第一篇：關于完善耕地保護機制的思考

關于完善耕地保護機制的思考

方忠敬

我就耕地保護相關問題，結合土地管理實踐匯報幾點認識。

第一，中國的耕地流失相當嚴重。上輪土地利用總體規劃1996年到2010年建設用地指標大突破，耕地面積大幅度減少。全國土地利用總體規劃2010年建設用地總目標3706.67萬公項，2005年階段性目標2382.86萬公項，到2004年建設用地總量達3192.24萬公項，占2010年規劃建設用地總目標的86.12%，2005年階段性目標實現程度133.97%，超過規劃建設用地34%。其中廣東省2004年把到2010年的建設用地指標全部用完，而且還超過了0.4萬公項。土地利用總體規劃2010年建設用地指標用完，這就是我國擁有用土地審批權的部門從2005年開始違法批地、一些省市開始違法占地，一直到2010年。1996～2008年全國耕地面積從19.51億畝下降到18.26億畝，減少1.25億畝，年均減少1041.67萬畝。2006年我國城市建設用地總量已達7.47萬平方公里，世界第一。人均用地133平方米，遠遠高于發達國家人均用地82.4平方米和發展中國家人均用地83.3平方米的水平。地方政府為了城市化，大量占用平原平壩良田建設城市、集鎮和村莊，出現了“平地建城植樹，基本農田上山”的怪狀，第二，土地財政導致城市規模無序擴張，占用耕地面積大。中央更多的是考慮耕地保護和農民問題，地方政府則主要考慮本地經濟增長和財政收入，這兩者都與土地開發利用有關。為確保糧食安全，中央實行最嚴格的耕地保護制度，包括占用耕地補償制度、耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度等，明確了土地管理和耕地保護的責任。1994年分稅制改革后，地方政府的財權逐步減少，以地生財成為地方政府主要財源。2009年全國土地收益占地方財政收入48%。由于土地資源存在稀缺性的特點，目前這種依靠開發土地作為發展動力的“土地財

政”，是一種權力尋租竭澤而漁的短視行為。現屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實際上是“爺賣仔田”，用子孫的錢。這種“透支”必然影響資本、資源的合理配置，損害地方經濟協調發展。“土地財政”導致城市規模的無序擴張，農地非農化，耕地銳減，失地農民增多。“土地財政”低價征收農村集體土地，高價出讓土地。一方面嚴重侵犯了被征地農民的利益，征地補償少、安置不到位，是當前最突出的問題；另一方面房價暴漲，普通居民深受其禍害，農民進城越來越難。土地財政機制不改變，保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流于空談。

第三，土地管理過分集權，國土腐敗問題。

我國大量農地非農化、耕地銳減雖然與基層政府違法違規相當突出有關，但主要是擁有農地轉用審批權的部門把關不嚴造成的。由于地方政府的趨利化以及審批土地利益的“部門化”，滋生了審批者“權力變現”的思想，使得土地審批流于形式，甚至成為土地供應批發零售的“幫兇”。土地垂直管理后，土地違法占用現象依然相當嚴重，審批的耕地更多，耕地占用多補充少，專家講耕地動態平衡水份大，耕地統計數據嚴重不實，問題出自上級國土資源部門。目前土地領域權力設置較為集中，同時缺少強有力的制度執行和監管，一些行政行為沒有做到陽光操作，特別是對重點環節和重點部位的權力運行制衡和糾錯制度尚不健全。國土資源部門的監督體系主要是上級主管部門、人大、監察、輿論和群眾監督，但在實際工作中，上級主管部門的監督很難到位，而人大監督、輿論監督、群眾監督也是務虛較多，這就不可避免地會產生監督的盲點。眾所周知，國土資源部門行使農地轉用申報審批、征地補償安置、國有土地使用權出讓轉讓、土地所有權確權等等權力，有關的政策口子稍微放一放，就會給人帶來巨大的財富。“土地爺”熱衷于權力尋租，濫用職權。靠山吃山、靠水吃水，國土部門的官員靠土吃“土”也就成為通行的潛規則，國土資源系統己淪為腐敗重災區。去年以

來至今年8月，全國檢察機關立案查辦國土資源領域職務犯罪案件1978件，其中貪污賄賂犯罪1715件，瀆職犯罪263件。這些案件中，大要案1371件，縣處級以上干部要案186人。

如何完善耕地保護制度呢？最根本就要強化國務院和地方人民政府土地規劃職能，解決土地利用總體規劃國土資源部門編制，國土資源部門執行即裁判員和運動員一體的問題；落實耕地保護的共同責任；實現從保護耕地數量向保護耕地數量和質量并重的制度轉變；轉變土地配置和利用方式以實現土地節約集約利用；嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；做好城鄉建設用地調整，完善農村地權制度，建立進城農民宅基地、自留地和承包地退出機制，解決農民“城鄉兩棲”的問題；改革征地制度，建立健全國家征地補償制度，無論是公益性用地還是經營性用地，均應按照市場價格進行公平補償，妥善安置被征地農民，保障被征地農民和失地農民權益；建立能激發地方和農民主動保護耕地積極性的新機制，改垂直管理為屬地管理，強化地方政府耕地保護責任；加強監督制約，預防國土腐敗，特別是要監督制約，預防上級國土資源部門的腐敗；進一步加強土地立法與執法。

