第一篇：從鄉鎮治理看政府改革

從鄉鎮治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農業稅全面取消，基層政府的活動內容和日常行為發生重要變化。但是，基層政府的制度環境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及。透過鄉鎮治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發現，政府改革進入了一種“鎖定”狀態。政府運轉的固定方式和機制，在不斷地重復再生、勉強維持，導致功能障礙，難以出現真正的政治發展。

一、背景與問題

鄉鎮政府作為政權體系的重要一環，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農村變遷、國家與社會關系變革的內在要素。可以說，無論是對于中國農村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關系的審視解讀，都繞不開鄉鎮。

1．鄉鎮政府與“三農”問題

上個世紀九十年代中后期，中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層干部將問題的表現概括為“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。那些年里，農業生產和農村經濟發展緩慢，農民收入連年徘徊，生活艱難；農村社會發展可以說全面滯后，教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；農民對于基層政府的政治信任明顯下降，農民與基層組織的關系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農業和農村工作雖然在政府的“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農民負擔過重方面措施不力，大量農民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農村，對農民流動就業橫加打壓，更使農民陷入了內外交困的境地。這些現

象也引發了海內外觀察家對于中國“治理危機”問題的關注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農村問題，以“工業支持農業，城市反哺農村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農村有力的經濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發展農業生產、增加農民收入，如取消農業稅，直接補貼糧食生產等，也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展，而且有效地推進了經濟和社會的協調發展。另一方面，高度重視保護和張揚農民的權利，包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”，取消限制農民流動就業的若干歧視性政府規定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農村經濟迅速復蘇，農村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導向轉變，支農惠農措施增加，并不表示“三農”問題的根本解決已經近在眼前。從“三農”問題產生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農村出現的嚴重問題，基層政府在其中扮演了重要角色。“三農”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農民的沖突展現出來的。分析問題時，把鄉鎮政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農”問題的角度看，政策導向雖然源于中央，但是，政策推進必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環節。從功能上看，構成中國基層政府的是縣（市）和鄉（鎮）兩級政府，這兩級政府的運行密切結合在一起，在許多情況下，鄉鎮是縣市政府的執行機構。現在的問題是，這個環節能否當此重任，不論在農民那里還是在社會上，都還有疑慮重重。基層政府運行仍存在根本性機制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉鎮政府的運行表現出來。鄉鎮政府出現的問題，并不局限于鄉鎮政府本身，恰恰相反，鄉鎮政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農”問題的根源，還是探索解決“三農”問題的途徑，都必須深入研究鄉鎮政府。

2．鄉鎮政府與政府體系

顯然，把“三農”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉鎮政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉鎮政府。鄉鎮政府具有很強的自主性，不僅可以“選擇性”地執行政策，通過一系列應對辦法來規避上級考核和管理，而且，還能夠根據自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導向的變化，并不必然導致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據。二是，盡管直接對基層治理問題負責的，應該是鄉鎮政府；但是，鄉鎮政府之所以出現問題，其根源還在于政府體制。鄉鎮政府在國家權力結構和基層社會網絡中的定位，其組織架構、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權力的配置上，還是在功能的設置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規范。基層政府 “無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規范被擱置，并沒有得到貫徹和執行。基層政府實際的運作規則，需要從實踐和動態的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉卻很少卷入。以基層政府的“政務公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權，讓基層政府接受公眾監督。公眾是監督的主體，而基層政府是公眾監督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監督無關，只與基層政府應付上級的各種檢查和匯報有關。這樣的制度運轉對于下級政府應對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念。考察發現，在現實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應對更上一級政府的檢查監督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應對來自外部的壓力。由此可見，鄉鎮政府運作機制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉鎮政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉鎮政府與“國家-社會關系”

“三農”問題，包含農業、農民和農村三個向度，涉及農村經濟、農村社會和農村政治三個層面問題。發展農業生產、增加農民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產發展了，收入增加了，農村社會并非必然穩定，農民對于政府的信任也并非必然上升。總體上看，農村面臨的根本的問題在于如何構建穩定的基層生活共同體。對于鄉鎮政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產品和公共服務，也需要設置渠道以便社

會公眾表達利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關系的角度來看，鄉鎮是農村的行政區域，中國農村分隔在超過三萬個鄉鎮之中，每一個鄉鎮都變成了一個具有政府機構的社會共同體（community）。理論上說，鄉鎮政府作為國家在鄉鎮的代理機構，應該執行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權力通過鄉鎮政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學者認為，改革開放之前國家權力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權讓利則導致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學者則認為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結構導致中央權威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權力才借助市場的力量擴展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉鎮基層政府在國家與社會的關系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護著基層社會免于中央國家的強制？似乎有些吊詭的是，鄉鎮政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進一步認為，鄉鎮基層政權不僅沒有實現國家政權建設的目標、幫助國家權力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體。基層政權借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權在基層與地方社會分離，從而引發了鄉村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉鎮政府來看，政府權力所受社會制約較少。事實上，在鄉鎮政府與基層社會的關系上，無論是基層政府從農村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當有限。此外，在基層社會對鄉鎮政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學者在解釋中國經濟發展時指出，地方政府和企業相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產生了有待進一步探索的問題：為什么鄉鎮政府與法定的制度規范之間出現了如此大的偏離？

第二篇：從食品安全看政府公信力

政府公信力被“食”

——重大食品安全事件后的政府公信力

政府在我國存在的歷史長達數千年，在每個時代都起著舉足輕重的作用。建國以來，面對滿目瘡痍、百待廢興的中國，我國領導人認真分析研究，總結過去政府在實行過程中的經驗，最終選擇了政府的層級管理體制，這同時也是由于我國特殊的國情和不同地區的不同特殊情況所決定的。政府在我們國家的所起的作用非常重大，在人民眼中政府是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體。是發布行政命令、行政決策、行政法規、行政司法、行政裁決、行政懲處、行政監察等等的唯一主體。在過去，老百姓眼對政府的態度可以概括為信任、服從，政府在他們眼中無疑是公平、正義的化身，此時的政府公信力極高。

然而，隨著一系列社會問題的出現（本文僅從食品重大安全事件方面來論述），政府公信力不斷下降，政府的形象毀于一旦。三聚氰胺奶粉、雙匯瘦肉精、染血饅頭、塑化劑等等，重大食品安全事件接踵而來，屢見不鮮，給社會帶來了嚴重損害。而此時老百信關心的不僅僅只是自身所受的損害，更多的則是面對這些重大食品安全事故政府的態度。為什么食品包裝打著食品安全的標簽里面卻是有毒有害的食品？政府的監督管理職能到底哪里去了？人民究竟要政府來做什么？我們不否認現實社會終會有不安全食品的存在，也許一些商人會為了謀取利益而鋌而走險，違法犯罪，可為什么食品安事件會屢禁不止呢？政府在其中難道就沒有一點責任，這是不可能的。究竟是什么導致政府公信力的缺失？

