第一篇：穩定和完善農村基本經營制度若干問題探討

穩定和完善農村基本經營制度若干問題探討

阮文彪

各位專家、各位代表大家好！剛才聽到兩位專家的發言很精彩。我今天發言的題目是：穩定和完善農村基本經營制度若干問題探討。我的匯報分三個部分：第一個部分是農村基本經營制度的科學內涵；第二個部分農村基本經營制度結構性供給短缺的四種表現；第三個部分是穩定和完善農村基本經營制度的思路。下面來匯報第一個部分：農村基本經營制度的科學內涵。農村經營制度是這次會議的主題。作為一個俗語或者是概念。在我國改革開放過程當中，這一術語出現在1994年中央會議文件當中，當時是被作為農村改革的一項制度建設內容而被提出來的。黨的十七屆三中全會在中共中央關于推進農村改革方案的重大問題的研究中明確指出，實現農村發展戰斗目標必須穩定和完善農村基本經營制度。中共中央國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民增收》意見中，進一步強調要繼續穩定完善農村基本經營制度，同時要穩定農村土地承包關系，建立健全農村承包，建立最嚴格的耕地保護制度。

隨著農村改革的推進日益增多，關于什么是農村基本經營制度？它的內涵是什么？沒有做出理論說明和解讀。到今天為止，關于農村基本經營制度的科學內涵是什么？很少有人做過專門的研究和探討，其實在中國農村基本經營制度研究里面給出一個概念，那么到目前為止，據我了解大多數實際工作者，基本上在專業上把農村基本經營制度代入口語，家庭承包經營為基礎，總分結合的雙重經營體制。

目前農村基本經營制度研究，存在以下盲點和不足。一是將農村基本經營制度等同于家庭承包為基礎統分結合的雙重經營體制。我這個觀點值得商榷。從理論上講，農村是個地域概念，而不是一個產業概念；二是對農村基本經營制度這一概念沒有做過鑒定，那發展農村經濟主要以穩定和完善農村基本經營制度為前

提，概念觀念不清，改革就會茫然，甚至走向誤區。那么就如何穩定完善我國農村基本經營制度而言尚有不少理論和實踐問題有待進一步研究和回答。

我覺得要正確的理解和把握農村基本經營制度的科學內涵既要認真地分析我們概念中包含的三個關鍵詞語：第一就是農村，農村是一個地域的概念，那么農村基本經營制度社會的空間范圍就應該限制在農村這個特定的區域內，而不僅僅是農業，這是第一個概念和關鍵詞。第二個關鍵詞是基本，這意味著農村基本經營制度涉及的只是一些基礎性的必須長期堅持和穩定的制度安排，而那些規范和約束的行為關系到農村經濟可持續發展和長遠目標的實現，而不是短期的。第三個是經營，這個關鍵詞就是制定對象，也就是說主體行為就是經營，那么農村經營基本制度規范和約束的只是農業和農村生產經營者的一個行為，也就是說農村經營主體在農村財富生產和再生產過程中的經濟活動這樣一個行為。基于以上認識，我們對于農村基本經營制度的概念做了一個理論的鑒定，在這里提出來供會議參考。所謂農村基本經營制度我們給的定義是：它是在社會主義初級階段和新農村建設過程中必須長期堅持的規范約束所有經濟主體在農村所有產業領域和經營范圍內基本經營規則。

這個概念包括三層基本含義：一是指農村經濟主體。它是農村經濟主體在農村產業鏈和產業經營過程中的行為規范；第二層含義就是約束農村所有經濟主體，包括個體私有經濟在內的生產與再生產活動的一系列推進和規范。它所涉及的經營主體包括農村基本經濟、合作經濟、私營經濟、民營經濟以及家族經濟等。因為光依靠農業這個單一產業是不可能實現農村現代化的。作為農村的一項基本經營制度就應該對所有經營制度規范，做出基本的規定；第三是保障促進農村經濟穩定發展必須長期堅持的基本規范。

關于農村基本經營制度與農業基本經營制度的區別，中央提出的以家庭承包為基礎總分結合的雙重經營，只能說這是農業基本經營制度而不是農村的基本經營制度。這兩個概念的區別主要表現在兩個方面：農村基本經營制度是指它的經

濟主體是所有經濟主體，而后者就是農業基本經營制度是局限于一家一戶的家庭經營，顯然前者就大于后者。第二是指前者所包含的制度規范涉及到的農村經濟主體在所有產業里和經營范圍的基本經營行為規則及相應的經濟關系。那么后者只涉及到農業家庭承包經營的一系列的制度規范，僅限于這樣一種關系，那么前者的制度內涵比后者要更為深入。制度是一個體系，它內涵著一系列制度安排，根據農業基本經營制度結構中各種制度安排的層次和相關地位，我們對農村基本經營制度做了一個制度結構，它的應該包括三個方面的制度安排：一個是農村基本產權制度，其中包括土地產權制度、勞動力產權制度、非土地財產制度。第二方面包括農村基本交易制度。它包括兩個方面：一是交易的基本規則，二是交易組織規范。比如說合作社，農村專業合作社的制度規范。交易的基本規則，比如說質量標準和質量安全制度、市場準入制度、公平交易制度、財產和商品進入的制度，這是交易本身的規則。第三方面是農村基本收益分配制度，他們規范和調整國家集體和農民之間關系規范。那么三個制度安排在農村基本經營制度結構中的地位和作用，產權制度是農村經濟體制有效避免基本前提；交易組織制度是農村經濟效益增長的核心，收益分配制度是農村經濟可持續發展的動力和保障。這是我們對農村基本經營制度家庭農村基本經營制度基本概念的認識。

第二個部分內容就是：農村基本經營制度結構性供給短缺的突出表現從農村基本經營制度內在的制度安排來看，它的制度供給不足主要表現這幾個方面：首先是農村土地產權制度供給不足。它主要表現在三方面：一是農村所有權制度供給不足；第二是農村產權制度供給不足主要由兩個方面，一方面家庭承包實現了土地所有權和使用權的分離，農戶擁有承包經營權。三是農戶的權利是不充分不完備的，也就是說農戶承包的產權制度存在殘缺。農戶擅自建房、建廠、建窯、建墳等等這些破壞土地破壞耕地的行為時有發生，涉及到我們國家糧食安全，以及農村的可持續發展。

第三個方面供給不足，表現在土地承包制度供給不足。大多數地方進行了不止一次農村土地調整，有的是大調整有的是小調整。我們可以聽聽縣鄉干部說下面是不是有調整。這是由人口壓力帶來的必然后果。今天不調整，未來多少年可能還要調整。這是在農村產權制度方面存在的缺陷。

第二個方面農村基本交易制度供給方面存在的不足，也同樣表現在三個方面：一個是農村商品質量安全制度供給不足，市場上農戶生產的商品可以隨便拿到集市出售，對市民安全缺乏可靠保障。另一方面，農村消費品假冒偽劣問題長期得不到解決，農村市場經濟秩序混亂。第二個方面表現在商業秩序混亂。有關研究資料表明，國家級龍頭企業和農戶簽訂合同中，履約的只有20%，其他的80%都存在不同的程度違約，要么是公司違約要么是農戶違約。第三個方面是農民專業合作組織發展后，一些主要制度方面。一是法律制度，法律運轉不規范，我們現在有農民專業合作組織法，但是這個法律制度未對農民專業合作組織的法律途徑做出明確的規定。目前大概有三分之一的農民專業合作社沒有注冊登記。第二個方面是形式單