（作者:系湖南省雙峰縣國土資源局 方忠敬）注：本文是根據作者在安徽大學“第四屆縣鄉干部論壇”上的講話錄音整理而成。

第二篇：耕地保護共同責任機制

鉤政辦發?2011? 號

鉤鉤縣人民政府辦公室關于

印發鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見的

通

知

各鄉鎮人民政府、縣直各有關單位：

《鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見》已經縣人民政府同意，現予以印發，請認真貫徹實施。

二0一0年六月十日

鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見

保護耕地對確保國家糧食安全、維護社會穩定、保護生態環境、促進可持續發展具有十分重要的意義，是貫徹落實科學發展觀的重要內容，是全社會的共同責任。我縣人多地少，耕地后備資源稀缺，當前又正處于經濟社會快速發展時期，耕地保護形勢十分嚴峻。為認真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度，嚴守我縣耕地和基本農田紅線，現就建立耕地保護共同責任機制提出如下意見：

一、耕地保護的工作目標和總體要求。以科學發展觀為指導，認真貫徹《土地管理法》、《基本農田保護條例》和國家關于耕地保護的一系列文件精神，堅持“一要吃飯、二要建設、三要保護和改善生態環境”的方針，確保實現以下目標：全縣耕地和基本農田保護面積不少于鉤鉤縣土地利用總體規劃（2006-2020）確定的耕地保有量和基本農田保護目標，到2020年，全縣耕地保有量不少于62.5萬畝，基本農田保護面積不少于48.4065萬畝；加快推進土地開發整理，努力提高耕地質量，優先用于耕地占補平衡，確保全縣耕地占補平衡和總量平衡；進一步加強基本農田保護，確保全縣基本農田“面積不減少、用途不改變、質量有提高”。

二、強化耕地保護政府行政主體責任。政府是耕地保護的行政責任主體，對本行政區域內耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡負總責。各鄉鎮應將耕地保護納入國民經濟和社會發展計劃，作為政府重要的工作內容。行政主要負責人為第一責

任人，分管負責人為直接責任人。各鄉鎮應加強組織領導，嚴格執行耕地保護各項制度，依法行政，依法查處耕地違法違規行為。各鄉鎮要對轄區內耕地保護工作全面負責，落實共同責任，強化管護措施；要嚴格執行土地利用總體規劃，做到依法依規用地，努力促進節約集約用地；要加大資金投入，大力開展土地復墾開發整理，不斷提高耕地和基本農田質量，將耕地保護工作目標落到實處。

三、明確耕地保護部門監督管理責任。各級各部門都負有參與耕地保護的監督管理責任，要強化耕地保護責任意識，切實履行職責，確保耕地保護取得實效。國土部門要認真執行耕地保護的各項法律法規和方針政策，全面履行管理職責。發改、建設、交通、水利等部門要正確處理耕地保護與發展建設之間的關系，高度重視節約集約利用土地。農業部門要強化土地承包經營管理，引導和規范耕地承包、流轉及利用行為，加強耕地質量監管，防止耕地閑置、撂荒和過度利用，引導農業內部結構合理調整，穩定糧食、蔬菜和油料作物播種面積，確保糧食和其他關系民生的重要農產品供給。環保部門要將耕地特別是基本農田作為重要的生態資源予以保護，加強土壤、水體等污染防治，修復和改善農田生態環境。財政部門要管好用好保護耕地的資金，確保耕地保護的投入，擬定有利于耕地保護的轉移支付制度和獎勵政策。公安、司法、監察等部門要對破壞耕地的違法違規行為予以嚴肅查處。

四、落實農村集體經濟組織和承包農戶耕地保護直接責任。依法享有耕地所有權的農村集體經濟組織和依法取得耕地承包經營權的農戶是耕地保護的直接責任主體，負有耕地保護的直接責任。農村集體經濟組織應監督承包農戶保護和合理利用耕地，制止撂荒、閑置、轉變用途及其他破壞耕地的行為。承包農戶應

依法保護和合理利用耕地，維持根底的農業用途，對耕地撂荒、閑置或造成永久性損害的，應予以抵制、制止或向農村集體經濟組織及有關部門舉報。

五、明確耕地保護社會監督責任。保護耕地是我國的一項基本國策，所有公民、法人、新聞媒體和其他社會組織都負有保護耕地的義務，都要嚴格遵守國家有關法律法規，強化耕地保護責任意識，關心、支持并以多種形式參與耕地保護工作，加強耕地保護社會監督。對各種破壞耕地的行為，應積極抵制、制止或向有關部門舉報。

六、廣泛開展耕地保護宣傳教育。廣泛開展耕地保護宣傳教育，提高全社會保護耕地的責任意識。充分運用政府網站、公報、新聞發布會和聽證、公告等形式，發揮新聞媒體作用，宣傳耕地保護政策，公開耕地保護信息，宣揚耕地保護典型，通報土地違法違紀案件，保障不同責任主體對耕地保護的知情權、參與權和監督權，激發不同責任主體履行耕地保護責任的積極性和主動性。