首先，這與我國政府的設置有一定關系。我國的行政層級與世界任何一個國家相比是最多的。隨著我國政治體制改革的不斷深入、社會主義市場經濟體制的逐步完善、生產

力水平的提高以及現代交通和通訊設施的發展，這種金字塔式的層級結構的弊端日益顯現，主要表現在以下幾個方面：第一，行政官員規模龐大，行政成本高昂，效率低下；第二，不利于信息傳遞，降低行政回應性；第三，利益主體增多，各層級之間事權難以界定，不利于發揮下級政府的積極性和創造性；第四，當前實行的市管縣體制，不利于城鄉分治和解決“三農”問題；第五，當前行政層級結構設置缺乏法治基礎，不利于我國憲政建設。這些對政府發揮監督管理職能會有一定影響。在者，地方政府不可能成為全能政府，全責政府，不可能也沒有能力去處理好每一件事。

其次，就是政府官員本身為追逐自身利益關企合作，期滿社會。對地方黨政干部來說，GDP是政績最容易量化、最無可質疑的指標。GDP的增長的程度對地方黨政干部的職業生涯有很大影響。為了追求GDP，地方政府把抓經濟作為頭等大事。地方政府的重視加上其對資源的控制，導致了 “地方政府公司化”，地方政府對企業，特別是對GDP有重大貢獻的大型知名和高增長企業，珍愛有加，百般呵護，傾力支持，使這些企業在資源、稅務和行政手續等方面一路綠燈。更有甚者，即便在法律面前，這些企業也無所顧忌，因為地方政府作為執法者站在它們一邊，因此企業生產不安全食品，政府就是通行證。

第三，政府沒有扮演好自己的角色。我認為很多時候政府同市場、社會組織以及法律之間的關系定位出現錯位。首先是地方政府同市場的關系中不是中立的、公正的裁判者，而是為了自身財力的增長偏向于地方企業；其次，地方政府同社會組織的關系中不是平等的合作者，而是家長式的領導者；再次，地方政府同法律得關系中不是受法律約束的行為主體，而是凌駕于法律之上，可以以權代法的行為主體。

第四，我國的選舉制度也存在一些問題，理論上是一套，實際操作又是另外一套。現 2

實中的選舉是非常虛假的，一些候選人為達目標，不惜采用賄賂選民的方法，更有勝者則是采用脅迫暴力的方法，由此而選出的政府官員能代表人民的意志嗎？會為人民的利益著想嗎？當權力一旦到手，做出一些違法亂紀的事情是自然而然的。

第五，政府對食品安全的監督管理不合理，監管體制也存在一定問題。在相當長一段時期內，食品安全監督管理工作一直是事后防范，食品安全問題出現以后才會去調查和分析問題出現的原因，意避免以后類似危害的發生。但現代社會科技的法展、工業化的不斷進步使得食品領域新的不安全因素不斷出現，但這些不安全因素通常都帶有很大的隱蔽性，一時難以發現。等到危害危害開始顯現的時候通常已經造成了不可挽回的嚴重結果。為此，食品安全監督管理的事前防范成為近年來各國食品安全監管普遍采取的做法。所以現在應采取事前防范、事中監管、時候找回的做法。對于監管體制存在的問題主要有監管職責劃分不夠明確、科學，分段監管無法實現無縫銜接，檢驗檢測設備相對匱乏，檢驗檢測能力有待進一步提高，責任追究機制尚不健全，信息傳導機制不完善。

第六，政府官員的腐敗。俗話說“有錢能使鬼推磨”，生活中大量存在政府官員收受賄賂的事件。企業為了能給它們生產的不安全食品找到一張永久的通行證，于是想到了用金錢賄賂政府官員的辦法，政府官員面對食品安全則采取睜一只眼閉一只眼態度，完全不顧道德的譴責和法律的約束。這不僅使政府公信力下降，同時也成為了老百姓最痛恨的做法。

最后，立法機關制定的有關食品安全的法律法規不完備，執法不嚴格，導致食品生產者、銷售者有機可乘，而最終受害的就是消費者。

重大食品安全事件背后政府有不可推卸的責任，政府公信力的缺失并非偶然，有很多政府官員利用自己掌握的職權，在組織人事上，把權力變為商品，在經濟管理上，把權力 3

變為謀利的籌碼，在意識形態上，把權力變為撈取財物和謀取美色的橋梁，在工作交往中，把權力變為吃喝玩樂揮霍浪費的機會。政府也許應該在這些食品安全事件過后來反思一下自己的行為，重新給人民塑造公正、正義的形象。

我認為重大食品安全事件的出現，其責任也不能完全歸于政府，縱然政府內部會有不廉之人存在，縱然政府的監督管理職能沒有能很好實現，縱然政府官員中存在權錢交易者，但我們也應該看到政府好的一面，不能以此就完全否定有好官員的存在。人民群眾應該用辯證的態度來看待這一問題，那些為己謀私的政府官員固然可恨，但總會有受到懲罰的一天，這一點現實生活中對違法亂紀的政府官員懲罰的這一類案件就是很好的證明。雖然政府現在的一些做法很多沒有為老百姓的利益考慮，但我們目前經濟取得的重大發展，是政府領導下取得的，這一點毋庸置疑，因此，我們還是應該相信政府，政府也應該站在人民利益的角度上，為人民服務，我相信政府和人民之間的關系一定會好轉，將來的中國會變動的更加美好。

經濟法學論文作業

論文題目：政府公信力被“食”

——重大食品安全事件后的政府公信力老師：張強

院系：人文社會科學系 班級：09法學 學號：20090251050 姓名：魏榮余

第三篇：從政府工作報告看改革走向

理順五大關系 攻堅六大重點——從政府工作報告看改革走向 翻看政府工作報告，“深入推進重點領域改革”一章的篇幅長達兩頁半——“用這么長的篇幅專門講改革問題，包括財稅金融體制、價格機制、收入分配等多項體制改革，這在過去的４年來還是首次。”來自江蘇的全國人大代表趙鳳琦對記者說。

改革進入“深水區”，將在哪些領域攻堅克難？結合政府工作報告，代表委員暢談改革發展新走向。

改革要尊重群眾首創精神

１９７８年初冬，小崗村１８名村民冒著風險按下的紅手印，掀開了中國農村聯產承包責任制的改革大幕。從那時起，群眾的首創精神為中國改革注入了巨大的活力。

政府工作報告提出，“必須按照科學發展觀要求，尊重群眾首創精神，大膽探索，以更大決心和勇氣繼續全面推進經濟體制、政治體制等各項改革，破解發展難題。”

“溫總理所做的工作報告，給我印象最深刻的是改革，聽了讓人非常振奮。”全國人大代表趙鳳琦說出了許多兩會代表、委員的共同感受。

“完善中國特色社會主義市場經濟體制，還有許多工作要做，但改革的方向決不會動搖。” 國家發展和改革委員會主任張平指出，“改革仍然是我國經濟社會發展的強大動力，也是我們的職責所系、任務所在。”