一、層次不高，這里我們有具體的數據。第三個方面就是規模比較小，一般的是50年以下，帶動能力不強，而且規模經濟也難以發揮主要這三個方面。

在農村基本收益分配制度上面也有三個方面：一是土地制度不合理，農民的產權收益無法實現；第二是不合理的收入再分配制度制約了農民收入增長和城鄉收入差距的縮小。我們這幾年農村發展和國家經濟發展是以農民利益的轉移為代價的。農村社會保障制度無法解決農民的后顧之憂，制約了農村土地經濟部門的發揮和農村經濟又好又快的發展。

結合上面的理論分析我們簡談一下穩定和完善農村基本經營制度的思路，那么分五各方面。我就念一下標題：

第一是按照可轉讓性、排他性要求以可持續產業制度建設為目標，進一步完善農村產業制度，依法保障農民和農村經營制度的財產權益，促進農村產權配制效益可持續增長。

第二個方面要堅持以家庭承包經營為基礎長期穩定承包關系，依法保障公平產權組織形式和多種經濟成本共同發展。

第三個方面按照交易優先進入公平交易。以農村基本交易制度為切入點，包括合同制度、市場準入制度規范，最大程度提高農村經濟的效益。

第四個方面按照城鄉結合發展的要求，調整國民收入機制，逐步完善農村基本收入分配制度。如果僅僅是農村來考查，完善農村基本收入分配制度是不得要領的，必須從國民收入分配結構這個角度來入手，來找到切入點，才能體現我們農村和國民經濟，以及和城市和國家之間的經濟關系，保證農業收入的持續穩定增長。

第五個方面要按照制度結構優化的要求，完善農村基本經濟制度結構以逐步實現農村制度結構效益的最大化。僅僅調整土地征用制度是無法理順我們農地產生關系的。因為農村土地產權征用出讓，既涉及到產權制度，又涉及到交易制度，又涉及到收入分配。必須按照制度把實踐上的要求和綜合上的要求從結構上來進行優化和調整，這樣才能保證我們農村基本經營制度逐步達到最好化。我的發言結束，謝謝各位。

（阮文彪系安徽農業大學經濟管理學院教授）

注：本文是根據作者在安徽大學“第四屆縣鄉干部論壇”上的講話錄音整理而成。

第二篇：穩定和完善農村基本經營制度

穩定和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。

推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。

全面推進集體林權制度改革，擴大國有林場和重點國有林區林權制度改革試點。推進國有農場體制改革。穩定和完善草原承包經營制度。

第三篇：完善農村基本公共服務體系

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完善農村基本公共服務體系

一、完善農村基本公共服務體系的必要性

（一）當前農民最需要的基本公共服務

2006年10月11日,黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,把構建社會主義和諧社會提到了前所未有的高度。事實上,處于轉型期的中國社會確實存在著大量不和諧的因素,其中公共服務的非均等化,尤其是城鄉公共服務的非均等化現象,已經成為影響社會和諧的重要因素。在此背景下,《十一五規劃》中也明確提出了公共服務均等化的原則。在這之后,黨的十六屆五中全會上通過的《中共中央關于制定“十一五”規劃的建設》中，明確提出了公共服務均等化的原則。

其實城鄉公共服務非均等化主要是因為我國一直以來的發展戰略造成的。所以完善農村基本公共服務體系是縮小城鄉公共服務實際差距的重要因素, 是新階段農村反貧困的關鍵所在, 是提高農村人口素質的路徑依賴。長期以來, 在農村主要靠農民積累的公益金來解決某些公共服務事項, 這與城市形成極為明顯的差距。由于農村公共服務制度的缺失, 農民在義務教育、公共醫療、社會保障等多方面的公共需求遠遠得不到滿足。事實上, 公共服務因素在我國城鄉實際收入差距中的比例已高達30%～40%。我國農村人口占全國人口的 70%, 但是國家80%的公共衛生資源投放在城市;義務教育人口的 60%在農村, 卻只有不到 25%的資源用在農村。從短期來看, 這使得農民“因病返貧”, 因教育落后返貧的問題比較普遍。從長期看, 基本公共服務供給的匱乏制約了農民素質的提高, 不僅會影響農民未來收入的提高, 還會形成許多經濟社會問題。我國農村公共服務和服務供給不足、結構失衡、效率低下的局面有著其深層次的歷史原因和體制背景, 財政與金融資金難及農村地區是一個原因, 但農村綜合改革滯后則是造成現狀的主要體制性原因。進入新階段, 隨著農村潛在公共需求的逐步釋放, 農村居民日益成為公共需求的主體。適應這個變化, 為廣大農民提供基本而有保障的公共服務, 已成為新階段農村綜合改革的重大任務。所以新階段農村綜合改革應當抓住農村經濟社會發展進程中的突出矛盾, 變革農村的上層建筑, 逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

中國改革發展研究院曾經設計了一份由四十二個問題構成的調查問卷，寄發給全國各地長期從事“三農”問題研究的專家學者和政策研究機構，以期廣泛收集農村基本公共服務的研究成果。本次調查共發放問卷400 份，回收問卷216 份，有效問卷214 份。通過對調查數據進行統計分析，得出了當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務，見下表。

當前農民最需要哪些基本公共服務

選 項 頻數 所占比例（%）基本醫療衛生 211 98.6 義務教育 199 93.0

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選 項 頻數 所占比例（%）公共基礎設施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 農技支持 135 63.1 就業服務 117 54.7 生態環境 101 47.2 社會治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事業 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市場監管與服務 27 12.6 突發事件與公共危機的處理 24 11.2 其他 6 2.8

此問卷調查顯示，當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務依次為基本醫療衛生、義務教育、公共基礎設施、最低生活保障、農技支持、就業服務、生態環境保護、社會治安、金融支持。由此可見，在“三農”專家看來，民生類與生產類公共服務是當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務。

學界和政策研究領域的專家學者都認為，城鄉差距在很大程度上源于城鄉基本公共服務的差距。所以，最近幾年，各級政府開始重視基本公共服務。基本公共服務供給狀況的改善，以及最近幾年不斷出臺的多予少取惠農支農政策，在縮小城鄉差距中發揮了多大的作用，其答案既是學界關注的問題，也是政策決策的迫切需要。對于這個問題，62.6%的專家認為，各級政府開始重視基本公共服務,落實多予少取惠農支農政策,只是減緩了城鄉居民收入差距擴大的速度，但差距擴大的趨勢仍在繼續；34.6%的專家認為作用不明顯，城鄉居民收入差距擴大的速度沒有什么改變；只有2.8%的專家認為作用很大，城鄉居民收入差距明顯縮小。所以筆者認為完善農村基本公共服務體系仍然是非常必要的。