七、強化土地利用總體規劃的整體控制作用。相關部門在組織編制土地利用總體規劃時，要統籌安排各行業、各區域用地，尤其要明確耕地特別是基本農田保護的數量和布局，落實到圖斑地塊。各類與土地利用有關的規劃，必須符合耕地保護和節約集約用地要求，符合土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排。要嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各類規劃的用地規模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地布局。

八、構建節約集約的科學用地管地機制。按照實行最嚴格的節約集約供地制度和已供給制約、引導需求的要求，構建節約集

約的科學用地管地機制。充分利用存量建設用地，從嚴從緊控制新增建設用地，對非農建設占用耕地，除國家重大工程可暫緩外，全面落實“先補后占”制度。積極推進農村土地整治，用好用活城鄉建設用地增減掛鉤，減少對耕地特別是優質耕地的占用。健全完善各類建設用地標準，嚴格按照集約利用標準管理和使用土地，建立健全節約集約用地評價標準，提高建設用地利用效益。

九、建立完善耕地保護責任目標考核制度。嚴格執行耕地保護目標責任考核有關規定，自上而下層層簽訂耕地保護目標責任書，層層分解落實保護責任，嚴格考核標準。對耕地保護責任目標考核不合格、土地管理秩序混亂、內行政區域違法占用耕地較多或造成惡劣社會影響的，啟動行政首長問責制，對地方政府、部門主要負責人和其他負有責任的負責人實行問責。將耕地和基本農田保護情況作為領導干部離任審計的重要內容。將耕地保護責任目標納入政府綜合目標考核體系，與領導班子績效評價、土地利用計劃安排、建設用地審批掛鉤。

十、構建耕地保護監管體系。充分發揮行政執法監管、群眾監督、輿論監督和社會監督作用，構建全方位、多渠道、多關口、網絡化的耕地保護監管體系。建立政府領導下的多部門聯動和協作監管機制，國土、監察、司法等有關部門協作配合、聯動監管，提高對耕地保護的行政執法監管能力。建立耕地保護社會監督員制度、群眾舉報信訪制度，設置舉報電話和公開信箱，發揮新聞媒體作用，形成全社會監管保護耕地的良好局面。

十一、加大耕地保護投入。建立長期穩定的資金渠道，加強耕地保護特別是基本農田建設和基礎工作投入，穩步提高耕地質量和綜合生產能力。嚴格執行有關規定，加強土地出讓金用于農業土地開發部分、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等

專項資金的籌措和管理，專項用于耕地保護工作。鼓勵農村集體經濟組織、農戶和其他土地經營者加大耕地保護投入。

十二、建立耕地保護激勵機制。對節約集約用地工作突出、效果明顯的鄉鎮在用地指標計劃安排上予以傾斜。整合農業土地開發資金、新增建設用地土地有償使用費等專項資金中原用于耕地保護的相關資金，探索建立基本農田和耕地保護補償機制，主要用于對承擔并行使基本農田和耕地保護責任的農戶和集體經濟組織進行直接補貼，以及對舉報亂占濫用耕地有功人員進行獎勵，提高農戶保護耕地的積極性。

十三、加強耕地保護基礎工作。耕地保護基礎工作是落實耕地保護共同責任機制的重要條件。要加強國土工作領導，保障耕地保護工作經費。當前及今后一段時間，著重做好永久基本農田劃定等工作。摸清耕地特別是基本農田情況，建立完善基本農田檔案、保護責任書、永久性標志牌和數據庫。做好農村土地確權登記工作，積極推進農村土地承包權登記試點，將承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，基本農田標注在土地承包經營權登記證書上。

保護好耕地事關我縣經濟社會發展全局。各級各部門一定要高度重視，加強領導，積極探索，不斷創新，按照主體明確、責任明晰、經濟激勵、監督制約的思路，建立政府行政責任主體、部門聯動監管、社會廣泛監督、農村集體經濟組織和農戶積極參與的耕地保護共同責任機制，切實提高耕地保護的實效，為促進我縣經濟社會全面、協調、可持續發展作出更大貢獻。

第三篇：關于加強耕地保護的思考

內容提要

工業化、城鎮化是我國現代化的大趨勢，在這個過程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目濫占耕地，防止侵占農民利益，是一個迫切需要解決的問題。本文提出，面對巨大的超額利潤，管住“圈地”治本的措施要靠機制和制度，將最嚴格的耕地保護制度具體化、規范化。文章從建立企業占地規模與行業特點掛鉤的制度、用地聽證制度、“農轉非”土地表土的再利用制度和形成有利于保護農民權益的土地增值分配機制等幾個方面提出了建議。

大家對保護耕地的重要性的認識似乎都很清楚，但現實生活中耕地占用仍然在加劇，形成了“道理都明白，思想不統一”的現象。面對巨大的超額利潤，單靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠機制和制度，實行世界上最嚴格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的國策落到實處。