來自青海的全國人大代表娘毛先說，改革是解決我國經濟社會面臨種種問題的必由之路，過去３０多年經濟社會發展成就已經充分說明了這一點。人民群眾的智慧和創造力，是改革的原動力。我們的發展必須依靠改革，而改革必須依靠人民群眾。

“今天我們已經進入了社會轉型期，我們國家的各項事業和工作面臨艱巨考驗，尤其是經濟社會長期健康發展中面臨的體制性、結構性矛盾，都必須通過改革來破除和解決。如何破題，需要政府努力，更需要群眾智慧。”來自四川的全國人大代表馬元祝對記者說。

重點是理順五大關系

政府工作報告明確提出，今后一段時期，在改革的重點領域和關鍵環節，要重點理順五大關系：理順政府與市場的關系；理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系；理順城市與農村的關系；理順經濟與社會發展的關系；理順政府與公民和社會組織的關系。

“這五大關系，涉及政府職能轉變、財稅體制改革、城鄉統籌發展、經濟社會協調發展和社會管理等幾個層面，基本涵蓋了當前我國發展中遇到的焦點、難點，也是改革的突破點。”全國人大代表、青島港集團總裁常德傳說。

“政府和市場的關系被列為第一位，是有道理的。”全國人大代表、西南財經大學ＭＢＡ培訓中心主任易敏利說，我國轉型期面臨的所有經濟問題都屬于政治經濟學范疇，解決這些問題需要政府重新定位，加快職能轉變步伐。否則就只能是頭疼醫頭、腳疼醫腳的治標不治本。

國務院發展研究中心副主任劉世錦指出，調整中國已有的發展戰略，其核心是轉變政府職能，重新界定政府與市場、企業和社會的關系。政府職能的重點應從以提供基礎設施等有形公共產品為主，轉向以提供制度、規則和政策等無形公共產品為主，以優化資源配置，促進競爭和創新，降低風險與不確定性。代表委員認為，理順五大關系，必須認真研究，統籌推進，這樣才能為重點領域和關鍵環節的改革創造良好的環境。

攻堅六大改革重點

政府工作報告中，明確指出了今年改革的六項重點任務：深化財稅金融體制改革；推動多種所有制經濟共同發展；深化價格改革；深化收入分配制度改革；積極穩妥推進事業單位分類改革；加快推進政府改革。

“今年改革‘攻堅’的特點十分鮮明。”全國人大代表、臺州市委書記陳鐵雄說，政府工作報告用比較長的篇幅談改革，為今后改革指明了方向，在重點領域和關鍵環節的改革布局突出了導向性、針對性和可操作性。

“現在社會矛盾復雜，改革的難度也較之以往更大、更難，要想有所突破必須要有更大的決心和勇氣。”四川團的夏績恩代表，如此理解政府工作報告中對改革“以更大的決心和勇氣繼續全面推進”的要求。

全國政協委員劉克崮常年關注財稅金融體制領域改革，他對報告中提出的“規范發展小型金融機構，健全服務小型微型企業和‘三農’的體制機制”這句話很有感受。

“金融體系要和實體經濟相適應。小微企業這類‘草根’經濟體融資難的癥結是中國金融體系結構失衡。部分商業銀行貸款時眼睛向上，對小微企業設置了苛刻的條件，現在是該大力發展草根經濟與草根金融的時候了。”他說。

“打破壟斷，放寬準入”，鼓勵民間資本進入鐵路、金融等多個領域。改革章節中這段話引起了全國政協委員、天正集團有限公司董事長高天樂的注意。

“民營企業對這些政策非常在乎、非常振奮，因為關系到未來發展前景。民企最感興趣的領域是基礎設施和金融。”他說。

全國人大代表、中國人民銀行濟南分行行長楊子強說，改革收入分配制度，是保障民生、加快發展方式轉變、促進社會公平和諧的重要措施。一是建立健全工資正常增長和制度保障機制；二是縮小勞動者之間收入分配差距；三是完善收入再分配機制，加大財政對民生領域投入。（記者齊中熙、吳雨、陳煒偉）

第四篇：從金融危機看政府的角色

從金融危機看政府的角色

２００８年爆發的美國金融危機以及隨之而來持續多年的大衰退，是美國戰后歷史上的一件大事，也是認識美國社會各個方面的一個好機會。這些年來，關于金融危機的回顧和總結大多注目于華爾街和金融體系，而對于政府在應對危機中的作用，似乎只有政府內部的官員才有深刻反思。當年的財政部長鮑爾森（Hank Paulson）在２０１０年寫了《千鈞一發》（On the Brink）回憶錄，記敘這一段的經歷。但他在２００９年總統換屆后就離職了，所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角，就是蓋特納（Timothy Geithner）。金融危機爆發時，他正好在“臺風中心”，是紐約聯邦儲蓄銀行主席。隨后，他擔任了２００９年至２０１３年的財政部長。可以說蓋特納在整個金融危機和經濟衰退／恢復階段都是美國政府財政金融政策的主導者之一。他在２０１４年初出版的自傳《壓力測試》（Stress Test: Reflection on Financial Crisis）是這個過程中政府運作更完整的記錄。

在《壓力測試》這本書中，作者記敘了２００８年以來美國和世界經濟的好幾件大事：金融危機的爆發與遏制，消除恐慌的“壓力測試”，歐盟諸國財政危機，美國的經濟刺激，金融法規改革以及圍繞赤字與國債限額的兩黨爭斗。貫穿全書的主要立場，就是政府在這些經濟“非常時期”起著關鍵作用。沒有政府的發力，自由市場就不能從危機中恢復。

蓋特納對于遏制金融危機的過程的記載相當全面和專業。和鮑爾森的故事一樣，蓋特納講述了那些對他們來說驚心動魄的日子，那些成功與失敗的行動，以及很多背后的思考，爭論與博弈。他反復強調一條主線：消除市場恐慌，恢復投資者信心是整個金融系統的穩定與恢復的關鍵，也是政府運作的首要任務。也就是說，這個考量壓倒其它（如政府支出與赤字，救助肇事者引起的“道德風險”等）。而這個任務也只有政府能夠擔當。

