第一篇：關于農村基本經營制度和耕地保護制度的思考和建議

關于農村基本經營制度和耕地保護制度的思考和建議

北京市海淀區農林委 李殿安

編者按:針對貫徹落實農村基本經營制度和耕地保護制度過程中遇到的一些難題和困惑，作者進行了思考，并結合北京市海淀區的具體情況提出了一些對策建議。本文僅代表作者觀點，供讀者參考交流，編輯部希望有更多來自實踐的思考與建議，并對不同的觀點進行討論。

黨的十七屆三中全會《決定》把“穩定和完善農村基本經營制度”放在了農村六項制度建設的首位，同時強調了“堅持最嚴格的耕地保護制度”，這兩項制度都是圍繞和針對農業用地設計的，并且聯系緊密，筆者把二者放在一起進行探討。

一、現行農村基本經營制度和耕地保護制度落實中存在的問題

中央精神和國家法律法規是根據全國帶有普遍性的問題而作出的制度安排。由于共性與個性的差異，以及長期以來一些地方執行中央政策的一些偏差，導致我們今天在實際工作中遇到許多問題和困難，需要進行有針對性的突破和創新。

（一）現行土地承包經營制度中需要解決的問題

1.集體成員資格確認問題。為了保持土地承包經營權的長期穩定，促進農業可持續發展，農村土地承包期由1984年規定的15年，到1993年提出15年到期后再延長30年，再到現在提出長久不變。這里出現一個難題：集體成員資格確認問題。如果從1984年起，就嚴格按照中央的精神執行，一輪一輪地承包過來，成員資格確認可能沒有什么問題，但很多地方包括北京就不是這樣。海淀區和全市多數區縣一樣，從2004年開始進行土地確權，那么，集體成員資格確認應從哪一年算起，從1984年還是2004年？成員資格確認不僅涉及一份農用地的確權收益和直接經營收益問題，還涉及征占土地安置補償、集體資產處置等方面的利益分配。另外，后遷入戶、嫁出嫁入女、婚后離異婦女、政策性轉居人口、兒女接班頂替返戶人口等問題的交織，設置的起始時間不一樣，人口數量和結構就會有很大不同，每戶得到的利益也有很大差距。由于各村執行不一，利益分配不均，導致一些人到處上訪。尤其是在城市化程度較高、集體資產規模較大的村，村級集體資產產權制度改革引發的群體性矛盾和社會不穩定，已成為僅次于征地問題的另一大隱患。

2.增人不增地、減人不減地問題。這一問題和集體成員資格確認相聯系，一旦確認了資格就成了永久的保護對象，如果沒有取得成員資格就永久地喪失了在這個集體中平等的權利。從1984年到現在的20多年時間里，多數農戶人口發生了變化，要給合法新增人口平等的權益。

3.土地細化和與大市場對接問題。在平均分地的情況下，以家庭為單位的分散經營與大市場的對接必然出現問題。分散的土地、小批量的農業生產，難以形成穩定的市場供應量，營銷成本太高，即使像我們近郊區發展的休閑觀光采摘農業，也無法吸引顧客。同時，規模的限制，也不利于進行標準化生產，不利于監管產品的質量安全。

（二）執行耕地保護制度中存在的問題

盡管中央政策和《農村土地承包法》一再強調家庭承包經營三十年不變，是為賦予農戶長期而有保障的土地承包經營權，更好地發展農業經濟。但在大都市的近郊區，這一目的很難完全實現，在某些村莊、部分農戶那里根本無法實現。從政府角度看，以往各種規劃里還沒有三十年不變的情況，何談給農戶長期穩定的土地承包經營權？從農戶的角度看，也正是判斷某片土地不會長期作為農用地，甚至看到規劃建設在即，才堅持要分地到戶直接控制使用權。這種不為耕種，只為等待征占并從中得到高額賠償的行為，并不是個別現象。許多村莊分田到戶以后，承包戶并不投資，而是引進外來的苗木種植者種上樹木，等待占地共同分配補償。另外，有的農戶甚至在農地里私搭亂建，違章建筑赫然而起。如此的行為不僅違反有關法律政策精神，而且有不良的示范效應，值得重視和警惕。

二、落實農村基本經營制度和耕地保護制度建議

作為農村地區，我們應當嚴格遵循中央農村政策和國家法律精神，對一些偏離方向的行為及時進行糾正；同時，作為相對發達和要率先實現城鄉一體化的大都市郊區農村，又需要結合實際，創造性、開拓性地開展工作。

