第一篇：淺談省管縣財政體制改革大全

淺談省管縣財政體制改革

摘要：省直管縣財政體制改革是近年來我國財政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財政體制改革是大勢所趨,利大于弊。此項改革必將會對市縣經濟產生深遠影響。從長遠來看，有利于我國縣域經濟的發展，但近期產生的負面影響我們要積極地化解。此項改革要因地制宜，穩步慎重推進，不能搞“一刀切”。此項改革要積極試點，積極完善相關配套措施。關鍵詞：省直管縣；財政體制；改革

2009年6月，財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調整，更是進一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規模的權利和利益的再分配。因此，我們應認真分析其利弊得失，趨利避害，促進經濟社會健康發展。

一、省管縣財政體制改革的主要原因

1.縣鄉財政困難。在現行的分稅制財政管理體制下，縣（市）一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難，很多縣（市）要依靠省財政的轉移支付才能維持政府的正常運轉。縣鄉財政困難為省管縣財政體制改革注入了動力，通過減少財政和行政層級來降低行政成本、緩解縣鄉財政困難已經成為一種廣泛共識。

2.市管縣財政體制的弊端。我國目前實行的市管縣體制是1982年以來逐漸形成的。市管縣體制對于縣域經濟發展起到了一定促進作用，但隨著改革的深入，市管縣的財政體制產生的矛盾越來越多，已經不適應縣域經濟進一步發展的需要。首先是經濟利益的矛盾。產生這個矛盾的主要根源是地級市的經濟實力不夠雄厚，屬于“弱市強縣” 型財政，加上有些地級市管轄的縣數量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動，市對縣的經濟社會發展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻來投入市區建設，縣域財富向地級市日趨集中，很多比較窮的地級市事實上成為縣域經濟的“抽水機”，出現了“市刮縣”、“市擠縣”的現象。其次是城鄉關系的矛盾。市管縣體制本質上是“重城市、輕縣鄉”的行政管理體制，在加快城市發展的同時，卻抑制了縣鄉的發展。在這種體制下，地級市的工作重心一般都放在城區而不是縣鄉，市級財政側重于市區的發展，縣鄉地區容易出現“營養不良”，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，導致城鄉差距越拉越大，三農問題積重難返。

3.通過財政體制改革帶動行政體制改革。我國現行的行政管理體制為五級，即中央、省、地市、縣和鄉，而國外發達國家一般都采用三級行政管理體制。我國行政管理體制過多造成我國行政成本過高、財政養人過多和行政效率低下，不利于我國經濟又好又快的發展。我國實行省管縣財政體制改革的核心，就是要減少財政管理的層級，實行中央、省、市縣三級財政管理體制，實現財政體制的扁平化。通過財政體制的扁平化來帶動行政體制改革的扁平化，實行中央、省、市縣三級行政管理體制，實現政府機構的精簡，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管縣財政體制改革的影響

1.對縣域經濟的影響

省管縣財政體制改革的主要目的就是要促進縣域經濟的發展，促進城鄉和諧，加快城鎮化進程。因此，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的影響總體是有利的。從長遠發展來看，實行省直管縣財政體制改革后，加大了中央、省對縣的財政轉移支付力度，增強了縣域經濟的財力。隨著各種經濟和社會管理權下放到縣，增強了縣級政府的調控能力，激發了縣域經濟發展的活力，有利于發揮縣級政府的積極性，促進縣域經濟發展。改革后由于減少了財政的管理層級，將會降低行政成本，提高資金使用效率。同時，對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，也有著深遠的意義。

從近期看，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的不利影響有四點值得關注。一是這次改革只是對縣級財政管理權限的擴大，而不是全部經濟管理權限的下放，更不是行政管理和社會管理權限的全部下放，即地市仍然是縣的上級。這就形成了縣級政府有兩個“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導致政府體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和沖突，使縣級政府無所適從，影響行政效率。二是對于一些“強市弱縣” 型財政的地方，財政體制改革后，中央、省對縣級財政支持不會有大的增加。相反，地市級政府會出于自身利益的考慮而不增加對縣級政府的財政投入，使這些財政弱縣面臨財政困難，縣級政府會有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級政府管理權的擴大，可能會帶來縣級政府投資沖動，造成縣域開發“遍地開花”和“無序建設”，使生產過剩，資源浪費，不利于轉變經濟發展方式。四是實行省直管縣財政體制改革后，我國大部分省級政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導致管不過來，使縣級政府的監督和約束出現一定程度的失控。