雖然因為觀念和法律限制，政府救援曾有重大失敗和失誤（例如未能阻止李曼（Lehman Brothers）崩潰而威脅到其它幾家投資銀行的健全，在華盛頓互惠銀行（WashingtonMutual）倒閉過程中讓債權人受到損失因而影響到其它銀行債權人的信心等），但總的來說政府的應對是成功的。通過金融救援（TARP法案）對大金融機構注入資本以及進行公開的“壓力測試”確認各個銀行的健康程度，政府成功地重建了市場信心，制止了資金逃離。雖然美國是金融危機的“震中”和最重的災區，但美國的金融運作與整體經濟的恢復速度都遠遠高于歐洲。至今，政府金融救援的資金投入已經全部收回還有盈利（最新數據是一百五十億盈利，相對于七千億的投入資金）。與九十年代救援墨西哥比索的行動一樣，美國政府的信用和金融實力扭轉狂瀾，實現了“雙贏”的結果。盡管如此，對于政府救援的批評還是此起彼伏。蓋特納的書也花了很多篇幅進行辯護。這些辯論的主要焦點是在道德上怎樣看待這樣的事實：政府用納稅人的錢進行救助，而直接的受益人就是肇事者。而且在此同時他們還享受著優厚的工資，獎金，甚至被撤職時還有“黃金降落傘”。這樣的事聽起來非常不公平。蓋特納指出：接受救援的金融機構的股東們幾乎喪失了所有資本（但他同時主張要保護債權人的經濟利益，因為他們可能抽逃資金引起更大的動蕩），而且政府無權改變以前已經簽訂的待遇合同。不管怎樣，這本書顯然不能終止這個爭論。以后遇到類似情況，我們又將回到起點。

其實關于政府的角色，還有一個更重要的問題似乎沒有得到人們的注意。上面討論的是一個“理想政府”應該起的作用。但現實中的政府卻遠非“理想”。蓋特納和鮑爾森的書都包括了關于政府運作的痛苦體驗。他們的行動受到種種法律的限制和各方面公眾的質疑；想要得到國會授權需要克服重重政治和技術障礙；他們起草的提案被各種勢力“搭便車”變得面目全非；漫無止境的國會聽證會充滿了政治作秀而沒有理性的討論。。這些制度性的問題嚴重束縛了他們的手腳，使得他們的應對的速度，力度和準確度都大打折扣。其它政府官員，如前國防部長蓋茲，在回憶錄中也表達了類似的憤慨和失望。

但問題是：雖然可以討論改進政治制度的種種方法，但現實上我們都知道這些弊端至少在未來幾十年內仍將存在。民主政體在執政效率方面就有本質性的弱勢（相對于公司管理體制而言），而在現代的經濟和科技條件下，民主政體如何適應和改善也不是能一蹴而就的。而且，美國的政治體系本來就是按著低效，穩定的目標設計的，其用意是保護國家的根本利益而不是有效地管理社會行政事務。蓋特納們看來滿足于用“華盛頓”的種種缺陷來解釋政府干預過程的失敗和問題。言下之意是：政府干預本身沒有錯。錯的，需要改進的，是目前的政治運作方式。這等于是說：如果有個上帝的話，他老人家怎樣干預也不為過。但更具有現實意義的問題是：根據目前（及其可預見的將來）的政治體系，我們該如何來看待政府在經濟和社會運作中的作用。這次金融危機中，政府的很多表現令人抓狂。誰也不能指望下次會做得更好。所以，我們如何能給予政府更多的權力和信任？

另一個問題是：怎樣增強政府干預金融危機的能力？在蓋特納看來，關鍵是政府的權限：財權和行政干預權。在財權上，他希望政府有實際上無限的財力，可以為任何債務提供保證（而且不讓債權人受到損失），或為任何金融機構注入足夠資本。這樣，政府就可以支撐起那些“關鍵機構”，遏制市場恐慌，拔掉金融危機的引信。而行政干預權，則是允許政府接管陷于困境的金融機構并將其“有序地解散”，力求不引起市場混亂。

其實，政府要發揮作用，除了法定的權力以外還有“軟實力”，也就是對于金融機構的影響力。這個在金融危機中也有證明。例如很多銀行和投資行之間的兼并就是政府背后促成的。這個在鮑爾森的回憶錄中有更詳細的記敘。在這種過程中，政府的影響力不僅是財力和權力，還有很多其他方面。首先，政府在金融界沒有自己的利益，只是為了維護市場穩定。所以它在撮合“雙贏”交易方面比較令人信服。相比之下，一個銀行可以配合政府促成合作，但自己出來“挑頭”就沒人會聽了。其次，銀行們現在和今后仰仗政府的地方肯定不少，在危急時刻誰也不敢隨便與政府頂牛。所以政府“不戰而屈人之兵”的能力也不容小覷。在說服銀行接受財務救助TARP條件時，鮑爾森和蓋特納就曾公然以“秋后算賬”來威脅。最后，政府還可以用少量資金為風險最高的資產提供擔保，為交易掃除最后障礙，如它在貝爾斯登與摩根大通的并購交易中所為（當然那次也涉及到很多法律與政策問題）。也就是說，我們不一定需要在權力和財力意義上的“大政府”，而需要善于利用影響力，促成雙贏合作的“聰明政府”。前總統克林頓幾年前出版的“回到工作”中談到不少這樣的例子。但遺憾的是，這個潛力并未得到很多人，包括蓋特納的重視。

比起應對危機，更重要的是防止下一次危機的產生。雖然危機總是來源于意外的因素，所以絕對防范是不可能的，但我們總是應該吃一塹長一智，至少不在同一個地方跌倒兩次。為此，就要改革金融體制，堵上已經發現的漏洞。對于這個問題，蓋特納的思考也是以政府為中心的。除了通過權力和財力的增加而提升政府的抗災能力外，他還提出了建立衍生產品交易市場，定期進行“壓力測試”，提高銀行和交易商資本儲備標準等法規上的改革措施。但是他對于如何發展和增強有利于穩定的市場機制毫無考慮。而離開了市場機制，政府主導的改革必然是笨拙，僵硬的，很可能帶來很多副作用。這恐怕也是這個改革法案（Dodd-FrankBill）至今仍有很大爭議的原因之一吧。當然，蓋特納的整個職業生涯都是在政府部門，有這樣的視角也正常。但遺憾的是他與類似知識結構的人似乎主宰了金融改革的決策過程。

第五篇：第六章 政府改革與治理案例

第六章

政府改革與治理案例

一、教學目標與用途

通過本章學習，重點掌握政府治理的理論背景、政府改革與治理創新的難點、中國政府改革的突破口、政府治理創新的方法和路徑。在進行案例研讀之后，能夠深入體會到民主、靈活、高效和廉潔的政府，對于一個國家或地區社會經濟發展的重要作用。為適應變化著的社會經濟環境，有效地履行其職能，政府自身也總是處于不斷的改革與變化之中。

二、涉及知識點

（一）合作網絡視角下的治理

1.全球治理 2.民族國家的治理 3.社區治理

（二）轉型期我國的政府改革

1.我國政府改革存在的問題 2.政府改革的方向

（1）機構改革與其他配套改革的關系（2）實質理性和工具理性的關系（3）中央政府改革與地方政府改革

三、案例教學課堂安排

（一）案例教學重點

通過案例分析，能夠理解我國政府在社會轉型中面臨的挑戰，能夠正確分析政府改革實踐中存在的問題，在小組討論后可以理性地提出政府為公眾提供更滿意的公共產品和服務的路徑。