（一）盡早落實農村集體經濟組織成員資格

集體經濟組織成員資格確認是享有集體土地及集體資產權益的前提。目前存在的主要問題是一些政策性轉居人員的身份問題。所謂政策性轉居人員，是指改革開放以來，國家對部分特殊行業或有特殊貢獻的人員，如礦工、醫生、教師等國家工作人員給予特殊照顧，允許其家屬轉為城鎮戶口，以方便家屬享受就業、子女升學、享受城鎮居民補貼等優待政策。目前，海淀區這樣的隨轉人員有2700多人。當初國家給予政策，是為了更好地保護他們的利益，但隨著改革的深入、政策的變化，他們的利益不但沒有得到保護，反而因失去了集體經濟組織成員資格，導致其在集體經濟產權制度改革中的利益難以實現。目前，各鄉鎮、村的集體經濟產權制度改革對這部分人的政策各有不同，引發成了一個社會不穩定因素。對此，上級政府應當出臺政策，指導基層開展工作。

（二）補充和完善“增人不增地，減人不減地”政策

國家應保護每一個合法人口平等的生存權利和公平發展權利。國家、集體都應當對合法新增人口給予優待、優惠政策，賦予其享有與其他人平等的權利，否則，他與其他人就不是平等的集體經濟組織成員和平等的國家公民，他對集體、國家也不應承擔同樣的義務。作為經濟發達地區、財力相對雄厚的地方，理應走在工業反哺農業、城市支持農村的前列，率先實施利益平衡政策，給所有合法人口以平等的生存和發展的權利，為更好地貫徹中央政策和國家法律精神創造條件。

（三）通過引導土地流轉、提升農技推廣服務能力、強化集體經濟組織服務功能、建立專業合作組織、實行分散生產集中經營等方式，解決土地細碎化和市場對接難的問題

發展土地適度規模經營，應鼓勵各地從實際出發，依法促進土地經營規模的擴大。假如，同一大塊土地上有10戶農民的10小塊土地，為了更好地實現自己的利益，8戶愿意流轉，夾在中間的2戶不同意流轉就可能導致流轉無法進行；針對這種情況，可協商互換地塊。當前，應當大力加強政府農技推廣部門為農村經濟發展服務的意識和能力，大力提升村級集體經濟組織服務和組織村民的能力，這兩方面服務相對于其他組織服務的最大優勢，就在于覆蓋面最廣且公平。對于專業合作組織，要在大力支持其發展的同時，加強引導，促使其規范運行，并成為農村社區的和諧因素。總之，要采取各種措施，多管齊下，引導農戶從分散走向組織化，提高和大市場對接的能力和水平。

（四）通過建立耕地保護激勵機制、細化執法措施、加大執法查處力度,解決棄耕撂荒、粗放耕種和違法違章使用土地的問題

《農村土地承包法》關于農民土地承包經營權和流轉權的界定，基本是以“土地的農業用途”為限，農民權利的保護也都以此為底線?！掇r村土地承包法》總則中規定，“未經依法批準不得將承包地用于非農建設”（第八條）；在發包方的權利中規定，“監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地”，“制止承包方損害承包地和農業資源的行為”（第十三條）；在承包方的義務中，則要求“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”（第十七條）；在土地承包經營權流轉原則中，規定“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”，“受讓方須有農業經營能力”（第三十三條）。黨的十七屆三中全會《決定》強調，“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”2008年12月農業部《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》強調，“各地開展流轉試點、試驗，探索建立健全土地承包經營權流轉市場應在法律政策允許的范圍內進行，超越現行法律政策規定的試驗要依法審批、嚴格管理。流轉的農用地不得改變農業用途，屬于基本農田的，流轉后不得改變基本農田性質，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設施等破壞耕作層的活動?！睉斦f，國家法律、政策規定的界限都很明確、清楚。但是，實際中的走樣、異化現象還是比較普遍，關鍵在于沒有特別具有操作性的耕地保護激勵政策以及對于違法違規、違反政策行為的糾錯措施，沒有把責任明確到政府具體層級和具體部門身上。各級政府應當在明確責任、健全隊伍、加強執法上下功夫。