一、實行最嚴格的耕地保護制度要具體化、規范化

（一）基本農田保護區要落實到地塊

目前我國劃定的基本農田達到17億畝，保護率達到83％，應該說不算低。但現在的基本農田是個總數，許多地方并沒有真正落實到地塊。基本農田要一個村一個村落實，一塊地一塊地落實，地塊、面積、等級要繪制成圖并上網公布，每一塊土地信息都可以隨時調用，公開透明，便于農民和社會監督。這是一項很必要的基礎性工作。

（二）強化規劃約束和用途管制

地方各級政府都要制定土地利用規劃，規劃要經過同級人大審議通過后頒布實施，不能隨意改動。強化規劃對建設用地總量的控制，建設用地要嚴格限制在規劃用地數量范圍之內，并盡可能高效集約、少占耕地，嚴禁在規劃圈以外占地，不得突破建設用地總量。因交通、水利、國防等國家重點公共設施建設需要而超出規劃范圍的，要經過省級以上政府批準

（三）嚴格基本農田審批制度

首先要明確，一般的城市擴張和商業開發不能占用基本農田，以穩定基本農田面積。目前，城市擴區占用土地較多，而且城郊的地大都是有水澆條件的好地。這方面一定要嚴格控制，不得以路圈地，不能劃進城區就算征地。因國家建設確需要占用基本農田，要一畝一畝地批。在審批體制上要上收權力，嚴格按照法律法規規定，地方政府不能使用或變相使用基本農田占用審批權。

（四）實行基本農田占用復議期制度

凡基本農田經批準轉移用途后要上網公布，向社會公開。占用方案經批準后，要留有一定的復議期，便于承包農戶、集體經濟組織及有關方面監督，發現漏報、少報、不當占用要及時糾正。

二、實行企業占地規模與行業特點、投資規模、產業水平掛鉤的制度和評估體系

現在招商引資、企業投資中有一個普遍的問題，一個企業動不動就占幾百畝地甚至上千畝、幾千畝地，蓋大車間，修大草坪，跑馬占地。許多項目根本不需要占那么多地，很多企業是為了自己再招商，甚至是為了將來搞房地產。由于當地政府急于招商引資上項目，往往滿足企業的過分要求。這是土地大量占用的主要問題。

國外土地管理先進國家對單位土地面積的投資及產出是有標準的，對不同行業有不同的要求，不允許超越項目發展需要“圈地”。我們也應當建立這樣的制度和評估體系，對什么行業、多少投資、多大產出，至多允許占用多少土地，要建立相應的參考標準。企業申請用地后，由土地管理部門組織按標準評估，按評估結果批準占用一定規模的土地，評估結果要向社會公布。政府批地規模要以此為依據，不能企業想要多少就批多少。通過這個辦法促使企業用地集約化，盡量節約用地，防止企業投很少的錢，辦不大的廠，占很多的地。

三、建立用地聽證制度

現在商業用地基本上是開發商和政府確定，農民較少有機會參與談判，出現補償標準低、占地面積超過實際需要的情況。有的甚至暗箱操作，農民的合法權益得不到保障，這是引發占地糾紛的一個重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府確定，農民執行，對于征用土地面積是否必要、合理缺乏監督，多征地比較普遍，以至一些地方興建比天安門廣場只小幾平方米的超大廣場。必須建立社會各方面參與的約束監督機制。對商業用地要建立價格聽證制度，讓商業用地增值情況公開透明，使之成為制約商業占地的有效機制。對公益性用地要建立征地聽證制度，讓社會各界能夠參與評價，使之成為制約一些地方政府盲目擴大公益性征地，搞脫離實際、勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”的有效機制。

四、重視“農轉非”土地表土的再利用

我國土地后備資源不足，而且現有后備土地大多地處邊遠地區，土壤比較貧瘠。現在，不少地方土地“農轉非”以后，表土也隨之廢棄或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要歷經自然界千百萬年的演化，被占用的城郊土地又經過多年利用和熟化，大多比較肥沃。雖然采取耕地占補平衡，但新地大多土質較差，土地肥力難以補回來。應建立“農轉非”土地表土再利用制度。土地“農轉非”以后，至少要將表層20公分的土壤取出再利用，在生態條件許可的情況下對劣等地進行土壤改良。這項工作可以結合耕地占補平衡，作為土地復墾和土地整理的一項內容。如果一時沒有條件利用，也可在城市小區中堆積成假山暫時儲存起來，上面還可以搞綠化，但不能廢棄，更不能做建材原料用。表土再利用費用要列入用地單位建設預算。政府可以設立專門基金，用于鼓勵表土的再利用。這是一件看起來小而其實不小的事。

五、建立有利于保護農民權益的土地增值分配機制

土地是農民的命根子，是農民賴以生存的生產資料和終生依靠的社會保障，要維護好農民的這個基本權益，必須占用的土地要給農民以合理的補償，安排好農民的生計。

改革征地制度。總的思路應是擴大市場配置資源的范圍，嚴格控制占地規模，切實保護農民權益。對帶有贏利性質的商業開發要讓農民參與征地談判，合理確定補償方式和補償數量。高速公路等項目建設可以采取土地使用權入股、土地租賃等形式，讓農民參與收益分配，以獲得長期補償。城鎮建設征地要適當留地開發安置農民。通過這種方式，實現農民對土地增值的分享，降低開發商的超額利潤，這在一定程度上也可以遏止對耕地的商業性開發。