（二）課堂安排

課時安排：3課時（120分鐘）/案例

案例閱讀：30分鐘 小組討論及發言：1小時 要點分析：20分鐘 隨機提問及回答：10分鐘

案例1 “網格連心、服務為先”的“仙林模式”

【引言】大量的組織參與到公共服務和社會管理實務中，能有效彌補公共服務及社會管理的“市場失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結構，推動傳統政府向現代公共服務型政府轉變。我國現正處于社會快速轉型、經濟轉軌的關鍵時期，社會組織作為溝通社會與政府的橋梁，是社會矛盾的“減震器”、政府治理的“減肥劑”、社會公平的“代名詞”，對社會的平穩和諧運行起著至關重要的作用。而破解社會組織發展處于長期宏觀鼓勵與近期微觀約束、現實空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面，促進社會組織又好又快發展，對于當前我國社會管理的創新具有重要的理論和現實意義。

【案例】

南京市棲霞區仙林街道在社會管理和公共服務的實踐中，創造性地摸索出了“網格連心、服務為先、多元聯動、協同發展”的路子。不久前，由南京大學、南京市有關部門和棲霞區委區政府聯合舉辦的一次高層論壇上，仙林街道的“網格化”社會管理被譽為“仙林模式”，受到與會者的極大關注。所謂“網格連心”，就是指強調以群眾為關注焦點，建立橫向到邊、縱向到底的社會管理網格化體系，使社會管理服務覆蓋到街道每一個區域、覆蓋到各類人群、覆蓋到所有社會組織，同時在社會管理中減少中間環節，縮短管理過程，實施“貼心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心計劃”，架起黨委、政府與人民群眾之間的“連心橋”；所謂“服務為先”，就是堅持以群眾的需求為導向，通過街道干部制度化、常態化地下沉到底、深入群眾、前移關口，更加準確地把握群眾意愿、需求，及時發現社會管理中的矛盾和問題，強化風險應對、過程控制，不斷增強工作的前瞻性、主動性和有效性，把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理；所謂“多元聯動”，就是充分依靠群眾的力量，優化街道內部干部崗責體系，打破機關干部與社區干部的條塊分割，調動一切積極因素和可用資源，建立街道、社區、網格、駐街單位、社會組織、社會成員之間的聯動機制，促進干部之間聯動、干部與群眾聯動、政府與社會組織聯動，構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的管理格局；所謂“協同發展”，就是牢牢把群眾利益放在首位，將經濟發展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明、區域黨建等工作統籌兼顧、整體推進，促進街道經濟、社會、政治、文化及人的全面協調可持續發展。

“仙林模式”創建并實施以后，街道從過去傳統、被動、分散的管理模式轉變為現代、主動、系統的管理模式，街道社會管理能力、服務水平明顯提高。社會大局日趨穩定，不僅實現了到省市區“零上訪”，甚至到街道上訪的都很少；街道綜合治安治理工作由過去長期的全區排名靠后，到 2010 年底綜合考核位居全區第二； 街道的城市管理工作自實施新模式以來，在全市月度考評中始終位居前三名，被列為 2010 年南京市城市管理十大創新項目；經濟建設和社會建設協同發展，2011 年以來，在全區月度綜合排名中始終位居前兩名。

一、網格化：單位制與社區制的“無縫銜接”

毋庸置疑，相比較各類改革，我國的經濟改革比較順利和徹底。在農村，實施家庭聯產承包責任制，放手讓農民務工經商辦企業，解散人民公社，確立村民自治制度，極大地調動了億萬農民的積極性，解放了農村生產力；在城市，企業通過市場導向的改革，逐步變成了自主經營、自負盈虧的獨立的經濟實體，剝離了過去承擔的一系列社會職能；農村人和企業人都變成了“社會人”。另一方面，政治改革和社會改革相對滯后，機關事業單位的改革徘徊不前，種種跡象表明，近期內加快機關事業單位改革的可能性又不大，機關事業單位的人員仍然是“單位人”。于是，中國進入了“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的時期。看來這個兩類制度并存、兩類人員共處的時期還將延續不短的時日。

市場經濟的發展帶來了越來越頻繁、規模也越來越大的人口流動。“單位制”下的各機關事業單位都有嚴格的編制管理，“社區制”下各社區的管理又都以戶籍為基礎，這就導致單位中有大量的“非單位人”(包括合同人員、臨時雇用人員等)，社區中有大量的“非本地人”。長期以來，我們一直奉行“誰的人由誰管好”的原則。現在，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區的人？各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群？各級政府公共服務(特別是其中的基本服務要求實現均等化)的對象又到底包括哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。

南京市仙林街道的“網格化”管理就是彌合并存的單位制與社區制，涵蓋全體共處的單位人與社會人的好形式。它使政府的社會管理職能真正落到實處、公共服務職能真正普惠所有的轄區民眾和駐街單位。單位制、社區制都是實行的“科層制”管理，它們有各自的等級級別，而且通常單位制的級別都明顯地高于社區制。南京市仙林街道推出的“網格”徹底打破了等級制的束縛，按工作需要重新設置了 6 個一級網格、40 個二級網格、1144 個三級網格。其中作為三級的網格，大的有正廳級的大學或大型的廣場、商場，小的則是一座樓棟甚至一個夫妻店。他們之所以能夠打破等級束縛，將沒有任何行政隸屬關系、級別很高的駐街單位納入其三級網格，依靠的就是“服務”、“互惠”。

二、網格化：管制型向服務型的“有效跨越”

誠然，實施“網格化”管理的并非南京市仙林街道一家，首次提出“網格化”管理的更不是南京市仙林街道。但據筆者所知，大多數地方基層政府構建的“網格”都是管制型的，主要由公安、維穩、城管等強力部門構建，執行社會治安、維護穩定、城市管理等相應的管制功能； 所不同的在于有的地方是不同的強力部門構建不同的管制功能網格，同一個地方(街道、區甚至全市)覆蓋了好幾張不同的網格，而有的地方不同的管制功能網格合一，實施信息互通、資源共享。而南京市仙林街道的“網格”則與眾不同，它的功能是全方位的，幾乎是所有的政府職能（社會管理和公共服務）都進了“網格”，既有管理功能，更有服務功能，而且是“服務為先”。他們建立了“服務下沉、預先管理、協調共建、責任監督、綜合考評”五大機制，把群眾工作貫穿到社會管理各個方面、各個環節，零距離、全方位地服務駐街單位和居民群眾；他們開展“雙楓十聯”活動（“雙楓”是棲霞區的標識，由兩片楓葉合抱成“心”狀，以示全區人民心連心，這一標識源于聞名于世的棲霞楓樹；“十聯”包括城市管理聯抓、公共安全聯防、平安法治聯創、流動人口聯管、群眾工作聯做、民生保障聯幫、科教人才聯享、發展平臺聯辦、精神文明聯建、區域黨建聯動），密切與社區群眾、駐街單位的聯系；他們引導各類社會組織、居民群眾積極參與社會管理，從源頭上減少社會不和諧因素，維護社會安全穩定，促進社會協同發展。

