第一篇：中國立法的非正式性及其政治功能

一。引言

在西方的 政治 傳統(tǒng)中，立法始終是政治劇場中最尖刻、最有分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念于 中國 社會 幾乎完全是異質(zhì)的東西，近代以來、更確切地說，自清末新政以來的立法實(shí)踐尤添了諸多混亂。1949年國民黨法制體系徹底崩潰，西方資本主義國家的 現(xiàn)代 立法理念和實(shí)踐遭到拒斥，剩下的只能依靠政黨的政治 影響 力和意識形態(tài)重建新的立法制度。從一開始，當(dāng)代中國的立法就不得不依賴中國共產(chǎn)黨的看護(hù)，服從黨的權(quán)威是不爭的事實(shí)。“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和 法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律”，首先表征了黨作為法律乃至法制體系的締造者身份。

伍德羅·威爾遜的《國會政體》對此 問題 的理解有相當(dāng)參照意義。此書著重勘察了美國政體如何在實(shí)踐中背離了憲法所確立的精致的平衡結(jié)構(gòu)，最終演變?yōu)橐粋€國會至上的政府，甚至于脆就是“國會常設(shè)委員會主席的政府”（威爾遜，1986，p.58）。威爾遜強(qiáng)調(diào)，在檢視任何政府制度時，主要問題在于查清那些真正掌握權(quán)力的人和基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)，僅僅依據(jù)權(quán)威性的憲法指南是無法令人滿意的（威爾遜，1986，p.11）。正是在這樣的 研究 中，產(chǎn)生了“正式”規(guī)則與“非正式”規(guī)則的區(qū)分。前者意指政治組織的法定制度或法定結(jié)構(gòu)，后者則表示政治組織在實(shí)際操作中的真實(shí)行為者及其遵循的“游戲規(guī)則”。長期以來，非正式因素在當(dāng)代中國政治生活中始終占據(jù)了極為重要的地位。盡管對其確切涵義看法不一，“正式”一詞確在很大程度上概括了中國政治的風(fēng)骨。中國的政治體系距離制度化的要求還很遠(yuǎn)，缺乏一套行之有效的法律制度的約束。即使改革開放以來的正式化、制度化進(jìn)程也只是局限在中下層官僚體制，而上層決策，尤其是高層決策，仍是高度非正式的（dittmer，1995，p.19）。

立法不僅地處整個政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)生于上層乃至最高層的決策。就此而言，立法過程中的非正式規(guī)則對真實(shí)政治的折射是頗具典型性的。因此非正式規(guī)則為探究中國立法、進(jìn)而中國政治本身提供了實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn)。

本文所指的立法過程是廣義的，不僅包括正式的立法機(jī)關(guān)（議會或人大）內(nèi)部署的立法程序，而且力圖真實(shí)地描述立法機(jī)關(guān)各種決策過程中內(nèi)外諸努力之間的正式與非正式的相互作用（巖井奉信，1990，前言）。在此過程中，正如威爾遜對中國政體的考察所指示的，背離憲法性觀定的法定權(quán)力的實(shí)際轉(zhuǎn)移很可能不僅發(fā)生于正式的立法主體內(nèi)部，如全國人大的立法權(quán)為重心向其常委會或常設(shè)專門委員會轉(zhuǎn)移，或國務(wù)院的立法權(quán)力“中心向下屬部委或法制辦公室轉(zhuǎn)移，更可能發(fā)生于正式立法主體與其他政治、社會勢力之間，其中最重要的是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨之間立法權(quán)力的實(shí)際分配。對于像中國這樣一個以成文法為主而立法過程中又充斥了”黨政法一體化“（周旺里，1995）等非正式因素的國家來說，后者具有決定性的意義。中國的立法過程深受政黨等因素影響幾乎是 歷史 注定的，久而久之的慣例以及黨的內(nèi)部規(guī)章扮演了無法估量的角色。正是這種來自正式的規(guī)則制約之外的影響，形成了當(dāng)代中國立法過程中大量的”非正式規(guī)則“。

二。立法者：黨、國務(wù)院、人大

中國憲法確認(rèn)，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會；它是一切政府權(quán)力的唯一來源和歸宿，國家主席、國務(wù)院、最高法院、最高檢察院、中央軍委等一切政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力都由人大派生出來并必須服從于人大的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；它擁有最高的立法權(quán)力，可借此建立立法制度并通過立法活動建立其他政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化制度，并制定一切它認(rèn)為必要的公共政策。然而，憲法同時又規(guī)定了中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，其中對各級人大和國務(wù)院的立法工作的領(lǐng)導(dǎo)已成為一種由此原則生發(fā)出來的公認(rèn)的“默示權(quán)力”。

憲法規(guī)定上的模糊似乎可以通過文字上的巧妙解釋得到解決：即在法律上，人大是最高的，黨必須遵循人大制定的憲法和法律，人大有權(quán)對執(zhí)政黨違反憲法和法律的行為進(jìn)行追究；而在國家政治體制上，人大應(yīng)該接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。但這種解決方式并不具有實(shí)踐意義，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中不存在任何能夠有效監(jiān)督和約束執(zhí)政黨的機(jī)制，執(zhí)政黨“必須遵守憲法和法律”之“必須”無法體現(xiàn)為一種操作性的憲法義務(wù)。對于這種“雙重”最高權(quán)威的規(guī)定，實(shí)踐中的解決只能是選擇其中一個-黨作為最高的權(quán)威。

黨的最高權(quán)威地位必然反映在立法過程之中。長期以來，下面一段話，“法律是黨和國家的方針、政策定型化的表現(xiàn)，是把實(shí)踐證明比較成熟的黨和國家的方針、政策用法律的形式固定下來”（彭真，1989，p.22），一直是一種帶有“中國特色”的對“立法”的正式描述。這種看法直接揭示了黨的政策與國家法律之間的關(guān)系：法律服從于、跟隨于政策。但另一方面，法律是公共政策最權(quán)威的表達(dá)，而立法則是公共決策的最高形式，這一點(diǎn)，至少在形式上業(yè)已得到黨的承認(rèn)并得以反復(fù)強(qiáng)調(diào)。黨的文件、指示、決定和命令已不再是中國決策的唯一主要形式，“黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策”（彭真，1989，p.220），而“國家的形式”主要就是立法。這就使法律成為當(dāng)今中國多數(shù)決策的最后形式，立法則是其合法化的最重要的途徑。到1980年代中期，黨的“決策”與國家的“立法”之間的界限已經(jīng)模糊：“立法”成為大量“決策”的不可或缺的一部分，越來越多的重大“政策”的 內(nèi)容 是在把它們起草為“法律”的過程中經(jīng)過千錘百煉而浮現(xiàn)出來的。從另一方面也可以說，越來越多的重要法律或法規(guī)的內(nèi)容是在黨和國家的政策形成和確立過程中得以明確的。

1.立法過程中的權(quán)力分配與角色關(guān)系

在過去的十幾年間，中國立法已經(jīng) 發(fā)展 出一套政治上十分復(fù)雜的過程，這不是由憲法所規(guī)定的統(tǒng)一的、自上而下的政策制定的過程，而是一個“多階段，多舞臺”的過程。每一部法律都要經(jīng)過大約五個不同的階段：議程確定；部門間審查；最高領(lǐng)導(dǎo)人同意；全國人大辯論與通過；以及對作為政策的法律的說明、實(shí)施或裁斷。這些階段又分別或聯(lián)合在三個不同的“舞臺”-中國共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國務(wù)院與全國人大及其常委會131上進(jìn)行（tanner，1995，p.39）。在此意義上的立法過程包括政策建議的提出、從政策到法律草案的擬訂和法律的通過以及一系列相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的出臺。而法律的制定，只是其中一個并不重要的部分而已（kim，1984，p.9）。以此觀之，中國的立法大體如下：重大立法始于黨中央，終于國務(wù)院或其下屬部委；多數(shù)立法始于國務(wù)院或其下屬部委，其間經(jīng)過全國人大或全國人大常委會，又回到國務(wù)院；真正由全國人大及其常委會決策的立法仍為少數(shù)。

1985年司法部部長鄒瑜在第六屆全國人大常委會第十三次會議上對《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議（草案）》所做的說明，清楚地描述了第一個五年全民普法運(yùn)動出臺的經(jīng)過：（1）提出建議：“幾年來，胡耀邦、鄧小平、彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次講話強(qiáng)調(diào)這個問題”；（2）設(shè)定議程：“今年初，黨中央書記處批轉(zhuǎn)了陳丕顯同志在全國政法工作會議上的講話明確提出爭取用五年左右的時間，在公民中普及法律常識”；（3）各部門協(xié)調(diào)（用鄒瑜的話來講就是“提高認(rèn)識”、“統(tǒng)一思想”）：“今年六月，根據(jù)彭真委員長的倡議，中央宣傳部和司法部聯(lián)合召開了全國法制宣傳 教育 工作會議”；（4）政策執(zhí)行：“十一月五日黨中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中央宣傳部和司法部擬定的《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》并要求各地各部門結(jié)合實(shí)際，具體安排，認(rèn)真組織實(shí)施黨中央這一重要號召”；（5）國務(wù)院正式向全國人大常委會提出議案（全國人大常委會辦公廳，1990，pp327-328）。最后，司法部長沒有提及的這一過程的最后一步，即（6）根據(jù)國務(wù)院的議案，全國人大常委會作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》。

上述過程充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院和人大系統(tǒng)三者在立法過程中所形成的錯綜復(fù)雜的關(guān)系和它們分別承擔(dān)的功能。黨的作用幾乎貫徹始終：由黨的領(lǐng)導(dǎo)人提出建議；以黨中央文件的形式確定議程；黨中央部門（宣傳部）參與部門間的協(xié)調(diào)和《規(guī)劃》的擬訂。國務(wù)院的作用也充分體現(xiàn)在部門協(xié)調(diào)、《規(guī)劃》擬訂、組織實(shí)施和向人大常委會提出議案上，而全國人大常委會卻只是在最后的階段才開始介入過程，因而對最終的結(jié)果影響最小。這幅立法圖景雖有其特殊之處，但與中國實(shí)際立法過程的整體相去不遠(yuǎn)。它清楚地告訴我們，居于立法過程權(quán)力中心的不是全國人大及其常委會，而是黨中央；其次是行政部門-國務(wù)院；全國人大及其常委會在整個立法過程中處于決策圈子的最外緣。

