農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的難度較大。加快農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，直接影響著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的進(jìn)程。但由于歷史欠賬較多和基層財(cái)力不足等多方面的原因，農(nóng)村教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施等依然是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，仍有相當(dāng)一部分村莊沒(méi)有通油路，中西部地區(qū)的部分村莊甚至不通公路，農(nóng)村人畜飲水困難問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，農(nóng)村飲水安全問(wèn)題日益凸顯，很多農(nóng)民還喝不上干凈水。另外，農(nóng)村稅費(fèi)改革之初為促進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展而設(shè)計(jì)和建立的村級(jí)公益事業(yè)一事一議籌資籌勞制度，在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，還存在“事難議、議難決、決難行”的問(wèn)題。上述這些問(wèn)題都影響了村級(jí)公益事業(yè)的健康發(fā)展，增加了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的難度。

4.農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題沉重，穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)面臨挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模較大、涉及面廣。在基層財(cái)政相對(duì)困難的情況下，還債渠道較少，鄉(xiāng)村政權(quán)組織有可能繼續(xù)在農(nóng)民身上打主意，向農(nóng)民收錢(qián)還債，引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，也會(huì)影響黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力。國(guó)有農(nóng)（林）場(chǎng)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)較重，已成為制約國(guó)有農(nóng)（林）場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展及其管理體制改革的重要因素。農(nóng)民減負(fù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，區(qū)域性、行業(yè)性農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然存在。這些農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題是多年以來(lái)農(nóng)村矛盾的集中體現(xiàn)和直接反映，是農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中的一個(gè)難點(diǎn)，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一大隱患，直接影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

綜上所述，農(nóng)業(yè)稅雖然取消了，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力依然存在；新的農(nóng)村分配制度建立了，但完善與鞏固的任務(wù)仍然艱巨；對(duì)農(nóng)村投入加大了，但其綜合使用效益還有待進(jìn)一步提高。因此，2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅并不意味著農(nóng)村改革的終結(jié)，而昭示著農(nóng)村改革進(jìn)入了一個(gè)重要的攻堅(jiān)階段，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)向農(nóng)村綜合改革具有內(nèi)在的歷史必然性和邏輯性，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段的客觀要求。

三、進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革

立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的部署，我們要以加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局為目標(biāo)，以改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制為切入點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想，積極探索，勇于創(chuàng)新，加快推進(jìn)農(nóng)村綜合改革并不斷賦予其新的內(nèi)容，力爭(zhēng)有更大的突破，更好地為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

1.著力加快推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的步伐。要通過(guò)農(nóng)村綜合改革，積極探索財(cái)政支持“三農(nóng)”發(fā)展的新途徑，不斷完善財(cái)政“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生、文化等方面的投入，全面提高農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的財(cái)政保障水平，縮小城鄉(xiāng)差距。要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，擴(kuò)大農(nóng)村公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的范圍，提高獎(jiǎng)補(bǔ)層次，引導(dǎo)各方面資金向農(nóng)村流動(dòng)。要建立完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，積極推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財(cái)政管理方式改革，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府對(duì)公共服務(wù)的保障能力，完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金使用效率。要加強(qiáng)財(cái)政基礎(chǔ)管理工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理。2.著力推動(dòng)農(nóng)村基層行政管理體制改革。要加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不同類(lèi)型、不同規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要結(jié)合本地實(shí)際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)臵的形式和數(shù)量，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員編制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員實(shí)名制。要加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、大力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧等來(lái)執(zhí)法行政，不同類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要結(jié)合實(shí)際確定工作重點(diǎn)。要按照加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)能力的要求，合理區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能，對(duì)公益性職能加強(qiáng)財(cái)政保障，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)制為經(jīng)濟(jì)實(shí)體。要堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)民、依靠農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)村基層民主，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)，改善鄉(xiāng)村治理。要培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性社會(huì)組織，創(chuàng)新農(nóng)村服務(wù)形式，完善農(nóng)村社會(huì)自治功能。要積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)，發(fā)揮中心鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

3.著力推動(dòng)解決農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題。要區(qū)分輕重緩急，按照試點(diǎn)先行、積極穩(wěn)妥的原則，以化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)為突破口，妥善解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)新農(nóng)村提供良好的外部環(huán)境。要繼續(xù)推進(jìn)深化國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革，支持國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能改革，切實(shí)減輕農(nóng)工負(fù)擔(dān)。要全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，積極開(kāi)展相關(guān)配套改革，確保盡快完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)鞏固改革成果，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展和林農(nóng)增收。要積極探索建立農(nóng)民減負(fù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制，研究減輕農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水負(fù)擔(dān)及牧民、漁民負(fù)擔(dān)的相關(guān)政策措施，促進(jìn)農(nóng)民增收。

4.著力推動(dòng)農(nóng)村公共資源整合。要積極創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，搭建平臺(tái)，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞揭龑?dǎo)和整合公共資源（財(cái)政資金、集體土地、集體資產(chǎn)等），集中力量辦大事，加快解決農(nóng)村公共領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村公共資源自由流動(dòng)和有效利用。要積極探索農(nóng)村綜合改革與完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的有效結(jié)合方式，大力發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，建立健全農(nóng)村經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，帶動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，促進(jìn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

5.著力推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的形成。要緊緊抓住當(dāng)前農(nóng)民群眾反映最強(qiáng)烈、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展最突出的問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)，創(chuàng)新體制機(jī)制，積極探索推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展等方面的政策措施，逐步改變過(guò)去重城輕鄉(xiāng)的做法，建立健全公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配臵和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度體系，并以此帶動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)布局、勞動(dòng)就業(yè)以及社會(huì)管理等方面的一體化。

6.著力推動(dòng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制建設(shè)。要從體制機(jī)制上規(guī)范政府行為，約束基層干部，防止侵害農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神。要通過(guò)農(nóng)村公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，引導(dǎo)農(nóng)民依法運(yùn)用民主機(jī)制，正確行使民主權(quán)利，推進(jìn)以村民大會(huì)、村民代表會(huì)議和村民議事為主要形式的村民民主議事決策實(shí)踐和農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民合法利益。要加強(qiáng)法制建設(shè)，完善涉農(nóng)法律法規(guī)，規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法，清理整頓涉農(nóng)收費(fèi)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高農(nóng)民法律意識(shí)和依法自我保護(hù)能力。