（二）農民最需要的這些基本公共服務非均等化的危害

公共服務在城鄉方面的不均等,對我們社會的統一穩定有著很大的影響,不論是從理論上還是從實踐上說,都是有著明顯的負面效應的。下面分別對應上面的現狀來分析一下公共服務的城鄉差異對社會的不良影響。

1.醫療差異會造成資源浪費和人民心理上的不公平感

由于醫療體制改革已經成為千夫所指,在醫療方面的不均等狀況并不為人們所重視。財政過多的將資金投入到城市里的大醫院,不重視鄉鎮衛生院,使得衛生院的作用不能得到有效的發揮,人們對衛生院的期望也不是太高,這就導致了大醫院的資源緊張和小衛生院資源閑置共存的情況。這也就導致上面所提到的40%-60%的農民因看不起病而因病致貧、返貧。這種情況會使人們在潛意識里形成對社會公平的質疑,減少人們對社會的信任,這對于長久的社會穩定會產生不

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利的影響。

2.義務教育差異導致城鄉人民發展機會不平等

隨著我們國家經濟的發展,我們在義務教育公平化、均等化方面已有了不少進步,但正是如前文所述,差異的消除和形成都將是一個長期的過程,如果我們現在沒有改變現狀的政策作為支撐,那在義務教育方面的不均等對我們整個社會的影響將產生比就業服務不均等更嚴重的后果。我們現在已經不再追求平均主義,不再要求結果平等,但我們應該提供的是機會的均等,義務教育正是在這方面起著重要的作用。如果這種狀況在一段時間內得不到較好的改善,那在市民和農民之間,將會產生一個人為的階級鴻溝,這將使我們的農村弱勢群體沒有機會改變他們下一代的命運。

3.基礎設施差異影響城鄉間平等的發展機會

基礎設施方面的差異主要是發展的環境條件問題,尤其是現在經濟的發展要求有資金的支持,而資金在我國軟環境大致相當的情況下大多會流向基礎設施好的地方。對于我國廣大的鄉村地區,沒有便利的交通和良好的生活環境,我國農村的發展就會跟城市的差距變大,跟隨著的便是城鄉居民收入差距的進一步擴大。

4.社保差異可能會影響社會穩定

我國目前的社會保障的總體狀況就是覆蓋面小,保障水平低。雖然在近幾年內,我們的社會保障有著巨大的發展,但是目前的這種社會保障局面,對于我國幾億農民來說,他們心中還是沒有安全感,絕大部分的農民處于各種風險的包圍之中。在經濟發展迅速的情況下,這可能不會對社會造成多大的影響,但是天有不測風云,對于農民來說,他們就是在憑著運氣生活,災害或者嚴重的疾病對于他們來說都將是致命性的,這種情況對于農民和我們的社會來說都將是高風險的。還有就是對于在外工作的農民兄弟來說,他們在城里干著最有風險的工作,卻難以享受到跟他們在同一個城市的市民們的待遇,享受不到應有的保障,這對于城市的穩定和我國的城市化進程都是不利的。

5.就業服務差異導致城鄉生活機會不平等

就業服務方面的差異在于政策制定者有一個預先的假設前提:在農村的就是要種莊稼的,在城市里的就是要做工人的。這種就業服務方面的差異不利于社會的整合,會產生明顯的地區“馬太效應”,有著較高水平的城市里的市民有更多的發展機會,而在農民的農民則由于條件不好而使發展前景越來越渺茫,這使得農民和市民之間在生活上存在著不平等的機會。現代社會國家的發展需要社會全體公民的整體和諧發展,這樣的就業服務政策對我們國家從農業國向工業國的轉型會產生阻滯的作用。

二、農民最關心的基本公共服務存在的城鄉差異的現狀

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（一）基本醫療衛生上存在的城鄉差異

“看病難”、“看病貴”問題是2005年大眾媒體報道的一個焦點,醫療衛生體制改革的失敗使我國醫療衛生為全國人民所詬病,但在這種整體糟糕的情形之后仍存在著城鄉差異。“據衛生部調查統計,醫療衛生資源約有80%集中在城市,其中2/3又集中在大醫院,用于農村衛生經費的比例,從1991年的20%降到2000年的10%,其中專項的農村衛生經費只有1.3%,農民人均衛生事業費只有12元,僅為城市人均值的28%。鄉鎮衛生院只有1/3正常運轉。2004年每千人口醫生數,農村只有0.85人,僅為城市2.32人的1/3。農村中還有10%的村沒有醫療點,新的農村合作醫療覆蓋面和醫療費水平均很低。在2004年底召開的新聞發布會上,衛生副部長說,近年來中央財政支出中衛生支出僅占1.6%-1.7%,其中有70%的醫療費用于占30%的城鎮人口。在農村約有40%-60%的人因看不起病而因病致貧、返貧,中西部地區因病無錢醫療而死亡的比例高達60%-80%。”

（二）義務教育上存在的城鄉差異

長期以來,國家在教育經費投向上的城鎮偏好造成了農村教育供給不足和質量低下的狀況,這就又分別造成了農村子女上學難和教育收益率低,降低了農民對教育的需求狀況。由于城鄉的教育管理體制、經費來源不同,致使教育方面不論是硬件設施還是師資力量,城鎮都要優于農村。近年來,由于“三農”問題的嚴重,農村教育問題也日益引起國家的重視,但目前確實還存在著嚴重的教育方面的城鄉差異。首先來看2001年全國義務教育經費城鄉(城鎮/農村)差別(倍數)統計,表現出來城鄉投資的差距。

2001年全國義務教育經費城鄉(城鎮/農村)差別(倍數)統計表

教育總經費預算內經費教育總經費預算內經費

全 國1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 廣 西1.67 1.52 1.54 1.24 廣 東1.89 1.53 2.20 1.67 重 慶1.57 1.70 1.35 1.31 江 蘇1.63 1.68 1.47 1.56 貴 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 東1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 寧 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出來,城鎮學校投資多,農村學校投資少,全國城鎮小學生均教育經費是農村小學的186倍,其中預算內教育經費是1.68倍。由于教育投資的差別,就會導致城鄉教育的辦學條件的差距。拿幾個直轄市和全國水平以及臨近北京和天津的相比,可以從中看出城鄉教育辦學條件的差異。這就不僅是地區差異,也是城鄉差異。“河北生均固定資產,小學只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教師合格率、小學初中的生師比與北京、天津也有很大差距。”城鄉教育方面差異的另一方面表現是農民工子女的 4 / 11

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教育問題,這方面問題的嚴重性我們可以從中央的有關文件中看出來。2003年中央1號文件要求城市要保障農民工子女接受義務教育的權利,2004年2月,國務院辦公廳轉發了教育部、中央編辦、公安部、發展改革委員會、財政部、勞動與社會保障部“關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見”。中央發文對農民工子女義務教育問題的干預說明了這方面的問題的嚴重性。