執(zhí)政黨與國務(wù)院在實(shí)際立法過程中優(yōu)先地位的形成自有其原因。國務(wù)院立法功能的膨脹不僅淵源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理國家的客觀需要，更發(fā)端于長期以來執(zhí)政黨對行政系統(tǒng)的重視，使它具備了大量立法和決策的結(jié)構(gòu)。直到今天，人大及其常委會通過的法律中絕大多數(shù)仍由國務(wù)院提出立法建議、起草立法法案；直接在國務(wù)院系統(tǒng)通過的法規(guī)、規(guī)章等在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人大立法。“而且在中國的立法實(shí)踐中，人大相關(guān)法律的頒布往往意味著一系列實(shí)施細(xì)則或條例、部門規(guī)章的制定的開始，這些實(shí)施性的法規(guī)或規(guī)章都是由國務(wù)院或其下屬部、委、局等單位起草和制定，帶有極大的部門特征，常常出于部門主義的考慮而僭越法定立法權(quán)限的范圍，甚至直接修改乃至違背人大立法的原則。因此，對于中國絕大多數(shù)的法律來說，人大或其常委會頒布法律并不意味著立法過程的結(jié)束，因?yàn)樵摲傻膬?nèi)容很可能在實(shí)施和解釋的過程中遭到實(shí)質(zhì)性的修改（梁彗星，1999，pp.193-205），在這種情形之下，國務(wù)院或其下屬部門反而成了真正的”立法者“。

2.中國共產(chǎn)黨對立法過程的介入和領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨作為最重要的非正式因素直接介入立法過程并承擔(dān)立法功能，這大大改變了實(shí)際權(quán)力在立法過程中的分配格局，使原本就權(quán)限劃分不清，關(guān)系界定不明的立法過程更為復(fù)雜。要清楚地闡明這一問題，至少得回答三個問題：執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是如何突破“原則性”規(guī)范，成為一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)力的？這種非正式的權(quán)力是通過什么方式或途徑行使的？是什么維系著這一方式或途徑的合法性？由于篇幅有限，本文只考察了黨和人大系統(tǒng)的關(guān)系，因?yàn)榫屯獠柯?lián)系來看，黨與國務(wù)院的關(guān)系與此有很大的相似性。

①原則性領(lǐng)導(dǎo)到實(shí)質(zhì)性的立法分工：

十三大明確提出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要的干部。這一規(guī)定比之憲法具體得多了，但仍缺乏可操作性。而新近制定的專門規(guī)范立法活動的《立法法》對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的范圍和方式也未作任何具體化的要求。這就直接地把該問題推向了“非正式規(guī)則”。一個不言而喻的事實(shí)是，中國共產(chǎn)黨一直很深地介入了立法過程，尤其表現(xiàn)在立法決策、立法規(guī)劃，以及對重要法案的事先批準(zhǔn)或?qū)彶樯稀．?dāng)然，黨中央并不存在一個系統(tǒng)的、專門領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)立法的結(jié)構(gòu)性實(shí)體，以前專管與法律事務(wù)有關(guān)的中央政法委對立法的干預(yù)也在減弱（tanner，1999，p.111；o‘brien，1990，p.160）。因此，黨直接或間接承擔(dān)的立法功能一直遵循著慣例所確定的模糊不定的“基本原則”，即全國人大及其常委會審議的法律，凡帶有重大原則性質(zhì)的，事先需報黨中央批準(zhǔn)；黨中央主要是就法案的指導(dǎo)思想和其中的一些重大原則問題進(jìn)行把關(guān)，而不是每個條文都過問。

這一原則在1991年黨中央《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》的文件中得到了某種程度的確認(rèn)。這是黨的歷史上第一份確定全國人大與黨中央的程序性關(guān)系的中央文件（tanner，1994a，p.72），它對黨中央介入立法的范圍和程序做了比較詳細(xì)的規(guī)定。黨中央對立法過程的“主動”介入分四種情形：

1、憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議之前，都須經(jīng)過黨中央政治局（或其常委會）與中央全會的審議；其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國人大常委會黨組或全國人大中黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報送黨中央審定；

2、政治方面的法律，在起草前應(yīng)由全國人大常委會黨組將立法的指導(dǎo)思想和原則呈報黨中央審批；

3、政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在提交全國人大或常委會審議前，由常委會黨組呈報黨中央政治局或其常委會審批；

4、中央對法律起草工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡由全國人大及其常委會起草的法律，一律由常委會黨組報中央審批，其他部門起草的法律草案需報全國人大審議的，也由常委會黨組統(tǒng)一報中央審批（tanner，1994a，p.73；蔡定劍，1998，pp.34-35，p.298；蔡定劍，1999，pp.165-166）。除了“主動”介入立法過程外，黨中央還可應(yīng)全國人大或其常委會的“請求”對立法過程產(chǎn)生影響。當(dāng)黨中央的政策在一些重要問題上不太清楚，從而無法指導(dǎo)某一項(xiàng)具體的立法工作時，全國人大常委會可通過黨組請求黨中央對該政策進(jìn)行澄清、決定或再肯定（tanner，1994a，p.73）。這樣一種“自下而上”的過程比起“自上而下”的過程來，更有利于增加人大的自主性，因而也更需要強(qiáng)調(diào)人大“自覺”接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。

與以往的原則相比，這一文件顯然具有使黨在立法過程中的地位和職責(zé)規(guī)范化甚至“正式化”的意圖。雖然這種努力未達(dá)到預(yù)期的目的，但它至少證明執(zhí)政黨對立法的所謂“原則性”領(lǐng)導(dǎo)就其本質(zhì)與實(shí)質(zhì)而言，都是具體而實(shí)在的，是真正承擔(dān)了立法功能的。從決策而非程序的角度看，確定立什么法，該法應(yīng)解決什么問題，如何解決??，這些問題遠(yuǎn)比在人大或其常委會舉手或投票表決法案有意義得多，對最終法律內(nèi)容的影響也大得多。

②黨組織的內(nèi)部聯(lián)結(jié)與溝通：

從黨介入立法過程的情況來看，全國人大常委會黨組處于聯(lián)結(jié)黨中央與人大立法工作（實(shí)際上還包括其他工作）的樞紐地位。黨中央承擔(dān)立法功能的幾種方式幾乎都是通過全國人大常委會黨組這一內(nèi)部的、非正式的渠道實(shí)現(xiàn)的。黨組制度是中國共產(chǎn)黨的重要領(lǐng)導(dǎo)制度之一，實(shí)行該制度的目的在于在各種非黨組織中保證實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)行黨章規(guī)定，在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組，由該領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員組成。黨組的成員不是由黨員代表大會選舉產(chǎn)生，而是由批準(zhǔn)黨組成立的黨的委員會指定，并服從它的領(lǐng)導(dǎo)（張文正，1991，p.94-5）。具體到人大，各級人大常委會黨組一方面聯(lián)系黨中央或黨委，另一方面聯(lián)系各級人大及其常委會。黨中央或同級黨委可以直接向人大常委會黨組發(fā)布指示，交辦任務(wù)，并對其工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，而黨組則自覺服從本級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，積極向黨組織請示、報告工作，在人大會中貫徹黨的意圖。當(dāng)然，各級人大常委會黨組 理論 上只是本級人大常委會的政治核心，不能直接對人大常委會發(fā)號施令，它們通常根據(jù)黨中央或黨委的意見或主張，向委員長會議或主任會議提出建議或議案草案，經(jīng)委員長會議或主任會議討論研究后，才正式提交人大常委會。

作為一種內(nèi)部聯(lián)系和溝通的機(jī)制，黨組非常便于黨中央了解和參與人大系統(tǒng)的立法工作。黨中央可以通過“轉(zhuǎn)發(fā)”或“批轉(zhuǎn)”全國人大常委會黨組的“意見”或“報告”的方式迅速、直接地把人大有關(guān)的立法變成黨內(nèi)文件，也能夠以黨中央、全國人大常委會辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式把黨內(nèi)的文件變成對人大工作產(chǎn)生約束力的法定規(guī)范。1986年12月8日的《黨中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)（關(guān)于縣級以下人民代表大會換屆選舉工作若干問題的意見）的通知》實(shí)際上就是直接把人大的立法轉(zhuǎn)變成了黨內(nèi)文件。《意見》由全國人大常委會黨組于當(dāng)年11月8日提出，“經(jīng)中央書記處原則同意”，轉(zhuǎn)發(fā)全黨。《意見》對1986年的換屆選舉作出了非常“系統(tǒng)”的規(guī)定，就其實(shí)質(zhì)而言，就是對當(dāng)時的選舉法和地方組織法的解釋與修改（其中包含了與當(dāng)時的選舉法和地方組織法相沖突的內(nèi)容），說這是一項(xiàng)“立法”草案并不為過（全國人大常委會辦公廳，1990，pp426-428）。而在同期（11月15日-12月2日）召開的第六屆全國人大常委會第十八次會議上，就通過了關(guān)于修改選舉法和地方組織法的決定（全國人大常委會辦公廳研究室，1994，p367）。此后的12月25日，黨中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳聯(lián)名發(fā)布《關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級換屆選舉工作一些問題的緊急通知》，要求當(dāng)年的選舉“必須堅決按照中辦發(fā)（1986）36號文件的精神”（即12月8日的《通知》），切實(shí)注意保障選民實(shí)現(xiàn)自己的選舉權(quán)利。這就從法律和事實(shí)上承認(rèn)了文件的法定約束力，因?yàn)檫@一要求不光對黨內(nèi)，而且針對全國的人大系統(tǒng)，并直接指導(dǎo)當(dāng)年的地方性選舉。

這一事例表明：

1、人大常委會黨組行使了一定的立法權(quán)力，因?yàn)椤兑庖姟肥且渣h組的名義擬訂和提出的（《意見》中沒有任何文字表明這是黨組在向黨中央“報告”人大常委會的“意見”）。而且在人大常委會作出有關(guān)決定之前就修改了現(xiàn)行的“基本法律”；

2、黨組的設(shè)立大大便捷了黨中央對人大的立法作出反應(yīng)（人大通過相關(guān)決定后僅僅六天時間黨的文件就開始轉(zhuǎn)發(fā)全國）；