2.對市域經濟的影響

省直管縣財政體制改革對市域經濟的影響總體是不利的。第一，對于一些“弱市強縣” 型財政的地方，由于改革后市所轄的縣財政繞過了市，縣財政歸省里直接管理，市財政失去了集中縣財力的權力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現財政困難。第二，改革后原先由市級審批審核的經濟管理事項將被上收到省或下放到縣，市級經濟管理權限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項目會優先考慮到縣域，重點支持縣域經濟的發展，不利于市域經濟的發展。第四，改革后省直接對縣的財政管理，必然帶來省直接對縣的行政管理和社會管理的逐步變革，權限的變動、職能的交叉、利益的重新分配，會給市級政府帶來各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會越來越明顯，改革后地市只管它的幾個區，使市域經濟發展空間變小，必然會限制市級稅源、財源的增加，不利于市域經濟做大做強，不利于市域經濟對各縣的輻射帶動，不利于區域性中心城市的培育。

三、省管縣財政體制改革的對策建議

1.要堅持因地制宜，穩步慎重推進，不搞“一刀切”。因為我國區域面積比較大，是一個經濟發展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財政體制改革不能搞一刀切。各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定改革模式、步驟和進度。已經全面實行改革的地區，要密切跟蹤改革進展，進一步規范和完善。正在進行試點的地區，要總結經驗，加快推進。尚未開展試點的地區，除民族自治地區外，要盡快制定試點方案，積極推進改革。

2.要堅持科學規范、合理有序，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系。要按照分稅制財政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責權限，同時明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級財政要強化區域財力調節作用，實行省對縣（市）的“五個直達”，即：資金直達、分配直達、指標直達、結算直達、報表直達；省級財政要在保證市縣既得利益的基礎上，加大對市縣財政的指導和支持力度，調整和規范省、市、縣之間的財權和事權關系，擴大縣級管理權限，加大對財力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉財政困難。其次，市級財政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續承擔對縣級財政的指導、支持和監督職責；在力所能及的情況下，對所轄縣（市）財政困難繼續給予幫助。最后，縣級財政要充分利用良好的外部環境和經濟發展的自主權，努力爭取中央、省、市各級政府的支持，用足用好上級扶持的資金，用足用好改革賦予的各項政策，提高財政資金的使用效率和行政效率，激發縣域經濟發展的內在動力，壯大縣域經濟；縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關改革工作，增強自我發展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平；縣級財政要建立起民主的決算預算機制，架構起縣級公共財政體

系，靠自身努力來積極緩解縣鄉財政困難。

3.要建立與省管縣財政體制改革相配套的監督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預算。二是要建立科學的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度。三是要建立科學的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。四是要加強財政管理信息化建設，加快“金財工程”建設步伐，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，強化財政管理的技術手段，提高財政管理水平。

4.要堅持積極穩妥、循序漸進，妥善處理收支劃分、基數劃轉、地方債務等問題。要清理地方政府的債務，一些應當由中央財政和省財政負擔的公共事務，比如說，義務教育欠債，糧食大縣欠債，應當由中央財政和省財政負責清理和償還。要盡快完善轉移支付制度，取消配套做法，建立激勵和制約機制，做好轉移支付法律、法規的細化和完善工作，堵塞現有漏洞，使今后的轉移支付工作的各個環節有法可依、順暢執行。

總之，省直管縣財政體制改革是為進一步理順財政分配關系、促進縣域經濟發展、緩解縣鄉財政困難而進行的重大改革，也是一項涉及利益格局調整的重大舉措，各級政府要統一思想、加強領導、統籌謀劃、周密部署、穩健操作，密切關注改革中出現的新情況、新問題，加強調查研究，及時完善，確保改革積極穩妥地推進。