地方政府在維護農民利益上要承擔更多的責任。不能為了追求政績和財政收入，站在開發商的一方，甚至代替農民決策，強迫農民放棄自己的權利。過去我們靠工農產品的剪刀差來支持工業化，這在當時的歷史條件下是必要的，現在我們的工業化水平和城市資本積累水平已經很高，不能靠用農民的級差地租來搞城鎮化，更要防止把農民的土地通過低價征用轉變成部分企業的商業利益。農民失去土地，又沒有新的就業機會，產生大量的流民，不利于城鎮化發展，還會影響社會穩定。這個包袱最后還要政府來背。

第四篇：完善考核機制的思考

完善考核評價機制的幾點思考

近年來，果洛州在建立完善科學合理的黨政領導班子和領導干部考核評價機制方面做了大量的探索工作，進行了積極創新，取得了一定成效。

一、黨政領導班子和領導干部考核評價工作的主要做法

1、考核評價的內容不斷完善。近年來，我州積極探索和實踐多層面、多渠道考核領導班子和領導干部的有效途徑，不斷完善考核評價指標和內容，使領導班子和領導干部的考核評價指標和內容更加趨于全面和準確。對領導班子注重從政治方向、精神面貌和圍繞中心、維護大局、分工協作抓落實、處理利益關系、務實創新、處置突發事件的能力；經濟建設、文化建設、社會建設以及黨風廉政建設等方面情況進行考核。領導干部注重從政治態度、思想品質，工作思路、組織協調、依法辦事、工作作風，履行職責成效、解決復雜問題能力，廉潔自律等方面進行考核。對各縣領導班子和領導領導干部突出考核其在推進經濟社會發展、維護穩定、社會管理創新等方面的成效，對州直部門領導班子和領導干部重點考核其發揮職能作用和為經濟建設服務的情況，使考核評價更具體、更詳實。

2、考核評價指標體系不斷更新。指標設置周嚴精密，體現個性特點。主要經濟指標、生態保護、民生改善指標力爭與省上下達的指標相銜接，與上級部門之間的數據相吻合。對不同層次、不同類型的領導班子和領導干部，實行不同的考核要求，考核評價工作逐步形成了一套規范的具有針對性的考核評價指標體系。設置民主測評、民意調查內容和實績分析指標，充分考慮不同層次部門和不同崗位的差異性，盡量平衡衡量尺度，避免導致評價結構不合理，多從定性定量的指標體系來把握，以準確反映領導班子和領導干部的個性化特征，把握住深層次的潛能、潛績與顯能、顯績的關系。

3、考核評價的方法不斷創新。把自上而下的組織考察同自下而上的民主測評相結合，在領導班子和領導干部考察考核中，抓好述職述廉、民主測評、個別談話、綜合分析等關鍵環節，做到環節不少，程序不漏，確保了考察考核的質量，同時增加了實績公示、群眾滿意度調查、征求上級領導和上級部門意見等程序，為州委準確使用干部提供了真實可靠的依據。

4、民主參與的程度不斷提高。干部思想政治素質高不高、作風好不好、政績突出不突出，群眾自有定論。在領導班子和領導干部考核評價中，充分發揚民主，走群眾路線，堅持公開、公正、透明原則，認真落實群眾在考核評價中的知情權、參與權、選擇權和監督權。為了保證考核結果的準確性，在拓展考核層面上狠下功夫，努力實現考核的準確性，鼓勵廣大黨員、干部群眾、黨代表、人大代表、政協委員、退休老干部積極參與考核評價工作，對本地區本部門的工作成績、服務質量、社會影響全方位進行評價，擴大了參與考核評價的范圍，在一定程度上促進了各個部門的服務質量和工作態度，提高了干部考核的公信度。

5、考核結果的運用不斷加強。堅持把考核結果作為干部提拔任用的重要依據，根據考核評價結果，科學配備領導班子，努力打造高素質領導班子和干部隊伍，提高領導班子的整體合力，以知識水平、專業、資歷、個性特征與崗位、職位特點相匹配為標準來整合領導班子，努力建設年齡結構梯次合理、專業結構互補、性別比例協調的黨政領導班子，使班子每個成員都能發揮現有能力，增強了領導班子整體合力。

二、我州當前領導班子和領導干部考核工作存在的問題及成因分析

1、缺乏對考核工作的調查和理論研究。干部考核工作是一項政策性很強的工作，如何使其做到規范化、科學化，發揮其應有的作用，如何建立科學的考核指標體系，如何做到定性考核和定量考核相結合，需要研究和探討的問題很多。實際當中，缺乏對考核工作的做法和經驗總結，以及對一些問題的深入思考和分析。

2、考核內容不夠全面，存在以偏概全現象。雖然近年來，領導班子和領導干部考核內容不斷得到完善，但在具體的考核操作中仍然存在一種傾向，就是“績”的考核，側重經濟社會發展指標考核，平時注重收集各項指標完成情況，黨政建設考核指標設置定性的多、定量的少，共性的多、個性的少，缺乏對不易量化考核目標的綜合評價分析。