第四篇：從公共財(cái)政角度看地方事業(yè)單位改革

從公共財(cái)政角度看地方事業(yè)單位改革

稅收調(diào)研文章

內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革已經(jīng)全面啟動(dòng)，但一些核心問(wèn)題仍眾說(shuō)紛紜。本課題通過(guò)大量的調(diào)研，把這些難點(diǎn)問(wèn)題歸納為認(rèn)識(shí)觀念轉(zhuǎn)變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過(guò)借鑒各地的改革經(jīng)驗(yàn)，按照政府與市場(chǎng)分工標(biāo)準(zhǔn)、據(jù)公共財(cái)政原則等，對(duì)現(xiàn)行的事業(yè)單位進(jìn)行了分類(lèi)和定位，認(rèn)為事業(yè)單位將向政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和企業(yè)這四種組織進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過(guò)制度創(chuàng)新，來(lái)解決上述這些難點(diǎn)問(wèn)題，并提出了管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新的具體思路。特別是在人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新上，提出了可操作性較強(qiáng)的改革方案。

把某種經(jīng)濟(jì)組織命名為“事業(yè)單位”，把行政單位與事業(yè)單位統(tǒng)稱(chēng)為行政事業(yè)單位，這是中國(guó)的特色，帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府承辦了所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng)，所有的投資，都由政府承擔(dān)，因此，根據(jù)投資項(xiàng)目不同，把社會(huì)存在的各種組織分為行政單位、事業(yè)單位、（國(guó)有）企業(yè)，也就無(wú)可厚非。改革開(kāi)放后，國(guó)有企業(yè)從政府的一部車(chē)間變成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)走上了快速穩(wěn)定發(fā)展的道路。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，把原來(lái)捆綁在政府懷抱里的事業(yè)單位也獨(dú)立出來(lái)，將會(huì)使我國(guó)的社會(huì)走向可持續(xù)的繁榮。新世紀(jì)初，中央決定開(kāi)展事業(yè)單位改革，正是適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

通過(guò)對(duì)科技系統(tǒng)以及全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)情況的總結(jié)，中央下發(fā)了不少文件，這對(duì)于深化事業(yè)單位改革，提供了有力的武器。但我國(guó)擁有130多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，近3000萬(wàn)的從業(yè)人員，情況十分復(fù)雜，特別是地方的事業(yè)單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財(cái)政角度，就地方事業(yè)單位改革中的一些關(guān)鍵性問(wèn)題，提出若干建議。

一、事業(yè)單位的分類(lèi)及定位

（一）事業(yè)單位的分類(lèi)

對(duì)事業(yè)單位有一個(gè)明確的定位，是進(jìn)行事業(yè)單位改革的關(guān)鍵。事業(yè)單位的改革，從某種意義上講，是公共財(cái)政改革的重要組成部分，因此，必須根據(jù)公共財(cái)政的原則，對(duì)之進(jìn)行明確分類(lèi)后，才能根據(jù)不同情況，進(jìn)行明確的定位。本文以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的分工為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事業(yè)單位作如下劃分：

1、提供純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

根據(jù)公共產(chǎn)品原理，提供純公共產(chǎn)品事業(yè)單位有如下幾大類(lèi)：

（1）行政執(zhí)法型事業(yè)單位。近幾年，國(guó)家多次進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)改革，對(duì)行政單位、行政編制進(jìn)行嚴(yán)格控制。但為了確保社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業(yè)單位，有些單位則轉(zhuǎn)制為“按公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。這類(lèi)事業(yè)單位，在一些地區(qū)，被稱(chēng)為“行政執(zhí)法型事業(yè)單位”，實(shí)際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務(wù)屬于完全意義上的純公共產(chǎn)品。

（2）基礎(chǔ)教育單位。我國(guó)的憲法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行九年制義務(wù)教育。國(guó)家應(yīng)該向社會(huì)提供九年制義務(wù)教育這一純公共產(chǎn)品，并由財(cái)政承擔(dān)其全部費(fèi)用。因此，因九年制義務(wù)教育而建立起來(lái)的公立中小學(xué)，以及為義務(wù)教育培養(yǎng)教師人才的師范學(xué)院也屬于提供純公共產(chǎn)品的范圍。

（3）基礎(chǔ)研究單位。如地方上的一些針對(duì)當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)行業(yè)發(fā)展而設(shè)置的基礎(chǔ)性研究機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)提供的研究成果是為了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展、公眾的需要，因此其服務(wù)也屬于純公共產(chǎn)品。

2、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府來(lái)提供，也可以通過(guò)市場(chǎng)提供。根據(jù)我國(guó)各地實(shí)際，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共程度，可以把這一類(lèi)的事業(yè)單位分為如下幾種：

（4）公益性事業(yè)單位。為滿足人民基本生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施中，有的是由行政部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業(yè)局來(lái)管理；有的則是由事業(yè)單位來(lái)進(jìn)行管理的，如：中心血庫(kù)、疾病控制中心等基礎(chǔ)醫(yī)療機(jī)構(gòu)；博物館、文化館、圖書(shū)館、戲劇院等基礎(chǔ)文化設(shè)施；環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)等等。

（5）慈善型事業(yè)單位。隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一批以慈善為宗旨的各類(lèi)機(jī)構(gòu)，包括各種從原來(lái)行政單位分離出來(lái)的機(jī)構(gòu)，如民政部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)；各種公益基金會(huì)，如中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)、希望工程、教育基金會(huì)等；帶有宗教色彩、在傳教的同時(shí)又向教民提供慈善服務(wù)的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會(huì)中介型事業(yè)單位。這類(lèi)事業(yè)單位，一部分是從原來(lái)政府部門(mén)分離出來(lái)，為公眾提供公共服務(wù)的中介單位，包括向社會(huì)提供法律服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，政府各部門(mén)下屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府職能的衍生產(chǎn)品（如質(zhì)量檢驗(yàn)所、藥品檢驗(yàn)所等），因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而新生的第三產(chǎn)業(yè)（如拍賣(mài)行、婚姻事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易中心等）。

（7）專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)。這類(lèi)事業(yè)單位，主要是指從事不屬于義務(wù)教育的各類(lèi)教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如高

中、職業(yè)中學(xué)、中專(zhuān)、大專(zhuān)、大學(xué)、成教學(xué)校、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)中心等等。

（8）技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。這類(lèi)事業(yè)單位，主要是指圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，為企業(yè)提供各種應(yīng)用性服務(wù)的事業(yè)單位。如：各種從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)應(yīng)用研究的科研機(jī)構(gòu)，各種學(xué)術(shù)性、行業(yè)性的群體團(tuán)體，科技交易市場(chǎng)等。在廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機(jī)維修網(wǎng)絡(luò)，也屬于

技術(shù)服務(wù)型的事業(yè)單位。

（9）城市經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位。這類(lèi)事業(yè)單位，以管理、經(jīng)營(yíng)城市資源為手段，以提高城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力為目的，既重社會(huì)效益，更重經(jīng)濟(jì)效益，也屬于事業(yè)單位的范圍。根據(jù)城市經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級(jí)交易的土地儲(chǔ)備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)中心等；從事城市資源初級(jí)開(kāi)發(fā)（城市項(xiàng)目建設(shè)）工程的項(xiàng)目指揮部、項(xiàng)目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類(lèi)事業(yè)單位，如尚未市場(chǎng)化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級(jí)交易的房地產(chǎn)交易中心等。