（五）政府應更多地承擔郊區土地服務于城市的功能價格

郊區土地服務于城市的功能價格是指郊區土地除使用者利用土地本身得到直接的經濟收益外，對整個城市發展作出貢獻的功能價格。眾所周知，土地用途不同，其產生的經濟效益、社會效益和環境效益不同。土地利用經濟效益主要由單位面積土地所產生的GDP值、產值、吸收固定資產投資量等指標來衡量；土地利用社會效益主要由人均商業、教育、醫療、體育、休閑娛樂面積和單位土地面積就業人數等指標來衡量；土地利用生態效益主要由森林覆蓋率和人均林地、草地、水面面積及人均休閑林地、草地、水面面積等指標來衡量。市場經濟條件下，人們會主動按照經濟效益選擇土地用途，因此，政府為了整個社會平衡，為了更好地實現土地的社會效益和生態效益，必須實行用途管制。在這個前提下，郊區土地所產生的社會效益和生態效益就主要體現為服務于城市的功能，包括：生態功能、精神功能、自然景觀功能、后備發展空間功能、食品安全功能、剩余勞動力的蓄水池（減震器）功能等。這些功能是郊區土地為城市提供的必不可少的公共物品，是在土地用途管制制度強制下犧牲農民經濟利益的結果。按道理說，城市居民作為受益者理所應當為之付費，政府應當承擔起這個責任。付費的標準應當是，一塊土地農業用途的價格（收益）和服務城市功能對應的價格（收益）之和，與非農用途價格基本相等，否則，對土地的用途管制就是不合理、不公平的，也不會是長期持續有效的。因此，有條件的地方應當加大對農業和生態建設的補貼保護力度，在實踐中不斷補充和完善現行生態林補償及農田和流轉補償政策，使城市和農村之間、規劃條件不同的農村地區之間保持一定的平衡。

來源：農村經營管理

第二篇：穩定和完善農村基本經營制度

穩定和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。

推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。

全面推進集體林權制度改革，擴大國有林場和重點國有林區林權制度改革試點。推進國有農場體制改革。穩定和完善草原承包經營制度。

第三篇：耕地保護制度建設和執行情況匯報

耕地保護制度建設和執行情況匯報

根據各項文件規定，省、市耕地保護目標下達后，縣政府與各鄉鎮簽訂了耕地保護目標責任書壓實耕地保護主體責任，層層分解落實耕地保護責任，耕地保護制度逐步健全。

一是建立健全共同保護機制。進一步鞏固和完善了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與”的耕地保護共同責任機制，縣政府與鄉政府簽訂耕地保護責任書，縣自然資源、農業、發展改革、規劃、財政、水利、電業、公安、監察等單位職責明確，統籌協作，特別是在自然資源局組建后，制定網格化管理實施方案，整合了國土資源、規劃、林業執法力量，加大對耕地和自然資源破壞行為的巡查力度，形成了耕地保護工作合力。

二是建立健全耕地保護考核獎懲機制?？h政府將耕地保護工作納入政府績效考核內容，建立健全責任追究機制，對履職盡責不到位、未能完成目標任務，或者違法用地較多的，在綜合考核中予以扣減相應分值；同時，視情節輕重，追究有關單位和責任人的責任，暫停其用地報批；涉嫌違法的，第一時間移送司法機關。對完成目標任務較好的，優先保證其用地報批；加大占補平衡、老宅還耕工作獎勵力度，制定出臺專門的獎勵辦法。

三是建立健全領導干部學習耕地保護知識和離任審計機制。加強對縣、鄉鎮、村三級干部耕地保護知識的培訓，并將耕地保護知識納入干部應知應會內容，在領導干部選拔測試、法律知識考試中，增加了耕地保護相關政策法律內容，各級干部耕地保護意識明顯增強。建立耕地保護離任審計制度，對政府主要負責同志離任的，嚴格按照耕地保護目標任務，抽調組織、紀檢、審計等部門人員，進行離任審計。

第四篇：×縣國土資源局耕地保護制度

××國土資源局耕地保護制度

××國土資源局積極采取措施大力加強耕地保護，嚴格按照土地用途管制使用土地，堅持在保護中開發，在開發中保護，堅持開源節流，針對我縣實際主要采取以下幾項措施：一是建立耕地保護責任制，明確各級人民政府主要負責人對本行政區域內耕地和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和計劃執行情況負總責，層層簽訂耕地保護責任狀，劃定保護范圍和面積，把耕地保護工作列入干部年終實績考核范圍，建立耕地保護獎懲辦法，使耕地保護工作列入各級政府的重要議事日程，常抓不懈。