（三）公共基礎設施上存在的城鄉差異

就公共服務的城鄉差異中的諸方面來看,公共基礎設施方面的差異可以說是感觀上最顯著的了,城市中完善的供水供電供熱設施,寬闊平整的道路,方便的交通條件,美麗的公園和設施完善的娛樂場所、公共圖書館、藝術表演場所,如此等等,都是鄉村中不可奢望的。當然,城市同鄉村的不同特征,我們不可能看到兩者在上述服務上的完全平等,但是現實的情況是農村部分地區最基本的農田水利建設落后。在公共基礎設施的投資方面,也顯示出了巨大的差距:2001年各級政府繼續加大城市市政公共基礎設施的投資力度,全年完成城市建設固定資產投資2352億元,比上年增長24.4%,而同年,有89299.27萬農業人口的18090個建制鎮建設總額才3119.70億元,而其中占12.32%的公共建筑建設投資387.74億元,加上13.25%的公共基礎設施的投資413.26億元總共才798.0億元,這與人口僅占少數部分的地市公共基礎設施的投資形成強烈的對比。據中國社科院農村發展研究所農村政策研究中心主任李成貴分析,我國多年來一直實行的是向城市傾斜的財政政策,近年來財政資源在城鄉之間的分配更是如此,這種政策對公共服務的各個方面都有影響,但是在基礎設施方面更明顯。

（四）社會保障上存在的城鄉差異

我們所說“社會保障”,一般都隱含著“城鎮社會保障”的意思,主要包括養老保險,失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等社會保險和社會救助、社會優撫等幾個方面；對于農村來說,有獨立的農村社會保障制度,差異也主要從這幾方面來進行比較。據我國勞動與社會保障部提供的數據,當前,我國城市社會保障制度的基本框架已大致建成,進入完善發展階段,截至2004年全國城市居民參加基本養老保險的人數達16353萬人,參加失業保險的人數達10584萬人,醫療保險人數達12404萬人,各大中小城市的最低保障制度、救濟制度及各項優撫工作也都已建立完善和順利開展。而與此相比,農村的社會保障體系僅包含農村社會養老保險、農村社會合作醫療和農會合作醫療,并且參保水平相當低,“到2002年底,全國有31個省(區、市)1955縣不同程度地開展了農村社會保險工作,參加農村社會養老保險的人數5461.78萬人。2002年,按照每人年均627元的貧困線標準,我國共有貧困人口2820萬人,當年,我國農村傳統的救濟和最低生活保障總數2288.7萬人,占農村貧困人口的81%??農村的救濟仍是以傳統的救濟方式為主。2002年接受社會救濟的2288.6萬人中,傳統救濟1880.8萬人,占82.2%。農村最低生活保障占救濟人數的比例仍然很小,只有407.8萬人,占17.8%。”“調查資料顯示,全國農村居民中得到某種程度的醫療保障的人口占12.68%,其中享受部分公費醫療的人群只占1.16%,更多的是農民或集體承擔繳費責任的商業性醫療保險和農村合作醫療,而87%的農民是完全自費醫療。”

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（五）就業服務上存在的城鄉差異

按照我們中國官方的標準,“就業”和前面所談的“社會保障”一樣,本身就包含著城鄉差異的。在2000年中國勞動統計年鑒上,城鎮登記失業率中,作為分子的失業人員的條件之一是“有非農業”戶口,作為分母之一的城鎮單位從業人員是扣除使用的農村勞動力的。因此,國家“積極開展的‘以送政策、送崗位、送技能’為主要內容的再就業援助活動”就成為僅對準城鎮居民服務的政策。而由于農民身份的限制,他們要進入城鎮國有、集體事業單位獲得固定工作是幾乎不可能的事情。農民進城只能在三資、私營企業的生產線上進行一般的生產作業,帶著“農民工”這種奇怪尷尬的稱謂,并經常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全國共清理拖欠農民工工資318億元,其中2003年當年拖欠的農民工工資已清理162億元,全國2003年底以前拖欠農民工工資總額171億元,已累計償付156億元。”另外,農村“就業”服務還存在著缺乏勞動力供求信息網絡,就業服務機構沒有全面向鄉鎮和村莊延伸,大多數貧困地區沒有規范的就業服務機構,沒有經費保障,沒有現代化的信息網絡,沒有專門的職業培訓機構,對農村剩余勞動力實施職業技能培訓政策措施不完善,對職業培訓機構投入不足,培訓實用性不強,培訓后就業率仍舊沒有大的長進等。而與此相比,城市的就業服務與就業管理體制則優越、完善得多。

三、城鄉基本公共服務非均等化的原因

基本公共服務的非均等化在城鄉中尤為明顯, 這并不是一個暫時性的問題, 而是經過幾十年形成的剛性的問題, 在這里既有政策和制度的原因, 也有社會結構的問題。但是筆者認為以下幾個因素是促使現金城鄉基本公共服務非均等化的最主要的原因。

（一）中國的二元經濟結構

二元經濟結構幾乎是所有發展中國家經濟發展中所普遍存在的現象, 即在國民經濟中, 現代部門與傳統部門并存。表現在產業結構的發展中, 農業還處在較落后的情況下, 超前進行工業化, 優先建設現代化部門。從我國情況看來, 雖然工業結構高度已經達到本世紀 70 年代西方發達國家的水平, 但是三次產業的產值結構大體與西方國家本世紀 20 年代的水平相近, 工業化、城市化水平較低, 而且, 與發達國家經濟成長與社會發展相異的是, 中國二元經濟結構中的“二元”的社會特征更為明顯。由于農民與城市居民的收入呈現較為明顯的異質性, 從而形成兩個不同質的利益群體。

（二）戶籍制度

戶籍制度是一種根基于農村自然經濟和家族傳統的行政管理方式, 本質上是一種“社會屏蔽”制度, 將占中國人口絕大多數的農村人口屏蔽在分享城市的社會資源之外。這種戶籍制度, 一是限制農村農業戶口轉為城鎮非農業戶口, 限制農民流入城市。其出發點是實行向城市工業化發展傾斜的政策, 完成工業發展的原始積累;二是對城鎮非農業戶口的人, 提供包括就業、糧油供應, 提供住房

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和醫療、養老保險等待遇, 而農民就沒有這些。形成了依附在兩種戶口上的權利差異, 造成了城鄉居民戶口的不同、權利不同的二元社會。由于戶籍制度的屏障作用, 使得流入城市的農民工在職業、經濟、婚姻、政治參與和教育方面受到層層限制要, 仍然居于城市社會分層的最低層。

四、滿足農民享受其需要的基本公共服務的需求的建議

（一）科學界定各種公共服務提供者的責任

公共服務是從提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英國經濟學家休謨在 1773 年提出的, 后由薩謬爾森 1954 年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性兩個本質特征。1965 年布坎南在《俱樂部的經濟理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準公共物品的概念。為了敘述方便, 不加區別, 我們可以把公共物品與公共服務統稱為公共產品。我國學者、國家行政學院馬慶鈺教授 2004 年在《關于“公共服務”的邊界》一文中進一步提出了具有生產弱競爭性和消費弱選擇性的私人產品屬于公共服務規制和監管的物品。這些研究為我們研究農村公共服務體系, 建立和界定各種公共產品提供者的責任奠定了理論基礎。農村公共產品是指在農村區域范圍內的具有非排他性、非競爭性或者具有正外部性的產品或服務。農村公共產品的提供者主要由: 各級政府、非政府組織或個人供給。