3、黨中央對法律的規(guī)定以及法定的程序是非常重視的（在人大未作出有關(guān)決定之前，黨的文件不出臺）；

4、黨中央與全國人大聯(lián)合發(fā)文，雖有利于政策的貫徹執(zhí)行，但也模糊了黨與人大工作的分界線。

從現(xiàn)在的趨勢來看，黨組的地位和作用仍在提升。十三大黨章雖曾出于黨政職能分開的需要，在部分修正案中取消了在政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中設(shè)立黨組的規(guī)定，但幾年之后的十四大黨章不但恢復(fù)了十二大黨章對黨組的規(guī)定，而且增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”和指導(dǎo)直屬單位黨組織的工作的內(nèi)容（王仁琴、凌傳茂，2000，p.303）。近年來人大的實(shí)際工作也證明黨中央正越來越重視各級人大常委會黨組在聯(lián)結(jié)人大與黨組織，以及在立法過程中的“把關(guān)”與“核心”作用。除了黨組制度以外，執(zhí)政黨還可以通過控制黨在立法機(jī)關(guān)中的成員的方式實(shí)現(xiàn)自己的立法意志，這就是黨內(nèi)督導(dǎo)制度。西方兩黨制或多黨制國家的政黨常常在立法機(jī)關(guān)中采用這種 方法，即由黨內(nèi)督導(dǎo)員負(fù)責(zé)聯(lián)系本黨成員，了解他們對某一法案的投票傾向，并說服和督促本黨成員在投票中與本黨保持一致等等。可見，黨內(nèi)督導(dǎo)制度完全是一種內(nèi)部的、非正式的組織手段，其作用力大小同政黨組織的強(qiáng)弱和政黨領(lǐng)導(dǎo)人對該制度的看法與偏好有直接的關(guān)系。形式上看，中國的執(zhí)政黨并未建立“黨內(nèi)督導(dǎo)制度”，但事實(shí)上每次人大開會前，人大代表中的共產(chǎn)黨員都會照例參加“組織生活”，聽取黨組織傳達(dá)黨中央的指示或精神，領(lǐng)會黨中央的立法意圖。與美國日益松懈的政黨控制力相比，中國共產(chǎn)黨的這種組織“動員”無論在深度還是在廣度上都高明得多。1980年代以來，黨組織對人大中的黨員代表的紀(jì)律約束和組織約束比之過去，都有所松動。但這種松動并未達(dá)到需要從形式上及制度上建立“黨內(nèi)督導(dǎo)制度”的程度，因?yàn)槠駷橹裹h的意志始終在立法過程中得到了貫徹，全國人大或其常委會從未否決一項(xiàng)已經(jīng)得到黨中央授意的法案，也沒有哪一部法律未得到黨中央的事先批準(zhǔn)卻在全國人大或其常委會中通過了。

③“栓敘制度”-表面上的合法化途徑

無論如何，黨組都是一種內(nèi)部的、非正式的機(jī)制，它的地位和作用不能（或沒有）體現(xiàn)在任何規(guī)范性法律文件中，甚至在黨內(nèi)，它都不是一級黨的正式組織，而只是一種派出機(jī)構(gòu)。要想使黨的立法領(lǐng)導(dǎo)合法化，哪怕是間接地合法化，還需要能夠公指導(dǎo)人大工作的其他途徑。這一任務(wù)是通過“銓敘制度”實(shí)現(xiàn)的。銓敘制度包括一系列黨組織能夠行使任免權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)職位，為這些職位準(zhǔn)備的后備干部或候選人的名錄。以及進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜耸伦儎拥臋C(jī)構(gòu)與程序（burns，1989，p.ix）。長期以來，它一直是執(zhí)政黨控制當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)和文化機(jī)構(gòu)的主要手段。黨把經(jīng)過考察后的黨的優(yōu)秀成員選派到各個部門、各級政府、以及重要的人民團(tuán)體、社會團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)崗位上擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅大大延伸了黨的影響力，而且實(shí)現(xiàn)了對這些黨或非黨部門的合法領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)橐话阏f來，關(guān)鍵國家機(jī)關(guān)和政府部門的關(guān)鍵首長同時又會是同級黨委或黨組的主要成員，這就使他們受到黨紀(jì)（包括黨中央的各項(xiàng)命令、指示）和國法的同時制約。黨中央以黨的名義向這些領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布命令和指示，這在法律上是完全無礙的。

第二篇：語文教學(xué)中的非正式性評價

語文教學(xué)中的非正式性評價

[摘要] ：非正式性教學(xué)評價是相對于正式性教學(xué)評價而言的另一種評價方式。其能夠彌補(bǔ)正式性評價的某些缺陷，本文從語文教學(xué)的非正式性評價的實(shí)踐出發(fā)，來研究和提高、豐富語文教學(xué)的評價效能，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]：非正式性評價；語文；教學(xué)

當(dāng)前教學(xué)評價中的主要方式是正式性評價，包括考試、作業(yè)、知識競賽和評價性的提問等正式活動，是教師通過相對規(guī)范的評價程序和測驗(yàn)（通常是紙筆測驗(yàn)）工具，目標(biāo)只考慮學(xué)生對知識的記憶、再現(xiàn)和理解，是為了分?jǐn)?shù)而考。評價導(dǎo)致的結(jié)果是學(xué)生只重視書面的答題技能，忽視口頭表達(dá)能力和實(shí)際操作技能；只重視書上的標(biāo)準(zhǔn)答案，忽視發(fā)展學(xué)生的創(chuàng)新精神和創(chuàng)造才能；只重視標(biāo)準(zhǔn)答案的統(tǒng)一性，忽視每個教師和學(xué)生的個性特長。職業(yè)學(xué)校的語文教學(xué)評價也沒有突破這一固守的模式。

1、關(guān)于非正式性評價

作為與傳統(tǒng)評價模式相對的非正式性評價，是指教師在與學(xué)生的日常的接觸、互動過程中，以觀察（包括直接和間接的觀察）和交流為主要方式，從不同角度了解，進(jìn)而形成某種看法和判斷的一種評價方式，包括觀察、訪談、作業(yè)、練習(xí)、收集資料、討論等方法。與正式性評價相比，非正式性評價更關(guān)注動機(jī)取向、學(xué)習(xí)興趣、努力程度、學(xué)習(xí)策略、意志品格、人格個性等，可以夠彌補(bǔ)正式性評價的缺陷，評價內(nèi)容的真實(shí)性，評價標(biāo)準(zhǔn)的多重性，融于過程的評價的即時性，結(jié)論的模糊性在一定程度上能改進(jìn)教學(xué)，促進(jìn)發(fā)展，體現(xiàn)了一種人文的關(guān)懷，是一種人性化的評價方式，而非正式性評價正體現(xiàn)了斯塔弗爾比姆說的“評價不是為了證明(prove)，而是為了改進(jìn)(improve)”。非

正式性評價表現(xiàn)出師生日常交往生活中的教育行為遠(yuǎn)程中，依據(jù)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)，以觀察和交流為主要方式，于有意或無意之間形成對他人、自己、教育現(xiàn)象的某種判斷并加以反饋的一種評價。

2、非正式性評價在語文教學(xué)中的運(yùn)用

非正式性評價包括觀察、訪談、作業(yè)、練習(xí)、收集資料、討論等方法。

2.1觀察法

觀察法是非正式性評價的基本方法。在語文教學(xué)中，作為教師，就要求在行動上觀察學(xué)生，諸如學(xué)生的課堂反應(yīng)情況、學(xué)生如何使用教材、在小組活動中的交流與合作情況、是否懂得所學(xué)內(nèi)容等，通過觀察可以了解學(xué)生學(xué)會了那些內(nèi)容，怎樣的教學(xué)策略有助于學(xué)生掌握，學(xué)生又喜歡哪些教學(xué)活動？等等，從而促進(jìn)教師改進(jìn)教學(xué)手段和方法，提高教學(xué)的有效性。在應(yīng)用文單元教學(xué)中，我們看到學(xué)生對學(xué)習(xí)《請假條》《求職信》的熱情，而對學(xué)習(xí)綜合性的內(nèi)容如《總結(jié)》等比較厭煩。通過觀察，有助于教師及時調(diào)整教學(xué)的內(nèi)容、策略和方法。

2.2交流與訪談法

教師與學(xué)生之間的訪談或座談是評價學(xué)生的個人學(xué)習(xí)情況和需求的重要途徑。如半個學(xué)期或一個學(xué)期教學(xué)完成后，語文教師可以根據(jù)實(shí)際情況召開學(xué)生的語文學(xué)習(xí)座談會或經(jīng)驗(yàn)交流會，在與學(xué)生與學(xué)生、學(xué)生與老師的語文學(xué)習(xí)的交流中，教師可以發(fā)現(xiàn)學(xué)生對其學(xué)習(xí)情況的感覺和看法。如召開課外閱讀學(xué)習(xí)成果交流會，教師可以判斷學(xué)

生閱讀是否符合高品位文化要求，是否讀完著作，閱讀面是否廣泛；表達(dá)交流過程中語言是否清晰、規(guī)范、誠懇、有感染力；對形成的知識是否積累豐富、完整、準(zhǔn)確、靈活運(yùn)用；自己的作品是否豐富、完整、有創(chuàng)意；是否有讀書筆記，是否清晰、有條理等。交流期間，教師可根據(jù)學(xué)生情況進(jìn)行及時指導(dǎo)與跟進(jìn)。這樣，學(xué)生不會只是為了讀書而讀書，而是通過讀書學(xué)會思考問題，表達(dá)思想和感情。

2.3課外作業(yè)與練習(xí)法

教師鼓勵學(xué)生在完成規(guī)定的基礎(chǔ)知識的作業(yè)后，可以鼓勵學(xué)生完成一些學(xué)習(xí)項(xiàng)目。在教授《激光與現(xiàn)代生活》和《眼睛與仿生學(xué)》這兩篇課文時，有教師采取提前兩周以抽簽的形式將此自學(xué)課文以分組的形式布置下去，同時提出自學(xué)的目的和要求、重點(diǎn)和難點(diǎn)、有關(guān)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料、學(xué)習(xí)方法等。要求每組派代表上臺來分析課文，一組一篇，時間約20分鐘左右，上臺人數(shù)不限，形式不限。與此同時，每組派代表進(jìn)行評分（滿分為100分：儀容儀表10分；思路清晰、語言表達(dá)準(zhǔn)確、普通話流利、聲音宏亮等20分；形式活潑，體現(xiàn)創(chuàng)新意識20分；重點(diǎn)難點(diǎn)50分）。到真正上課的那天，小老師們在臺上講得頭頭是道，臺下的同學(xué)聽得津津有味，思維活躍，反應(yīng)激烈，課堂氣氛比老師上課時要活躍得多了。講課結(jié)束后，以小作文的形式要求對此進(jìn)行評價，絕大多數(shù)同學(xué)評價中肯、客觀；并認(rèn)為以這種形式上課很受歡迎。在完成作業(yè)和練習(xí)的過程中，鼓勵學(xué)生進(jìn)行創(chuàng)造性的思維，或采訪提綱的設(shè)計等，肯定學(xué)生的文案策劃等內(nèi)容，并可以讓有能力的學(xué)生制作多媒體的報告進(jìn)行課堂演示。這樣將教材的知識與