3、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場(chǎng)來(lái)供給。但由于我國(guó)的事業(yè)單位，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來(lái)的，加之社會(huì)主義制度的特點(diǎn)，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，還需要國(guó)家來(lái)經(jīng)營(yíng)，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國(guó)計(jì)民生的關(guān)系，可將這類(lèi)事業(yè)單位分為以下幾類(lèi)：

（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、以市場(chǎng)化的動(dòng)作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營(yíng)績(jī)效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國(guó)家扶持，包括：醫(yī)療機(jī)構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門(mén)、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計(jì)院、建筑設(shè)計(jì)院、規(guī)劃設(shè)計(jì)院等。

（11）可以市場(chǎng)化但尚未市場(chǎng)化的事業(yè)單位。包括：可以市場(chǎng)化的應(yīng)用研究部門(mén)；各類(lèi)行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)、車(chē)隊(duì)、勞動(dòng)服務(wù)公司等；一些以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為目的而建立起來(lái)的基金會(huì)、協(xié)會(huì)、中心等等。

（12）已經(jīng)市場(chǎng)化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營(yíng)機(jī)制已市場(chǎng)化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)社等新聞系統(tǒng)等。

（二）事業(yè)單位的定位

按照公共財(cái)政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類(lèi)十二小類(lèi)，根據(jù)分析可知，我國(guó)的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)稱(chēng)。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場(chǎng)的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織類(lèi)型之中。

在加入世界貿(mào)易組織后，為與國(guó)際接軌，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們把整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織分為五大類(lèi)：政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、企業(yè)和家庭。同時(shí)借鑒這種分類(lèi)方法，明確現(xiàn)行各類(lèi)事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的定位問(wèn)題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過(guò)程，就是從我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式轉(zhuǎn)化為當(dāng)前國(guó)際通行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程。

關(guān)于政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細(xì)討論。本文的重點(diǎn)，放在事業(yè)單位改革過(guò)程中的一些難點(diǎn)問(wèn)題。

二、事業(yè)單位改革的難點(diǎn)

事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟(jì)組織形式歸并的過(guò)程，實(shí)際上就是通過(guò)制度創(chuàng)新，進(jìn)行內(nèi)部改革的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個(gè)方面的利益關(guān)系，直接影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場(chǎng)化程度較低、政府對(duì)資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團(tuán)，都是通過(guò)事業(yè)單位這一形式，來(lái)分財(cái)政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場(chǎng)中自求生存，阻力很大。

從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問(wèn)題，主要集中在如下幾個(gè)方面：

1、認(rèn)識(shí)觀念轉(zhuǎn)變的困難

事業(yè)單位改革，是市場(chǎng)化向縱深推進(jìn)的必然過(guò)程，是政府部門(mén)的一場(chǎng)“自我革命”，對(duì)事業(yè)單位改革的正確認(rèn)識(shí)，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)各地開(kāi)展事業(yè)單位改革中，對(duì)事業(yè)單位改革認(rèn)識(shí)上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號(hào)因素。我們可以把這些模糊認(rèn)識(shí)羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革可以通過(guò)形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過(guò)改革，實(shí)際上擴(kuò)大事業(yè)單位的陣容。

二是任務(wù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革是上級(jí)的任務(wù)，只要遵循上級(jí)的精神即可，一方面使得改革不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。

三是保護(hù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革中，以保護(hù)一些利益集團(tuán)的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護(hù)事業(yè)單位職工的既得利益、保護(hù)改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進(jìn)。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。

五是被動(dòng)情緒，被改革者對(duì)前途不明，無(wú)法謀定而后動(dòng)，只能等待政府改革方案對(duì)他們命運(yùn)的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。

這五種認(rèn)識(shí)觀念上的模糊，由于目前沒(méi)有一套較有說(shuō)明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門(mén)都無(wú)法采取有效措施，來(lái)進(jìn)行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問(wèn)題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來(lái)的職工下崗問(wèn)題，在就業(yè)機(jī)會(huì)本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問(wèn)題等都是改革的難點(diǎn)。

二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問(wèn)題。一方面，行政級(jí)別的取消，在一些“官本位”意識(shí)較濃的地區(qū)，無(wú)疑是十分困難的；另一方面，原來(lái)屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評(píng)聘特定專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會(huì)阻礙事業(yè)單位改革的深化。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問(wèn)題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門(mén)考察的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國(guó)際通行的游戲規(guī)則開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對(duì)待。

四是一般職工的任免管理問(wèn)題。事業(yè)單位改革的一個(gè)最重要的特點(diǎn)，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進(jìn)有出、進(jìn)出有序的人才流動(dòng)體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個(gè)事業(yè)單位的定位困難。盡管我們?cè)诘谝徊糠謱?duì)事業(yè)單位作了12類(lèi)的分類(lèi)，但具體到某一個(gè)部門(mén)的定位，各地的標(biāo)準(zhǔn)是完全不一樣的，在實(shí)際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，在一些市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場(chǎng)化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個(gè)單位內(nèi)部的職能改革問(wèn)題。即使在一個(gè)單位內(nèi)部，每個(gè)部門(mén)所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問(wèn)題。在分配制度問(wèn)題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業(yè)單位分配的基本原則問(wèn)題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問(wèn)題。一方面，事業(yè)單位原來(lái)采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來(lái)確定的。改制后，單純的按勞分配勢(shì)必很難調(diào)動(dòng)各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動(dòng)者個(gè)人的勞動(dòng)力，二是屬于國(guó)家的各種國(guó)有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專(zhuān)利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國(guó)有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國(guó)家與個(gè)人的分配關(guān)系調(diào)整，而個(gè)人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。

二是事業(yè)單位分配權(quán)問(wèn)題。在事業(yè)單位改革的過(guò)程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒(méi)有擺脫上級(jí)決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，還有很大的差距。

三是事業(yè)單位個(gè)人分配制度的建立問(wèn)題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的個(gè)人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變?cè)瓉?lái)個(gè)人收入來(lái)源單一的格局，實(shí)現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動(dòng)積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的個(gè)人收入分配制度還有待研究。

四是事業(yè)單位個(gè)人的社會(huì)保障問(wèn)題。社會(huì)保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會(huì)保障問(wèn)題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒(méi)有和社會(huì)保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會(huì)保障問(wèn)題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進(jìn)程。

三、制度創(chuàng)新：對(duì)事業(yè)單位改革若干難點(diǎn)的政策建議

上述四大類(lèi)困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對(duì)事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動(dòng)作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創(chuàng)新