參考文獻：

[1] 賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 財政部.關于推進省直接管理縣財政改革的意見（財預[2009]78號文件）.[3] 周天勇談“省直管縣”財政改革[EB/OL].人民網，2009-07-13

第二篇：我國財政體制改革

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我國財政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一

階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

關鍵詞：改革；財政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續健康發展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發展的需要。

1．我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。

近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。

1.2公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是

實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

2．今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

2.1按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。二是財政的運行機制。三是科學的方法和有效的監督。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。

2.2按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。依賴不斷增強和上移的必然結果，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實

際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大,另一個是縣級財政的職責重大。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

2.3按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

財政支農的觀念，與發展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統一稅法的規定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的財政政策已逐步從區別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經濟的發展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區別性和歧視性的財政支農觀念。

3．結語

農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉居民發展機會的不均等，進一步拉大城鄉的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫療衛生、養老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉差別，實現城鄉社會經濟的一體化發展。

參考文獻：

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[2]白景明、賈康：《中國地方財政體制安排的基本思路》，載于《財政研究》2003年第8期

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[8]賈康、閻坤：《完善省以下財政體制改革的中長期思考》，載于《管理世界》2005年第8期

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[10]王振寧：《分稅制財政體制“缺陷性”研究》，載于《財政研究》2006年第8期

第三篇：從市管縣走向省管縣的體制改革

從市管縣走向省管縣的體制改革

□呂紅巖

摘 要：市管縣體制在其產生與發展過程中起過相當大的積極作用，隨著經濟、社會的發展其局限性也越來越明顯。我們應當積極推進省管縣體制改革。盡管改革中不可避免的要面臨許多阻力和困難，但新體制的優勢顯而易見，推行省管縣體制的趨勢是不可否認的。關鍵詞：市管縣；省管縣；體制改革

1.市管縣體制的產生與發展

市管縣體制是我國城市行政管理體制之一，即由市管轄若干縣或自治縣，以經濟相對發達的中心城市帶動周圍農村的行政管理體制。市管縣體制始于解放初期，1949年蘭州領導皋蘭縣，1950年旅大市（今大連市）領導金縣、長山二縣。當時主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設問題而設置市領導縣體制，并無“帶”縣之意。1958年，國務院先后批準北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區試點并推廣。20世紀80年代初期，為了加快城鄉一體化建設步伐，推進行政機構改革，中共中央（1982）51號文件發出通知，“在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并，市管縣、管企業。”1982年新《憲法》規定“直轄市和較大的市分為區、縣。”首次明確地以國家根本大法的形式對市領導縣體制進行了規定。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前，市管縣體制已成為各省市區最基本的區劃模式，構成了最基本的縱向權力結構體系。這一體制的實行，使我國的行政區劃由憲法規定的四級制向五級制的轉化，改變了我國政府體制的層次結構。同時也使地級市的功能發生了重要變化，從原來僅僅是城市政府轉變為既擔當城市職能，又承擔農村和農業管理的職能，使地級市政府的管理活動日益復雜。

2.市管縣（市）體制的積極作用與弊端

2.1 積極作用

其一，使分割的區域經濟趨于統一，城鄉經濟共同發展。它打破了多年來實現之間的行政壁壘和城鄉分割，有效促進了城鄉經濟發展的一體化，使中心城市在帶動周邊地區發展方面發揮了作用。其二，縮小了政府結構規模，提高了行政效率。在市管縣之前，省縣之間準層次機構地區行署基本上對應著每一個省級部門，除了人大和政協等機構外，與所駐市機構大量重復，人員閑置現象嚴重。

其三，推動了城市化進程，中心城市發展迅速。1983年實行市管縣體制后，國務院和民政部提出了內部掌握執行的設市標準和市領導縣條件，這大大加快了我國城市化的發展速度。到2000年底，城市化水平達到36.09%，市制的發展由1978年的193個（直轄市3個、地級市98個、縣級市92個）發展到2002年的660個（直轄市4個、地級市275個、縣級市381個）。

2.2 弊端

2.2.1 “小馬拉大車”問題依然存在市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。事實上，除傳統的省會城市和一些中等發達城市帶動力