專業(yè)緊密結(jié)合，理論與實(shí)踐相扣。

2.4資料收集法

在語文教學(xué)中，資料收集法對擴(kuò)大閱讀面，廣泛了解和課文內(nèi)容有關(guān)信息的好方法。如勞動部的語文教材，以經(jīng)典文學(xué)作品（或節(jié)選）、現(xiàn)代文化散文居多，課文作者和文中所涉及的人物事件大多有豐富的歷史資料和復(fù)雜的人文背景。這些內(nèi)容如果由教師在課堂上一一介紹，在有限的教學(xué)安排中不太現(xiàn)實(shí)，但作為預(yù)習(xí)作業(yè)，讓學(xué)生利用課外時間搜集相關(guān)資料，通過篩選、整合資料了解課文寫作背景，既有利于加深印象，又能引發(fā)學(xué)生探究性學(xué)習(xí)的興趣。在話劇《雷雨》的教學(xué)中，我們可以這樣進(jìn)行教學(xué)：先為學(xué)生組織和編制好小組，建立以學(xué)生為中心的教學(xué)組織，讓學(xué)生以團(tuán)隊(duì)的形式進(jìn)行學(xué)習(xí)分工，培養(yǎng)學(xué)生的交往、交流和協(xié)作等社會能力。同時充分發(fā)揮學(xué)生的主體作用，讓學(xué)生自己去收集資料和信息，獨(dú)立進(jìn)行工作，自主進(jìn)行學(xué)習(xí)，自己動手來掌握知識，在自主學(xué)習(xí)過程中學(xué)會學(xué)習(xí)。然后布置任務(wù)，讓學(xué)生通過共同實(shí)施一個完整的項(xiàng)目工作而進(jìn)行教學(xué)活動。在此活動過程其中一個重要的環(huán)節(jié)就是--我來查資料：即把本課的作者、寫作背景、相關(guān)文章補(bǔ)充材料用資料的形式體現(xiàn)后分發(fā)給大家；讓學(xué)生做好知識的準(zhǔn)備，以便下一步的教學(xué)。以學(xué)生積極參與的方式節(jié)省教師冗長的作品與作者介紹時間，預(yù)習(xí)的作用顯而易見。

2.5討論與辯論法

討論與辯論法，就是采用競賽的形式來組織教學(xué)，讓同學(xué)們利用已學(xué)過的知識來解答問題。鼓勵大家暢所欲言，充分發(fā)揮主觀能動性。

而正是在這種充滿競爭和主動精神的活動中，大家掌握了知識，且記得牢，用得活。討論有同桌、小組討論兩種方式。討論是辯論的準(zhǔn)備階段。經(jīng)過討論，學(xué)生自由組合成若干小組，然后以小組為單位，進(jìn)行辯論。至于辯論的具體方式，可以模仿電視上常見的辯論方法，如答對的加10分，答錯的扣10分。為了鼓勵學(xué)生，老師可將每一堂課辯論成績記下，期末記入學(xué)生的平時成績。討論與辯論法便于學(xué)生們相互交流、互相學(xué)習(xí)，培養(yǎng)學(xué)生們多方面的能力。除了交往能力外，討論和辯論，還必將促進(jìn)學(xué)生的口頭表達(dá)能力、查找文獻(xiàn)能力、組織材料能力、邏輯推理能力等多種能力的發(fā)展。如《拾金不昧要不要報酬》為辯題進(jìn)行的辯論會過程中，學(xué)生多方面地查找資料，并在學(xué)校、班級、宿舍等通過文字稿、廣播稿、口頭辯論等多種形式進(jìn)行辯論準(zhǔn)備，同時，還讓學(xué)生走出校門，關(guān)注瞬息萬變的社會中的不同角色的不同觀點(diǎn)，對不同角色對此問題的觀點(diǎn)進(jìn)行搜集，整理，歸類，既培養(yǎng)了學(xué)生認(rèn)識和分析問題的能力，又豐富了學(xué)生的生活認(rèn)識和體驗(yàn)，使他們的思想水平上升了一個新的高度。

2.6提問和置疑法

“課堂提問可以說是非正式性評價的一個基本方式”（《新課程與學(xué)生評價改革》），是比較直接和及時的評價。語文教師的提問是一種科學(xué)，又是一種藝術(shù)。采用各種提問技巧，運(yùn)用幽默特別是自嘲，可以幫助學(xué)生獲得自信。如在《項(xiàng)鏈》教學(xué)中，我們可以幽默地采用角色轉(zhuǎn)換法來討論瑪?shù)贍柕碌男蜗?-你是瑪?shù)贍柕拢闳绾卧u價自己；他是瑪?shù)贍柕拢闳绾卧u價他。學(xué)生便會出現(xiàn)暢所欲言現(xiàn)象。又在教

授《南州六月荔枝丹》時，教師可以將學(xué)生分成若干組，以必答題和搶答題的形式來完成教學(xué)。每組輪流朗讀課文，總結(jié)本段落從哪方面說明荔枝，此為必答；本段落說明中所運(yùn)用的說明方法用搶答的方式，允許本組一至兩個人補(bǔ)充。同時為鼓勵每個學(xué)生都來發(fā)言，培養(yǎng)他們的協(xié)作能力，問題的回答須由從來沒有回答過問題的同學(xué)或答錯的同學(xué)來完成，答對的同學(xué)須將機(jī)會讓給組內(nèi)其他人。每組可選一種本組喜歡的顏色，所答內(nèi)容由老師用本組喜歡的顏色的粉筆板書。最后以內(nèi)容多而準(zhǔn)確者為勝。教師給表現(xiàn)優(yōu)秀組的成員的語文平時成績適當(dāng)加分。

同時，置疑或允許表達(dá)見解經(jīng)常被作為一個班級學(xué)習(xí)氣氛的標(biāo)志，在我們的評價中也占據(jù)一定的地位，它是衡量一個學(xué)生良好的學(xué)習(xí)態(tài)度和一個班級良好的學(xué)風(fēng)的標(biāo)志，是非常值得肯定和認(rèn)可的。我們可以對學(xué)生的置疑作出分析：所問的問題是什么程度的？它所反映的是教的問題還是學(xué)的問題？是應(yīng)該做為調(diào)整“教”還是“學(xué)”的程序的意見？是不是遺留下來的以前的教學(xué)的問題？等等。它反映了學(xué)生學(xué)習(xí)態(tài)度最真實(shí)的一面，也同時是教師積累教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、展示教學(xué)藝術(shù)、發(fā)揮個人所長的舞臺。這樣能很好地體現(xiàn)以評價促進(jìn)教學(xué)，充分發(fā)揮學(xué)生與教師的主體性。如有些老師為鼓勵學(xué)生的提問和表達(dá)個人見解，制定了一定的激勵措施：上課遇到老師提問，自覺舉手回答答對，加2分；沒有答對加1分；老師叫到答對者，加1分；沒有答對不加分；被老師叫到黑板上做題，做對者，加2分；沒有做對者不加分；自覺到黑板上做題做對，加3分，沒有做對加1分。提出有獨(dú)到見解 的問題者適量加分。每周評前三名，分別加3、2、1 課堂表現(xiàn)分登記在語文課堂記錄本上。

3、非正式性評價在語文教學(xué)中需要注意的問題

提倡和強(qiáng)調(diào)非正式性評價，是因?yàn)榉钦叫栽u價所提供的關(guān)于學(xué)生全面、活生生的信息，而非死板的分?jǐn)?shù)，是別的評價所難以替代的，它對促進(jìn)教師教學(xué)方式和學(xué)生學(xué)習(xí)方式的轉(zhuǎn)變，保證語文教學(xué)質(zhì)量的提高具有重要意義。目前，開展非正式性評價要注意以下幾種情況：

3.1在方法上將正式性評價與非正式性評價對立起來，認(rèn)為非此即彼。語文正式性評價如考試等，其作用明顯，雖然有缺陷，但不能全部用非正式性評價取代。實(shí)質(zhì)上兩種評價從不同的角度來衡量學(xué)生的學(xué)習(xí)，各有優(yōu)勢和用途，既不會互相排斥，也不能互相取代。如在正式性評價之余，加入訪談、提問、觀察等方法，則更加全面、真實(shí)。所以，應(yīng)該兩者緊密結(jié)合，各取所長，才能相得益彰。

3.2在功能上，不要夸大非正式性評價。正如上面所說，非正式性評價有其優(yōu)勢，也有其局限。不能在什么情況下都要用非正式性評價，似乎只要采用了非正式性評價的方法，就可以解決正式性評價的弊端，評價方面的一切問題包括終身教育、人文教育的問題就都迎刃而解了。這樣做的結(jié)果只會把教學(xué)和評價引入歧途。

【參考文獻(xiàn)】

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第三篇：立法廉潔性評估（范文模版）

立法廉潔性評估：法治反腐的阿基米德支點(diǎn) 兩千多年前，古希臘科學(xué)家阿基米德在發(fā)現(xiàn)了杠桿原理后曾經(jīng)豪邁放言：“給我一個支點(diǎn)，我就能撬動地球。”這一名言流傳至今，廣為人知，既體現(xiàn)了一個天才無與倫比的想象力，也蘊(yùn)含著一個深刻的道理——當(dāng)一定的條件具備時，看似不可能的事情就可以變成事實(shí)。立法廉潔性評估（以下簡稱立法廉評），可以說是今日法治反腐的阿基米德支點(diǎn)，值得社會各界高度重視。

立法廉評：讓立法照照廉潔鏡子

形象地說，立法廉評就是讓立法照照廉潔鏡子，以確定立法是否符合反腐倡廉建設(shè)的要求。

立法廉評源于《聯(lián)合國反腐敗公約》，是我國制度廉評的重要組成部分。我國是《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國之一，在其通過的2003年就進(jìn)行了簽署。我國近幾年在中央與地方兩個層級開展了制度廉潔性評估試點(diǎn)，其中的“制度”是法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，法律法規(guī)規(guī)章的制定、修改和廢止適用該法，因此，制度廉潔性評估可細(xì)分為立法廉潔性評估與規(guī)范性文件廉潔性評估兩種類型。

立法廉評與規(guī)范性文件的廉潔性評估雖然同屬于制度廉評的范疇，但兩者的地位有所不同。立法的位階高于規(guī)范性文件，立法廉評在深層次上制約著規(guī)范性文件廉評。雖然通常說“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”，規(guī)范性文件在實(shí)際生活中與官員、民眾的距離更近，但立法廉評比規(guī)范性文件廉評更能產(chǎn)生大的影響。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體反復(fù)強(qiáng)調(diào)改進(jìn)作風(fēng)從政治局做起、從中央政府做起，一級做給一級看、一級帶著一級做的背景下，更要以攻堅克難的精神狀態(tài)推進(jìn)立法廉評，為規(guī)范性文件的廉評提供示范，創(chuàng)造更加寬松的大環(huán)境。

這是一個流行“評估”的時代。我國存在多種評估與審查制度，如環(huán)境影響評價制度、績效評估制度、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度、立法的合法性審查制度等等。立法廉評側(cè)重評估立法內(nèi)容在廉潔方面的實(shí)際影響，立法的合法性審查則側(cè)重審查立法的形式。立法廉評與環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估都涉及分析內(nèi)容的影響，但影響面不同。由此可見，立法廉評并非簡單地趕時髦，而是具有獨(dú)立的地位與獨(dú)特的功能。