通過(guò)體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問(wèn)題，確保事業(yè)單位向國(guó)際通行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式歸位。

1、建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度。無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)，還是政府公立機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來(lái)講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營(yíng)目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團(tuán)法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實(shí)際上就是明確了各種機(jī)構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度，可以使各類(lèi)事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之中。為了確保有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地甄別各類(lèi)事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門(mén)在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等要求，對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新的確認(rèn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人確認(rèn)制度。并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個(gè)窗口對(duì)外，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行重新的認(rèn)證、登記，從而避免因部門(mén)職能交叉而導(dǎo)致的確認(rèn)工作混亂。

2、取消主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，編制獨(dú)立核定，編制獨(dú)立，財(cái)務(wù)獨(dú)立，真正成為一個(gè)獨(dú)立的法人主體。基于此，應(yīng)全面取消主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門(mén)建立起相應(yīng)的關(guān)系。

3、行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進(jìn)行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機(jī)構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無(wú)償借用干部。在行政機(jī)構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問(wèn)題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動(dòng)制度，才能真正推進(jìn)事業(yè)單位的深入改革。

（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

1、國(guó)有產(chǎn)權(quán)多種實(shí)現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實(shí)現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)，將通過(guò)各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。

根據(jù)事業(yè)單位的實(shí)際情況，可以考慮將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：

（1）國(guó)有財(cái)產(chǎn)。即原來(lái)由事業(yè)單位使用，經(jīng)過(guò)國(guó)有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費(fèi)產(chǎn)品。這類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費(fèi)財(cái)產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價(jià)值，因此，是一種消耗性的國(guó)有資產(chǎn)。

（2）國(guó)有資金。通過(guò)對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國(guó)有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。

（3）國(guó)有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過(guò)程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業(yè)單位占有的國(guó)有資產(chǎn)，在改制過(guò)程中作為一種國(guó)有股權(quán)，參與到改制后事業(yè)單位的具體經(jīng)營(yíng)中。

（4）國(guó)有債權(quán)。除了事業(yè)單位擁有的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國(guó)有股權(quán)外，基于事業(yè)單位改革的特殊性，一些國(guó)有資產(chǎn)也可以轉(zhuǎn)化為國(guó)有債權(quán)，國(guó)家作為債權(quán)人，改制后的事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)者作為債務(wù)人，建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

（5）其他形式。事業(yè)單位擁有很多國(guó)家所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在改制過(guò)程中，這些知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者量化為國(guó)有股權(quán)的一部分，或者保持原來(lái)的形式，繼續(xù)成為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。

在地方的事業(yè)單位中，還存在一種特殊性質(zhì)的事業(yè)單位，這些事業(yè)單位，政府沒(méi)有資金投入，只給予一個(gè)編制或者機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，如某某市生產(chǎn)力促進(jìn)中心，經(jīng)濟(jì)協(xié)作中心等。這類(lèi)單位在改制過(guò)程中，很容易被認(rèn)為是一種集體性質(zhì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，不存在國(guó)有資產(chǎn)問(wèn)題，但根據(jù)我國(guó)的有關(guān)法律，這類(lèi)單位的發(fā)展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱(chēng)所包含的無(wú)形資產(chǎn)。因此，在事業(yè)單位的改革中，如何強(qiáng)化國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的管理，將是改革中的一個(gè)突出問(wèn)題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國(guó)家政策規(guī)定必須由國(guó)家舉辦的事業(yè)單位外，其它各類(lèi)事業(yè)單位都可以由社會(huì)力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵(lì)多元化投資的制度體系，促進(jìn)事業(yè)單位的改革。

從公共財(cái)政角度看地方事業(yè)單位改革來(lái)自:免費(fèi)論文網(wǎng)

（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的建立。事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)，和廣大人民的根本利益、和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)影響地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要建立一套市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，來(lái)保證事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)者的質(zhì)量，在鼓勵(lì)多元化投資的宗旨下，按照公開(kāi)、公平、公正的原則確定標(biāo)準(zhǔn)，不能有所有制歧視，區(qū)域歧視，更不能有特許的規(guī)定。事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域很多，每個(gè)領(lǐng)域都有不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在事業(yè)單位的準(zhǔn)入制度上，建立一套與行業(yè)許可相適應(yīng)的許可證制度，與我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)。

（2）暢通的投資制度。私人部門(mén)獲準(zhǔn)參與事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)之后，還必須要有一個(gè)暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創(chuàng)新

1、取消事業(yè)單位身份制度和勞動(dòng)關(guān)系制度

進(jìn)行事業(yè)單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動(dòng)關(guān)系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統(tǒng)一把事業(yè)單位的員工統(tǒng)稱(chēng)為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動(dòng)關(guān)系制度提供了參考。

2、建立規(guī)范的人員聘用制度

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，自主確定用人標(biāo)準(zhǔn)，用人額度，并到人才市場(chǎng)進(jìn)行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動(dòng)制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動(dòng)關(guān)系，確定單位和個(gè)人的人事關(guān)系，明確單位和個(gè)人的義務(wù)和權(quán)利。

三是員工的自主擇業(yè)制度。員工可以通過(guò)規(guī)范的手段，自主選擇職業(yè)。

四是競(jìng)爭(zhēng)上崗的內(nèi)部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法，確定每個(gè)員工在單位內(nèi)的位置，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性。

3、建立新型的領(lǐng)導(dǎo)干部任免制度

以競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式代替組織部門(mén)干部考核中的基礎(chǔ)性工作，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，使每個(gè)干部都能有機(jī)會(huì)取得領(lǐng)導(dǎo)職位，并在競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)自己的價(jià)值。干部管理部門(mén)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)上崗中競(jìng)爭(zhēng)者的表現(xiàn)，按照干部管理權(quán)限和一定程序，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點(diǎn)，采取直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來(lái)任免領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、建立崗位管理制度

事業(yè)單位內(nèi)部崗位設(shè)置的科學(xué)合理，每個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關(guān)系明確，是確保事業(yè)單位運(yùn)行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設(shè)置與人事管理結(jié)合起來(lái)，使每個(gè)人適得其所，保證事業(yè)運(yùn)行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據(jù)不同的崗位，建立與之相適應(yīng)的確保工作人員完成崗位所要求的權(quán)責(zé)利的制度。如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以建立任期目標(biāo)責(zé)任制；對(duì)管理崗位，可以建立體現(xiàn)管理人員管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績(jī)、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級(jí)序列，推行職員制度；對(duì)工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級(jí)規(guī)范；對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，可以逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘用相統(tǒng)一的辦法，一些責(zé)任重大、社會(huì)通用性強(qiáng)、事關(guān)公共利益、具備一定專(zhuān)業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，還可以參考國(guó)際慣例，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機(jī)制，即固定與流動(dòng)相結(jié)合的用人制度，改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業(yè)單位較好地利用“外腦”，來(lái)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。