1.純公共產品的供給問題。農村純公共產品除國防、外交、社會治安與消防、法律與秩序、人權與產權、道德與民風育化、賭博與吸毒管教、宏觀經濟管理、公共衛生與疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾無害化處理(包括廢品回收)、環境保護這些傳統意義上公共物品外;還應包括大型水利工程、基層政府的管理、農業科學研究與推廣、義務教育、災害防治與救助(包括難民安置)、社會救濟(包括收容所)、計劃生育等。這些純公共產品必須由中央政府來供給。

2.科學理清兩類準公共產品的供給問題。

(1)只有競爭性而無排他性的公共資源型公共產品的供給問題: 像農村俱樂部(健身房)、圖書館、文化娛樂設施、渡口碼頭、小型水庫與公用池塘、公共牧場等。為了避免擁擠和過度消耗, 在發達地區農村可以實行保本收費管理, 但對于欠發達地區農村則應采取地方政府投資建設村委會保本管理的模式。

(2)有排他性而無競爭性的俱樂部型的公共產品的供給問題: 像中小水利工程、農村道路交通、農村公用電力設施、供排水服務、農民培訓、職業介紹機構、合作醫療、水電供應、社會保險、科技推廣、托兒所、農村養老院等。在發達地區農村可以實施村民共同分擔的辦法, 但對于欠發達地區農村則應采取地方政府投資為主和農民共同出資為輔, 共同保本管理的模式。

3.關于生產弱競爭性與消費弱選擇性私人物品的供給問題。這部分公共產品包括: 民航、郵政、電信、鐵路運輸系統、公路交通系統、集中供電、集中供熱、生活燃料沼氣改進、飲用水供應系統、廣播電視系統等, 它們在消費上可以排他, 在生產上也可以有競爭,由于這些產品和服務所具有的網絡性與規模性, 決定了他們生產的弱競爭性與消費弱選擇性, 就它們的性質講, 天生容易形成壟斷, 政府就必須承擔起規制與監管的責任。對于這部分物品原則上是拿錢買消費,用者付費, 但對于欠發達地區農村則應區別情況分別對待, 如飲用水供應系

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統、廣播電視系統的建設則因其分別包含著公共衛生與疾病防治或道德與民風育化的重要作用, 應采取中央政府投資建設, 村民共同維護的模式;再如生活燃料沼氣改進, 因其包含著垃圾無害化處理、環境保護的重要作用, 應采取地方政府出資建設, 農民自行維護的模式。

（二）轉移支付的重點應放在彌補農村基本公共服務非均等化上

提高基層政府可用財力。現行財力性轉移支付中, 除一般性轉移支付、民族地區轉移支付和年終結算財力補助等地方可自由支配外,調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目具有專門用途, 需要地方額外增加配套資金, 不能緩解基層政府可支配財力的不足, 直接影響了基本公共服務水平的提高, 致使絕大部分限制開發區域的基層財政一直處于“吃飯財政”的尷尬境地。一些限制開發區域為了維持基層政權的運轉, 往往挪用各種用于生態建設等方面的專項資金, 嚴重影響了限制開發區域的生態環境建設。因此, 未來國家轉移支付應加大對基層政府可用財力的轉移支付力度, 保障基層政府具有實施基本公共服務的基礎。保障基本公共服務的日常經費與運營費用充足。國家為中西部地區投資興建了學校、醫院、社會福利院等硬件設施之后, 往往沒有相應的運營費用加以配套支持, 特別是人頭費嚴重不足, 使得中西部功能區的基層教員、醫務人員、文化工作者的工資報酬得不到保障,大量工作崗位無人承擔, 公共設施資源閑置浪費。因此, 要保障中西部主體功能區公共服務水平的提高, 需要加大基本公共服務運營經費特別是人頭費的資助, 從而使欠發達地區公共服務運營費缺口得到彌補, 保障公共服務的有效供給。

（三）明確政府的均等化財政支出的方向

筆者從中國改革發展研究院設計的那份由四十二個問題構成的調查問卷中還收集到了一些關于農村基本公共服務問題的其他信息。

農村義務教育當前最重要的問題

選 項 頻率 百分比（%）建立農村義務教育穩定投入機制 185 88.5 加強師資培訓，提高教學質量 135 64.6 確保教師工資，穩定教師隊伍 126 60.3 鞏固義務教育對象的入學率 52 24.9 加大硬件投入，改善辦學條件 98 24.9 其他 9 4.3

從問卷調查中顯示，對于農村義務教育迫切需要解決的問題，依次為建立農村義務教育穩定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩定教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

這些信息清楚地告訴我們，財政對義務教育的投入的重點應該集中于建立農村義務教育穩定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩定

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教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

農民在公共基礎設施方面最為迫切的需求

選 項 頻數 百分比（%）選 項 頻數 百分比（%）公共交通設施 189 90.9 環保基礎設施 120 57.7 農田水利設施 188 90.4 文化體育設施 110 52.9 人畜飲水工程 179 86.1 其他 8 3.8 電力基礎設施 143 68.8

公共基礎設施是農村基本公共服務的重要組成部分，一些學者建議把農村公共基礎設施建設作為一個切入點，這不僅能夠改變農村面貌，而且能夠增加農民收入。關于現階段農民最迫切需要的公共基礎設施，專家們的意見比較一致，包括公共交通設施、農田水利設施、人畜飲水工程、電力基礎設施、環保基礎設施和文化體育設施。這些項目都應該成為財政支農惠農政策的重要關注點。

政府農村生態環境服務的重點

選 項 頻 數 百分比（%）選 項 頻 數 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三廢處理 148 72.9 空氣污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清潔能源的推廣 150 73.9

農業生產環境和農村生態保護方面，大多數專家認為，基層政府從保護農業生產環境和農村生態環境的客觀要求出發，應該重點抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面的工作。而且財政對農業生產環境和農村生態保護方面的投入也理應集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面。

對于目前農村醫療衛生迫切需要解決的問題，72.7%的專家建議提高中央和地方政府對新型農村合作醫療的投入比重；72.2%的專家建議在提高農村醫療衛生從業人員的整體素質的同時，改善衛生醫療機構硬件設施；67.0%的專家建議根據不同地區農民的支付能力建立穩定可靠的資金籌措機制；55.5%的專家建議加大醫藥市場不規范問題的整治；51.7%的專家建議提高新型農村合作醫療報銷比例，降低報銷門檻費，簡化報銷手續。另外，43.1%的專家建議應重視“只保大病，忽視小病預防”對新型農村合作醫療受益率的負面影響，還有 34.9%的專家建議以貧困農戶為主要服務對象，興辦鄉村免費醫院

