第一篇：我國補充偵查制度存在的問題及對策

我國補充偵查制度存在的問題及對策

陳源

（株洲市石峰區檢察院，湖南株洲 412005）

摘要：由于“重實體、輕程序”的傳統思想的影響和懲罰犯罪與保障人權的矛盾，我國補充偵查制度在理論與實踐上存在著諸如公安機關與檢察機關的補充偵查權限模糊、不必要或超期羈押使補充偵查超期嚴重等問題。針對這些問題，應通過進一步完善補充偵查制度，建立檢察引導偵查制度，健全偵檢溝通和配合機制，賦予檢察機關對偵查機關違法違紀人員的處罰建議權等措施在立法和司法實踐兩方面予以改進和完善。

關鍵詞：補充偵查； 檢查引導偵查； 控制犯罪； 人權保障

Problems of Supplementary Investigation System in China and the Corresponding Strategies

Chen Yuan

(People’s Procuratorate of Shi Feng Zone Zhuzhou City, Zhuzhou Hunan, 412005)

Abstract: Together with the influence of the traditional viewpoint of “emphasizing the noumenon and neglecting the procedure”, the contradiction between penalty of the criminal and the safeguard of human rights has resulted in quite a lot of theoretical and practical problems in the scope of supplementary investigation system in China.Illegibility of the supplementary investigation right between the office of public security and the procuratorial organs, long extension of supplementary investigation caused by unnecessary or over-due detainment are instances of this kind mentioned above.These problems are expected to be solved both in the sphere of legislation and that of judicial practice through the strategy of further improvement of the supplementary investigation system, the strategy of establishing the system of Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide, the strategy of strengthening the communication and cooperation mechanism between the office of public security and the procuratorial organs, and the strategy of authorizing the procuratorial organs rights of punishment or advising over the law-breakers from the office of public security.Keywords: supplementary investigation, Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide,Crime control, protection of human rights

關鍵詞“監察引導偵查”（Guide the investigation of Attorney）你翻的好像不太正確，我把它

改成了“Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide”，我理解為在監察機

關引導下的偵查，不知是否正確。請斟酌。

第二篇：我國獨立董事制度存在問題及對策

本科畢業論文關于我國獨立董事制度的研究目錄內容摘要??????????????????????????關鍵詞????????????????????????.一、當前我國獨立董事制度存在的主要問題

（一）獨立董事的獨立問題

（二）獨立董事的法律依據問題

（三）獨立董事制度與監事會制度的職能比較

（四）獨立董事獲得信息局限問題

二、獨立董事制度的內涵與我國獨立董事制度立法的概況

（一）獨立董事制度起源的經濟學分析

（二）獨立董事制度的形成與內涵

（三）關于我國獨立董事制度的立法概況

（四）獨立董事制度的作用

三、構建我國上市公司的獨立董事制度

（一）獨立董事的資格保障機制

（二）獨立董事的責任確保機制

（三）獨立懂事的利益激勵機制

（四）獨立董事的集體規模優勢

四、完善我國上市公司獨立董事制度

（一）進一步建立和完善有關獨立董事制度的法規

（二）成立獨立董事協會，加強獨立董事制度的建設

（三）建立獨立董事與中小股東信息溝通制度

（四）建立獨立董事的薪酬制度

（五）建立獨立董事問責制度

（六）建立獨立董事責任保險制度參考文獻???????????????????????致謝?????????????????????????內容提要：為了完善國有企業的公司治理結構，中國證監會于2001年5月公布了(關于在上市公司建立獨立董事的指導意見)意在所有上市公司全面推廣獨立董事制度。獨立董事制度值入我國以來是對我國現在監督制度的一種發展創新。我國公司監督的基礎模式是基于二元制下的監事會監督，而我國公司監督的發展模式是基于我國現實條件下吸引的獨立董事制度。獨立董事制度是對現在監事會制度缺陷的彌補，是監督機構不斷發展創新的結果。獨立董事制度能否在中國上市公司真正的發展作用,還有賴于其他相關制度的完善程度，經過詳細的分析并找到與之相對立的解決辦法，使獨立董事制度健康有序的發展，但只要科學合理地引入獨立董事制度，無疑對完善公司監督機制，客觀上促進我國公司治理結構，向著良性的軌道發展具有真正的價值。眾所周知，獨立董事制度原則上是公平、公正、嚴格行使自己的權力，對董事會有事中制衡和事后監督的作用，然而時至今日，各種原因都讓獨立董事們舉步維艱，獨立董事會的現實處境告訴我們任何一項制度本身都存在著其固有的內部缺陷或者說是一種內部機制的不協調，獨立董事制度亦是如此，因此完善獨立董事制度迫在眉睫。獨立董事制度初露端倪就已顯示出了他一定的作用，但是在我國公司的具體運行中還存在著一些問題，解決好這些問題，對于完善獨立董事制度建立良好的公司治理結構具有重要的意義。關鍵詞：獨立董事存在問題制度完善獨立董事制度是最近幾年引入我國的制度，但這一制度從開始引入之始對其存在的爭論就一直沒有停止過，經濟學，法學專家對此展開了熱烈的討論。我國引入獨立董事制度，其本身并不是對原有監事會制度的否定，更應該看作是對原有制度的補充，并且使有力的補充。在這種前提下，獨立董事制度和監事會制度必將長期共存，而事實證明，無論是新引進的獨立董事制度還是原有的監事會制度，都在發揮著重要的作用，二者不可替代。從目前的情況看，我們對獨立董事制度的實際運行效果卻未以足夠的關注。為真正發揮獨立董事制度對完善我國公司法人治理結構的作用，首先必須對獨立董事制度的現狀，存在的問題進行全面的了解和分析，對如何完善我國獨立董事制度進行深入的研究

一、當前我國董事制度存在的主要問題

（一）獨立性問題確保獨立董事的獨立性，使實施獨立董事制度的關鍵。也是獨立董事制度的生命力所在。否則，獨立董事制度只是流于形式。但從目前上市公司實施的情況來看，其獨立性遠沒有形成。由于我國多數上市公司是由國家或國有企業法人控股，經營者在政府部門授權下享有經營決策權，有的甚至作為國有股東代表，及經營權與所有權與一身。而行使監督權的控股公司經營者或政府官員既不分享經營成果，也不承擔對投票后果的責任，難免與企業經營著合謀。在此情況下，獨立董事的提議和決策難以貫徹下去，當然也就不用發揮其作用。我國上市公司獨立董事目前主要由政府主管部門，董事會或董事長聘任。于是，盡管聘任的獨立董事具備相應的資格和條件，但由于其任免權仍掌握在政府主管部門領導或者公司高層管理人員手中，便失去其獨立性。在獨立董事的聘任中，人情董事，名人董事的現象非常嚴重，使得獨立董事的獨立性，知情權和工作時間都得不到保證。賦予獨立董事獨立的權責有利于提高其獨立性。全國已有1000多家上市公司，而獨立董事僅300多人，這不利于獨立董事發揮應有的作用。同時獨立董事也存在激勵問題。否則，獨立董事可能與經營者或大股東合謀，可能缺乏開展公作的積極性等。目前，我國獨立董事的激勵機制設計不合理，這也是獨立董事未能發揮作用的一個原因。