6、建立解聘辭聘制度

勞動(dòng)關(guān)系的合同化，為建立事業(yè)單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據(jù)聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業(yè)單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進(jìn)能出的問(wèn)題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是聘用制度中對(duì)工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責(zé)任和義務(wù)，明確了續(xù)聘、解聘、增資、晉級(jí)、獎(jiǎng)懲等的條件，而且這些條件具有較強(qiáng)的可操作性，那么，這一制度才能真正實(shí)施起來(lái)，反之，這一制度就很容易形同虛設(shè)，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業(yè)單位改革必然帶來(lái)一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業(yè)單位改革中的難點(diǎn)。為此，可以參考國(guó)有企業(yè)下崗工人的安置辦法和行政機(jī)構(gòu)改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：

一是以行業(yè)或系統(tǒng)為單位，建立人員的內(nèi)部調(diào)劑制度。在本單位自行消化的基礎(chǔ)上，通過(guò)行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部消化，在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評(píng)聘，打亂原來(lái)的格局，讓所有的員工在系統(tǒng)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)、自由擇業(yè)。通過(guò)行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取讓一部分人員安置下來(lái)，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業(yè)單位工作人員的總體素質(zhì)較高，有較強(qiáng)的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會(huì)事業(yè)的發(fā)展中，將發(fā)揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質(zhì)較高、符合當(dāng)?shù)剡h(yuǎn)期人才發(fā)展戰(zhàn)略的未聘人員，納入這一制度進(jìn)行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機(jī)關(guān)安置下崗人員的做法，建立若干個(gè)人才培訓(xùn)計(jì)劃，把這些人員納入這些計(jì)劃之中，參與培訓(xùn)、攻讀學(xué)位、考取專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)。

三是建立人才托管制度，對(duì)一些未聘人才進(jìn)行管理。如可以建立人才流動(dòng)服務(wù)中心的辦法，由人才流動(dòng)服務(wù)中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵(lì)人才流動(dòng)服務(wù)中心為這些未聘人員服務(wù)，政府可以在事業(yè)單位的改革費(fèi)中列支一次介紹費(fèi)等進(jìn)行鼓勵(lì)。

四是建立就業(yè)指導(dǎo)制度，引導(dǎo)未聘人員的再就業(yè)。

五是通過(guò)盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，興辦新興產(chǎn)業(yè)。事業(yè)單位改革中，國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)將收回一批事業(yè)單位使用的國(guó)有資產(chǎn)，充分利用這些國(guó)有資產(chǎn)，在政策的允許范圍內(nèi)，鼓勵(lì)未聘人員組建新的企業(yè)單位，是各地在事業(yè)單位改革中的成功經(jīng)驗(yàn)。

六是利用國(guó)有資產(chǎn)，養(yǎng)活一批未安置人員。對(duì)由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過(guò)提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國(guó)有資產(chǎn)，來(lái)解決他們的生活問(wèn)題。

七是利用政策鼓勵(lì)未聘人員在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。通過(guò)政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)未聘人員到基層、農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域工作，發(fā)揮作用。

八是利用政策鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)。對(duì)各地的優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，在不違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則的前提下，制定事業(yè)單位人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)的制度，鼓勵(lì)事業(yè)單位在崗人員和未聘人員，發(fā)揮個(gè)人特長(zhǎng)，為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富。

9、建立健全社會(huì)保障制度。

社會(huì)保障制度，是保證事業(yè)單位改革順利成功的穩(wěn)定器，同時(shí)，更是安置未聘人員、促進(jìn)人才流動(dòng)、加快單位轉(zhuǎn)型的重要推進(jìn)器。在事業(yè)單位全面推廣養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，既可解決事業(yè)單位人員流動(dòng)、轉(zhuǎn)崗的后顧之憂，也可以降低事業(yè)單位改革的成本。目前，我國(guó)各地在事業(yè)單位開(kāi)展社會(huì)保障制度的進(jìn)度不一致，有的已經(jīng)實(shí)施了很長(zhǎng)時(shí)間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業(yè)單位改革的過(guò)程中，首先需要解決社會(huì)保障這一重大問(wèn)題，對(duì)于改革中沒(méi)有社會(huì)保障資金來(lái)源的，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)可能要承擔(dān)起這部分的費(fèi)用。

（四）分配制度創(chuàng)新

1、建立健全適應(yīng)于事業(yè)單位發(fā)展的分配政策體系。

目前，對(duì)事業(yè)單位分配制度進(jìn)行改革的前提，就是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，重新組成一個(gè)和國(guó)際接軌的、符合事業(yè)單位發(fā)展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國(guó)已經(jīng)形成了以《財(cái)務(wù)通則》、《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部核算體系；同時(shí)，也通過(guò)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付等形式，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了新的改革，建立健全了行政單位的內(nèi)部核算制度。能否通過(guò)這次事業(yè)單位改革，建立一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的非營(yíng)利組織的核算體系，是這次改革成敗的關(guān)鍵。

關(guān)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部核算問(wèn)題，可以重新作為一個(gè)專(zhuān)題開(kāi)展研究。本文強(qiáng)調(diào)的是，非營(yíng)利組織內(nèi)部核算制度的建設(shè)中，要特別注意的兩個(gè)問(wèn)題。

（1）非營(yíng)利組織，在具體經(jīng)營(yíng)中，同樣是以利潤(rùn)最大化為目的的，它與企業(yè)的唯一區(qū)別，就是非營(yíng)利組織所創(chuàng)造的利潤(rùn)不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會(huì)事業(yè)發(fā)展。非營(yíng)利組織的這種特點(diǎn)，決定了它的內(nèi)部核算制度，必須以企業(yè)核算制度為基礎(chǔ)，并根據(jù)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

（2）非營(yíng)利組織與企業(yè)的另一個(gè)區(qū)別在于，它作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是一種集勞動(dòng)力密集型和技術(shù)密集型為一體的組織。非營(yíng)利組織取得社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的最主要生產(chǎn)要素，不是資本，而是掌握專(zhuān)有技術(shù)的勞動(dòng)力。因此，企業(yè)內(nèi)部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營(yíng)利組織核算的中心則是勞動(dòng)力以及勞動(dòng)力收益的核算。因此，對(duì)勞動(dòng)力的核算，特別是對(duì)個(gè)人收入分配制度的核算，將成為非營(yíng)利組織內(nèi)部核算的核心。

在建立了非營(yíng)利組織的內(nèi)部核算體系后，它就和行政單位的內(nèi)部核算體系、企業(yè)的內(nèi)部核算體系組成一個(gè)系統(tǒng)，各事業(yè)單位可以根據(jù)其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內(nèi)部核算制度。