要理解仙林街道“網格化”與其他各地“網格化”的不同，真正把握仙林街道“網格化”社會管理與公共服務的真諦，就不能忽視他們“一張網絡、四個中心”的整體格局。四個中心就是：網格服務中心、高校服務中心、物業服務中心、現代服務業發展中心。這四個中心結成一張網絡，承載著各項公共服務的職能。這就突出了建制下設、重心下移、人財物和責權利聯動下沉，構筑起基層社會管理和公共服務的新體制和新機制。

政府職能的有效轉換，離不開政府工作人員作風的切實轉變。仙林街道所有的干部都下到“網格”，承包一塊自己的“責任田”； 他們個人的手機號碼全部對自己承包的“網格”中的民眾公開，老百姓有事要解決、有問題需咨詢，就直接打電話給街道干部;他們“人往格中去，事在網中辦”，每天都要身穿黃馬夾下“網格”工作，完全是一副服務人員或志愿者、“義工”的裝束；他們準確把握群眾意愿和需求，及時發現社會矛盾和問題，強化風險的應對和管理，努力做到“問題第一時間整改、糾紛第一時間化解、安全隱患第一時間處置”。他們正是依靠這種真心的服務，密切了干群關系，贏得了沒有行政隸屬關系的駐街單位的信任、尊重和支持。

仙林街道的這一創造，順應了我國政府“管制型→建設型→服務型 ”轉變的大趨勢，因而是有生命力的。

三、網格化：公共治理與社會自組織的“平臺”

公共治理與社會自組織是需要平臺的，網格就是仙林街道提供的平臺，包括制度化的網格聯席會議，常規化的“為民服務網格行”載體，多樣化的嵌入（政府資源嵌入駐街單位和社區）、吸納（基層民主、訴求表達、志愿者服務等）、參與（駐街單位、轄區群眾、社會組織等）機制，變“政府獨奏”為“社會合唱”。

在網格平臺上，真正實現了管理主體多元化。他們大力培育社會組織，展開開發園區、行業協會、商務樓宇等黨組織建設，充分發揮街道中房地產開發公司、物業公司、商業網點、科研院所、駐街單位等各類社會組織的積極性和作用，街道商品房小區開發商和物業先后騰出約1200平方米用房免費給街道作為社區服務中心；開辟“志愿者互助站”、“教育培訓園地”等陣地，組織有一定特長、熱心公益事業的老黨員、老干部、老教師、老醫生等，為社會居民提供便民利民服務；借助高校學生資源，組建了 40多支“文明”、“平安”等領域的志愿者隊伍，成立“志愿者人才銀行”，開展形式多樣的志愿服務活動；積極發動、引導公眾依法有序地參與社會管理，形成了街道、社區、網格、駐街單位、各類志愿者之間的協同，構建了“街道領導、社會協同、公眾參與、多元互聯”的社會管理新格局。

四、網格化：“云”概念在基層社會管理中的運用

“云”概念及其在管理中的運用是個相當新、相當時尚的事情，目前基本仍局限在 IT 行業。然而仙林街道的同志已經開始自覺將其運用到基層社會管理中，這是非常可喜的。在他們的網格化社會管理中，1144 個三級“網格”每個都是信息的“觸手”和“處理器”，四個“中心”每個都是信息存儲和共享的“平臺”。他們建立了“每日點評、短信互通，每周小結、簡報通報，每月考評、公開排名”的機制實現信息在“云”中的全方位、無障礙流通；通過四個中心對信息集中梳理，對資源綜合協調、統一調度，對問題與需求及時解決、有效滿足，實現“云管理”的循環往復與可持續發展。這樣做，有利于管理環節精細化、管理流程高效化，也有利于防止在網格化管理中出現新的條塊分割。

（案例資料來源：童星：《社會管理的組織創新——從“網格連心、服務為先”的“仙林模式”談起》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期）

【思考題】

1.我國城市社區管理體制改革的動因是什么？ 2.如何將政府行政管理與社區自治有機銜接起來？ 3.“仙林模式”的成功對深化城市社區管理體制有何啟示？

案例2 深圳城管外包為何引來害群之馬

【引言】近兩年，一些地方啟動了城管外包的試點，將城管的部分職能如勸導流動攤販、治理亂擺亂放等外包給物業公司或其他社會力量來打理。令人遺憾的是，多地“城管外包”都在實踐中出現粗暴執法的情況，受到市民質疑，最后以被當地叫停收場。

【案例】

政府部門服務外包也就是從社會上購買公共服務，這本不新鮮，但城管服務外包卻還比較少見，而且目前它不可避免地面臨諸多挑戰和現實難題。

深圳城管服務外包的最初動因就是執法人手不足，目前深圳全市正式在編的城市管理執法人員共1531人，與全市1500多萬的實際人口相比，人手依然嚴重不足。最先于深圳西鄉街道發端的城管服務外包，曾經一度被認為是城市公共管理和公共服務的創新之舉而被推薦向深圳全市推廣，2007年起，深圳市政府便以政府購買社會服務的方式在全市配備使用城市協管員，并逐漸形成“政府主導、企業協同、公眾參與”的格局。“西鄉創新”模式最初還得到各方好評，但推廣過程中出現了所謂“異化”。

深圳警方日前在開展“三打兩建”活動過程中，打掉的一個黑社會性質組織，其成員就涉嫌利用城管協管員合法外衣，越權“執法”，大肆收取保護費，肆意敲詐小販。而在此前，深圳就由于城管外包引發多起惡性事件而使城市管理者形象受到損害。

2011年9月9日22時30分許，龔波等人駕駛標有“南山城管”字樣的電動車，對被告人趙某強的燒烤攤檔進行清理。工作中，龔波將被告人燒烤攤掀翻。雙方因此發生爭執，其間趙某強用刀刺死龔波。事發后，為此龔波家屬向街道辦提出包括賠償費、幫其遺孀找工作、給予龔波“烈士”稱號等一系列訴求。龔波一度被渲染為英雄。

2012年7月10日，趙某強剛剛被判無期徒刑，但數日后，南山警方卻宣布，龔波為涉黑團伙成員。警方破獲案件時發現，龔波竟作為犯罪團伙骨干成員赫然在列。他們披著城管協管外衣，對轄區商販大肆敲詐勒索收取保護費。該新聞引發熱議，眾多網友表示震驚。

“實在想不到，在深圳那么先進的城市，政府部門的人竟然有黑社會性質組織的。”日前，當得知以前一再欺負自己的轄區城管竟然因為涉嫌黑社會組織而被警方抓捕調查之后，56歲的小販胡先強對此深感震驚。