（二）獨立董事制度的法律依據問題從世界范圍來看，獨立董事制度主要盛行與公司權力屬于一元模式，不設監事會的國家。它們由于受信托法律制度的深遠影響，形成了嚴格的董事責任，加上發達證券市場外部監督，客觀上不需要在股東會下設立與董事會平行的監事會。股東大會選舉董事會，董事會任命主要經營者，公司內部沒有一個常設的監督機構，由此演變出外部董事對內部董事的監督。我國與日本相仿，同屬二元權力模式，講求權力制衡和結構對稱，三權分立，各司其職。公司機構中已經存在專事監督職能的監事會。日本曾在1950年修改商法，監事會只保留會計實務的監督，將業務監督權賦予了董事會。但結果并不成功，1974年日本再修改商法，恢復了監事會的業務監督權。因此，我國必須將獨立董事的監督職能合理配置到現行的治理框架內，既發揮獨立董事的監督效用，又避免與董事會的功能沖突。

（三）我國上市公司獨立董事制度與監事制度的沖突監事會職權和獨立董事特別職權的相互重疊和沖突，監事會與審計委員會財務監督權上的重合與沖突，監事會與董事會下屬委員會的關系紊亂。

（四）獨立董事制度獲得信息局限性問題許多獨立董事在３至４家上市公司兼職，根本沒有充分的時間了解公司的情況。其信息的來源完全依賴于上市公司管理層提供的材料。而許多上市公司往往在開會前一兩天才把材料送到獨立董事的手里，在這么短的時間內獨立董事很難從中發現公司的什么問題。何況很多材料故意隱瞞真相或者進行虛假陳述，這就會使獨立董事依次而做出片面的，甚至是錯誤的判斷。所以，獨立董事更多的情況下只是到時開開會，舉舉手，表表態而已。正如一位擔任過６家上市公司董事的專家公開表示：“不可否認，獨立董事能起一定的作用，給一些公司提些意見，有的還被采用。但更多時候，只是開開會，一般都是在決策層已經把方案定了，然后在開個董事大會，大家舉手表決通過一下。”所以，有的人認為，獨立董事在我國上市公司中只不過是點綴裝飾的花瓶，好看不中用。

二、獨立董事制度的內涵與獨立董事制度的立法概況

（一）獨立董事制度起源的經濟學分析公司是以營利為目的的社團法人，它有法人性，營利性，社團性三大特性。由于法人特性的存在，公司的所有權與控股權，經營權發生了分離，股東成為投資風險的承擔者。為確保公司經營不偏離增進公司股東利益的航線，人們從古老的民主智慧和傳統中發現了股東大會這一民主機制，并將其確定為公司的最高意思決定機構。由于股東大會人數眾多，立法者創造了資本多數原則和一股一票原則，將投資額較多的股東們的意志作為股東們的主導意見擬制為公司的意見。由于受時間，成本等限制，股東大會不可能頻繁舉行，因此，在法國大革命立憲思想的影響下，不少國家的公司法仿照政治上的立法，行政和司法三權分立的模式，設計了股份公司中的最高意思決定機構，業務執行機構和監察機構，也就是股東大會，董事會和監事會，并規定了其詳細的制度。由于有了董事和經理這些經營專才，股東會決策就可以抓大放小，專注于重大基本事項，股東大會依法作決議對董事會和監事會產生約束力。隨著股票市場的發展，公司股東每天都在發生巨大的變化，由于中小股東存在“搭便車”的心理，公司召開的股東大會基本上成為“形式化”。公司的實際控制人可以利用股東大會的決策機制，把股東大會變成實現少數人意志的“形式化機器”，股東大會越來越只有象征意義。從股東大會的召集到會議內容的確定，包括董事候選人的提名和通過，往往都是在經營者的操縱之下，股東大會對經營者的各種動議的審批僅僅只是履行一道手續而已。加之在實踐中由于信息披露不及時及存在信息不對稱現象，甚至存在經營者操縱信息以欺騙投資者的現象，更是讓股東大會不可能發生作用。在實踐中，由于公司的高層管理人員和內部董事能對董事的提名產生重大的影響，這就使的以公司搞成管理人員為核心的利益集團可以長期的占據公司董事會的控制權，從而使董事會在確定公司目標及戰略決策方面無所作為，也喪失了董事會監督經營者的固有職能。理論上，獨立董事可以通過監督和提供專業性的建議及咨詢來改善公司的經營管理，提高股東的權益。實踐中人們也認為獨立董事可以站在客觀公正的立場，保護公司和投資者的利益，發揮對管理層的制衡作用。事實上，獨立董事制度能否發揮作用是與所在國的公司體制，法律基礎，社會文化背景相關的。因此，一些學者研究發現獨立董事與公司業績之間的相關性并不顯著，因為獨立董事發揮使有條件的。

（二）獨立董事制度形成與內涵獨立董事制度發端于英美法系，但英美國家早期的公司法并未設立獨立董事，傳統公司法理論奉行為股東利益最大化的目標而經營公司，董事被看做股東的化身，無須具有獨立性，獨立董事自然無用武之地，在這種理論指導下，形成了由股東選擇董事，董事監督公司的高級職員，再由公司的高級職員代表股東經營公司的體制。這種運行模式在公司股權并不十分分散的情況下，尚能保證股東利益的最大化。然而，美國的公眾公司自20世紀20年代以來，股東結構發生了巨大的變化，股權越來越分散，普遍出現了所有權與經營權分離的現象，董事會逐漸被以總經理為首的經理人員操縱，為此，許多國家紛紛公司治理機制改革，改革的重點就是調整董事會結構，增加外部董事比例，以制約公司高層管理人員對股東正當利益的任意侵害，減少這些內部人對公司剩余索取權的大量賺取，防止“內部人“控制行為的發生，1940年，美國{投資公司法}規定，投資公司的董事會成員中應不少于40%的獨立人士。中國證監會于2001年頒布了{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見}，根據該規范性文件，上市公司應當建立獨立董事制度。上市公司獨立董事使指不在公司擔任除董事外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關系的董事。獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。獨立董事應當按照相關法律法規，本指導意見和公司章程的要求，認真履行職責，維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。獨立董事獨立履行職責，不受上市公司主要股東，實際控制人或者其他與上市公司存在利害關系的單位或個人的影響。獨立董事原則上最多在5家上市公司兼任獨立董事，并確保有足夠的時間和精力有效地履行獨立董事的職責。上市公司董事會成員中應當至少包括1/3的獨立董事，其中至少包括一名會計專業人士{會計專業人是指具有高級職稱或注冊會計師資格的人士}。(三)關于我國獨立董事的立法概況我國最早涉及獨立董事制度的法律規范性文件使1997年12月中國證券管理委員會發布的{上市公司章程指引}。該{指引}第112條規定，“公司根據需要，可以設獨立董事。獨立董事制度不得由下列人員擔任：