量較強外，一些工業基礎薄弱甚至是由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來幫助縣級和鄉村的發展，這些城市一般都遠離中心經濟區，帶縣的數量也較多。

2.2.2 層次過多，加大了行政管理成本

市管縣之前，我國的行政層級由中央－省－縣（市）－鄉（鎮）四級組成，這也是憲法確認的結構體系。雖然省縣之間有一個地區行署，但畢竟是一個虛制層級。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，形成“效率漏

斗”，這在信息網絡高度發達和交通十分便利的今天已越來越不合時宜。全國有260多個地級市，由此而產生的公務員和事業單位人員工資、后勤和辦公經費等財政支出無疑是個巨大數字，加大了行政管理成本。

2.2.3 城市虛化現象嚴重

市管縣體制雖然推動了城市化的發展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現。縣鄉農民變成了“市民”，但城市的農業人口依舊占絕對比重，二、三產業的比重也低于農業。

2.2.4 核心型地區，垂直一體化的市

管縣體制導致市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現象，形成“財政漏斗”和“權力漏斗”核心型地區的特點就是以周邊地區工業相對較發達的中心城市帶領一些經濟基礎薄弱的縣，市縣經濟發展差距大、關聯度低。在地區行署領導縣時，中心城市和所在地區的轄縣往往就資源和項目等相互爭搶，國家工業化的政策也傾向于城市。實行市管縣體制后，中心城市更是依靠行政手段在財政方面對下“抽血”、對上截留，還不斷下侵縣級的各種審批權，縣市發展受到很大抑制。

2.2.5 勻質型地區，市管縣體制逐漸失效

勻質型地區的主要特點是中心城市和其所轄縣（市）有相似的經濟實力，各縣（市）工業發展、農村工業化都有較好的基礎。市管市在我國憲法中是找不到合法依據的，其只規定了“直轄市和較大的市分為區、縣”。在地級市代管縣級市體制下，地級市和縣級市由于經濟實力接近，在發展目標上有一定沖突，相互之間各自為政，自謀發展，重復建設和同構競爭行為也愈演愈烈。

3.積極推進省管縣體制改革

市管縣體制在新形勢下已不能適應現代經濟和社會發展的要求。它作為新舊體制交替階段的一種過渡形式，必將隨著我國市場經濟體系的不斷成熟和政府職能的轉變而發生變化。改革市管縣體制，建立扁平化的省直管縣市的公共行政體制已成為推動經濟發展和深化行政體制改革的迫切要求和戰略選擇。

第一，在計劃經濟體制下，經濟區的范圍就是行政區的范圍，區域經濟呈封閉狀態。市管縣體制在一定程度上沖破了行政區對經濟區的束縛，但結果是經濟區范圍在原有基礎上的增大，形成的是更大范圍的行政區經濟。當前市場經濟體制日益成熟，沖破行政區對經濟區的約束，由縱向經濟延伸走向橫向經濟聯合已經成為必然。

第二，少層次大幅度的扁平化組織結

構是現代社會組織管理的主導模式。層次少，信息傳遞速度就快，決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應的糾偏措施；同時，由于信息傳遞層次少，信息失落失真的可能性較小，這樣也有利于保證國家政令的統一，提高行政效率。

第三，城鄉分治是國際上有效實行地

方行政管理的共同模式，省直管縣市是實施城鄉分治的前提。根據國際市制發展的共同經驗和一般規律，市是一種城市型行政建制。市和縣的性質不同，主要任務也不同。市制發展的方向是實行市自治，這也是國外市制建設的經驗，自治就必須是市制的適域化而非廣域化。另外，城鄉分治也是解決我國鄉村發展落后的根本途徑。實行省直接管縣（市），中央和省就可以根據具體情況有針對性地制定經濟和社會發展政策，更好地扶助農村地區經濟發展，下放給縣鄉的各種權益也就不易被市級所截留。市的功能應定位在發展城市為經濟、文化中心，加強城市建設規劃；而縣的功能在于加快小城鎮發展和建設新農村。