3、信息獲取不夠對稱，不同程度影響考核結果。重集中輕平時，多是注重年終考核，根據領導班子和干部隊伍建設需要，組織不定期的日常考核制度尚未形成，重靜態輕動態，平時考核的機制不健全不完善。從考核自身來說，平時不算賬，年底總算賬，難免會出現以領導干部短期工作成績或年底考核依據的“近因效應”，致使考核工作缺乏規范化和科學化。

4、缺乏專業的考核評價隊伍。對領導班子和領導干部考核多集中在年末一個月內，時間緊、任務重、工作量大。所以每年都要臨時抽調部分人員參與考核工作，參加考核的工作人員，缺乏系統、詳細的業務培訓，往往對考核工作把握不是很準確。考核人員業務能力不強，知識結構不全面，對考核對象所在崗位職責了解不夠，不能科學準確地評價干部的德才和實績。考核人員自身存在的這些問題在一定程度上影響了考核評價的質量。

三、進一步完善考評機制的幾點思考

（一）緊扣工作中心，建立健全促進科學發展的考核評價機制

1、牢固確立圍繞中心的指導思想。健全領導班子和干部考核評價機制，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照省委省政府確立的總體戰略部署，進一步完善領導班子和領導干部的考核內容，改進考核方式，擴大考核民主，加強綜合分析，強化結果運用，充分發揮考核的導向、激勵和監督作用，引導各級領導班子和領導干部牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，不斷提高領導和推動科學發展的能力，促進果洛經濟社會又好又快發展。

2、始終堅持六個方面的基本原則。堅持突出考核領導班子和領導干部的思想政治素質和推動科學發展的能力。堅持以人為本、注重實績。引導干部創造經得起實踐、群眾和歷史檢驗的政績。堅持民主公開、競爭擇優，充分落實人民群眾對干部考核工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。堅持統籌兼顧、分類指導。注重把握不同部門、不同類型干部的特點，增強考核工作的針對性和實效性。堅持實事求是、科學分析。注重定性與定量相結合，全面、客觀、公正地評價領導班子和領導干部，增強考核工作的科學性和真實性。堅持于法周延、于事簡便，力求簡明實用、可操作性強。

3、充分突出科學發展的根本導向。堅持把服務科學發展作為根本導向，把選好配強領導班子作為根本任務，把擴大考核民主作為基本途徑，把綜合考核評價作為基本方法，著力探索和完善組織評價、群眾評價、社會評價和自我評價四位一體、有機聯系、互為印證的干部考核評價工作新格局，建立健全實績考核與群眾滿意度測評相結合、集中考核與平時考核相結合、考核評價與結果運用相結合的制度體系，構建適應科學發展要求、體現各地各部門和崗位不同特點的干部考核評價新機制，為促進科學發展提供可靠的制度保障。

（二）合理制定考核標準，完善考核標準體系。

1、制定科學的評價標準，是考核工作的關鍵環節，是客觀、公正、準確地評價領導班子和領導干部工作實績的重要基礎和前提。對不同地區和部門班子的考核，要按不同基礎、不同條件、不同工作難易程度和不同綜合實力分類，對基礎條件較好，完成工作任務比較容易的地區，考核權重可以適當調低；對于基礎條件差，完成工作任務難度大的地區，考核權重可以適當調高，對同一類型的進行橫向比較考核。

2、建立科學的考核辦法，全面正確地評價工作實績。堅持“軟指標”與“硬指標”并重，定性考核與定量考核相結合。既重視有形的硬任務，也不忽視無形的“軟指標”，進一步加大“軟指標”的考核權重，不搞“單出頭”。具體到地區和部門領導班子，考核以主要工作目標（目標責任績效）為主、共性工作目標（社會穩定、精神文明建設、黨的建設、廉政建設）等方面兼顧；堅持結果與過程并重的辦法，根據崗位職責和工作分工，對即定實績考核的同時，注意對實績取得過程的考核，尤其是對主觀努力程度、發揮作用等方面情況進行重點考核。堅持全局與局部并重，不僅要看履行崗位職責所取得的成績，更要看其能否站在全局的高度來維護大局。堅持實績與成本并重，對政績的評價引入成本分析，正確評價政績帶來的現實成效與長遠影響，避免不計成本和代價的重復建設、資源浪費、環境破壞等。

3、科學合理地設置考核評價主體，建立全方位的考核評價體系。要堅持組織認可和群眾公認相結合的原則，多元設置考核評價主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價的主體體系中來。一是上級考核評價。上級主要領導及相關職能部門對考核評價對象負有領導、管理、監督的重要職責，是必不可少的考核評價主體。二是同級考核評價。同級領導與考核評價對象工作職責比較接近、工作關系比較密切，對考核對象政績取得有一定鑒別權。三是下級考核評價。下級是考核對象實績的主要施行者和落實者，情況最清楚，感受也最深。四是群眾評價。群眾是被考核對象的服務主體，最能發現問題，評價最為客觀真實。