（一）公司股東和股東單位的任職人員：

（二）公司的內部人員（如公司的經理或公司的雇員），（三）與公司的關聯人或公司的管理層有利益關系的人員。”該條特別注明“此條為選擇性條款”，表明上市公司不一定非設立獨立董事不可，而是可以設獨立董事，也可以不設獨立董事，由公司根據需要而定。第二個涉及獨立董事的法律規范性文件是1999年3月29日國家經濟貿易委員會，中國證監會發布的{關于進一步促進境外上市公司規范運作和深化改革的意見}。該（意見）要求境外上司公司應逐步建立健全外部董事和獨立董事制度。{意見}第6項規定，“公司應增加外部董事的比重。董事會換屆時，外部董事應占董事會人數的的1|2以上，并應有二名以上的獨立董事{獨立于公司股東且不在公司內部任職的董事}。外部董事應有足夠的時間和必要的知識能力以履行其職責。外部董事履行職責時，公司必須提供必要的信息資料。獨立董事所發表的意見應在董事會決議中列明。公司的關聯交易必須有獨立董事簽字后方能生效。二名以上的獨立董事可以提議召開臨時股東大會。獨立董事可以直接向股東大會，中國證監會和其他有關部門報告情況。”第三個有關獨立董事的是一個地方性的法律規范文件，即上海證券交易所2000年11月三日發布的{上市公司治理指引（草案）}。該{草案}第14條規定，“公司至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數的20%。當公司董事長由控制公司股東的法定代表人兼任時，獨立董事占董事總人數的比重應達到30%。獨立董事應提出客觀，公正的意見。當公司決策面臨內部人控制和同控制股東等之間存在利益沖突時，獨立董事可征求外部獨立顧問的詢意見，公司應為此提供條件。”應注意的是，該（草案）雖多次用了“應”這個字眼，但她關于設立獨立董事的要求不是強制性的。

（四）獨立董事制度的作用獨立董事制度的作用愈來愈多的實證表明，“獨立董事與較高的公司價值相關，具有積極的和獨立董事的公司比那些具有被動的非獨立董事的公司運行的更好，國際機構投資者將日益需要公司的董事會中包含越來越多的獨立非執行董事”，（世界銀行1999）。具體的，獨立董事主要通過下述途徑體現出來其積極的作用：一是有利于公司的專業化運作。獨立董事們能利用其專業知識和經驗為公司發展提供有建設性的建議，為董事會的決策提供參考意見，從而有利于公司提高決策水平，提高經營績效。二是有利于檢查和評判。獨立董事在評價CEO和高級管理人員的績效時發揮非常積極的作用。獨立董事相對于內部董事容易堅持客觀的評價標準，并易于組織實施一個清晰的形式化是評價程序，從而避免內部董事“自己為自己打分”，以最大限度地謀求股東利益。三是有利于監督約束，完善法人治理結構獨立董事在監督CEO和高級管理人員方面也有重要的作用。較之內部董事，這種監督會更加超然和有力。Weisbach的經驗研究表明，“外部董事占主導地位的董事會，比之于內部董事占主導地位的董事會更易在公司業績滑坡時更換經理。”在英美的外部監督模式中，獨立董事的這種監督功能就尤為重要。

三、構建我國上市公司的獨立董事制度

（一）獨立董事的資格保障機制個體獨立董事資格之優劣是關系到整個獨立董事制度能否發揮其應有作用的大問題。大體而言，獨立董事既應當具備普通董事的任職資格，也應當同時具備其他特殊資格。所謂特殊資格，既包括利害關系人上的獨立性和超脫性，也包括過硬的業務能力。與公司和大股東存在千絲萬縷利害關系的獨立董事，不可能堂堂正正的獨立行使董事職權。也許這類人士可以擔任合格的內部董事，但沒有資格擔任獨立董事。立法上應當采取枚舉法與概括法相結合的原則，嚴格界定獨立董事的消極資格。在一定年限內受雇于公司或者其有關聯公司人員，為公司或者其相關聯公司提供財務，法律，咨詢等服務的人員，公司大股東，以及上述人員的近親屬和其他利害關系人，均應被排斥于獨立董事范圍之外。但僅有獨立性還不夠。獨立董事還應當具備至少足以與非獨立董事相匹配，甚至更強的業務能力，包括擔任獨立董事所必須的專業知識和工作經驗。這種專業知識和工作經驗囊括企業管理，法律，財務，工程技術和其他專業技術。在美國，擔任獨立董事的人士囊括其它上市公司的總裁，退休的公司總裁，大學校長，退休的政府公務員，成功的個體商人等。其中前兩列人士最受歡迎。從知識結構上看，獨立董事集體的專業知識應當搭配合理，不宜高度重疊。一家上市公司的獨立董事不宜全部由法學家擔任，也不宜全由經濟學家或任何一類專業人士擔任。鑒于上市公司獨立董事的業務素質關系到成千上萬投資者的切身利益，立法者有必要干預獨立董事的業務知識結構，對于不同的業務知識構成規定一個硬性比例。為培育獨立董事市場，加強獨立董事自律，設立獨立董事協會尤其必要性。協會可以制定獨立董事的任職資格，甚至組織全國性的獨立董事資格考試。以推薦獨立董事為主要業務的獵頭公司，也將在市場中獲得發展壯大。

（二）獨立董事的責任確保機制獨立董事究竟對誰負責，值得探討。傳統公司法認為，包括獨立董事在內的董事應當對上市公司及全體股東負責。{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導建議（征求意見稿）}也要求獨立董事維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。現代公司法中的公司社會責任理論認為，公司利益既蘊含著股東利益，也蘊含著股東之外的其他利害關系人的利益等。從這一角度看，把獨立董事界定為僅對中小股東利益，或者僅對股東利益負責使狹隘的觀點。獨立董事既應考慮到股東股東利益，也應考慮到其他利害關系人的利益。這才是獨立董事對公司利益負責的全面涵義。當然，股東利益使公司利益中的核心內容。獨立董事不得剝奪股東的合法權利以增進其他利害關系人的不法，不當利益。明確了對誰負責，還要究明怎樣對公司利益負責。獨立董事試點中的這類問題很多。獨立董事與其他董事一樣，既享有權利也承擔義務與責任。獨立董事對公司和全體股東負有忠實義務和注意義務。違反該義務的，獨立董事也要對公司甚至公司股東承擔民事賠償責任。當然，公司法中的經營判斷規則可以鼓勵獨立董事的進取精神，使得出于公心的謹慎獨立董事免于承擔賠償責任。獨立董事還可以自己購買董事責任保險，以減輕自己的賠償責任，公司也可以提供部分保險費補貼。但如果一個獨立董事投保后，屢屢由于其品德瑕疵或者能力不濟而導致保險公司向公司或股東支付賠償金，那這名獨立董事遲早要被獨立董事市場淘汰。因為，保險公司不斷提高該董事的保險費，獨立董事遲早有一天會望而興嘆。打消作獨立董事的念頭，上市公司也不會聘請這些無德無才的人士擔任獨立董事。因此，法律責任機制與市場機制都應當為建立成熟的獨立董事市場發揮積極的作用。

（三）獨立董事的利益激勵機制除了強化獨立董事的法律責任，建立健全相應的約束機制，還應當善待獨立董事。實踐中，如何確定獨立董事的報酬是個令人棘手的問題。就獨立董事而言，要價過高會嚇跑上市公司，要價國低又擔心降低了自己的身份。就公司而言，目前也無成熟的報酬方案。其結果是，相當一批獨立董事從上市公司取得的報酬大大低于內部董事，甚至僅具有象征意義，有的獨立董事從上市公司分文不取。問題在于，調動獨立董事為公司獻計獻力的動力源僅僅有良心和菩薩心腸提供是不夠的。獨立董事違反對公司所負有的忠實義務和注意義務的，或者由于過錯而對錯誤的董事決議舉手贊同的，也要承擔責任。獨立董事分文不取，既不符合按勞取酬的分配原則，權利與義務相一致的理念，更無法讓其承擔賠錢的民事責任。對于我國獨立董事而言，既可以在立法上規定獨立董事的報酬組成結構，也可以授權各公司自由斟酌確定。但立法中必須確保獨立董事不能成為類似與內部董事甚至雇員的利益中人。至于獨立董事的具體數額究竟為多少，立法者和政府證券監管部門都無權干涉，而應由獨立董事市場予以確定。