法治反腐：讓立法進(jìn)入質(zhì)量視角

法治反腐意味著運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗。隨著我國廉政建設(shè)與法治建設(shè)的發(fā)展，法治反腐觀念得到了越來越多的認(rèn)同，如中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志今年3月26日在全國檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)工作會議上指出：“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗。”運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗是世界觀與方法論的統(tǒng)一，在已經(jīng)確定了法治反腐的大方向后，接下來的關(guān)鍵問題是“如何推進(jìn)”法治反腐，把法治反腐落在實(shí)處。

由于立法是法治之基，因此，在推進(jìn)法治反腐的進(jìn)程中，反腐敗對立法更加倚重，立法廉潔性評估在反腐敗中的特殊重要性也更加凸顯。但理論是灰色的，立法與反腐敗之間的關(guān)系則是多彩的：有的立法能夠反腐敗，有的立法則與反腐敗無關(guān)；在能夠反腐敗的立法中，有的反腐敗功能強(qiáng)大，效果明顯，有的則不然。因此，對立法進(jìn)行廉潔性評估，是提高立法反腐敗有效性的必由之路，對法治反腐具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性、決定性，可謂法治反腐的“阿基米德支點(diǎn)”。近年來，腐敗形式與種類不斷翻新，“不當(dāng)利益法制化”就是其一。具體表現(xiàn)是一些部門借助立法，不適當(dāng)?shù)貫楸静块T擴(kuò)張權(quán)力，免除責(zé)任，過多地設(shè)置審批許可、罰款等職權(quán)；與民爭利，片面強(qiáng)調(diào)公民義務(wù)，忽視公民權(quán)利保護(hù)。對此，社會大眾反響強(qiáng)烈。相對于現(xiàn)行訴訟制度與審查備案制度而言，立法廉評擊中了“不當(dāng)利益法制化”的要害，可謂是防治“不當(dāng)利益法制化”這一毒瘤的專科醫(yī)生。

作為法治反腐的“阿基米德支點(diǎn)”，立法廉評在宏觀上有助于創(chuàng)新法治反腐，開創(chuàng)法治反腐的新階段。

加強(qiáng)反腐敗國家立法重在拾遺補(bǔ)缺，也就是側(cè)重“增量”，提高反腐敗法律制度執(zhí)行力則側(cè)重“存量”。“增量”也好，“存量”也罷，都有一個“質(zhì)量”的問題，立法廉評解決的正是立法“質(zhì)量”問題。

全國人大常委會委員長張德江同志今年5月30日至6月1日在廣東就加強(qiáng)立法工作進(jìn)行調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要堅持科學(xué)立法、民主立法，把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，使立法工作不斷適應(yīng)新形勢、解決新問題、引領(lǐng)新發(fā)展。立法廉評將質(zhì)量視角引入法治反腐，會對法治反腐的創(chuàng)新產(chǎn)生深刻與深遠(yuǎn)的積極影響。

制度廉評：保障社會力量參與

《國家預(yù)防腐敗局2013年工作要點(diǎn)》在第五個要點(diǎn)“全面開展制度廉潔性評估”中指出：“研究部署面向全國推行制度廉潔性評估工作。”這意味著包括立法廉評在內(nèi)的制度廉評將從局部試點(diǎn)走向全國推行，進(jìn)入到一個新的發(fā)展階段。同時，面向全國推行制度廉潔性評估工作決不會只是復(fù)制局部試點(diǎn)，而是會在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善與提升。

為此，建議在立法廉評“憑什么”、“評什么”與“由誰評估”三個方面有所改進(jìn)。

適時為立法廉評提供國內(nèi)法依據(jù)，更好地解決立法廉評“憑什么”的問題。立法廉評有法理依據(jù)毋庸置疑，也有國際法依據(jù)，即《聯(lián)合國反腐敗公約》第五條第三款，但暫無直接的國內(nèi)法依據(jù)。立法廉評是運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗的重要舉措，本身也應(yīng)該在法治軌道上運(yùn)行。

進(jìn)一步充實(shí)立法廉評的對象與內(nèi)容，更好地解決“評什么”的問題。2010年7月，中央紀(jì)委辦公廳與國家預(yù)防腐敗局辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展制度廉潔性評估試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。該文件著重強(qiáng)調(diào)的是立法草案，是立法本身的廉潔性狀，而不是立法現(xiàn)實(shí)的反腐敗效能與效果，試點(diǎn)實(shí)踐也是如此。需要指出的是，從《聯(lián)合國反腐敗公約》來看，它強(qiáng)調(diào)的是立法實(shí)際的反腐敗效果。因此，要進(jìn)一步調(diào)整立法廉評的格局，一方面加大對現(xiàn)行立法的廉潔性評估力度，特別是對《刑法》、《刑事訴訟法》等與反腐敗密切相關(guān)的法

律進(jìn)行廉潔性評估；另一方面把靜態(tài)的廉潔性狀與動態(tài)的廉潔效果統(tǒng)一起來，更加注重動態(tài)的廉潔效果。

吸收社會力量參與立法廉評，更好地解決“由誰評估”的問題。我國立法廉評主要由國家機(jī)關(guān)進(jìn)行，社會力量參與不夠，建議盡量吸納社會力量參與立法廉評。

立法廉評涉及面非常廣，工作量非常大，國家機(jī)關(guān)人力有限，難以包攬；同時，立法直接關(guān)系到公眾的切身利益，從保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的角度看，宜在立法廉評上擴(kuò)大社會參與。這不僅符合中央精神，在實(shí)踐中已有一定基礎(chǔ)，如湖北省出臺《制度廉潔性專家評估管理暫行辦法》，開展了制度廉潔性專家評估。另外有國際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，如《烏克蘭預(yù)防和懲治腐敗法》第十三條第三款規(guī)定。需要指出的是，社會力量參與立法廉評，不意味其結(jié)論就是正確的，更不意味社會力量參與立法廉評無需規(guī)范，切忌以社會力量對立法進(jìn)行廉評也有局限而全盤否定社會力量參與立法廉評，否則無異于因噎廢食。

第四篇：德育政治功能拓寬

德育政治功能拓寬。德育政治功能隨著國

際和國內(nèi)政治發(fā)展而發(fā)展。(1)現(xiàn)代世界各國各民 族之間既有競爭 , 又相互合作與尊重。為了全人類 利益, 也為本國、本民族自身利益 ,人類必須超越國 界,超越民族、文化、宗教和社會制度的不同, 通力合 作。這樣 ,德育政治功能主要在于促進(jìn)社會公正、和 諧、維護(hù)國際和平、合作、團(tuán)結(jié)。(2)突出和平教育。即學(xué)會和平地解決沖突, 包括社會沖突和自然界沖 突。使人們懂得以理智代替戰(zhàn)爭, 以寬容代替暴力 , 以和平代替沖突 ,這是和平教育的根本宗旨。(3)我 國現(xiàn)代政治集中表現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心, 因而執(zhí) 行黨的基本路線 ,堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心 ,保證社會主

解放 四 十多 年 , 德 育 , 尤 其是中 小 學(xué)德育 , 幾 乎 始 終是 和 它 的政 治 功 能 連 在 一 起 的 , 大體 已 經(jīng)形 成 了

這么 一個規(guī)律 : 重視政 治 的 時代 , 就 必 然重視德 育;反

之 , 德育也就被 忽視。在許多 人 頭 腦里 , 德育 即 政治.甚 至 認(rèn)為 , 無產(chǎn) 階 級的 革命接班 人 , 就得 靠學(xué) 校培養(yǎng) 出

來。這就給我 們提 出 了 一 個 問題 , 德育 的政 治功 能 究竟

有 多 大 , 學(xué) 校 特別 是中 小 學(xué) 德 育 _ 〔 作 的 主要 任務(wù) , 是 不

是培養(yǎng)無產(chǎn) 階 級政治 家 ? 歷 史 地看 , 在 革 命 和 戰(zhàn) 爭 年代 , 政治 斗 爭 是 中 心 , 強(qiáng) 調(diào)德育 的 政治 功 能 , 是 必 然 的。在 一 場 你死 我 活 的政

治 斗 爭 中 , 首 先 要 考慮 的 是 一 個 人站

在 哪一 邊 , 而 不是

考慮他 的道德修 養(yǎng) 有 多 高 , 能 力 有 多 強(qiáng)。如果 站 在敵對

一 面 的 , 他 的 道 德、知識和 能 力 只 能 加 強(qiáng) 對方的 力 量。

革命勝利 了 , 中 心 轉(zhuǎn) 移 廠 , 要 搞 經(jīng) 濟(jì) 建 設(shè) 了 , 政治 就 應(yīng)

當(dāng)?shù)?化(當(dāng) 然 不是 消 失)六 f 一 年 代 提 出 “ 階級 斗 爭 為

綱 ” , 不 適當(dāng) 地 夸大 了政 治 斗 爭 和 形 勢 , 把許 多 人 民 內(nèi)

部 矛 盾 , 甚 至 黨 內(nèi)外 的 某 些 不 同 意 見(其 中許 多是 正 確 的 意 見)、善 意 的 批評 都 歸 之 于 階級 斗 爭、路 線 斗 爭 , 釀 成 了 一 場 比 一

場 更 殘 酷 的、消 除 內(nèi) 部 不 同 意 見 的 政 治 運(yùn) 動。受 這 個大 氣 候 的 影 響 , 學(xué) 校 的 德 育 , 其政 治 功 能 被 強(qiáng) 調(diào) 到 了 一 個 不 適 當(dāng) 的地 位 , 從 而 實(shí) 際 卜削 弱 廠 德

育 的 其它 功 能。從 其 結(jié) 果 看 , 這 樣 做 , 并 沒 有強(qiáng) 化 獷德

育 的政 治功 能 , 因 為 五 六 1 · 年 代 的 政 治 斗 爭 , 愈 來 愈 失

去 廠它 明 確 的政 治 日 標(biāo) , 權(quán) 力 斗 爭 逐 步 發(fā) 展 為 派 別 斗

爭。所謂路 線 斗 爭 , 已 經(jīng) 成 為 少 數(shù) 人(如 林 彪 集 團(tuán)、四

人幫)奪 取權(quán) 力 的 方 法 和 手段 , 所 謂 “ 路 線 斗 爭覺悟 ” ，已 經(jīng) 成 為 對 某 一 集 團(tuán) 效 忠 的 表 態(tài)。在 這 種 情 況 下 , 學(xué) 校