公開的資料顯示，黑社會團伙頭目張強與匯運豐實業有限公司合作，利用該公司物業管理資格，采取“圍標”等方式競標到粵海街道的城管外包業務。2010年4月，粵海街道與該物業公司簽約取得清理亂擺賣的權力后，該公司20多名“馬仔”開始對粵海街道轄區的商販收取保護費。

事實上，街道辦顯然對這支以張強為首的隊伍失去了控制，更何況這是一支帶著使命寄居進來的涉黑勢力。在監督缺失的背景下，這些身穿迷彩服、腳蹬“城管”車的城管協管員，開始在當地為非作歹。每月2000來元的正規收入，不是涉黑團伙想要的“菜”，這支20多人的隊伍，借城管之名，大肆驅趕小販，霸占攤位，向攤販收取“保護費”，攫取非法利益。而當地老百姓，也將這些身穿迷彩服的壯漢看成了城管執法隊員，要么按月繳納一筆保護費，得以在協管員的庇護下從事亂擺賣，要么就趕緊收攤走人。許多沒有選擇權的小生意者，只得忍氣吞聲地逐月繳納數百至千元不等的保護費。

針對上述情況，近日深圳市城管局法制處處長馮增軍對外作出回應，深圳市城管局將在兩周內出臺新政策取消城管服務外包。馮增軍表示，今后深圳市將以街道的名義從正規的保安公司挑選一部分人員納入執法隊，對其培訓后再上崗。同時，馮處長也表示，該類人員作為協管員執法時一定會有正式的執法隊員在場，以保證執法公正、嚴明。

問題的要害在于，在當前的監督和約束機制下，城管系統是否有能力搞好外包？從深圳城管服務外包出現的“異化”來看，還是招標及監督和約束出現了重大漏洞。深圳外包來的協管員本無執法權，只能通過告知、提醒、勸導“六字訣”協助實施城市管理。但“六字訣”異化為越權執法、欺行霸市，則明白無誤地表明，對于所授出的權力的監督和規范出了大問題。而如何在機制上予以補救，則成為城管服務外包能否健康持續下去的關鍵。

就當前城管系統給人的普遍印象看，城管的服務外包必定面臨巨大的輿論壓力。而輿論其實來源于現實中城管的所作所為。哪怕有不明真相的群眾在妖魔化城管，有關部門所能做的，也只能是通過自己的行為來為自己正名。

【思考題】

1.何為公共服務外包？有無國際或國內經驗可以借鑒？

2.從行政職能角度分析，“城管外包”為何被叫停收場，對于公共服務市場化有何啟示？

3.從政府職能轉變來看，城管服務外包是否可行？應如何實行？

案例3 廣場舞大媽與居民的持續摩擦如何降溫？

【引言】十八大過后，社會主義文化建設掀起了新高潮，各類文化活動如火如荼地開展著，但其中也出現了一些不和諧的音符，例如廣場舞擾民問題。多地廣場舞大媽與廣場周圍居民的摩擦持續升溫，政府部門能否妙手回春，將廣場舞引入社會主義文化規范建設的正軌？這個問題看似只是市井生活中的一個微小矛盾，卻是對政府處理特殊事件能力的一個重大考驗。

【案例】

從社會意義上來說廣場舞是當下市民閑暇時間增長，健身、交流等訴求增加的一種自發行為，是在群體舞蹈、體育鍛煉等形式下形成的小眾文化，對于社區和諧、中老年人健康均有益處。市區廣場舞多是臨時組織，其組織形式主要有兩種：一是在廣場、公園等距離居住、機關等區域較遠的公共場所開展，由組織者落實音響設備，市民自愿交納一定費用形成的流動性強、集聚性強的組織形式，由于距離較遠，干擾較小；二是在居住區附屬綠地、宅旁廣場以及社區周邊空地開展，由組織者自愿提供音響設備，社區內鄰里間形成的流動性弱、集聚性弱，隊伍多、人數少的組織形式，鮮見收費現象，由于分布于住宅等區域周邊，干擾大，投訴現象多，極易造成廣場舞沖突。

一、廣場舞文化引熱議：大眾還是低俗？

近年來，在中國的城市農村、大街小巷，廣場熱舞現象如雨后春筍般涌現。跳的人自得其樂，不跳的則大多嗤之以鼻。跳的人認為，廣場舞能讓他們結交朋友、鍛煉身體、排遣寂寞，是一種新穎的集體活動形式，一種新的大眾文化；旁觀者認為，廣場舞播放的音樂多為網絡神曲，缺乏美感，噪音極大，影響他們的正常生活，并且廣場舞大媽為了捍衛她們跳舞的權利做出的事也近乎瘋狂，這種缺乏理性、不考慮他人感受的集體活動實在難以引起他們的認可和好感，也難怪他們將廣場舞看作低俗文化。

港媒則稱：“大媽廣場舞是反體育的體育，是對奧林匹克精神的猥褻，我們該提倡的是亂哄哄的低俗表演，還是健康多元的力與美追求？相信中國體育文化、體育氛圍、體育產業、體育信仰真正成熟建立的那一天，廣場舞作為特殊時期的怪胎會永遠塵封在歷史的陰暗角落里。”部分網友則痛批港媒小題大做，認為體育沒有高低貴賤之分，實在不必把廣場舞和信仰缺失聯系起來，也不必因為幾個害群之馬就把整個群體抹黑，許多跳廣場舞的隊伍還是很有秩序的。

一時間真理難辨，廣場舞發展至今，受眾之廣、勢頭之猛卻又不容小覷，并且它是以潛移默化的文化形式深入許多人內心，直接用強制手段遏制管理肯定是不行的，政府只能先擱置爭議，從技術層面著手處理。例如，2014年第二屆上交會上，復旦大學科學家表示已成功發明出廣場舞噪音“逼停神器”——有源定向揚聲器，它能把聲波控制在特定區域內，在這個區域內的聲波很強，而出了這個區域，聲波就會很弱，甚至沒有。

二、居民抗議廣場舞噪音：從無奈到極端

廣場舞豐富了群眾的文化生活，但也影響了廣場周邊居民的日常生活。由于音樂聲音過大，全國各地曾出現過各種抵制廣場舞的行為。2013年3月，南京雨花南路鄧府山村小區，廣場舞活動場地被潑糞。2013年11月，鄭州鄭汴路與未來路交叉口一小區，跳廣場舞大媽遭到居民潑水警告。

2014年3月29日傍晚時分，和往常一樣，溫州市中心去松臺廣場上歌舞升平，成群結隊的大爺大媽們從四面集結而來，散成幾個方陣，隨著音樂跳起舞步。突然，在一陣急促的警報聲后，松臺廣場上空不斷地回蕩著一段字正腔圓的男聲：“請遵守中華人民共和國環境噪聲污染防治法，立即停止違法行為！”聲音是從松臺廣場對面新國光商住廣場C幢4樓平臺發出的。平臺上架了6個大喇叭，正對著松臺廣場。從當天下午2點開始，“警告聲”一直播放到傍晚5點多。一些廣場舞大媽實在受不了了，陸續打道回府。