關于農村最低生活保障和社會救助，86.1%的專家認為存在的主要問題是經費短缺，保障和救助水平低；72.2%的專家認為覆蓋面太小，救助水平過低；58.4%

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河北經貿大學 的專家認為保障和救助對象的確定程序繁雜又缺乏可靠依據，隨意性大；33.0%的專家認為保障水平在城鄉之間和地區之間的差別太大。另外，從我國區域發展差距和不同地區財力差距較大的現實出發，63.8%的專家建議應該確定全國統一的“最低生活保障”底線，根據不同地區的財力劃分中央、省、縣（市）的分擔比例。23.8%的專家建議，在確定全國統一的“最低生活保障”底線的基礎上，中央財政兜底。對于政府在農村社會養老保障建立和管理中的作用，大多數專家認為政府當前面臨三大任務，一是盡快把所有社保業務統一歸并社保機構，實現資源共享，解決多頭分管問題（80.8%）；二是統一城鄉社保立法，解決體制銜接問題（78.8%）；三是強化政府責任，確保財政補貼和財政兜底問題（79.3%）。對于如何保護失地農民權益問題，專家意見存在較大分歧。46.9%的專家認為保護失地農民權益的最重要途徑是把他們全部納入城市社會保障體系；38.8%的專家認為，只要解決了合理補償問題，失地農民的生存、發展和養老問題就可以自然解決，應相信農民利用土地收益的經濟理性；而21.1%的專家認為，通過土地補償和就業安置，能夠解決大部分失地農民的生存、發展和養老問題

改革開放以來，大量農村剩余勞動力沖破傳統城鄉二元體制的束縛，向城鎮流動，形成規模龐大的“農民工群體”。他們與城鎮常住居民之間獲得的就業服務差距仍然很大。從調查結果看，很多專家建議政府在以下幾個方面加強對農民工的勞動就業服務：92.3%的專家建議強化勞動執法，保護農民工的正當權益；90.3%的專家建議為農民提供符合他們就業方向的全免費的培訓；75.4%的專家建議建立保障農民工與所在城鎮的常住居民平等享受義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障等基本公共服務的制度；73.4%的專家建議，在城鄉“二元”體制徹底打破前，應為農民工提供全部免費的法律援助；43.0%的專家認為應當為農民工提供廉租住房。

根據這份問卷調查，我們應該還可以明確財政對基礎醫療與公共衛生、社會保障、農民工就業服務等農村基本公共服務的投入重點。

（四）建立財政監督機制

全面貫徹黨的十七大精神，深入學習實踐科學發展觀，認真貫徹“更新監督理念，突出監督重點，改進監督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后監督相結合的財政監督機制，探索建立預算編制、執行、監督三者緊密銜接、相互制衡的財政監督體系，充分發揮財政監督在完善農村基本公共服務均等化方面的保駕護航作用。切實保障促進基本公共服務均等化，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

一是要以監督檢查服務完善中央與地方政府間財政關系，積極推進省以下財政體制改革，促進健全財力與事權相匹配的財政體制。

二是以監督檢查服務完善財政轉移支付制度，加強對轉移支付資金的動態監控和調研分析，及時發現財政轉移支付管理中存在的問題，提出合理化建議，促進形成統一、規范、透明的轉移支付制度。

三是以監督檢查服務調整和優化財政支出結構，加大對三農、教育、科技、就業、社會保障、生態環境、節能減排、公共安全等方面財政投入資金的規范性、安全性、有效性的監督力度，確保各項惠民資金政策落到實處。同時，探索開展

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績效監督，推動加快建立改善民生的長效機制。

堅持將財政監督工作貫穿于農村基本公共服務均等化之中，強化事前、事中、事后監督，提高財政監督信息化水平，逐步實現對財政資金運行全過程的動態監控，促進農村基本公共服務均等化水平的不斷提高。

在監督方式上，要注重事前調查審核、事中跟蹤監控和事后專項檢查相結合，加強對財政運行全過程的監督。要綜合運用檢查、調查、審核、督促、反饋等工作方式方法，不斷提高農村基本公共服務均等化水平的提高。要充分利用信息網絡技術，強化實時監控，提高財政監督信息化建設水平。在監督成效上，要建立健全監督檢查成果利用協調機制，切實使財政監督做到有為、有位、有威，促進財政管理職能的落實。在監督基礎工作上，要按照科學化、精細化、規范化的要求，做好財政監督制度建設、理論調研、信息宣傳等基礎工作。在監督資源建設上，要統籌兼顧財政、審計和其他政府部門的監督資源，適時調整和充實財政監督職責，注意采取有效措施，防止部門職能的交叉重復，提高整體監督效能。

完善農村基本公共服務供給的決策制度，建立有效的農村基本公共服務供給的問責機制和監督機制。目前中央和地方的財力與支出責任不對稱，直接影響了農村基本公共服務的提供和效率，也造成了城鄉間公共服務職責和供給能力的差距。應該按照財權與事權相對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。國家應根據農村公共品的不同性質,建立和完善政府（中央、省、縣、鄉）、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍，改革農村公共產品供給的決策制度，根據農村公共產品需求優先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規范問責操作程序。要建立有效的監督機制和科學的政府績效評估體系來規范地方基層政府的決策行為，加強對公共服務決策活動的監督，完善決策的監督制度和機制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大農民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權，以保證農村基本公共服務供給的科學合理。

翟子斌

11月28日

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第四篇：農業部部長杜青林學習貫徹《農村土地承包法》 鞏固和完善農村基本經營制度

學習貫徹《農村土地承包法》 鞏固和完善農村基本經營制度

農業部部長杜青林

《農村土地承包法》，是根據黨的十五屆三中全會的決定，依據《憲法》，由全國人大常委會組織制定的。在我們邁向建立完善的社會主義市場經濟體制，全面加快社會主義現代化建設的進程中，制定和頒布這部法律，是我國農業和農村法制建設的一件大事。

（一）《農村土地承包法》賦予了農民長期而有保障的土地使用權，有利于進一步調動農民的積極性

農民問題始終是中國革命和建設的根本問題。農民問題的核心又是土地問題。在我們黨的歷史上，主持制定賦予農民土地所有權的法律有兩部，一部是土地革命時期的《蘇維埃土地法》(1931年)，一部是新中國建立初期的《中華人民共和國土地改革法》(1950年)。前一部法律的實施，形成了“打土豪、分田地”的紅色浪潮，掀開了中國革命從農村到城市的新篇章。后一部法律的實施，進一步激發了農民“跟著共產黨，翻身求解放”的革命熱潮，使剛剛結束戰亂、長期凋敝的農業生產迅速恢復，為全面開展社會主義建設奠定了基礎。

始于七十年代末期的農村土地經營制度改革，是在黨的十一屆三中全會精神指引下，堅持解放思想、實事求是思想路線進行的一次成功實踐。它把屬于農民群眾集體所有和國家所有依法由集體使用的農村土地承包給農民，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，從根本上調動了農民的積極性，使主要農產品產量迅速增長，為推動我國的經濟體制改革，解決人民的溫飽問題，進入小康發展階段，做出了重大貢獻。承包的實質就是把土地使用權交給農民。日前頒布的《農村土地承包法》就是在堅持農村土地集體所有的基礎上制定的直接賦予農民土地使用權的法律。這是以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體在進行有中國特色社會主義建設的新時期主持制定的一部重要法律。這部法律的頒布，是對黨的農村土地承包政策的法制化，是對黨的農村土地承包政策的進一步鞏固、完善和發展。