第四，構建省直接管理縣市的公共

行政體制不僅具有理論上的可行性，同時也是社會發展的現實需要。鑒于我國國情，改革現有市管縣體制，實行省直管縣（市）要根據各地情勢，因地制宜，靈活推進，不能采取一刀

切的辦法。經濟發達、欠發達和不發達地區以及東中西三大區域要區別對待。（1）在江蘇、遼寧、廣東等市管縣體制實行較早的省份可進行省直管縣市體制的試點。尤其在蘇錫常、遼中南和珠江三角洲等勻質性地區取消地級市代管縣級市的不合理體制，改由省直接管理縣市，這不但可以拓展中小城市的生存空間，而且可成為省直管縣市體制的突破口。（2）繼續保留現有的地區行署建制，不再審批新的市管縣體制，使這些地區的行政區劃符合憲法的規定，待條件成熟取消地區虛級建制，直接過渡到省直管縣市體制。（3）對一些已實行市管縣體制，但條件不成熟又不能進行省直管的地區，可暫時維持現狀，但應根據中心城市的經濟實力，按地域經濟聯系合理界定轄縣范圍，防止“小馬拉大車”現象，不合理的必須適時加以調整。由于我國地區差別大，改革市管縣體制，實行省直管縣市體制不可能一蹴而就。條件不成熟的，則應繼續發揮市管縣體制的積極作用；條件成熟的，應采取省直管縣市的扁平化公共行政體制，實行省－縣（市）－鄉（鎮）三級制。海南省和廣東省的中山、東莞市就是較成功的范例。◆

參考文獻

[1]中華人民共和國2001行政區劃.計表[J].中國方

域,2002,(2).[2]王恩涌.中國政治地理[M].科學出版社,2004.[3]孫學玉,伍開昌.當代中國行政結構扁平化的戰略構想

第四篇：我國“省管縣”行政體制改革的分析

我國“省管縣”行政體制改革的分析

摘要：我國行政管理體制改革思路，由原來的“市管縣”逐漸向 “省管縣”改變。并逐步探索我國行政層級改革的理論基礎和有效途徑

穩步推進省管縣體制改革的多種途徑和模式。但在推行“省管縣”體制改革的同時，要保證提高政府行政管理效率, 從而實現政府的功能性變革。使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，更大化地實現社會公平化。

關鍵詞：市管縣、省管縣、社會公平

一、“市管縣”顯露出的弊端。

被寄于厚望的“市管縣”體制在實施之初確實產生了積極的效應，對密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉共同發展確實起到了一定的促進作用。然而，目前的“市管縣”體制沒有完全實現當初的設計意愿，而且在實施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。具體表現在以下幾個悖論：

（一）城鄉悖論

推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，從而實現城鄉協同發展、進而縮小城鄉差距的目標。在實踐的過程中發現，有些地級市確實起到了輻射作用，帶動了縣域經濟的發展，縮小了城鄉差距。但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級市本身就遇到很多瓶頸和障礙，無力也無法帶動縣的發展。同時，由于市轄區的財政由市統攬，加劇了市縣之間、城鄉

之間的矛盾與差距。因此，“市管縣”本意是縮小城鄉差距，反而導致城鄉差距的進一步拉大，形成了所謂的“城鄉悖論”。

（二）財政悖論

推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財力優勢幫助經濟比較落后、財政比較緊張的縣城盡快發展。也就是可以在縣財政困難的情況下給以借款或補助，從而緩解縣的財政壓力。但是事實上，由于我國財政體制的“強中央、弱地方”的傾向，無形中引起了各級地方政府的效仿。一些市為了在任期內搞出政績，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，市管縣本意是緩解縣的財政困難，反而導致縣財政的愈加困難，形成了所謂的“財政悖論”。

（三）效率悖論

增加“市”這一管理層級是為了相對縮小管理幅度，省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府，從而提高行政效率。然而，現如今的情形是在省縣之間增加了市這一中間層次，也就增加了機構、編制，加大了管理成本，而且導致行政效率的降低。形成了所謂的“效率悖論”。

二“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執行的“漏斗效應”。

我國有五個政府層級，每一級政府都有一定的“自主權”，但這種“自主權”在保證地方靈活性的同時。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統一性，往往致使政策到達基層時嚴重走樣。而實行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權力截留”的情況。