（四）獨立董事的集體規模優勢獨立董事的能力和品德不管如何優秀，但孤掌難鳴。單個或者少數獨立董事無法在內部董事占多數席位的董事會產生支配性影響。{上海證券交易所上市公司治理指引（征求意見稿）}規定，公司應至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數的20%。當公司董事長由控制公司的股東的法定代表人兼任時，獨立董事占董事總人數的比重應達到30%。中國證監會{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見（指導意見稿）}要求，上市公司董事會成員中應當有三分之一以上的為獨立董事，無論是20%30%還是三分之一都大大低于美國的62%的比例。為使得獨立董事的聲音不被非獨立董事吞沒，建議將獨立董事的比例提升為51%。為確保獨立董事不論為稻草人，獨立董事應當擁有自己控制下的專業委員會。具體說來，董事會下設審計委員會，提名委員會，報酬委員會等專業委員會。此類委員會應當由獨立董事擔任，主席也應由獨立董事擔任。當然，這些委員會設在單層制中的董事會下面使妥當的，在雙層制下，應當設在監事會下面。

四、完善我國上市公司獨立董事制度

（一）進一步建立和完善有關獨立董事制度的法規雖然我國有關部門先后實施了《指導意見》、《準則》等，對獨立董事的獨立性、任職資格、權力義務等方面做了一些指導性規定，但迄今為止尚沒有對獨立董事作出強制性規范的法律和法規。因此，有關部門應在總結我國獨立董事運作情況的基礎上，對相關法律、法規（如《公司法》、《證券法》等）作出修訂，對《指導意見》、《準則》及各證券交易所制定的章程、規則（如《上海證券交易所上市公司治理指引》）中涉及到獨立董事的內容，進行協調和修改，做到統一口徑，相互配套等。有關部門還應通過制定《獨立董事法》，明確獨立董事的任職資格、任期、選聘程序、作用、責任、義務等，給予獨立董事制度相應的法律地位，依法保障獨立董事正常履行職能并約束獨立董事的行為，從而維護社會公共利益的投資者的合法權益，促進社會主義市場經濟的健康發展。

（二）成立獨立董事協會，加強獨立董事制度建設建議襯里獨立董事協會，并由中國證監會依法對其進行監督、指導，其主要職能包括：制定獨立董事執業準則和行為規范，明確獨立董事職業責任，促使獨立董事遵守客觀、公正、獨立的執業原則，增強行業自律性和指導性。舉辦獨立董事培訓班，加強獨立董事的培訓、業內交流和后續教育，培養后被人才，建立獨立董事人才庫，提高獨立董事的執業水平。進行獨立董事的資格認證，向上市公司推薦獨立董事候選人，建立獨立董事資格認證制度和獨立董事與上市公司雙向選擇制度，培育有序競爭的獨立董事市場。建立獨立董事檔案、獨立董事公示制度和工作績效評價制度，為社會公眾和中介機構評價獨立董事的業績提高條件，促使職業經理層的建立，促進個人信譽及社會評價體系的形成。這是獨立董事協會的一個非常重要的職能。獨立董事在上市公司中表現出的獨立、客觀和良好業績，能夠極大的保護和提升其聲譽，聲譽將激勵獨立董事去更有效的監督執行董事和精力人員，并為其創造更大的發展空間。

（三）建立獨立董事與中小股東信息溝通制度通過上市公司網站中的獨立董事園地，結合上市公司的信息披露制度，向全體股東及社會公眾公開有關獨立董事的個人信息和工作情況，包括獨立董事參加董事會會議的次數、對重大決策的表態和投票情況、對上市公司董事會機器工作委員會的建議和工作績效、對公司經營行為的意見和評價了、對上市公司披露信息真實性的獨立意見等，將獨立董事的工作真正置于市場環境之中和社會監督之下，并為其收集中小股東意見和接受咨詢提供條件。

（四）完善獨立董事的薪酬制度獨立董事的薪酬與其工作的積極性和獨立性由密切聯系：薪酬過低則激勵不足，難與其所承擔的義務和責任相匹配，不能吸引優秀的專業人才拿出足夠的時間、精力取積極參加董事事務；薪酬過高，則獨立董事又會考慮如何保證其利益的穩定，而在工作中作出妥協，受制于能夠決定其聘用與否者，即上市公司的內部控制人。因此，要確保獨立董事的獨立性，首先要確保獨立董事的薪酬的獨立性，也就是說，獨立董事的薪酬不能由公司的控制人來決定或發放。短期激勵和長期激勵是激勵獨立董事兩大方式，前者要足以補償獨立董事參加董事會的機會成本，后者則主要是激發獨立董事的主人翁意識。目前，我國上市公司獨立董事的薪酬主要使以短期激勵為主，即發放固定津貼和參加會議津貼。從長遠來看，我們還應借鑒西方國家的經驗，如通過給予一定量的股票期權或延期支付等長期激勵，來建立靈活的薪酬制度，使獨立董事更加關注上市公司的經營業績、發展前景和長期利益，發揮其更大的作用。

（五）建立獨立董事問責制度獨立董事擁有一般董事的權力和特別的監督權，他們對于維護中小股東的利益起著至關重要的作用。目前我國的相關法律、法規沒有就獨立董事不履行勤勉盡責的義務或不作為，導致中小股東利益受到損害或信息披露不真實等不良后果，以及獨立董事與上市公司勾結，采取其他方式謀取利益等現象，而規定其應該承擔的相應行政、民事或刑事責任。因此，建議在相關法規中補充進去這些內容，建立完善的獨立董事問責制度。當然，獨立董事不可能是全才，也不可能完全了解企業生產經營的各個方面，在實踐中要求獨立董事在有限的時間內作出正確的判斷，發表正確的獨立意見的確使很困難的。因此，也要容許獨立董事犯錯誤。獨立董事責任的界定，在于區分其是否“主觀故意”。如果獨立董事在董事會決議時發表了獨立意見但沒有被采納而產生的不良后果，不應追究獨立董事的責任；對獨立董事作出的職業判斷失誤的意見，但已經中介機構鑒證，所產生的不良后果，亦應豁免獨立董事的責任。