保持黨的農村基本政策長期穩定，關鍵是穩定和完善農村土地承包關系，這是黨的農村政策的基石，也是新時期農業發展的重要方針。《農村土地承包法》把這一方針政策明確為對土地承包經營權的保護，并具體化為國家依法保護農民的土地承包權利、流 1

轉權利、收益權利和獲取補償權利等，使農村土地承包政策有了法律保障，必將有力地促進黨的農村基本政策的貫徹落實。《農村土地承包法》從法律上賦予農民長期而有保障的土地使用權。依法保護農民的土地承包經營權，實質就是保護農民的物質利益，尊重農民的民主權利，這是調動廣大農民積極性的核心，是堅持“三個代表”重要思想的具體體現。《農村土地承包法》對農民權益的保護是現行法律中最直接、最具體的，必將從根本上調動農民的積極性。

《農村土地承包法》奠定了新時期農村經濟發展的法律和制度基礎，有利于發展農業，穩定農村，富裕農民

完善的市場經濟應該是法治經濟。只有市場主體行為置于法律規范之下，才能保證市場經濟的秩序。《農村土地承包法》一方面確認了土地承包者的市場主體地位，確認了家庭承包經營的法律地位，保證了家庭承包經營制度的長期穩定。另一方面規范了承包當事人的行為，依法保護其合法權益，特別是保護土地承包經營權，從而保證土地承包和土地流轉規范有序地進行，進一步鞏固家庭承包經營制度。

全面建設農村小康社會，繁榮農村經濟，必須堅持不懈地增加農民收入，加快農村剩余勞動力轉移，推進城鎮化進程。保證這些政策措施的貫徹落實，需要長期穩定的發展環境、寬松的就業環境、良性的生態環境。《農村土地承包法》以法律的形式確認和保護了農戶的市場經濟主體地位，將在今后三十年或更長的時間保持農村土地承包關系的長期穩定，為農業發展和農村穩定提供了基本的制度保證。依法保障農民土地承包經營權，就從根本上保障規范、有序地推進土地流轉，發展適度規模經營和多種形式的聯合與合作，穩步實現社會化服務與家庭承包經營的緊密結合，推進傳統農業向現代農業的轉變；加快農村剩余勞動力的轉移，推進城鎮化建設進程；穩定農民就業、農民生活，進而穩定農村社會；使農民自覺地珍惜土地資源，保護生態環境，實現土地資源的永續利用。從而把農業和農村經濟的發展扎扎實實地一步一步地向前推進，使改革與發展的利益惠及廣大農民，讓農民的生活更加殷實，逐步縮小城鄉差別，實現全社會的共同進步。

（二）準確理解和領會《農村土地承包法》的主要精神，要著重把握穩定、規范、維權、發展四個重點。

首先是穩定，這是法律的基礎。所謂穩定就是要長期堅持黨的農村基本政策不動搖，長期堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的農村基本經營制度。家庭承包經營制度，符合我國基本國情和農業生產特點。隨著生產力的發展，家庭承包經營的規模會逐步擴大，但這改變不了家庭承包經營的基礎地位。

家庭承包經營加上社會化服務既能適應傳統農業，也能適應現代農業的要求，不存在隨著生產力的發展而改變家庭承包經營的問題，也不存在發展適度規模經營就要改變家庭承包經營的問題。

其次是規范，這是法律的重點。無論是土地發包方，還是土地承包方；無論是村民委員會，還是各級政府，只要是涉及農村土地承包的主體行為都納入了法律規范的范圍，做出了明確規定。為強化對農村土地承包經營權的保護，針對新階段農村土地承包關系方面出現的新情況、新問題，《農村土地承包法》規定了不得收回承包地，不得調整承包地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農民承包、流轉土地的權利，并明確了具體的法律責任。

第三是維權，這是法律的核心。法律賦予農民長期而有保障的土地使用權，是通過明確土地承包經營權的特殊地位，并予以充分保護來實現的。土地承包經營權是隨著土地承包合同生效而產生的，但不同于一般意義上的合同權利。土地承包經營權是國家賦予農民的，承包合同期限是由國家確定的，其內容、效力、變動要件都是由法律規定的。可以說，土地承包經營權是國家依法賦予農民的基本權利，是農民賴以生存和發展的基礎。

第四是發展，這是法律的最終目的。穩定、規范、維權是發展的基礎。把土地承包期設定為30年以上，允許土地承包經營權采取多種方式依法流轉，賦予其它承包方式的土地承包經營權、抵押權，保護和合理利用土地資源等，充分體現了發展這個興國富民的第一要務。

以上四個方面，歸根到底就是維護農民的根本利益，依法保護和調動農民的積極性。這是我們黨的宗旨在農村工作中的具體體現，是“三個代表”重要思想的具體實踐。依法維護農民土地承包經營權，維護農民的民主權利，維護農民的物質利益，這既是制定法律的首要出發點，也是貫徹執行法律必須遵循的基本準則。

（三）《農村土地承包法》賦予了農業行政主管部門和農村經營管理部門維護農民土地承包經營權益、仲裁承包糾紛、指導承包和流轉等重要職責。各級農業行政主管部門和農村經營管理部門要以“三個代表”重要思想為指導，切實履行職能，深刻領會《農村土地承包法》的立法精神，認真抓好法律的學習、宣傳和貫徹落實工作。

推進農業和農村經濟結構戰略性調整，制定產業發展規劃，發展農業產業化經營，加快農村剩余勞動力的轉移，推進城鎮化建設等工作都與《農村土地承包法》有密切聯系，都涉及到農民的承包地。要通過學習法律，加深對農民土地承包經營權的特殊性的認識，牢固樹立依法維護農民權益的意識，做到知法、懂法、守法。在審批項目、制定