在市場經濟發展的今天，很多地區內部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應該分配給縣區的資源使得縣域經濟的發展受到了較大的阻礙，經濟發展動力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進農村經濟的發展。

縣城與農村的聯系最為緊密，賦予縣域經濟更大的自主權能夠更好地帶動農村經濟的發展，有助于社會主義新農村的建設。加快實現“城鄉合治”的步伐。改變城鄉“二元”的格局。而市域經濟離農村較遠，不能很好地發揮帶動農村經濟的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經濟的發展。

從目前現實情況看。縣級領導更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級領導的權力空間比較小有關，而權力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領導不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費，又造成了管理成本的增加。

三、理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會降低行政效率。

目前我國省一級行政區劃過大，除香港和澳門特區外的32個省級行政區中有16個下轄100個以上的縣級行政單位，平均下轄89個縣級行政單位。省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大。反而會降低行政效率，加大省級政府配置省內公共產品的負擔。

(2)縣域經濟未必能帶動鄉村經濟的發展。

縣域經濟與農村經濟關系緊密，但是縣城的經濟輻射力能否帶動周圍農村經濟的發展是不確定的，如果縣城的經濟發展能力不足依然會出現“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會出現“縣刮鎮”、“縣壓鎮”的情況呢?到那時我們是否還要“省直管鎮”呢?

(3)“省管縣”會帶來公共產品配置效率的損失，五級政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級政府進行較為細致且相對合理的職能分工，其結果不僅有利于政府更準確地掌握不同社區居民對地方公共產品的需求偏好，而且有助于政府部門根據公共產品在外溢性上的差異在各級政府之間配置供給決策權。

四、對“省管縣”行政體制改革的建議

1．因地制宜、分段而治

下放權力縣(市), 要堅持因地制宜原則,分析各縣(市)的具體情

況, 給予不同的擴權政策。這樣才能對縣域經濟發展做出合理的擴權政策和宏觀規劃, 因地制宜、針對不同縣情分類科學指導, 促進縣域經濟在宏觀區域內合理分工、各具特色、健康有序地協調發展。在擴權政策上,要針對縣域經濟發展普遍存在的共性問題, 可實行普惠制, 在優惠政策上共有共享;同時, 根據縣域經濟發展的特殊情況, 實行分類制, 在優惠政策上分類對待。

2．適當調整區劃，健全管理機制

改革省級行政區劃, 首先可以增加省級區劃數目, 劃小省區范圍。在省的領導下, 自主協商共同遇到的問題。同時, 縣級政府要善于自我監督、自我約束, 還要有意識地培育基層群眾的公民意識, 鼓勵他們主動參與改革,讓他們與政府組織內的決策團體形成制度創新的合力, 相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合。

3．維護地級市利益、減小改革的阻力

推進“省管縣”的體制改革,涉及到數以萬計的政府官員的升降去留等問題,涉及到數以億計的政府資產的科學配置和依法處置, 涉及到新架構的運轉磨合。因此, 實施的過程中, 不能草率行事, 應當權衡全局, 科學謀劃,并經過實踐求證, 取得具體經驗后方可有序推進。

4．協調市縣關系，促進縣域合作

在改革市管縣體制時，宜采取“郊縣改區”等配套改革，繼續發揮中心城市在工業集聚、交通暢達等方面的優勢，更好地發揮增長極輻射帶動作用，最大限度地預留和拓展地級市發展空間。一些發展勢頭

好、空間受限的地市，可通過市轄區調整來拓展發展空間，省直管縣以后，盡管可以從體制上為縣域經濟發展放權、賦權、松綁，調動縣級的主動性積極性。

省管縣體制改革是一個涉及政治、經濟、地理以及文化傳統等多方面因素的復雜工程，牽一發而動全身，必須認真對待，科學運作。“省管縣”只是戰術而不是戰略, 只是權宜之計而不是長遠、一勞永逸地解決行政層級過多問題的上策良方。“省管縣”體制改革必須與推進民主政治實行縣域自治，必須與政府職能轉變創新政府治理結構相結合。才能真正達到壓縮政府行政管理層級, 提高政府行政管理效率，協調地級市與縣的平衡發展，從而使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，從而更大化地實現社會公平化。