4、改革創新，建立長效保障機制。加強領導，要將考核工作納入黨委、政府重要議事日程，實施定期安排、定期考核、定期評定、定期通報、定期檢查，使考核工作經常化和制度化。組織部門是實施綜合考核評價抓總的職能部門，組工干部是考核評價工作的組織者、實施者。要培養一支懂專業的考核隊伍，勇于改革，大膽創新。作為一項長期性的工作，不論是考核目標體系，考核評價辦法，還是考核的組織與管理，都需要在實踐中不斷改進，逐步完善，一些內在規律還需要在實踐中把握和探索。（作者 李華慶）

第五篇：完善銀行客戶個人信息保護機制的思考

完善銀行客戶個人信息保護機制的思考

一、我國銀行客戶個人信息保護的法律法規建設情況

（一）國家法律法規建設情況

我國《民法通則》、《刑法》和《商業銀行法》均對銀行客戶個人信息保護作出規定。《民法通則》第99—101條分別對公民的姓名權、肖像權和名譽權作出保護規定。《刑法修正案

（七）》將侵犯公民個人信息的行為納入刑事犯罪的范疇，規定了出售、非法提供公民個人信息罪及非法獲取公民個人信息罪兩個罪名。《商業銀行法》第29條則規定：“商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則”。“為存款人保密”是指商銀行業對存款人的姓名、住址、存款金額、儲蓄種類、存款次數、提取情況、印鑒以及其他各種情況都要嚴格的保守秘密，不得披露。對個人儲蓄銀存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。這一原則是保護存款人合法權益的最基本要求，是商業銀行在辦理個人存款業務時必須遵循的原則。

（二）部門規章建設情況

人民銀行、銀監會等部門在其規章中針對電子銀行、反洗錢及信用卡業務等方面對銀行客戶個人信息保護作出規定。如《電子銀行業務管理辦法》第52條規定：“金融機構應采取適當措施，保證電子銀行業務符合相關法律法規對客戶信息和隱私保護的規定”；《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第28條規定：“金融機構應采取必要管理措施和技術措施，防止客戶身份資料和交易記錄的缺失、損毀，防止泄漏客戶身份信息和交易信息”；銀監會《商業銀行信息科技風險管理指引》第四章以專章形式規定了信息安全，對信息安全管理職能、信息安全級別劃分和信息安全措施等作出具體規定。人民銀行《關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》第2條規定：“銀行業金融機構在收集、保存、使用、對外提供個人金融信息時，應當嚴格遵守法律規定，采取有效措施加強對個人金融信息保護，確保信息安全，防止信息泄露和濫用”；《商業銀行信用卡業務監督管理辦法》第3條規定：“商業銀行經營信用卡業務（http://整理提供），應當依法保護客戶合法權益和相關信息安全。未經客戶授權，不得將相關信息用于本行信用卡業務以外的其他用途”。

二、我國銀行客戶個人信息保護存在的主要問題

（一）客戶個人信息保護法律法規缺失

1.行政法責任缺失。我國尚未制訂專門的《個人信息保護法》，對個人信息的保護主要依據《民法通則》中對個人姓名權、肖像權和名譽權的規定，個人信息主體的權利難以得到全面明確和保護。從我國現有法規來看，對侵犯公民個人信息的行為，《民法通則》規定了損害賠償的民事責任，《刑法》規定了出售、非法提供及非法獲取公民個人信息應承擔的刑事責任，而在行政法層面，對于侵犯銀行客戶個人信息但尚未構成犯罪的行為，銀行業監管法規沒有適用的罰則，監管部門也缺乏對銀行違規泄露客戶信息的罰則。

2.例外規定缺失。銀行對客戶個人信息的保密與保密例外是銀行保密制度中并行的兩大部分，遺憾的是我國法律法規在規定銀行負有保密義務的同時，卻沒有系統地規定保密例外的情形，而僅是為了執法與司法的方便，在《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《稅收征收管理法》等法律法規中，分別賦予人民法院、人民檢察院、公安機關、稅務機關等機構在特定情形下查詢、凍結和劃撥銀行客戶資金的權力。現有法律法規沒有將基于當事人授權、社會征信及社會公共利益而進行的信息公開等列為銀行保密義務的例外，不利于對銀行業和社會公眾合法權益的保護。

3.監管法規缺失。一是規定較為零散。現行銀行業監管法規僅分別針對儲蓄存款業務、電子銀行業務、信用卡業務等領域的客戶個人信息保護作出個別規定，無法覆蓋銀行業提供的各類業務全流程。二是針對性不強。如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》雖然對客戶信息安全管理做了一些規定，但立法目的是加強反洗錢，不是針對客戶個人信息保護。三是原則性規定較多，缺乏具體條款，可操作性不強。

（二）銀行客戶個人信息保護不力的表現

1.管理架構不健全。目前，部分基層銀行業金融機構的管理重點更多的仍傾向于存貸款規模、資產質量、利潤等業績指標和信用風險等常規風險管控，而未將客戶信息保護納入銀行整體風險管理框架中。客戶信息多頭管理，未成立專門的客戶信息風險管理領導機構，缺乏有效的制約機制，員工風險意識較為薄弱，基層銀行業信息管理漏洞較為突出。