德 育 中 的 政 治 , 已 無真 理 l h J 言 , 政 治 功 能 又 如 何 體 現(xiàn) ? 這是一個 非 常深 刻 的 歷 史 教 訓(xùn)。

改革開放 以 來 , 情 況 有 了 很 大 的 變化 , 但政 治 牛

爭、階 級斗爭不 會 消 失 , 大 大 小 小 的 政治 風(fēng) 波 , 仍 然 妻

程 度 不 同 地 影 響 經(jīng) 濟(jì) 建設(shè) , 堅 定 正 確 的政 治 方 向 問 題 , 理 所 當(dāng) 然 要成 為 執(zhí)政 黨 的 頭 等 大 事。但這恐怕 不 能 成

為 中小 學(xué) 德育工 作 的 主 要 甚 罕 是 唯 一 內(nèi) 容 的 理 由。這

可 以 從 需 要 和 可 能 兩 個方 面 來 加 以探 討 : 從需要講 , 時

代變 了 , 中 心 轉(zhuǎn) 移 了 , 教 育 已 經(jīng)從 “ 為 無產(chǎn) 階 級政治 服

務(wù)轉(zhuǎn) 而 要 為 社 會 主 義 經(jīng) 濟(jì) 建設(shè) ” 這個 巾 心服 務(wù) 了。經(jīng) 濟(jì)中小

學(xué) , 有 沒有這 樣 的可能 , 即 把所有 的 學(xué) 生 , 培養(yǎng)成 “ 革命 的接班 人 ” 或無產(chǎn) 階級政 治 家 ? 首先應(yīng) 當(dāng) 弄 清楚 的 是 : 在一場 尖銳復(fù) 雜的 政 治斗

爭 中 , 群眾 的 政治 態(tài)度取決于 什 么 ? 按照唯物主 義 的 觀

點(diǎn) , 存 在 決定 意識 , 廣大人 民群 眾的政 治 態(tài)度 , 來 自他

們 長 期 的 親 自感 受 , 而 不是哪個理論家 的說 教。為 什么 人 民 擁 護(hù)共 產(chǎn) 黨、擁 護(hù) 社會 主 義 ? 因 為 積幾 十 年 的 經(jīng)

驗(yàn) , 人 民群眾認(rèn)識 到 : 共產(chǎn) 黨是 為 人 民謀幸 福 的 , 社會

主 義 是共同 富裕 之路。如 果共產(chǎn)黨 不 再 為 人 民服務(wù) 了 , 腐 敗 了 , 社 會 主 義 改變 不 了 廣大 人 民貧 困落 后 的狀況 , 人 民還 會 擁 護(hù) 黨 和 社會 主 義 嗎 ? 沒有這個 基 礎(chǔ) , 政治 思

想 工 作 , 宣 傳 工 作 , 只 能 起 暫時作 用 , 我 們 不 要 不 適 當(dāng) 地 夸 大 教 育 在 這方面 的 作 用 , 甚 至 以 為 , 群眾擁 護(hù) 黨 和

社會 主 義 的 信 念 , 是 教 育 的 出 來 的;而政 治 風(fēng) 波 的 出

現(xiàn) , 主 要 責(zé) 任 在 教 育。其次 , 在 一場激 烈 的 斗爭 中 , 群

眾 具體 站 在 哪 一 邊的 問題 , 也決不是 教育所能解決 的。

從 解 放 以來 歷次政治 運(yùn)動 和 政 治 **看 , 術(shù)僅其 發(fā)生 的 原 因 不在 于 教 育 , 而 且 事后 不管 如 何 “ 總 結(jié)教訓(xùn) ” , 從

教 育上 找 原 因 , 提 出 培 養(yǎng) “ 無產(chǎn) 階 級革命 的 接班人 ” , 都

無 法阻 止 下 一 場政治 風(fēng) 波 的 出 現(xiàn)。而且 實(shí) 際 上 , 在風(fēng) 波 中 , 大 多 數(shù)群眾的 傾 向性 , 并不 決 定 于他 在 學(xué) 校 受 到 過

何種 教 育 , 甚 至 也并 不 決定 于 他是否 擁 護(hù) 黨 和社 會 主

義。1 9 5 7 年 的幾 十 萬右 派 , 究 竟有 多 少是真 正 反 黨 的 ? 實(shí) 際 上 , 其 中不 乏 堅 定 地?fù)?護(hù) 黨、擁 護(hù)社會主 義 的 馬 克

思 主 義 者 , 而 有 些 當(dāng) 時 的 “ 左 ” 派 , 卻 正 是投機(jī)分子 , 往 往 分歧正 不 在 “ 大是大非 ” 上而是 對具體 間題的 看法

上 有所不 同。于是 在 當(dāng) 時 的政 治 風(fēng) 浪 中 “ 站 錯 了 隊(duì) 氣 大 多 數(shù) 群 眾是 無 辜 的 , 追究 他 們 , 歷 史 已 經(jīng)證 明 , 是一種 “

左 ” 的方法 , 只 能 使 黨 脫離群眾。今后 , 決不 應(yīng) 當(dāng) 再

采取錯誤 的 方法 , 把在政 治 ** 中 “ 站錯 了 隊(duì) ” 的 群眾

(不是極少數(shù)骨干)打成 反黨反 社會主 義 分子 , 因 為 這 不 是 事 實(shí)。第 三 , 我 們 能不 能 要求所有 的 群眾 , 都成 為

政 治 家 , 成 為馬 克 思 主 義 者? 我 看不 能。毛 澤 東 同志就

不 只 一次講過 : 真 正 的 馬 克 思 主 義 者總 是少數(shù) , 真理 常

常 掌 握 在 少數(shù) 人 手 中。我 們 學(xué) 校 的 教育 目 標(biāo) , 不 是要讓

人 人 成 為 革 命 家 和 馬 克 思 主 義 者 , 而 是成 為 “ 四 有 ”(理 想、道德、文 化、紀(jì)律

爭最 終 取決 于 人 才的 競 爭 取 決 于 下 一 代 的 素質(zhì) 和 能 力 現(xiàn) 在 我 們 家庭 和 學(xué) 校 教育 中 的束 縛個 性 發(fā)展 過 分 地 。, , 強(qiáng) 調(diào) 千 篇一 律的 升學(xué)意識 以 至 那 種 高 奢望的 盼 子 成 龍 走 應(yīng) 試 教 育的老 路 都 是 同時 代 精神 格 格 不 入 的 ，“

” , 。就

以 家庭 和 學(xué)校 對 學(xué)生 的呵 護(hù) 來 說吧 我 聽 到一 位 家長 在考慮 是 否 讓 孩 子 參 加 中 日兒 童 探 險 夏 令 營 時 的思 , 想剖 白 : 提到 要 讓 兒 子 參加 同 國外小 朋 友 一起 過 夏 令 營 生 活 起 先 是 一 種 光 榮感 繼而 聽 到要 到 風(fēng) 吹 日 曬 的 草原 ，“

” , 去 探 “ 險 ” 擔(dān) 心 孩 子 吃 不 消 ” 的念 頭便升 了起 來 是 經(jīng) 過 一 番 思 想 斗爭才允 許 孩 子 上 路 的 這 恐 是令 日 中 國父 母 , “

。, 尤

其是 獨(dú)生 子 女 父 母的 典 型 心 態(tài) 在這 一 點(diǎn) 上 我們 確 實(shí) 不 如 日 本人 讓 孩 子 花錢 買 罪 受 心 甘 情 愿 讓 下 一

。，“

” , 代 到 異

國 他 鄉(xiāng) 勝受危險 和 困境 磨煉 的精神 由 于 我們 的 家長 和 學(xué) 校 忽 視 了這 方 面 的 教 育 因 而 正 如 孫云 曉 同志 在 。, 《較

蚤 》 一 文 中說 的那 樣 在 9 2 , 中 日 兒童 夏令 營 中 國孩 子 的 一些 欠 佳的 表 現(xiàn) 暴露 了中 國教 育的 弱 點(diǎn) 這 教育指 家 , , “ , 庭 學(xué)校 與社會 對 孩 子 影 響 的 合 力 ” 問 題 的 危害 正 在這 里 我們 不 能 對此 熟視 無 睹、。,。個 天 我 們 在大 力提 倡 和 發(fā) 揚(yáng) 中華傳統(tǒng) 美德 其 中特 別 重 要 的 是 那 種 勤奮 樸 實(shí) 。、、堅韌 不 拔 的 氣慨 然 而 在

。, 現(xiàn) 實(shí) 中 我們 孩 子 身上 的這 些 品 格 繼 承 了多少 ? 發(fā) 揚(yáng)得怎樣 ? 不 錯 在 少年 中 出 了賴 寧 等一批 優(yōu)秀少 年 可 就 一 , 。般情 形 而 言 孩 子們 怕 困難 怕掛 折 怕 吃 苦 也 是十 分普 遏 的現(xiàn) 象 而 傳統(tǒng) 的美德并未真正 繼 承 下 來 這 不 能 , , , , 。怪 怨 孩 子 而要 從我們 學(xué)校 教 育 家庭 教 育的 不 當(dāng)傾 向 中尋 找 原 因 最近國 家正 在 利 用 電視 等宣 傳媒介 放 映 ,、。, , 百 部革命歷 史題材 的 愛 國主 義 影 片 效 果很 明 顯 但 這 只 是 一 個 方 面 而 大 童 的 工作 是 要 從學(xué)校 教 育這 個 “ 主 。, 陣

地 ” 起 步共 青 團(tuán)中 央 根 據(jù)新 時期 的特點(diǎn) 推 出 了 跨世 紀(jì) 中 國 少 年雛 鷹行 動 這 是 頗 有 遠(yuǎn) 見 的 一 著 它 的。，“

” 。目 的

是 立 足 于 現(xiàn)代化的 開 放 教 育 瞄 準(zhǔn) 了為 下世 紀(jì) 培 養(yǎng)全 面 發(fā)展 的 人 才 我們 的 學(xué)校 尤 其是 小 學(xué)租 初 中 要 配 。, , 合 這

個 行 動 , 轉(zhuǎn)變 自 己 的 教育觀 念少以 新 的 教 育方 略 迎接時代 對 人 才培養(yǎng)的挑戰(zhàn)。, ,。, 。責(zé)任感 和 事 業(yè)心 的 問題 按照 中 國教育發(fā) 展 的 進(jìn) 程 在 本世 紀(jì) 末 要 墓 本實(shí) 現(xiàn)普及 九 年 義務(wù)教 育 這 是 經(jīng) 濟(jì)

。達(dá) 小 康對人 才素質(zhì) 上 的 客 觀 要 求 不 然 教 育就 要 拉經(jīng) 濟(jì)建 設(shè) 妓后 腿 可 是 在近年 來教 育投 入 趕 不 上 事業(yè)