參考文獻

1.陳 濤．2007年，《后稅費時代的鄉鎮機構改革：問題和對策》，《農村經濟》

2.陳達云，鄧 亮，2007年，《以省管縣體制構建我國地方行政層級的思考》《國家行政學院學報》

3.郝國慶,2009年,《省管縣改革的相關問題分析》,《經濟體制改革》

4.馬述林,2008年,《論省級行政區劃體制改革》,《戰略與管理》

第五篇：財政體制改革 財政學論文

財政學論文

摘要：

財政體制改革

我國財政管理體制自改革開放以來一直不斷完善，這也從我國經濟總水平不斷上漲的現象看出我國財政體制改革對經濟的影響非常大。從1949年建國初期到現在，政府也在逐步從滿足人們的物質需求到滿足人們精神需求，從當初的解決基礎設施及溫飽問題到現在的民生財政。本文對我國財政體制改革的歷史進行了回顧，并且對當前我國財政體制進行了分析。關鍵字：財政體制改革；分稅制；民生財政 正文：

自改革開放以來，中國GDP以飛快的速度增長，從二十世紀八十年代全球第八第九的位置上升到了第三的位置，2010年更是超越日本位于世界第二。隨著經濟的不斷增長，人們的生活水平也逐步提升，人們的需求也在不斷地變化，當然，財政體制也在不斷地完善。

民生是這個時代的關鍵詞，是政府工作報告中濃墨重彩的華章，是代表委員的“永恒話題”。翻檢歷史，也許從沒有哪個年代像今天這么強調民生。民生為何如此重要？因為它是老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，它是“社會的生存、國民的生計、人民的生命”，它“不僅是重要的經濟問題、社會問題，也是重大政治問題”……在此語境中，今年民生支出將占中央財政2/3，無疑振奮人心，具有積極的正面導向作用。

一、我國財政改革歷史

1978-1994年通過“放權讓利”激發改革的積極性，提高在傳統經濟體制下幾乎窒息的國民經濟的活力。在改革初期,政府能夠且真正放出的“權”,主要是財政上的管理權;政府能夠且真正讓出的“利”,主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。這一改革思路與財稅體制自身的改革任務——由下放財權和財力入手,打破或改變“財權集中過度、分配統收統支,稅種過于單一”的傳統體制格局——相對接。

1994-1998年財政體制改革踏上了制度創新之路——稅制改革。1994年實行分稅制的政策，是我國財政改革的一個重要轉折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措,多是圍繞利益格局的調整而展開的。而且也是在整體改革目標定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的不同之處在于它突破了以往“放權讓利”思路的束縛,走上了轉換機制、制度創新之路。從重構適應社會主義市場經濟體制的財政體制及其運行機制入手,在改革內容與范圍的取舍上,既包含有利益格局的適當調整,更注重新型財稅體制的建立,著重財稅運行機制的轉換。

1998-2003年，公共財政積極的財政政策推行。多年的改革變遷人們發現,能夠統領所有財政改革線索、覆蓋所有財稅改革事項的概念,只有公共財政。于是,以1998年12月15日舉行的全國財政工作會議為契機,決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定:構建中國的公共財政基本框架。從那時起,作為整個財稅體制改革與發展目標的明確定位,帶有整體改革布局性質的公共財政框架的構建,正式進入財稅體制改革的軌道。

2003年至今，我國財政體制將進一步完善公共財政制并且將逐步向民生財政轉型。

從改革初期的讓利放權,到1994年的分稅制改革,再到1998年的積極財政政策和建立公共財政制度的提出,以及當前針對全球金融危機對我國造成的外部沖擊而出臺的以民生為核心的新一輪積極財政政策,我國財政的每一次變革都是基于經濟改革與經濟發展的現實需要而進行的適時調整,有別于西方國家簡單的反周期調節。“民生財政”正是基于此種邏輯和我國改革發展的現實需要應運而生的。

二、我國當前財政體制與民生財政 1.民生財政

民生財政簡單來說就是加大以民生為本的財政支出。概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”。2.民生財政與公共財政