政策、落實規劃時都要考慮農民的權益，特別是土地承包經營權益是否得到保障。農業部門不僅要抓生產力的建設，還要抓生產關系的完善，抓農民合法權益的保護。

《農村土地承包法》的內涵相當豐富，許多條文的規定都有深刻含義，還涉及民法、刑法、行政訴訟法、國家賠償法、合同法、仲裁法等許多相關法律。要加強培訓工作，把《農村土地承包法》列入各級農業部門的干部培訓計劃，提高于部的法律素質。我部要重點抓好對省級有關部門干部的培訓，并把《農村土地承包法》列為明年部內干部培訓的重要內容。省級以下由各省負責培訓。通過培訓，使廣大干部深刻領會立法精神，準確掌握法律的各項規定，依法行政，依法辦事。要深入農村，深入實際，加強調查研究。要著重掌握各地在宣傳貫徹《農村土地承包法》中遇到的新情況、新問題，研究解決這些問題的辦法和對策。針對傾向性的問題，制定具體措施，并注意發現典型，總結經驗，推進《農村土地承包法》的順利實施。對各地已形成的有關土地承包、流轉、合同管理、糾紛仲裁等方面的地方性法規和政策，要指導他們對照《農村土地承包法》的規定，抓緊修訂和完善。凡與本法不符的，該修訂的修訂，該廢止的廢止。要繼續落實中央關于農村土地承包和流轉的政策，堅決糾正違反政策、違反法律的行為，為法律正式實施做好準備。要配合《農村土地承包法》的頒布，加緊研究制定相關配套制度和規章。如土地承包經營權證書管理辦法、農村集體經濟組織成員認定辦法、農業經營能力認定辦法、土地承包經營權流轉登記管理辦法、土地承包糾紛調解仲裁管理辦法等。今明兩年要重點抓好農村土地承包經營權證書管理辦法、農村土地承包糾紛調解仲裁管理辦法和農村土地承包經營權流轉登記管理辦法的制定工作。各省農業行政主管部門和農村經營管理部門要按照法律的規定，積極參與當地制定本省土地承包法實施辦法的有關工作。要采取群眾喜聞樂見、生動活潑、通俗易懂的形式，把《農村土地承包法》的條文和有關精神宣傳到村、到戶、到人。當前，要注意宣傳《農村土地承包法》的重要意義、基本內容、精神實質。農業部門的影視、廣播、報紙、雜志等媒體要積極參與法律的宣傳，使農村土地承包當事人能熟悉法律，正確運用法律，依法維護正當的權益，認真履行應盡的義務。

我們要以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹江澤民總書記“5．31”重要講話和《江澤民論有中國特色社會主義》(專題摘編)的精神，認真學習和貫徹《農村土地承包法》，進一步落實黨的農村土地承包政策，切實維護農民的合法權益，全面完成今年農業和農村工作的各項任務，以優異的成績迎接黨的十六大勝利召開。

第五篇：堅持和完善中國特色社會主義基本制度

中國特色社會主義基本制度，就是那些體現我國社會主義性質，規定著國家政治生活、經濟生活基本原則，對國家經濟社會發展具有重大影響的制度。貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，需要堅持和完善以下中國特色社會主義基本制度。

堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商基本政治制度

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商基本政治制度，是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是我國社會主義政治制度的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造。這一基本政治制度，能夠真實、廣泛、持續代表和實現最廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，有效避免舊式政黨制度代表少數人、少數利益集團的弊端；能夠把各個政黨和無黨派人士緊密團結起來為著共同目標而奮斗，既有效防止了一黨執政缺乏監督的問題，更有效避免了西方多黨制必然導致的彼此排斥傾軋、相互惡性競爭的弊端；還能夠通過制度化、程序化、規范化的安排廣泛集中各種意見和建議、推動決策科學化民主化，有效避免舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區域和集團利益而進行決策施政導致社會撕裂的弊端。總起來說，這一基本政治制度充分彰顯共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政的顯著特征，反映了我國人民當家作主的社會主義民主的本質。正如習近平總書記指出的，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，不僅符合當代中國實際，而且符合中華民族一貫倡導的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀傳統文化，是對人類政治文明的重大貢獻。

我國憲法明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”黨的十九屆四中全會對堅持和完善這一基本政治制度，既明確了必須牢牢堅持的重大原則，又作出了新的制度設計和安排。貫徹落實全會要求，必須切實貫徹長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強中國特色社會主義政黨制度建設，充分發揮民主黨派和無黨派人士的參政議政和民主監督作用，健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，完善支持民主黨派和無黨派人士履行職能方法，展現我國新型政黨制度優勢。

人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要機構，是實行我國新型政黨制度的重要政治形式和組織形式。各級人民政協應支持各民主黨派和無黨派人士在政協參與國家重大方針政策討論協商，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議等作出機制性安排，切實為民主黨派履職創造條件。黨的十八大以來，各級人民政協健全以全體會議為龍頭，以專題議政性常務委員會會議和專題協商會、協商座談會等為重點的政協協商議政格局，取得重大進展和成績。應乘勢推進，不斷完善發展。特別要支持各民主黨派和無黨派人士在政治協商中對國家大政方針和地方重要舉措以及經濟、政治、文化、社會、生態文明等方面的重要問題，充分協商討論，提出意見、批評和建議。政協常務委員會會議等其他議政和工作方式，也應完善對各黨派參加政協工作的共同性事務、政協內部重要事務等的協商和監督，充分發揮好民主黨派作用。

堅持和完善民族區域自治基本政治制度

民族區域自治基本政治制度，就是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度。這一基本政治制度是中國共產黨解決我國民族問題的創造性制度安排。

中國自古以來就是一個統一的多民族國家，各民族共同開拓了中國的遼闊疆域、共同書寫了悠久的中國歷史、共同創造了燦爛的中華文化、共同孕育了偉大的中華民族精神。中華民族多元一體格局、中國多民族大一統格局，是我國5000多年文明發展史遺留和傳承下來的寶貴政治財富，也是我國發展進步的巨大優勢。中國共產黨把馬克思主義民族理論同我國統一的多民族國家的國情結合起來，創造性地探索出了解決中華民族問題的正確道路，形成了在少數民族聚居地方實行民族區域自治制度這一獨特形式。

我國實行民族區域自治制度，始終受到憲法和法律的有力保障。1949年，民族區域自治制度在具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》中得到確立。1954年召開的第一屆全國人民代表大會，把民族區域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》。2001年修正的《中華人民共和國民族區域自治法》，把民族區域自治制度明確規定為國家的一項基本政治制度。黨的十九大把堅持和完善民族區域自治制度，上升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的一條基本方略。黨的十九屆四中全會把“堅持各民族一律平等，筑牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展”作為我國國家制度和國家治理體系的一個顯著優勢，并且對新時代堅持和完善民族區域自治制度作出了安排部署。目前，我國共有5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗），還有將近1000個民族鄉作為民族區域自治的重要補充形式，我國民族區域自治制度不斷豐富、完善和發展。實踐充分證明，民族區域自治制度符合我國國情，在維護國家統一、領土完整，在加強民族平等團結、促進民族地區發展、增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用。貫徹落實全會部署，就要牢固樹立制度自信，在任何時候都要堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，在任何時候都要堅持并不斷完善民族區域自治制度。

堅持和完善民族區域自治制度，首先要堅持各民族一律平等，堅持各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，保證民族自治地方依法行使自治權，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。要始終堅持中國共產黨的全面領導，堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合，堅持依法治國，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，共同實現中華民族偉大復興。其次要堅持不懈開展馬克思主義祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀宣傳教育，不斷增強各民族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，打牢中華民族共同體思想基礎。還要全面深入持久開展民族團結進步創建，加強各民族交往交流交融。其三要支持和幫助民族地區加快發展，把政策動力和內生潛力有機結合起來，發揮中央、發達地區、民族地區三個積極性，對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策，優化轉移支付和對口支援體制機制，實施好促進民族地區和人口較少民族發展、興邊富民行動等規劃，重點抓好就業和教育，抓好資源優勢惠及當地和保護生態，抓好特困地區和特困群體脫貧，抓好基礎設施和對外開放，不斷提高各族群眾生活水平。