（六）建立獨立董事責任保險制度獨立董事責任保險是指當獨立董事在行使職權時因工作疏忽或行為不當（惡意、違背忠誠義務，信息披露中故意的虛假或誤導性陳述，違反法律法規的行為等除外），導致第三人（包括股東，債權人等）遭受經濟損失而依法應承擔個人經濟賠償責任時，由保險人按保險合同的約定支付該董事進行抗辯所支出的有關法律費用，并代表償付其應當承擔的民事賠償責任的一種職業責任保險。開辦獨立董事職業責任保險是國外普遍尋求的對獨立董事的一種救濟方式。但時至今日我國獨立董事責任保險制度卻遲遲沒有推出。盡管責任保險為獨立董事提供一個必要的保障，但我們應該看到，保險公司出于對自身風險的考慮，必定會對獨立董事“無意”過失行為引起的賠償責任加以限制，進而影響對獨立董事的保障力度。所以，有必要建立并完善獨立董事責任保險制度，通過規定使上市公司和保險公司執行獨立董事責任保險品種的嚴格責任，使獨立董事的“無意”過失行為所產生的個人賠償風險得到最大程度的降低，以此激勵獨立董事積極參與公司經營活動并真正發揮監督作用。綜上所述，我國獨立董事制度的建立、完善和發展，是對我國上市公司治理結構的進一步改進，對于保險投資者（尤其是中小投資者）、凈化證券市場、促進中國股市走向成熟都具有積極的意義。參考文獻著作類[1]王天習：《公司治理與獨立董事研究》，中國法制出版社2005年版[2]**旭東：《公司法學》，高等教育出版社[3]梁慧星；《民商法社論第38卷》，法律出版社論文[4]江疆；《上市公司獨立董事的獨立性研究》，華中科技大學[5]何家友：《獨立董事制度與監事會制度比較研究》西南科技大學[6]謝平；《我國獨立董事制度實踐及存在的問題探討》，**大學[7]殷少平；《關于獨立董事制度的思考》，載于《中國證券報》2001年4月25日[8]劉紀鵬；《我國獨立董事如何擺脫“花瓶’命運》，華中科技大學[9]官欣秉：《獨立董事制度與公司治理：法理和實踐》，中國檢查出版社，2003年版[10]謝朝斌：《獨立董事法律制度研究》，法律出版社，2004年版[11]黃波：《我國上市公司治理中的獨立董事制度研究》華中科技大學，2009年致謝本文在撰寫過程中得到楊峻老師悉心指導，在此謹以個人名義向老師及幫助過我的老師們表示衷心的感謝。

第三篇：淺析審查起訴階段退回補充偵查制度存在的問題、原因及對策

淺析審查起訴階段退回補充偵查制度

存在的問題、原因及對策

（江蘇 徐州 董濤 221600）

摘要：審查起訴環節退回補充偵查是檢察機關刑事訴訟監督的一項重要方式，是針對前期刑事偵查活動可能存在漏洞和缺陷的一種補救性措施。然而，囿于諸多原因，審查起訴環節退回補充偵查在具體適用中卻存在問題，很大程度上違背了程序設置的初衷，影響了程序應有效能的發揮。基于此，筆者對當前退查活動出現的問題進行分析，追溯造成退查泛濫的原因，并提出完善對策。

關鍵詞：審查起訴；補充偵查；問題；原因；對策

一、退回補充偵查過程中存在的問題。

（一）偵查質量不高導致退查數量居高不下。調查發現，案件偵查質量不高主要表現在以下幾個方面：

1.言詞證據缺乏系統完整的筆錄。現在不少案卷材料中的證人證言、被害人陳述往往是在案發時由派出所值班民警制作的筆錄, 由于當時條件所限,加之值班民警偵查專業素質較低,詢問內容缺乏針對性、系統性,甚至前后矛盾。

2.犯罪嫌疑人主體身份的證明材料濫用電話記錄或信函、傳真充數的問題。在辦理外來人員犯罪的案件中, 偵查人員在沒有得到犯罪嫌疑人戶籍所在地公安機關出具的戶籍證明和犯罪地人民法院出具的前科證明的情況下,為圖省事,常常以電話記錄或信函、傳真來代替戶籍證明、前科證明,損害了證據的嚴肅性。3.關于抓獲經過(或稱查獲經過)的問題。在實踐中,往往是承辦案件的偵查人員書寫一份抓獲經過來代替警察證言,有的寫得簡單潦草,不能反映案發當時的抓獲情況,或者不是抓獲行動參與人所寫, 甚至有時連抓獲經過也沒有,難以與其他證據互相印證。

4.關于現場勘查不細、提取物證不到位的問題。目前群眾普遍通過110電話報警,出警的民警有的不是辦案的偵查人員,現場保護意識不強,當負責現場勘查的偵查(或稱技術)人員到達現場后,現場已被破壞,提取不到相關物證,給破案、辦案帶來了困難。

（二）退查易被偵查、檢察機關作為延期手段。在案情尚未查清、證據明顯不足而偵查期限已滿的情況下，偵查機關先移送審查起訴，被退查后繼續偵查；或者經事前與檢察機關協商，在未實質移送案件的情況下，僅辦理移送審查起訴手續，而實際上繼續偵查；或者在退查中“借用”檢察機關辦案時間。

（三）退查提綱的引導性、可操作性不強。退查提綱是以起訴的標準對案件補查提出的指導性意見，對案件的補查起著重要的引導作用。然而實踐中，部分案件的退查提綱過于簡單籠統，沒有明確指出存在的問題、偵查方向和解決辦法，缺乏可操作性，加之偵訴雙方缺乏必要溝通，導致對退查事項的理解存在偏差，偵查人員不能很好地領會退查意圖，造成補查質量較低。

（四）補查缺乏監督，導致退而不查問題突出。退查事項往往涉及一些取證存在困難、補查需要耗費較大人力、物力、財力等偵查機關不愿觸及的問題。司法實踐中，偵查機關的補查活動相對封閉，其補查過程缺乏有效監督，導致一些案件退而不查，退查前后證據基本不變、二次退查案件兩次退查內容基本一致，或者偵查機關避重就輕，補查一些無關緊要的材料應付了事，造成一些案件無法順利訴訟。

二、造成退查案件泛濫的原因分析。

（一）偵查機關移送案件的質量“先天不足”是案件退查比例高的根本原因。由于長期受“重實體、輕程序”，“重結果、輕過程”的傳統司法理念的影響，部分偵查人員業務水平有限，偵查理念存在偏差，在偵查過程中比較重視偵查的結果，忽視法定的偵查程序，導致案件事實不清、證據不足，不得不依靠后期的補充偵查來彌補缺陷。

（二）檢察院“案多人少”矛盾突出是退查手段過度使用的客觀原因。檢察院公訴部門案多人少問題比較突出，平均每個公訴人員每年辦理的公訴案件數量達 150 件，平均每人每 2 天就要審結 1 個案件。而自行補充偵查需要占用審查起訴期限，這對于原本辦案時間緊張的公訴人來說不是明智之選。相反，退回補充偵查案件的審查起訴期限可以重新計算，對于檢察機關來說，不僅無需耗費自己精力就能查清案件，還可以空余出大量時間來處理其他案件。

（三）退回補充偵查只注重“個案補強”，不注重類案引導。退查案件類型及退查理由相對集中，首先因為這幾類案件較為多發、本身數量較多，但是在這幾類案件中經常出現的退查理由卻在以后的案件中仍然出現，這說明以往的退回補充偵查只對個案起到了指導作用，并沒有引起偵查機關的足夠重視，沒有發揮普遍的指導作用。這就直接導致了許多本來不應該被退回補充偵查的案件又因為相同或類似的原因被退回補充偵查，造成退查案件數量持續增高。例如盜竊案件退查理由集中在贓物價值數額不確定；掩飾非法所得案件退查理由集中在贓物去向不明；走私販賣毒品案件退查理由集中在缺乏毒品上下線相互辨認記錄等。