。。, 發(fā) 展

需要 教育水平滯后 的情形 下 困難 是 嚴(yán) 重 存在的 怎 么 辦 ? 中 央 正 在下 決心 按 照 小平同志 寧 肯棲 牲 一 點(diǎn) 速度 , 。“ , 也要把教育搞 上 去 ” 的 精神 逐 步增 加 對 教育 的投 入 力爭教育的 外 部條件和 內(nèi) 部設(shè) 施 得 到一 些 改 善 但 是 對 , 。, 于 我們 這樣 大 的 國 家 期 望 值 不 能大 高 在 一 定 意 義 上 講 需 要我 們 義 無 反 顧地 艱 苦 奮 斗 。，“

” 。在討論孫云 曉 《 夏 令 苦 中 的較 蚤 》 一 文 時 有 人 不 同意 較 童 這個 詞 因 為從 組 織 者 到 參 加 者 整個 活 動 都 , 充 滿 了 中 日 少年 朋 友 的 友 誼 這 話 不低 筆者親 耳 聽 到 了參 加 夏 令 營 的 中 國 小 朋友 談 他們 同 日本 少年 的。生 諒 互 , 助 尤 其 是 中 國兒 童 表現(xiàn) 出 了主 人 翁的 謙讓精神 但 是 就 是 在參 加 者 的發(fā) 言 中 也 總叉從 兩 國 少 年 在各 方 。, , 面 的

表現(xiàn) 來抒 發(fā) 己 見 的 其中 較 量 ” 的意味十 分 濃 重 這是 客 觀 事實(shí) 因 為 尋找 各 自的優(yōu) 劣 這 顯得 十 分 合 情合 理。“ , , , ,、。孩 子 們 感 到 我們 在頑 強(qiáng) 精神 意 志品 質(zhì)等方 面 確 實(shí)很 有 向 日 本小 朋 友 學(xué)習(xí)的 地 方 這 種 較 量 ” 與其說 是 兩

“ 國孩子之 間 的 還 不如說 是 在兩 國教 育工 作者之問展 開 的 十 幾 歲的 少 年之 問 的 差距 難 道 不 應(yīng) 當(dāng) 說 是 兩 國 教。, 育

水平之 問的 差 距 嗎 ?!應(yīng) 當(dāng)承 認(rèn) 我們 當(dāng)今的 教 育 在智能 結(jié) 構(gòu) 知 識 水平適 應(yīng) 能 力 以 及 學(xué)生 體 能 等方 面 同 2 1 世 紀(jì) 的 發(fā) 展 和 市 , ,、、, 場 經(jīng) 濟(jì) 的要 求 有 著很大 的差 距 要 改 革 教 育 首 先 要 改 變 教 育工 作者 的思 忽 和 觀 念 因此 教 育 者任 務(wù) 重。。, 大 放。大 一 點(diǎn) 說 中 國 能 否 在下個世 紀(jì)進(jìn) 入 世界先 進(jìn) 行 列 有無 竟 爭能 力 在很 大 程 度 上 取決 于人 才 的 教 育水平, , , “

。少年 。強(qiáng) 則 國 強(qiáng) ” 這是 一 百 多年 前改 革家梁 啟 超講 的 一 句名 言 今 天 盡 管 時 代 不 同 了 道 理 是 不 悖的 因此 我們 的 , 。, 教育工 作 者 必 須 把 自 己 的 責(zé)任 感 和 事業(yè) 心放 在這個基 點(diǎn) 上 貓 準(zhǔn)世 界教 育的 先 進(jìn)水平腳踏 實(shí) 地 走 下 去 以 , , , , 教

育 家的 膽略 和 眼 光 把教育和 教學(xué)水平搞 上 去 這 是對 2 1 世 紀(jì)人 才開 發(fā) 的 最 杰 出的貢 獻(xiàn) , 。(上接第 5 頁)力 要 不要 經(jīng)過 學(xué) 校 教育 培養(yǎng) 出一 批 , , 馬 克 思 主 義 者 ? 當(dāng) 然要 , 但那 是少數(shù) ，頂 多 是百分之 兒、甚 至 是千分 之幾、萬 分之 幾 , 高 中 階級打下 一 點(diǎn) 基 礎(chǔ) , 培養(yǎng)這么 一批馬 克 思 呈 義 者 ，并 使 他 們 進(jìn) 入 各級領(lǐng) 導(dǎo)

核 心 , 對于 黨 和 國 家 的 命運(yùn) ，至 關(guān)重要。如 果 要 研究 學(xué)

校 德育工作 的政 治 功 能 , 恐怕這 倒 是個重大 問題 不 可

忽視。很 可惜 , 對于 這個 間題的 研 究 , 目 前還 非 常 不 夠

。為 什 么 要提 出 德 育 的 功 能 問題 來 進(jìn) 行 探討 ? 因 為

“ 階級斗爭 為綱 ” 的傳 統(tǒng)的 “ 左 ” 的 思 想 仍 然 束縛 著

人 的 頭 腦 , 應(yīng) 當(dāng) 加 以拋棄 的 一 些 做法 ，仍 然 統(tǒng) 治著 學(xué) 校 的 德育工作 , 使得德育 的 某它 功 能 難 以 發(fā) 揮 ，德育 的路

子越走越窄。比 如 , 現(xiàn) 在 非 常 強(qiáng) 調(diào)德 育 的 滲透 這本 來

是 非 常 正確 的 , 但 一 講滲透 就是政 治 思 想 的 滲透 在

課 文 中硬 “ 提煉 ’ , 出 一些 東西 貼 上 標(biāo) 簽 ，似乎 苦此 別

無 他途。其 實(shí) 學(xué) 生 的 一切 活動 包括 他 們 的 社 會 活 動、家 庭 生 活 無 處沒 有 德 育 因 為每 一 件 事、每 一 項(xiàng) 活 動 都 離 不 開 是 1卜、善惡、真 偽 離 不 開 道德、情感、意 志、性 格、心理 而 離 開 r 這 ·江澤民同志在黨的十六大報告中指出：發(fā)展科學(xué)技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化建設(shè)中 具有先導(dǎo)性全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略 地位。”我們在高等教育改革中，要特別堅持高校辦 學(xué)的社會主義方向，要重視大學(xué)生政治生活的特性，注重發(fā)揮高等教育的政治功能，按照 “ 三個代表” 重要思想的要求做好高校的德育工作。

一、必須認(rèn)清大學(xué)生在政治生活中的特性

大學(xué)生這一群體，集青年和知識分子于一身，青 年的本質(zhì)和知識分子的特點(diǎn)，決定了大學(xué)生政治生 活的特殊性，這種特殊性就是雙重性、矛盾性。第一，政治思想的前傾趨向和現(xiàn)實(shí)社會難以接

受的雙重性。大量的事實(shí)表明，在成長過程中，大學(xué) 生在政治生活中難免受制于情緒。尤其是在社會風(fēng) 氣不良的情況下，青年大學(xué)生的情緒便特別強(qiáng)烈，表 現(xiàn)為情緒化的思想和情緒化的行動。情緒化的行動 則往往導(dǎo)致行為的沖動。青年大學(xué)生偏激的政治思 想中，不乏理想和模式化的東西，也不排除趨向未來 的合理成分，這就是青年大學(xué)生政治思想的前趨傾 向。在青年大學(xué)生前傾的政治思想中，充滿著政治化 色彩和急切的政治情緒，往往幻想大于現(xiàn)實(shí)，理想超 前實(shí)踐。他們在思考問題、選擇方案、參與實(shí)施時，更 多的是把自己的主張建立在理論、書本和未來期望 的基礎(chǔ)上，很少考慮實(shí)踐的因素和現(xiàn)實(shí)的條件。但是 一定的政治總是現(xiàn)實(shí)的政治，任何政治主張和政治 意圖都不可能不受現(xiàn)實(shí)的制約，都不能不顧社會現(xiàn) 實(shí)，因而，青年大學(xué)生在政治生活中的良好動機(jī)、善 意愿望和某些合理主張往往難以為社會現(xiàn)實(shí)所接

教育是 “

受，甚至有被極少數(shù)別有用心的人利用的危險。青年 大學(xué)生在政治生活中前傾的政治思想同社會現(xiàn)實(shí)不 適應(yīng)的矛盾，常常令一些熱血青年為之困惑。第二，政治生活客觀效果正向與反向的雙重

性。在人類社會歷史的發(fā)展中，青年總是率先投身社 會革命。在社會變革的激流中，青年往往首當(dāng)其沖地 向舊社會、舊事物提出挑戰(zhàn)。大學(xué)生是青年中接受高 等教育、文化層次較高的一部分，他們同樣為推動社 會前進(jìn)作出了努力。隨著社會的發(fā)展和青年大學(xué)生 自身素質(zhì)的提高，青年大學(xué)生越來越成為一支社會 進(jìn)步的正向推動者。在當(dāng)今中國，無論是投身改革大 潮，發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，還是推進(jìn)民主政治，建設(shè)精神文 明，青年大學(xué)生總是義不容辭，身體力行。但是，歷史 的經(jīng)驗(yàn)也啟示我們，由于青年的政治觀尚不成熟，社 會經(jīng)驗(yàn)比較缺乏，政治熱情的狂熱沖動往往干擾著 他們積極有效地參與政治生活，甚至出現(xiàn)政治能量 的破壞性釋放，也有可能為錯誤的社會政治思潮推 波助瀾，成為社會進(jìn)步的障礙。青年學(xué)生政治生活的 客觀效果的這種兩重性，是判別其政治生活進(jìn)步與 否的最終分水嶺。

第五篇：新聞媒體的政治功能

新聞媒體的政治功能

新聞媒體的作用是雙向的：一方面，它可以被民眾啟動，形成對政府和政治過程的有效制約，保障公民的基本權(quán)利；另一方面，它可以為統(tǒng)治集團(tuán)所利用，成為政府控制社會的利器。總的來說，新聞媒體的政治功能主要包括傳播信息、影響輿論、設(shè)置議程、政治社會化和監(jiān)督政府等五個方面。

1．傳播信息

報道新聞和傳播信息是新聞媒體的首要任務(wù)。它以源源不斷的報道反映社會各方面的變動，延伸了人類的耳目，擴(kuò)展了人們的視野，加強(qiáng)了應(yīng)付環(huán)境的能力。對于政府來說，媒體把信息傳播給全社會，不僅有助于消除隔閡，建立共識，而且有助于公民獲取關(guān)于當(dāng)前政治事態(tài)的信息，成為“有所知的公民”，為其政治參與提供信息基礎(chǔ)。