2.尺度標準不一致。由于對客戶信息保護缺乏統一的行業標準，銀行業間執行情況參差不齊，主要表現在客戶信息保護的側重點不同、客戶信息使用管理制度不一致等方面。對客戶信息資料處理的執行標準不一加大了外界在政策把握方面的難度，不利于引導客戶及時行使保護個人信息安全的權利，在銀行內部約束機制引發客戶投訴與糾紛，加大了銀行經營管理中的操作風險和聲譽風險。

3.制度機制不健全。一是系統性的客戶信息保護制度缺失。調研發現，多數基層銀行業金融機構認為保護客戶信息的關鍵在于上級行開發、構建信息科技安全技術保障體系，主要防范來自于外部的攻擊，而忽視內部員工行為的規范管理，缺乏系統性的客戶信息保護制度。二是事前監督制衡機制缺失。如中國銀行《個

人客戶信息保密管理辦法》第29條規定了銀行內部查詢客戶信息審核批準制度，但并未把審批要求固化到電子化信息系統之中，缺乏流程和環節的剛性控制，員工可以通過業務信息系統輕易查詢客戶信息，導致內部查詢審批制度形同虛設。三是事后責任追究機制缺失。多數銀行機構注重強調員工的保密義務，而問責機制不明確，責任追究不到位。

4.人員配備不合理。銀行業信息技術管理部、公司業務部、電子銀行部、個人金融部、國際業務部等部門，都掌握了客戶的大量敏感信息，但重要崗位均有相當數量的非正式員工，其中前臺柜員、客戶經理崗位中占均較高。由于非正式員工對單位的歸屬感和認同感不強，流動性較大，易誘發道德風險和操作風險，違規使用、泄露客戶信息，對銀行造成損失，影響聲譽形象和社會信心。

5.合作管理不規范。為提高市場份額、解決人力資源配備不足等問題，銀行機構與保險公司、房地產開發商、汽車經銷商、擔保公司、專業外包公司等服務機構的合作日益增多。但是多數銀行機構沒有建立并落實對第三方合作機構的制約和擔責制度，合同中為客戶保密條款約束力較弱，對第三方機構人員行為和客戶信息保護的控制缺乏剛性。

三、完善我國銀行客戶個人信息保護機制的建議

在信息化時代，客戶個人信息泄露可能給銀行帶來法律風險和聲譽風險，對銀行客戶個人信息的保護應引起足夠的重視，通過健全法律法規，督促銀行業加強內部管理等方式，進一步完善銀行客戶個人信息保護機制。

（一）完善制度機制。在我國個人信息保護法出臺之前，可以根據《民法通則》、《商業銀行法》等法律中有關公民信息保護的原則性規定，由監管部門先行制定銀行客戶個人信息保護的部門規章，對銀行客戶個人信息的采集、使用、保密及保密例外等環節作出詳細規定。主要從三個方面考慮：一是銀行業機構對收集到的各類客戶個人信息負有保密的義務，除非經過客戶本人授權或法律許可，銀行業機構無權對外公布、泄露客戶的個人信息，也不能將這些信息用于謀取商業或其他方面的利益。二是依照有關法律規定，為了維護公共利益或公共安全，有關安全、司法或稅務部門可以依照法定程序查詢其職能范圍內的銀行客戶個人信息。三是規范對泄露客戶個人信息的處罰。

（二）完善內控機制。銀行業機構盡快完善客戶個人信息管理的規章制度，對客戶個人信息的采集、使用、存儲等方面做出明確規定，有效保護客戶個人信息安全；建立健全信息安全內控機制，制定信息安全控制流程，明確各崗位人員的保密和管理職責權限；對紙質和電子信息實行集中統一管理，對信息查閱、下載、拷貝實行嚴格的審批、登記和權限管理；強化監督問責，定期對信息安全狀況進行評估、審計和檢查監督。同時，銀行業金融機構要對客戶信息進行分類管理并確定密級，設立保密信息專員，完善適合客戶信息需要的制度流程，并努力

實現IT系統升級，提升過程監督的智能化控制能力；內審部門要對第三方合作機構開展定期不定期檢查，對于客戶信息保護不力的機構應及時終止合作，并追究相應責任。

（三）完善保密機制。銀行業機構加強員工保密教育，提高員工素養，增強員工法律意識，嚴格遵守“為客戶保密”的原則；落實責任制，與員工簽訂安全保密責任書，與離崗人員簽訂安全保密承諾書；加強對保密要害部門、要害部位和涉密工作人員的管理，加強對業務外包單位及合作單位工作人員管理，及時消除風險隱患。

（四）完善防控機制。隨著信息技術和網絡銀行的發展，銀行易遭受信息系統被非法入侵、傳輸過程中信息被非法竊取等侵害。銀行業機構應對信息系統可能遇到的各種技術風險進行評估，加大信息技術的科技含量，綜合運用先進的防火墻、身份識別與認證、數據加密、數字簽名、第三方認證以及網絡安全監控等技術并及時更新，有效防范來自于外部的攻擊，確保信息及信息系統安全。