（四）缺乏與退回補充偵查相應的績效考核機制。偵查機關和檢察機關都沒有將退回補充偵查的成效納入績效考核中。破案率和批捕率是偵查人員績效考核的主要指標，一旦批捕，偵查人員就不再注重證據的完善，案件的最終處理結果對偵查人員沒有直接的制約作用。因此，偵查人員對補充偵查工作形成了不積極、不主動的態度。檢察機關也沒有將退查的成效作為檢察人員的績效考核點，更沒有不當退查致嚴重后果的責任追究機制，導致任意退查的情況時有發生。

三、遏制退查率逐年上升的對策建議

（一）健全案件質量流程管理機制，對退查案件實施同步管理。2014年，全市檢察機關開始試行統一業務應用系統與AJ2013案件統計系統，實現所有辦案人員網上辦案，給檢察機關的內部監督管理安上“立交橋”、裝上“監視器”。據此，對于審查起訴環節退回補充偵查的案件，案管部門可以實時查看本院辦案部門的案件辦理情況，比如通過查閱辦案人員制作的閱卷、訊問、討論筆錄，可以清楚看到案件承辦人對案件事實、證據的分析情況，對照補充偵查條件，可以判定案件是否在實體上需要退查，然后可以在系統內審核退查審批及退查提綱制作規范性情況，發現問題及時向辦案部門反饋整改，有效提高辦案質量和辦案效率，實現對退回補充偵查案件全過程管理和全方位監控。

（二）完善偵查機關的考核機制，加強內部監督。為有效避免“屢退不查、補查不力”的情形，有必要改革現行的偵查機關內部考核機制。偵查機關內部監察部門應將退回補充偵查的案件數量、退回補充偵查的質量、退回補充偵查案件的最終審判結果列入績效考核體系，并根據案件被退回的不同情況作相應的處理：

1.如果是因為偵查人員的主觀原因造成案件事實不清、證據不足而被退查的，則應在業績考核中對相關負責人員減分。

2.如果是因為客觀原因導致的退回補充偵查，則應督促原偵查人員按照退補提綱再次進行偵查。

3.避免單純以案件被退補的數量作為考核業績好壞的標準而使之走向另一個極端，應作綜合考察，促進提高偵查能力。

（三）發揮檢察機關的有效職能作用。

1.發揮檢察機關提前介入偵查制度的引導作用。關對于收集、固定證據自認為比較困難的案件，可以向檢察機關主動發出通知，邀請檢察人員對證據的收集、固定提出意見；針對重特大、疑難復雜、造成社會影響比較大的案件，檢察機關認為有必要進行引導取證而又未收到偵查機關邀請介入的，可以根據自己依法享有的偵查監督權而主動介入到偵查中去，對公安機關的偵察活動是否合法進行監督，避免重要證據的滅失，幫助偵查人員確定收集證據的方向，保障后續審查工作的有效進行，切實發揮檢察機關的監督引導作用。

2.發揮檢察機關的監督職能作用，適當提高不起訴案件比例。檢察院不起訴權是對偵查權最好的監督。公訴部門應該充分利用這一職能，對于符合退查條件的案件堅決退查，對退查后偵查機關不予補充偵查而造成疑難案件的，堅持“疑罪從無”，作不起訴處理；對于退查過程中出現的違法問題及時發出檢察建議，并及時跟進，給予偵查機關必要的壓力，從而保障整個司法活動的有利推進。

第四篇：刑事公訴案件補充偵查制度存在的問題及對策建議思考

刑事公訴案件補充偵查制度存在的問題

及對策建議思考

我國刑事訴訟法明確規定了刑事案件退回偵查機關補充偵查的訴訟程序，它作為偵查活動的必要延續，同時又是檢察機關進行訴訟監督、偵查監督的必要手段和有效形式，對于實現刑事訴訟的目的、發現案件真實、查明犯罪懲罰犯罪都具有十分重要的意義。但近年來，司法實踐中退回補充偵查制度產生了一系列問題，本文從實務的角度對退回補充偵查制度進行探討，希望對完善補充偵查制度有所裨益。

一、刑事公訴案件補充偵查制度的概述

(一)補充偵查制度的含義

我國現行刑事訴訟法雖已對補充偵查制度進行了規定，但是對其概念卻未進行明確釋義，致使學界中對補充偵查制度的闡釋存在分歧，如陳光中教授將補充偵查定義為“公安機關或者人民檢察院依照法定程序，在原有偵查工作基礎上，就案件的部分事實、情節繼續進行偵查的訴訟活動”①；袁家盛教授將其定義為“人民檢察院在審查偵查機關移送提起公訴的案件時，認為主要事實不清、證據不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回偵查機關進一步調查，補充證據的訴訟行為”

[①]上述兩種定義方式對補充偵查的主體、條件、內容和性質都進行了闡述，但是在執行主體上存在區別。我國《刑事訴訟法》第175條對退回補充偵查作了原則性的規定，《人民檢察院刑事訴訟規則》第380至384條又進一步對退回補充偵查作了相應的細化規定。

綜上，筆者認為退回補充偵查包含在審查起訴階段的補充偵查和在法庭審理階段的補充偵查。檢察機關在審查起訴階段，通過對案件的審查，將審查后認為犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人、不符合起訴條件的案件退回偵查機關或部門進行補充偵查；在法庭審理階段，檢察機關發現提起公訴的案件需要補充偵查，也可以向法院提出延期審理，對案件進行補充偵查。檢察機關應在1個月內補充偵查完畢，2次為限。

(二)補充偵查制度的訴訟價值

退回補充偵查制度作為刑事公訴環節的一項重要訴訟制度，是法律賦予檢察機關的一項重要檢察職能，其在保障案件辦理質量、防止冤假錯案等方面都發揮著重要的作用。刑事訴訟法經修訂規定了退回補充偵查適用的條件、期限、退補次數和不起訴制度，通過法律規定對退回補充偵查職權進行限制；同時，非法證據排除規則的引入，使得退回補充偵查不再局限于證據本身內容的探究，而是擴展到追求證據收集的程序合法性上，體現了退回補充偵查制度兼顧實體正義和程序正義的價值取向。

二、我國補充偵查制度存在的問題

我國刑事訴訟法對補充偵查制度有較全面的規定，但從我國司法實踐方面審視，補充偵查制度仍存在以下問題：

(一)法律關于補充偵查制度的適用條件規定不明確

《刑事訴訟法》規定的補充偵查制度包括了退回補充偵查和自行補充偵查。如《刑事訴訟法》第175條第二款規定“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回補充偵查，也可以自行偵查”；《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第380條規定“人民檢察院認為犯罪事實不清，證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當提出具體的書面意見，連同案卷材料一并退回公安機關補充偵查；人民檢察院也可以自行偵查，必要時可以要求公安機關提供協助”。上述涉及到兩個不同機關職權劃分的問題,但退回補充偵查的啟動條件、何種案件必須由偵查機關補充偵查、何種案件由檢察機關自行偵查、退查理由是否需要詳細說理、偵查機關補查質量要求等問題，均沒有實施細則予以規范，導致實踐中補充偵查程序適用的隨意性,極大地損害法律的統一性和權威性。

(二)偵查機關補充偵查質量與效率不高

當前司法實踐中偵查機關退而不查、查而不清的現象是不爭的事實，偵查機關往往以‘無法查清’、或者出具幾份‘說明’應付補充偵查。加之部分偵查人員業務素質不高，證據意識不強，取證不嚴密，對物證沒有及時提取、固定，缺乏嚴密證據鏈，導致檢察機關起訴時缺乏足夠的證據支持。同時，偵查機關和檢察機關對案件公訴的證明標準有著不同的理解，從而導致偵查機關對退回補充偵查往往比較反感，一定程度上抱有抵觸情緒，使得退而不查的情況呈普遍趨勢。