我們知道，媒體是進(jìn)行政治溝通的有效工具，因?yàn)樗让鎸γ娴闹苯訙贤ǜ邇?yōu)勢。然而，政治溝通的成效在某種程度上取決于信息傳播過程。根據(jù)拉扎菲爾德(Lazarsfeld)和卡茨(Katz)的研究，信息傳播分為兩個過程：每個群體的意見領(lǐng)袖(如教師、牧師和專業(yè)人士)謹(jǐn)慎地從新聞媒體獲取政治暗示，然后他們在日常接觸中把這些暗示和觀點(diǎn)傳給那些不怎么關(guān)心政治的朋友們，由此，政治信息就傳播給了每個人。從這種意義上講，媒體所傳播的信息能否深入地影響公眾往往依賴于這些意見領(lǐng)袖，他們是政府所必須觸及、影響和說服的對象。當(dāng)然，電視和網(wǎng)絡(luò)在一宗程序上侵蝕了意見領(lǐng)袖的作用，它們把政治消息直接帶進(jìn)千家萬戶。

2．影響輿論

輿論是社會上相當(dāng)數(shù)量的公眾對他們共同關(guān)心的某個問題所表示的個人意見、態(tài)度的匯集，它反映了一個社會各個群體的需求，可以為執(zhí)政者及其決策提供信息和支持。作為公共權(quán)力代理人的現(xiàn)代政府，必須及時對公眾輿論作出回應(yīng)，否則很可能削弱或喪失合法性。

新聞媒體不僅是輿論的表現(xiàn)渠道，而且可以通過對特定事件作廣泛而深人的報道以及有傾向性的評論，引起公眾對該事件的注意，并動員社會上盡可能多的人就當(dāng)前話題發(fā)表意見，大多數(shù)人的意見自然就形成了輿論。媒體，特別是電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體，通過信息轟炸和影像刺激，很容易制造出即刻的公眾情緒和公眾壓力。當(dāng)美國公眾看到科索沃阿族難民的圖片、洛杉磯四名白人警察對黑人羅德尼·金拳腳相加的鏡頭、美軍機(jī)組人員家屬哭泣的畫面時，他們無需任何文字翻譯和理性解釋，便會產(chǎn)生情緒的沖動。這種沖動帶來的是美國政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)政治行動的訴求。

在這種媒體制造的即刻公眾輿論面前，決策者往往缺少思考的時間和空間，極易作出錯誤的決策。1992年，在加州地方法院宣判白人警察無罪后，當(dāng)?shù)匕l(fā)生嚴(yán)重種族騷亂，布什總統(tǒng)大發(fā)雷霆，要求聯(lián)邦司法部嚴(yán)懲四名白人警察；事實(shí)上，當(dāng)時有多少美國公眾(包括總統(tǒng)本人)知道新聞媒體對羅德尼·金被毆事件的扭曲呢?2001年中美撞機(jī)事件發(fā)生后，美國媒 體對美國政府和軍方的正面報道，對機(jī)組人員家屬的同情，使美國人的愛國主義情緒高昂；在這種維護(hù)美國國家利益的集體情緒的激發(fā)下，美國政府在中國釋放其機(jī)組人員后，立即翻臉不認(rèn)人，而且威脅要向中國派航空母艦，以保護(hù)美國飛機(jī)在中國境內(nèi)的偵察活動。

新聞媒體這種影響輿論的功能往往被各國政府用來進(jìn)行政治宣傳，力圖引導(dǎo)輿論，使其決策獲得公眾的支持，或者改變不利于其決策的輿論。正是因?yàn)榇耍懊襟w現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅是觀察者和信使了，它們更是政府里面的主要演員。它們制造、塑造并常常歪曲決策的信息基礎(chǔ)”。

3．設(shè)置議程

議程設(shè)置理論(agenda—setting theory)認(rèn)為，新聞媒體通過加大對某些問題的報道量或突出報道某些問題，能夠影響受眾對這些問題重要性的認(rèn)知，由此可以設(shè)定社會的議事日程，并從而形成一種輿論壓力，迫使政府把這些問題納入自己的議事日程。雖然政策問題不是媒體制造出來的，但媒體的新聞報道會使政府重新考慮問題的優(yōu)先次序。就如美國前總統(tǒng)卡 特的律師勞埃德·卡特勒在《外交》雜志上所說的：“一個問題無論多么緊要，只要沒有什么電視報道涉入，在白宮的日程表上就可以隨便安排在哪個早晨。人們常常把它擱在一旁，先考慮電視新聞中出現(xiàn)的意外事件，并要及時在下次節(jié)目中對此作出適當(dāng)反應(yīng)。”②許多研究也表明，媒體的宣傳報道與公眾的觀念及政府的行為有著較強(qiáng)的相關(guān)性。

新聞媒體設(shè)置議程的作用在越南戰(zhàn)爭期間美國政府的政策轉(zhuǎn)變過程中表現(xiàn)得十分明顯。戰(zhàn)爭初期，媒體基本上保持了一種合作態(tài)度；隨著戰(zhàn)爭的越陷越深，新聞界的態(tài)度逐漸發(fā)生變化。媒體對美軍陸戰(zhàn)隊(duì)夷平越南村莊和美國大兵屠殺越南平民的報道，激發(fā)了美國人民的反戰(zhàn)情緒，使得公眾對越戰(zhàn)的支持率急劇下降。當(dāng)哥倫比亞廣播公司(CBS)著名的節(jié)目主持 人沃爾特·克朗凱特宣布越戰(zhàn)不能取勝時，約翰遜總統(tǒng)清楚地意識到已經(jīng)無法贏得公眾對戰(zhàn)爭的支持，應(yīng)當(dāng)重新考慮對越南的政策。美國前國務(wù)卿詹姆斯·貝克曾指出，很多時候電視已經(jīng)成了何種事件構(gòu)成危機(jī)的判官。“電視宣布前南斯拉夫的解體，宣布巴爾干半島的戰(zhàn)爭是一場危機(jī)，因此電視要不停地報道，導(dǎo)致克林頓政府必須為此做點(diǎn)什么。但是，(美國)的電視對盧旺達(dá)危機(jī)卻沒有報道，盡管那里的屠殺是慘絕人寰的。”

新聞媒體的議程設(shè)置功能給西方國家政治生活帶來的一個顯著變化就是：在各種選舉中，“問題”的比重增大了。這就是說，選民在投票時，不僅會考慮競選者的政黨背景，更會考慮他們對各類問題的具體態(tài)度；與此相適應(yīng)，競選者不再把重點(diǎn)放在黨派之爭上，而是緊緊抓住一些問題大做文章。1992年克林頓競選的成功就是這方面一個范例。他在競選中避開其對手布什得意的海灣戰(zhàn)爭等國際問題，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率上升等內(nèi)政問題不放。結(jié)果，布什雖贏得了冷戰(zhàn)，卻丟掉了總統(tǒng)的寶座。

4．政治社會化

幾乎所有研究政治文化的學(xué)者都認(rèn)為，新聞媒體也是一種重要的政治社會力量。在瞬息萬變的現(xiàn)代社會，媒體是人們獲取日常生活經(jīng)驗(yàn)之外信息的主要來源。各種新聞媒體持續(xù)地向公眾輸送著某種經(jīng)過選擇的資料和觀點(diǎn)，以及對這些資料和觀點(diǎn)的分析與評價。這種對社會公眾的“信息灌輸”，常常起著潛移默化的作用，使人們自覺或不自覺地接受下來，從而 形成某種特定的政治傾向與態(tài)度。在美國，即使是三歲的兒童也能夠在電視上認(rèn)出總統(tǒng)，知道他們是國家的“老板”。

當(dāng)然，如果新聞媒體的報道與其他社會化機(jī)構(gòu)(如家庭、教會)的教導(dǎo)相沖突，它們也可能不成功。在蘇聯(lián)，家庭對個人政治觀點(diǎn)的形成比無所不在的媒體更有影響力。在1979年伊斯蘭革命以前，伊朗的新聞媒體曾為國王所控制，試圖培植對他的忠誠，但是虔誠的穆斯林教徒從地方清真寺的“毛拉”那里得到指導(dǎo)，憎惡國王，媒體對此也無能為力。可見，媒 體并不總是可靠的，盡管統(tǒng)治者一直利用它來傳播社會主導(dǎo)價值和文化。

5．監(jiān)督政府

媒體作為一種批評者，它對民主政治良性運(yùn)行的作用很早就為人們所公認(rèn)。托馬斯·杰弗遜在1787年就寫道：“如果只剩下沒有報紙的政府和無政府的報紙兩種選擇，那我毫不猶豫地選擇后者。”之所以需要媒體來監(jiān)督政府，是因?yàn)楣毴藛T可能濫用職權(quán)，侵害公民權(quán)利。不僅如此，隨著政府工作的日益復(fù)雜化，瀆職和貪污的機(jī)會也會成倍地增加。相對于其 他監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，新聞媒體有著獨(dú)特的優(yōu)勢：傳遞信息迅速、覆蓋面廣；相對中立和清白；有批評政府的傳統(tǒng)。

從實(shí)踐來看，不少國家的新聞界歷來就以批評政府、揭露官員政治丑聞為樂事。大到總統(tǒng)貪污瀆職，小到議員的桃色事件，無不在媒體的注視之下。政府丑聞一旦被曝光，往往會激起全國的強(qiáng)烈反響，從而形成強(qiáng)大的輿論壓力，使當(dāng)事人輕則陷入困境，重則身敗名裂。正因?yàn)槿绱耍侣劽襟w往往被稱為立法、行政、司法之外的“第四種權(quán)力”或“民主的看門 狗”。近年來，在中央政府的鼓勵下，中國的新聞媒體也開始監(jiān)督政府，曝光地方官員的腐敗行為，批評司法領(lǐng)域的不公。當(dāng)然，與西方國家不同，中國的輿論監(jiān)督不是獨(dú)立的媒體依憑法律對政府進(jìn)行監(jiān)督，而是政府控制的，根據(jù)當(dāng)前政策的需要而進(jìn)行的一種自上而下的、有管理的輿論監(jiān)督。

然而，新聞媒體畢竟是一種“軟權(quán)力”，它不像立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)那樣具有強(qiáng)制力，可以獨(dú)立地發(fā)揮作用。新聞媒體對政府的監(jiān)督并不產(chǎn)生直接的影響，它必須與民眾及政治過程結(jié)合起來，才能真正發(fā)揮作用。即便在傳媒界推崇備至的“水門事件”中，也是如此。在水門事件曝光后，尼克松仍能成功連任，甚至聲言要吊銷《華盛頓郵報》所屬母公司的營業(yè)執(zhí)照。尼克松后來被迫辭職，不只是因?yàn)閳蠹埮读怂某舐劊饕且驗(yàn)閲鴷⒁獙λ岢鰪椲馈Ｔ趪@“水門事件”所進(jìn)行的總統(tǒng)與媒體的較量中，起決定作用的因素絕不僅僅是新聞媒體，這是新聞媒體難以克服的局限性。