2、建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的自主分配制度

分配制度是內(nèi)部核算制度的核心，特別是在非營(yíng)利組織中，對(duì)勞動(dòng)力成本收益核算，具有更重要的地位。根據(jù)行政單位核算制度、非營(yíng)利單位的核算制度和企業(yè)內(nèi)部核算制度，不同的事業(yè)單位要建立不同的內(nèi)部分配制度。轉(zhuǎn)化為行政機(jī)構(gòu)或政府公立機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，在內(nèi)部分配制度上，將按照或比較公務(wù)員制度進(jìn)行分配；轉(zhuǎn)化為企業(yè)的事業(yè)單位，將根據(jù)企業(yè)的分配制度進(jìn)行分配；而廣大轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利組織的事業(yè)單位，則需要根據(jù)其公共性的不同及激勵(lì)與約束相結(jié)合的特點(diǎn)，確立不同的分配依據(jù)和分配原則。如：對(duì)于一些公共性較強(qiáng)的事業(yè)單位，在確定分配原則中，就必須堅(jiān)持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業(yè)單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內(nèi)部分配制度的創(chuàng)新

除轉(zhuǎn)制為行政單位、政府公立機(jī)構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位外，轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，可以在如下幾個(gè)方面，進(jìn)行分配方式的制度創(chuàng)新：

一是參考國(guó)有企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，在事業(yè)單位中推行工資總額包干制度。對(duì)于轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利組織的事業(yè)單位，國(guó)家財(cái)政的撥款中，只規(guī)定其人員經(jīng)費(fèi)的總額，對(duì)這部分人員經(jīng)費(fèi)內(nèi)部分配權(quán)，全部下放給單位，由單位根據(jù)實(shí)際建立其內(nèi)部分配制度（對(duì)一些公共性較強(qiáng)的事業(yè)單位，單位的內(nèi)部分配制度需要報(bào)財(cái)政部門(mén)備案）。事業(yè)單位在實(shí)行工資總額包干管理后，可以在國(guó)家工資制度和分配政策基礎(chǔ)上，核定單位工資總額，實(shí)行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣。上年工資總額節(jié)余可轉(zhuǎn)下一使用。工資總額包干基數(shù)每年核定一次。一經(jīng)核定，包干內(nèi)，除遇國(guó)家工資政策調(diào)整以外，一般不予改變。

二是參考國(guó)有企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，在事業(yè)單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績(jī)效預(yù)算是一致的，它是通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部每個(gè)員工對(duì)單位業(yè)績(jī)的貢獻(xiàn)程度，來(lái)確定其報(bào)酬的一種制度。因此，無(wú)論是轉(zhuǎn)化為行政單位、政府公立機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織，還是企業(yè)化的事業(yè)單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過(guò)考核事業(yè)單位所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益、事業(yè)發(fā)展指標(biāo)及復(fù)合考核指標(biāo)，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，也可能全部來(lái)自單位內(nèi)部創(chuàng)造的效益，更有可能是根據(jù)單位的情況，由單位與財(cái)政商定一個(gè)比例，實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款與單位自籌并盤(pán)解決）。在這一工資總額內(nèi)，單位內(nèi)部可以根據(jù)各崗位對(duì)單位績(jī)效的貢獻(xiàn)度，建立內(nèi)部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實(shí)到每個(gè)工作人員，從而最大程度地調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性。

三是參考集團(tuán)公司的管理辦法，在事業(yè)單位內(nèi)部推行二級(jí)核算制。我國(guó)存在著很多縱向設(shè)置的事業(yè)單位，如中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)在各地都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，同時(shí)，一些部門(mén)也擁有很多個(gè)下級(jí)的事業(yè)單位。如教育系統(tǒng)，擁有一批中小學(xué)。這些事業(yè)單位，上下級(jí)之間業(yè)務(wù)范圍相同，經(jīng)營(yíng)方式相似，因此，在分配機(jī)制上，完全可以參考集團(tuán)企業(yè)的管理辦法，以一級(jí)核算單位作為一級(jí)法人，與財(cái)政部門(mén)發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，而下屬的二級(jí)核算單位為二級(jí)法人，采取兩種方式進(jìn)行管理。一是采取統(tǒng)一核算的辦法，把一、二級(jí)事業(yè)單位作為一個(gè)獨(dú)立的法人主體，進(jìn)行統(tǒng)一管理。如對(duì)類(lèi)似于中華慈善總會(huì)等全國(guó)性的機(jī)構(gòu)、某些地區(qū)區(qū)域性的事業(yè)單位，如某某地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)，可以作為一個(gè)獨(dú)立的集團(tuán)法人進(jìn)行管理。二是采取二級(jí)核算制度，由一級(jí)法人單位，通過(guò)內(nèi)部制度創(chuàng)新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結(jié)余分成、自負(fù)盈虧等辦法，從而提高二級(jí)核算單位的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高各二級(jí)單位的積極性。

4、積極探索個(gè)人分配方式的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入的多元化

進(jìn)行個(gè)人分配方式的制度創(chuàng)新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實(shí)行各種和員工績(jī)效直接掛鉤的多種分配方式，調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性。

根據(jù)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，對(duì)于轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利組織的事業(yè)單位，可以形成如下幾個(gè)層次的個(gè)人分配制度：

一是基本工資。這是每個(gè)員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過(guò)基本工資的差別管理，進(jìn)行政策引導(dǎo)，例如在基本工資基礎(chǔ)上加一定系數(shù)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)事業(yè)單位的員工到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對(duì)非營(yíng)利組織內(nèi)部的工作人員，建立類(lèi)似公務(wù)員、技工的分類(lèi)管理制度，對(duì)不同的崗位確定不同的類(lèi)別和層次，如一級(jí)打字員、二級(jí)打字員等，并據(jù)此確定不同的崗位工資。

三是職務(wù)工資。對(duì)具有一定專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、并被單位聘用者，或者擔(dān)任某領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，給予一定的職務(wù)工資。

三是效益工資。根據(jù)單位全年創(chuàng)收的情況，在創(chuàng)收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分?jǐn)偨o每個(gè)員工。

四是績(jī)效工資。崗位工資是員工在每個(gè)崗位上取得的基本收入，根據(jù)崗位考核目標(biāo)，每個(gè)員工超額完成考核任務(wù)，即可以增發(fā)相應(yīng)的績(jī)效工資，從而真正體現(xiàn)按勞分配的原則。

五是計(jì)件工資，對(duì)于一些可以量化的工作任務(wù)，可以直接以計(jì)件的辦法，進(jìn)行具體的核算。如車(chē)隊(duì)、打字室的人員，可以在基本工資的基礎(chǔ)上，附之以計(jì)件工資進(jìn)行具體的考核。