(三)檢察機關退回補充偵查提綱制作不夠規范，退補理由闡述不夠充分

在司法實踐中，退回補充偵查提綱沒有統一的制作規范，加之基層院案多人少的現實狀況，導致檢察機關的辦案人員在撰寫退查提綱時過于簡單，諸如退查的目的不夠清楚、補查的方向及措施過于粗糙、如何開展工作以及需要達到何種程度不夠具體。

(四)偵查機關、檢察機關與審判機關存在借補充偵查互借時間

為了規避法律，互借時間的現象在司法實踐中普遍存在。偵查機關偵查期限已到而案件尚未偵查終結時，先將案件移送檢察機關審查起訴，主動向檢察院要求“補充偵查”，向檢察機關借時間以延長辦案期限；在當前檢察機關基層院人少案多的形勢下，審查起訴期限緊張，無法在法定期限內辦結，從而將案件退回補充偵查，向偵查機關下發“補充偵查通知書”，向偵查機關借時間；法庭審理階段，審判機關在審理期限屆滿前，審判機關建議檢察機關補充偵查，檢察機關出于種種因素的考量，也往往會同意。

(五)缺乏有效的監督機制。

在立法上缺乏檢察機關對偵查機關的監督制約機制。在當前的司法實踐中，檢察機關針對出現的退而不查、查而不清的現狀，因缺乏監督制約機制，只能對案件提起公訴或者作存疑不起訴，導致退回補充偵查制度在實踐中發揮不了其發現案件事實的作用，檢察機關在偵查機關面前也很被動。

三、退回補充偵查制度的完善建議

(一)立法上明確退回補充偵查的適用條件及范圍

在當前以審判為中心的司法理念下，為了減少案件退回補充偵查率，提高案件補充偵查的質量，實現司法公正的原則，在立法上應明確退回補充偵查與自行補充偵查的適用條件及范圍。首先，檢察機關通過《調取證據通知書》的方式，退回偵查機關補充偵查，該類案件可以規定為一是與案件定性、量刑有關的主要犯罪事實不清、主要證據之間存在矛盾的；二是犯罪構成要件欠缺的；三是法定量刑情節未予查實的；四是其他對定罪量刑有重要意義的事實尚未查清的；五是程序上存在違法的情況，如違反回避制度，導致偵查失去了公正性，嚴重侵犯了犯罪嫌疑人及訴訟參與人的人身權利和訴訟權利；對犯罪嫌疑人刑訊逼供的；其他嚴重違反程序法的行為。

其次，檢察機關可以自行補充的案件可以界定為：一是主要犯罪事實已經查清,證據確實,僅需要補充個別證據材料的；二是經過一次退回補充偵查后,公安機關未補充偵查或未達到補充偵查要求,檢察機關認為能夠補充偵查的；三是公安機關在偵查過程中存在嚴重違法情況,不宜由其進行補充偵查的；其他認為需要進行自行補充偵查的。

(二)提高公安機關辦案人員業務素質，加強訴前指導，提高偵查質量。

強化偵查基礎工作，全面、規范收集證據，避免案件“帶病”進入審查起訴和審判階段，是構建以審判為中心的訴訟制度的關鍵所系、根基所在。在司法實踐中，要加強對偵查人員的法律意識和素質培訓，轉變傳統的“重實體,輕程序”的法律觀,增強證據意識，在收集有罪證據的同時，注重收集無罪證據。充分運用科技手段手機各種證據，形成證據鏈，降低退回補充偵查的可能性。同時檢察機關應該加強訴前指導，通過提前介入偵查，引導偵查取證，對證據收集、法律適用等方面提出意見，提高案件偵查的辦案質量。訴前指導是檢察機關順應以審判為中心的刑事訴訟制度改革的必然要求。

(三)規范退回補充偵查提綱。

檢察機關制作的退補提綱，應當抓住案件的重點和癥結點的，說理清晰，有針對性地引導公安機關完善證據。在實踐中應當在補充提綱上詳細列明案件的證據缺陷，補查的具體事項，也要詳細說明要達到什么證明目的，嚴格遵循規范性、說理性、明確性的原則。同時，檢察機關應跟蹤監督，及時掌握退查的進展，偵查機關對退查過程中出現的困難和問題應及時反饋，保障退回補充偵查制度的實際效果。

(四)建立監督制約機制，強化內部與外部監督。

1、強化內部監督。檢察機關是國家法律監督機關，只有自身監督制約到位，強化案件質量管理，才能樹立法律監督的公信力。當前，全國檢察機關內部都成立了案件管理部門，強化自身內部監督與管理，特別是全國檢察機關統一業務應用系統的運行，使得檢察機關辦理的除涉密以外的所有案件辦理流程均在網上運行，并通過流程監控機制，使得網上運行的每一起案件都能實現實時監控。

2、強化外部監督。首先，檢察機關公訴部門在作出退回補充偵查決定后三日內，應當書面告知犯罪嫌疑人或者其律師、被害人或者其家屬，書面告知內容應當包括做出退回補充偵查決定的時間、理由、應享有的權利等，并應當由被通知人簽字，一式兩份，分別由雙方留存和備案。[②]其次，健全退補工作考核評價。偵查機關和檢察機關要對退回補充偵查案件進行事中抽查、事后監督考核，明確辦案人員在案件偵查、審查中的職責與后果，對人為原因致使案件久拖不決、存疑不訴的，按照事實、情節和后果追究相應責任。對在審查起訴環節，公訴承辦人濫用退回補充偵查權、或者為了規避訴訟風險推卸責任，造成當事人權益受損的也要予以追責。此外，還可通過糾正違法通知書、檢察建議等多種形式行使監督權，加強對偵查活動的全程監督。

四、小結

以審判為中心的訴訟制度改革，是遵循訴訟規律、實現程序公正的基本要求，是司法體制改革新常態下加強人權保障的客觀需要。以審判為中心要求確保偵查和審查起訴案件經得起法律的檢驗，強調審判活動應當做到“事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成在法庭”，強調法官在庭審中查明事實，認定證據，并在此基礎上公正裁判。

隨著以“審判為中心”的訴訟制度改革的發展，補充偵查制度在懲治犯罪、提高訴訟質量等方面發揮著越來越重要的作用。當前我國法治不斷進步，程序意識不斷增強，在以審判為中心訴訟制度改革的不斷推進下，補充偵查制度必將發揮其立法本身應有的價值。

第五篇：我國經濟發展存在問題及對策

我國經濟發展存在問題及對策
07 經濟學 3 班 張婷婷 3207004233
我國經濟發展戰略布局繼 20 世紀 80 年代沿海發展戰略、年代末西部大開發戰略之后，90 目前新的區域發展格局正成形成，即實施西部大開發，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東 部地區加快發展，實行東西互動，帶動中部，促進區域經濟協調發展。本文對中國區域經濟 發展現狀作了分析，指出發展中存在的主要問題，并提出相應的對策。區域經濟是各國和世界經濟發展的重要支撐力量。改革開放以來，我國以大城市為中心、發展水平相近地區的經濟聯系和合作加強，逐漸形成了各具特色的經濟區。我國區域經濟按 地理位置劃分，大致可以分為三個層次：第一層次是從大連、天津、青島、上海、廈門、深 圳、湛江等整個海岸線為快速發展的經濟區域；第二層次是從哈爾濱、沈陽、石家莊、太原、鄭州、武漢、合肥、南昌、長沙等內陸屬于發展較慢的經濟區域；第三層次是西部地區為發 展落后的經濟區域。