二是嚴格用地審批制度，縣人民政府成立了××基本農田保護領導小組，對建設用地實行嚴格會審，對建設項目用地本著節約集約用地的原則嚴格控制用地規模，努力提高建筑容積率和土地利用率。嚴格執行土地利用計劃，對不符合土地利用總體規劃和國家產業政策規定的項目，一律不予提供土地。認真做好建設項目用地的選址，能占用劣質地的，不得占用好地，能占用荒地、草地和空閑地的，決不能占用耕地。

三是加大土地執法監察力度，劃定動態巡查責任區，落實責任人，早發現、早制止，把土地違法案件消失在萌芽狀態。同時要對非法批地、未批先用、批少用多非法占地等違法違規案件進行嚴肅處理，達到處理一件教育一片的目的。

對情節嚴重的要依法追究有關人員的法律責任，在全社會形成一種保護耕地、節約用地的良好風氣。

四是嚴格執行國家法律法規，提高征用土地補償標準。除政策規定按劃撥方式提供土地以外的建設項目，全部以出讓方式供地，足額收取土地出讓金。不得免收土地出讓金或以各種形式給予補貼或返還，以土地價格和供地政策調控土地，嚴把土地“閘門”，使耕地保護工作扎扎實實落到實處。

第五篇：耕地保護動態巡查責任制度

色迷縣國土資源局文件

色國土資發〔2011〕32號

關于印發耕地和基本農田保護動態巡查責

任制度的通知

各鄉鎮國土所、局機關各股室：

現將色迷縣國土資源局動態巡查責任制度印發給你們，請結

合實際情況，認真貫徹執行。

二〇一一年二月一日

主題詞： 耕地 基本農田 動態巡查制度通知色迷縣國土資源局2011年2月1日印

（共印30份）

耕地和基本農田保護動態巡查責任制度

1、為了加強國土資源局管理工作，加大基本農田保護執法力度，防止和及時發現占用、毀壞基本農田行為，最大限度消滅在萌芽狀態，推動國土資源執法監察工作走出一條以預防為主，事前防范和事后查處相結合的新路子，特建立色迷縣國土資源局基本農田保護監督巡查制度。

2、巡查人員的主要職責是及時發現和制止各種非法占用耕地和基本農田的違法行為。對正在發生的非法占用基本農田的行為依法制止；對拒不停止其非法行為并形成違法事實的，及時報國土資源局執法部門立案查處。確保耕地和基本農田違法行為及時發現，并將其消滅在萌芽狀態和發案初期。

3、根據耕地和基本農田保護區塊分布的特點和規律，實行常規巡查和重點巡查相結合，分片自查與交叉互查相結合。重點巡查城鄉結合部、公路干線兩側及主要礦區。重點區域每個月巡查不少于兩次，其它區域每兩個月不少于一次。

4、動態巡查方式采取分散與集中相結合、單級獨立巡查與上下聯合巡查相結合的方式進行。動態巡查加強對基本農田保護碑、牌、界樁的保護，發現有破壞行為，責令其賠償，建好其破壞的標志。

4、在巡查中，要積極宣傳保護基本農田的重要性和必要性，要廣泛宣傳基本農田“五個不準”，真正做到家喻戶曉，人人皆知。動態巡查的時間周期根據實際情況適當增加巡查次數，遇有群眾舉報重大案件，要及時進行巡查核實。

5、建立動態巡查登記臺帳和登記卡，對每次巡查的時間、路線、人員、發現違法行為情況、制止情況、處理意見、處理結果進行詳細登記，并將巡回檢查的情況及時向主管領導和分管領導匯報。

6、對在巡查工作中認真履行職責，能夠及時制止、及時報告，責任區域內耕地和基本農田違法發案率明顯降低，給予適當獎勵；對不認真履行職責，不能及時發現，發現后不盡快制止，不報告備案，并造成一定后果與影響的，要追究相關責任人的責任。

7、做好動態巡查保障工作。為相關巡查人員配備動態巡查專用車輛、照相器材，保障巡查補助經費、辦案經費，培訓經費，切實改善巡查隊伍的工作條件。