六是股權(quán)分紅。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，事業(yè)單位內(nèi)部的員工，以及有志于參與某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的私人部門(mén)，都可以以資金、資產(chǎn)（如設(shè)備等生產(chǎn)資料）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（技術(shù)、專(zhuān)利、成果）、管理或銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對(duì)一些可以進(jìn)行獨(dú)立核算的社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對(duì)于超過(guò)包干收入或低于包干經(jīng)費(fèi)部分，可以在一定比例內(nèi)作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據(jù)貢獻(xiàn)的大小，分配給相關(guān)的工作人員。

八是分成收入。科研成果轉(zhuǎn)讓到事業(yè)單位，除采取一次性買(mǎi)斷、作價(jià)入股等方式外，還可以通過(guò)利潤(rùn)分成的形式，進(jìn)行分配。如有些地方規(guī)定，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓方式提供職務(wù)科技成果的，可從技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎(jiǎng)勵(lì)給有功人員；自行實(shí)施轉(zhuǎn)化或與他人合作實(shí)施轉(zhuǎn)化的，單位在項(xiàng)目成功投產(chǎn)后，連續(xù)五年從實(shí)施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎(jiǎng)勵(lì)成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)；以股份合作形式實(shí)施轉(zhuǎn)化的，可用于不低于科技成果入股時(shí)作價(jià)金額20的股份給予獎(jiǎng)勵(lì)，該持股人依據(jù)其所持股份分享收益。若成果研究和轉(zhuǎn)化是由多人完成的，對(duì)作出主要貢獻(xiàn)的人員，所得獎(jiǎng)勵(lì)份額應(yīng)不低于獎(jiǎng)勵(lì)總額的50.

九是獎(jiǎng)勵(lì)收入。對(duì)取得重大科研成果，在提高單位經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益中有突出貢獻(xiàn)者，按照貢獻(xiàn)的大小，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

十是兼職收入。事業(yè)單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時(shí)，本單位也可以通過(guò)柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務(wù)。對(duì)本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業(yè)單位和兼職人員按照一定比例進(jìn)行分成，也可以通過(guò)合同的辦法進(jìn)行管理。

當(dāng)然，事業(yè)單位改革中，需要制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，如政府對(duì)事業(yè)單位管理方式、財(cái)政對(duì)事業(yè)單位撥款方式、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的評(píng)定制度等，都需要重新進(jìn)行調(diào)整。在各地開(kāi)展事業(yè)單位改革的過(guò)程中，這些制度創(chuàng)新，已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面借鑒國(guó)際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國(guó)國(guó)情的事業(yè)單位改革的制度體系，推進(jìn)我國(guó)的事業(yè)單位向國(guó)際通行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式轉(zhuǎn)型，使我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程走上一個(gè)新的臺(tái)階。

第五篇：正確而全面地理解和構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政――深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵

正確而全面地理解和構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政――深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵

農(nóng)村稅費(fèi)改革堅(jiān)持實(shí)行“多予、少取、放活”的方針，通過(guò)減免涉農(nóng)稅收、實(shí)行農(nóng)業(yè)稅附加、治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)行為、增加中央和省轉(zhuǎn)移支付、鄉(xiāng)管村財(cái)?shù)确绞剑梅段模珖?guó)公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn基本實(shí)現(xiàn)了村村減負(fù)、戶(hù)戶(hù)受益，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“減輕”農(nóng)民負(fù)擔(dān)成效顯著。但是，從“規(guī)范”的角度看，現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革“有破有立”，“破”的成分多，“立”的成分少，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些深層次問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，主要表現(xiàn)為：

一是公共支出責(zé)任（事權(quán)劃分）的如下四個(gè)基本關(guān)系并沒(méi)有理清：政府與市場(chǎng)的支出責(zé)任、各級(jí)政府（縱向）的支出責(zé)任、政府各部門(mén)（橫向）的支出責(zé)任、村民委員會(huì)職能定位。

二是公共收入權(quán)限（財(cái)權(quán)）的如下四個(gè)主要問(wèn)題并未澄清，首先是涉農(nóng)稅收，減免農(nóng)牧業(yè)稅后，農(nóng)村到底是走向一個(gè)“免稅區(qū)”，還是一個(gè)“稅收優(yōu)惠區(qū)”，抑或是應(yīng)該建立與城區(qū)相統(tǒng)一的稅制，理論上沒(méi)有說(shuō)清楚，實(shí)踐中更是存而不論，也沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法；其次是涉農(nóng)收費(fèi)，村集體是群眾性的自治組織，不是一級(jí)政府，“三提”收入權(quán)歸村集體，提取的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由村民大會(huì)民主決定。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“三提”，代之以農(nóng)業(yè)稅附加，并實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，盡管強(qiáng)化了管理，但違反了“費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)屬性；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，村范圍內(nèi)的籌資籌勞實(shí)行“一事一議”，盡管回歸了其經(jīng)濟(jì)屬性，但在操作管理上存在問(wèn)題；再次是涉農(nóng)價(jià)格，承包費(fèi)就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)是租，是土地等生產(chǎn)要素使用權(quán)的價(jià)格，經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是發(fā)包人未經(jīng)承包人同意，單方面提高承包費(fèi)或收回標(biāo)的物；最后是公共收入的歸屬與管理方面，各級(jí)次政府間收入權(quán)限的劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體間收入權(quán)限的劃分尚待規(guī)范。

三是公共預(yù)算平衡的三大問(wèn)題沒(méi)有解決：縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡問(wèn)題、村集體財(cái)務(wù)、農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)債務(wù)問(wèn)題。

四是實(shí)施機(jī)制的兩大問(wèn)題亟待完善，首先是公共機(jī)構(gòu)設(shè)置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村財(cái)務(wù)預(yù)算編制與執(zhí)行以及決算監(jiān)督中的民主表達(dá)機(jī)制問(wèn)題；其次是公共機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村財(cái)務(wù)預(yù)算編制與執(zhí)行以及決算監(jiān)督中法治約束缺乏或失效問(wèn)題。

因此，可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革目前只是處于“減輕”階段，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入“規(guī)范”階段，要長(zhǎng)期“穩(wěn)定”農(nóng)民負(fù)擔(dān)就必須“深化”農(nóng)村稅費(fèi)改革。