其實這也是業主的無奈之舉。“新國光大廈”小區建成十余年了，以前跳廣場舞的人少，沒想到近兩年來愈演愈烈。小區業委會主任吳先生說，“從早上6點左右開始，到晚上10點多結束，多的時候幾百人在跳，業主們苦不堪言。”

一位業主說，今年他的兒子要高考，但是家里太吵，去年底他就把孩子送到了姐姐家，讓孩子安靜地復習。

為了避免近距離的糾紛，業主們想到了“遠程音響對抗”。2013年10月，在業委會的牽頭下，新國光商住廣場600余位住戶一起出錢，湊了26萬元，買了一套擴音設備“還擊”廣場舞音樂。這套設備叫做遠程定向強聲擴音系統，可以把聲音集中到一個方向遠距離傳播，并保持足夠的聲壓強度。這么專業的設備，一般是用來強聲驅暴、災害事件（地震、洪水等）指揮調度的，很少有私人會買。

事件的結果是居民成功逼退了廣場舞大媽。2014年3月31日，鹿城區委宣傳部門已召集相關部門舉行“廣場噪聲”協調會，確立以公安牽頭，環保、行政執法、市公園管理處、街道等部門為主體，成立聯合執法行動小組，各部門派專人在廣場內巡查。3月31日下午，新國光業主委員會拆除了這套“遠程定向強聲擴音系統”，宣告這次“反擊戰”取得初步勝利。

但眾所周知，在全國各地，廣場舞大媽與居民的戰役都是持久戰，更有業主采取極端行為對抗廣場舞而觸及刑法，這類摩擦何時是個頭？

2014年4月中旬，北京一物業公司在廣場上撒下大量的渣土碎石，以對抗每晚來這里跳廣場舞的人群。時值5月末，高考在即，廣場舞噪音讓一些考生家長很心煩。由于接到不少業主關于“廣場舞擾民”的多次投訴，武漢市漢陽區新長江香榭琴臺小區物業公司要求舞群暫歇或者另外選址，卻遭到對方的拒絕，無奈之下只好在廣場上拉起了百余米長的鐵絲網，以阻止跳廣場舞。但僅過了兩天，舞迷們剪斷并挪走了鐵絲網，再次“占領”廣場。

據媒體報道，2014年5月，廣西北海市發生一起相關案件。一名年輕男子與家人發生爭吵后，覺得廣場的跳舞音樂太吵，持刀砍傷3名正在跳舞的市民。此前，2013年8月，56歲的北京市民施某在與廣場舞大媽發生爭吵后，拿出家中藏匿的雙筒獵槍朝天鳴槍發泄，還放出自己飼養的3只藏獒沖散跳舞的人群。施某后因犯非法持有槍支罪獲刑6個月。

三、政府執行力遭質疑：“公約”成擺設

2014年1月，“高音炮”對抗事件中的廣場舞隊伍就與鹿城區相關部門簽訂了《XX廣場文明活動公約》，對于廣場文化活動在場地、時長、時段、音量等方面都作了具體規定。公約簽訂后一周內，天天有政府部門工作人員來檢查，拿著分貝儀測試，不過，一周后，工作人員卻無影無蹤了。待到三月底“高音炮”事件一出，他們才再次出動。政府執行任務挑日子，這種“選擇性執法”的現象不禁令人懷疑其“為人民服務”的誠意，缺少誠意，執行力自然低下，公約便成了一紙空文。

區政府人員表示，公約執行過程中確有很多困難。一方面，公約本身不具法律效力，即使有人違反公約，懲處力度很弱；另一方面，執行過程中的“取證環節”也遇到了較大困難，往往執法人員一到，廣場舞團體就把聲音調小，執法人員一走，聲音又調高了。

3月29日事發，4月1日區政府就召開了專題研究會，提出多項整治措施，如：使用場地登記制；在廣場周圍設置分貝儀和電子顯示屏，方便廣場舞團體自律，也方便周圍居民監督；探索大型廣場使用音響由政府掌控的辦法等等。鹿城區委相關負責人表示，將以松臺廣場的這次噪音治理為契機，專題研究廣場文明管理長效機制，并逐步向其他廣場、公園、住宅區等公共場所進行推廣，從而全面提升城市管理水平和效能。

事發不到三天時間，政府就提出了一系列對策，應該肯定政府的高效率，但由于《公約》執行情況的前車之鑒，加之新對策無疑比之前更需要調動人力、物力、財力，對于新對策的執行效果我們還需拭目以待。

站在和廣場舞斗爭多年的受害者角度，業主們給政府部門提了個建議：最好將廣場分成不同的區塊，跳廣場舞的、唱卡拉OK的都在各自區塊活動，由公園管理部門按規定的分貝數統一播放音樂。市民可以提供播放的內容，但不能自帶音響。

吳先生說，對抗不是目的，他們只想引起政府部門的重視，尋找一條科學合理的解決途徑。“如果解決不了，那以后他們放，我們也放。”

四、地方政府的關注：試點及專項整治

廣場舞等社會生活噪聲擾民現象，引起了部分地方政府部門的關注。據媒體報道，2014年4月，成都人民公園購買了100個無線調頻耳機，讓廣場舞的團體戴上耳機跳舞。但還不到一月，試點就匆匆結束。有跳舞者表示，市民認為跳舞講究的是氣氛，不把音樂放出來，對著空氣起舞，感覺“太奇怪”。

四川省社科院教授胡光偉表示，因為耳機數量、費用問題，以及人們追求廣場舞的氛圍等原因，“無聲廣場舞”是不可能長期持續的。還是需要政府頒布一份地方性的法律法規，確定廣場舞是否擾民的最高分貝，對各廣場舞區域進行強力的監管。

廣西南寧警方表示，于2014年5月22日至10月31日，在全市范圍內開展社會生活噪聲專項整治工作。警方將按照先教育后處罰的原則，對屢勸不止、民眾反復投訴、社會反映強烈的社會生活噪聲違法行為，拒不服從和不按要求整改的單位和個人，可依法暫扣涉案物品、傳喚單位負責人和相關責任人到公安機關進行詢問，并依據《治安管理處罰法》、《南寧市環境噪聲污染防治條例》等法律法規的相關規定從重處罰。

（案例資料來源：改編自《還擊廣場舞兩天 溫州高音炮被拆除》，《新京報》2014年4月3日A21版）

【思考題】

1.廣場舞爭端的根源是什么，反映了社區治理的哪些問題？ 2.本案例對政府提升執行力有何借鑒和啟示？

3.可以采取哪些措施來解決廣場舞問題，達到雙贏的效果？