一、區域經濟發展現狀

1、從東部沿海的經濟發展看 經過 20 多年的高速發展，東部沿海地區已進人工業化的起飛階段，走在全國前列。市 場經濟體制已基本形成，并在 WTO 規則下迅速與國際市場接軌。國民經濟以年均 10%--11% 的速度增長，超過全國平均 2 個以上百分點，經濟總量占全國經濟總量的 65%以上，人均 GDP 達 1700 美元。這一地區形成 3 個中國經濟最發達的經濟圈和都市圈，即以廣州、深圳和珠 海為中心的珠江三角洲地區、以上海為中心的長江三角洲地區和以北京、天津為中心的環渤 海經濟區，這三個區域相繼創造出區域發展的奇跡。今年以來，特別是長三角和珠三角，更 是高速賽跑，比翼齊飛，成為我國的制造業中心，占全國經濟的權重愈來愈大。

2、從西部大開發取得的進展看 國家實施西部大開發的 4 年里，國債投資及其帶動的投資達 7000 億元人民幣，五大標 志性工程：生態環境建設、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調兩線工程進展順利。東部資本、港澳臺資本和外資加快了西進步伐。產業結構正在調整，傳統產業和高新技術產 業都出現可喜發展的勢頭。各省市區內的鐵路、高速公路、機場、水利、縣鄉道路、農村電 網改造等基礎設施推進很快。重慶、成都、西安等城市建設突飛猛進。

3、從東北經濟發展新機遇看 振興東北老工業基地決策的出臺，給解決東北問題帶來了一次新機遇。東北地區制造業 的基礎優勢和巨大潛力，是東部沿海地區所不具備的。振興東北老工業基地現已進入實質性 操作階段，政策和操作方法都與西部開

發不同，采取直接面對一個個企業的政策和方法，核 心內容是用高新技術和先進實用技術改造傳統技術，用市場化的先進管理取代傳統管理模 式，所需資金采取多渠道籌集方式，包括利用外資和民間資本。

4、從區域經濟發展的比較看 改革開放以來，隨著東部地區經濟的快速發展，在市場機制的作用下，生產要素大量地 向東部地區流動，但產業由東部地區向中西部地區的梯度轉移并沒有實現，盡管國家在前幾 年大力實施西部大開發戰略，但西部地區受各種條件的限制，發展仍較緩慢。三大地帶經濟 發展差距不斷擴大。東部地區已形成自我積累，自我發展能力，外來資本，民間資本充分，產業結構升級迅速，制造業、服務業和外貿已成為拉動經濟增長的主要力量；西部經濟增長 主要靠基礎建設投資拉動，國有資本仍占主要地位，外資、民間資本不足，制造業、服務業 發展不快，投資效益不高。因此，東西部之間的經濟總量、發展速度、人均收入水平的差距 仍在繼續擴大。以西部的 GDP 增長速度為 1 相比較，1998 年東西部比為 1.43：1，2002 年

擴大為 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部約 600 美元，東部則為 1700 美元，東部約為西部 的 3 倍。

二、區域經濟發展中存在的主要問題

1、區域經濟發展的巨大差異致使國家總體改革 目標進退維谷。由于在改革開放初期，我國對東南沿海地區實行政策傾斜、資金傾斜，加上 其地理位置優勢，目前東南沿海與中西部的發展差距凸顯出來了。向沿海傾斜的區域政策使 全國經濟重心總體向東南偏移，中西部地區的經濟類型和產業結構與東部地區也產生了很大 差異。東南沿海區域與中西部地區之間在經濟發展水平上的巨大差異，使以市場為導向的宏 觀經濟改革目標與區域經濟發展目標之間發生沖突，使國家總體改革方案難以設計與貫徹落 實。

2、中部經濟有“凹陷”之憂。自上個世紀 80 年代初沿海發展戰略和 90 年代末西部大 開發戰略的實施，中部地區已成為全國的“經濟凹地”，十六大后又提出“支持東北地區等 老工業基地加快發展和改造”的方針，中部地區經濟地位相對下降。中部地區農業比重很大，農村人口過多，由于靠農業發展的出路越來越窄，而制造業又沒有出現由東部向中部轉移的 梯度效應，在東部大發展、西部大開發、東北經濟振興的新形勢下，中部地區經濟結構轉型 所面臨的國內與國外的壓力會加大，“經濟凹地”有可能會加深。

3、區域產業結構趨同，重復建設，區域經濟特色不明顯。一是重復建設，這不僅出現 在價高利大的產業領域，而且在基礎設施領域尤甚。二

是在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭，甚至區際聯系還要小于與國際的聯系。三是 存在嚴重的產業同構現象。加速擴大的地帶間經濟發展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地區地方政府“興地富民”的客觀壓力，迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪 費、生產能力過剩而不顧，低效益、低水平地重復引進、生產、建設，從而導致地區產業結 構趨同現象不斷加劇。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮，喪失了地區分工效益和規模 經濟效益，而且影響國民經濟整體效益的提高。

4、地方割據現象仍比較嚴重。在地區差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅使，各 地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區域間為爭奪緊俏資源而 展開的資源大戰；構筑名目繁多的貿易壁壘和行政壁壘；互相實行資源、技術、人才、商品 的壟斷和封鎖等來保護本地區的利益。不僅造成了流通渠道堵塞，各種商品和生產要素不能 自由流動，而且使地區、行業、企業間的優勢無法互補，造成資源浪費，并最終導致競爭、開放、統一的國內大市場難以形成。目前，各地區進一步擴張面臨的共同障礙，是行政體制 分割，各自為政，行政性區際關系替代了市場性區際關系，難以做到資源的優化配置及經濟 融合。

5、不發達地區的造血功能不足。對不發達地區而言，其基礎設施建設明顯落后于沿 海發達地區，優惠政策也沒有絕對的優勢，缺乏足夠的吸引力，更為重要的是不發達地區產 業結構落后，缺乏對外部資金的吸引力。人才缺乏，科研經費不足，使不發達地區的經濟發 展雪上加霜。

6、“資源換增長”模式普遍存在。很多地方政府用土地和優惠政策招商引資作為促使 本地經濟發展和 GDP 增長的最優選擇，這是區域經濟可持續發展面臨的一個最普遍的問題。

三、區域經濟發展的對策建議

1、加強宏觀調控，進行必要的政府干預。從我國目前體制轉軌時期的特殊情況來看，雖然社會主義市場經濟已經初步形成了，但是市場發育還不充分，各地經濟的市場化水平差 距很大，全國統一的市場尚未形成。所以政府應通過轉變自身職能，促進市場發育，為區域 經濟發展創造比較寬松的市場環境。同時，還應通過制定適當的區域經濟政策，防止市場機 制的自發作用導致地區差距講一步擴大。為解決區域經濟發展的非均衡性問題，實現共同富 裕的目標，政府通過必要的投資傾斜和政策傾斜，加強不發達地區的智力投資，扶持落后地 區的經濟發展，通過宏觀調控措施，達到各個經