如果僅從字面上理解，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是農(nóng)村政府公共收入的改革，而不是政府公共支出的改革，也不是政府行政管理的改革。但是，如果只停留在這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)層次上，改革顯然是無(wú)法“深化”的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是無(wú)法“規(guī)范”和“穩(wěn)定”的。事實(shí)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方面的改革配套進(jìn)行，必須統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)變縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的減少、保證提供均等化的公共服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機(jī)構(gòu)改革和中央與省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在此五者之間尋求平衡，并努力實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)的收支平衡、財(cái)政財(cái)務(wù)的相對(duì)獨(dú)立性、財(cái)政財(cái)務(wù)的民主化和法制化。換言之，從財(cái)政的角度看，要認(rèn)識(shí)到“深化”農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵就是要全面而正確地理解農(nóng)村公共財(cái)政，建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政、分級(jí)財(cái)政、民主財(cái)政、法制財(cái)政。

（一）建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政。從經(jīng)濟(jì)職能看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)應(yīng)該在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府的作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)，而且，政府的作用應(yīng)該是中性的，應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)主體一視同仁，不扭曲市場(chǎng)主體的選擇行為，即“公共”的財(cái)政。主要是如下三個(gè)方面：

１、規(guī)范公共收入形式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“稅”是公共商品的成本或價(jià)格，其設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)“中性”原則，兼顧效率和公平。要調(diào)整國(guó)民收入分配政策、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使城鄉(xiāng)居民享有平等的稅收權(quán)利與義務(wù)，體現(xiàn)國(guó)民待遇原則。“費(fèi)”是準(zhǔn)公共品的價(jià)格，收費(fèi)項(xiàng)目的確定應(yīng)體現(xiàn)“受益原則”，有服務(wù)才能收費(fèi)，應(yīng)堅(jiān)決杜絕有收費(fèi)無(wú)服務(wù)的現(xiàn)象。行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)“補(bǔ)償”原則，對(duì)農(nóng)村中的婚姻登記、畜牧防疫、農(nóng)民建房、子女上學(xué)等收費(fèi)，為規(guī)范收費(fèi)主體的權(quán)力，應(yīng)明確規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遵循“盈利原則”，但政府應(yīng)該進(jìn)行管制，約束其利潤(rùn)空間，還應(yīng)以?xún)r(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度約束經(jīng)營(yíng)主體利用壟斷性地位抬高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及防止把經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨橐孕姓侄渭右愿深A(yù)等，如水費(fèi)、電費(fèi)等。

２、明確公共支出范圍。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求明確劃分政府和市場(chǎng)的職責(zé)范圍，使政府部門(mén)的職能限定在為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供道路、電網(wǎng)、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與指導(dǎo)、良種培育與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)及提供供求信息，社會(huì)治安和教育服務(wù)等“社會(huì)公共”需要上。

３、建設(shè)規(guī)范的公共機(jī)構(gòu)。綜合考慮對(duì)上工作銜接和本地實(shí)際的需要，以“小政府、大服務(wù)、大社會(huì)”為宗旨，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，本著“行政單位、事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)單位”三分離的原則，保留必要的行政單位；對(duì)事業(yè)單位實(shí)行

差額預(yù)算管理，并對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制；經(jīng)營(yíng)單位堅(jiān)決推向市場(chǎng)，讓其自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

（二）建設(shè)農(nóng)村分級(jí)財(cái)政。從行政管理角度看，公共商品的受益范圍是有幅度的，管理機(jī)構(gòu)的管理能力也是有幅度的，因而，基于效率的考慮，公共財(cái)政管理也是分層次的，應(yīng)該是“分灶吃飯”。

１、收入的劃分。稅收收入的劃分主要應(yīng)體現(xiàn)效率原則，兼顧稅

基的流動(dòng)性和稅收征納成本，應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)政府收入。同時(shí)，稅收收入的劃分還應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政相對(duì)自主性，為地方政府的財(cái)政努力提供誘因機(jī)制，加強(qiáng)其自我約束的行為模式。收費(fèi)項(xiàng)目的確定主要體現(xiàn)受益原則，收入的歸屬則實(shí)行屬地原則，行政性收費(fèi)歸各級(jí)次政府所有，事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)分別由事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)單位所有。

２、支出的劃分。按照公共商品提供的層次性原理和體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策支持，構(gòu)建農(nóng)村公共商品提供體系：其一，全國(guó)性公共商品，應(yīng)當(dāng)納入中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌；其二，按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)（體現(xiàn)城鄉(xiāng)間公平）的原則對(duì)某些地方性公共產(chǎn)品給予資助，如衛(wèi)生防疫，環(huán)境保護(hù)等，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)性發(fā)展；其三，在具有“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的村集體成為農(nóng)村真正的自治組織后，通過(guò)村民代表大會(huì)民主地決定公共項(xiàng)目的可行性和服務(wù)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)以提供農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的公共商品，如小型水利灌溉設(shè)施。

３、預(yù)算平衡和轉(zhuǎn)移支付的確定。應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，以實(shí)現(xiàn)各地公共勞務(wù)均等化為目標(biāo)，在核定各級(jí)政府收入和支出、確定其收支差額的基礎(chǔ)上，加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，努力實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的收支預(yù)算平衡。

（三）建設(shè)農(nóng)村民主財(cái)政。從政治角度看，公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是由公民進(jìn)行公共選擇的財(cái)政，是民主財(cái)政。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共商品供給機(jī)制實(shí)質(zhì)上歸結(jié)為鄉(xiāng)村公共商品“自上而下”行政性地而非民主化地提供所導(dǎo)致公共商品的無(wú)效率。因此，當(dāng)前的農(nóng)村稅費(fèi)改革不應(yīng)僅局限在技術(shù)層面上通過(guò)稅費(fèi)改革解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)扭曲行為，也應(yīng)在政治層面上進(jìn)行改革，實(shí)行基層財(cái)政民主化，按照公共商品的層次性原理，明晰各級(jí)政府在農(nóng)村公共商品提供中的責(zé)任，提高公共商品的民意程度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級(jí)逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“公共收支民主的程序”。

（四）建設(shè)農(nóng)村法制財(cái)政。從法律角度看，政府財(cái)政活動(dòng)應(yīng)在憲法秩序的約束下進(jìn)行，財(cái)政行為必須有法律依據(jù)，更不得與法律相抵觸。對(duì)于政府的“公權(quán)”，法的精神在于“未經(jīng)授權(quán)即禁止”，對(duì)于農(nóng)民的“私權(quán)”，法的精神在于“未禁止即許可”。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府行為的法治約束，限制基層政府行政過(guò)程的隨意性，還村集體自治權(quán)給農(nóng)民，將村提留的決策權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)交由農(nóng)民集體民主決定，政府對(duì)此應(yīng)做的事是逐步規(guī)范“公共收支民主的程序”，規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機(jī)制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當(dāng)合理。全國(guó)人大建立相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的民主程序進(jìn)行規(guī)范，并賦予農(nóng)民的財(cái)政決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)；強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的審計(jì)、監(jiān)督功能，或由居民選舉產(chǎn)生“財(cái)經(jīng)委員會(huì)”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行審議和監(jiān)督。