民生財政并不否定公共財政,是對公共財政體制的進一步深化,是對公共財政的一種完善。其實市場經濟所匹配的是公共財政，但是如果我們能在公共財政的基礎上更深一層次的去為民生著想，那么我想在這樣的財政體制下我們的經濟會發展的更好的。在我國這樣一個社會主義國家，推行的又是市場經濟，那么我們必然要將我們的公共財政制度推向民生財政，這才是我們國家財政體制改革的根本。當前我國經濟體制已基本實現了由計劃到市場的轉變,財政體制也逐步實現了由建設財政向公共財政的轉變。在進入完善社會主義市場經濟體制階段,在強調市場經濟的同時更應凸顯其社會主義屬性,這就要求財政職能的重心逐步由公共化向民生化轉移。公共財政框架下的適合現代經濟要求的體制基礎與管理模式也是承載民生財政發展模式的必要條件。只有真正確立公共財政制度,才有可能發展與社會主義市場經濟相匹配的民生財政。3.財政制度轉型的必然性

著名的經濟發展階段論我想應該能夠解釋我國財政體制轉型的必然性。美國經濟學家馬斯格雷夫和羅斯認為托在經濟發展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經濟發展提供社會基礎設施，如道路、運輸系統、環境衛生系統、法律與秩序、健康與教育以及其他用于人力資本的投資等等。在發展的中期階段，政府投資還應繼續進行，但這是政府投資只是對私人投資的補充。一旦經濟達到成熟階段，公共支出將從基礎設施支出轉向不斷增加的教育、保健與福利服務的支出，且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也會快于GDP的增長速度，導致財政支出規模膨脹。這樣一來，改革初期實質上是為了滿足人民的溫飽問題還有基礎設施建設問題，所以政府支出處于長期投入在基礎設施的建設上；而發展到一定程度，人民的溫飽問題解決了就該解決人們的人權問題和民生問題了。馬斯洛需求層次理論的最基層是生存問題，然后是安全再往上面才是追求精神生活上的完美。在經濟發展到一定時期時，大部分人們的生存為題解決了，人們的觀念就會慢慢從最求物質生活到追求精神生活。所以隨著經濟的不斷發展，我們的最終導向還是民生問題。4.民生財政是財政本質的回歸

2011年財政預算報告顯示，今年全國財政支出規模將達100220億元，比上年增長11.9%，這是我國財政支出首次超過10萬億元規模。在“支出壓力很大”的形勢下，保民生、減差距、壓經費成為今年財政支出的重要落點。根據2011年財政預算報告，民生支出合計將占中央財政支出的三分之二左右。

去年，全國財政收入邁上“8萬億元”臺階（83080.32億元），今年，財政支出將進入“10萬億元”時代。我們看到，民生投入基本集中在教育、醫療、社保、就業、三農、環境保護等方面。可以預期的是，一旦這些真金白銀落到了實處，并發揮了效用，老百姓所期盼的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、失有所助……”將不再是飄渺的夢想，而是觸手可及、深有所感的美好現實。

公共財政本來就應該是民生財政，財政支出向民生不斷傾斜，說明我國公共財政正在回歸其本質。明確規定民生支出占中央財政三分之二，讓這種回歸有了更具體和明確的目標。

三、目前我國出現的問題及財政改革

從我國近年來屢次出現食品安全問題來講，我認為從需求的角度來說我們的經濟發展到現在，可以說是一個飛躍，但是我們居然出現了這樣的食品安全危機。近些年我國市場上食品安全亂象，“瘦肉精”事件塵埃未落，“染色饅頭”“回爐面包”“牛肉膏”又接踵而來，絕育黃瓜，爆炸西瓜更是讓人毛骨悚然。我們現在想的問題不是如何去更好的發展經濟，而是我們還能吃什么。食品問題暴露了我國的一個嚴重的問題就是監管機制的松懈。既然我們的改革方向已經開始轉向民生，那么人們就不應該再擔心這些在人生存之本的食品上的一些問題了，而我們還在因為食品安全問題而頭疼。我想我國目前最要緊的是應該解決食品安全問題，政府應該加大力度來整治這次食品危機。我們只有把這最基礎的問題解決了，才有可能去發展經濟，才有可能實現民生財政。