第一篇：財政省管縣,專家為何建議云南推遲？

財政省管縣，專家為何建議云南推遲？

作者：本報記者鄭義 文章來源：本站原創 點擊數：344 更新時間：2011-8-8 143855“省直管縣”財政改革一直是近年我國財政管理體制改革的熱點話題，特別是在西部地區大家更為關注。近日有媒體刊發《省人大調研組建議推遲云南“省直管縣財政改革”》后，引起了多方關注。記者到云南省人大了解情況時，相關部門負責人表示，此報告只是工作性質的調研，就是一個情況反映，并不是有這個打算。云南財經大學財稅研究所所長張麗華認為，推遲是下下策，云南的態度應該是加強研究去應對。

我國最早探索縣制改革的省份之一的浙江，從1992年就開始嘗試對一些經濟發展較快的縣（市）進行“擴權強縣”改革。之后，省直管縣的財政改革在我國多個省份鋪開。財政部公開資料顯示，到目前為止，我國已在27個省份970個縣推行了省直管縣財政管理方式改革。這些改革也取得了明顯成效。在此基礎上，中央逐漸加快了在全國推行省直管縣改革的步伐。2005年10月召開的中共十六屆五中全會提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，2006年這句話就寫進了“十一五”規劃綱要里邊。2008年10月，十七屆三中全會再次強調，要“推進省直接管理縣（市）財政體制改革??有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2009年的中央“一號文件”進一步提出“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點”，并明確表示要“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2009年6月，財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。

云南省委、省政府高度重視省直管縣財政改革。2009年12月，云南省政府召開全省省直管縣財政改革試點工作會議，要求各級、各部門要深化認識、把握政策、落實措施，扎實推進省直管縣財政改革試點工作。并及時下發了《關于開展省直管縣財政改革試點的通知》，決定從2010年1月在鎮雄、宣威、騰沖3個縣正式啟動省直管縣財政改革試點工作。雖然云南在推行省直管縣財政改革面臨著多重困難，但云南各方通過各方努力，省直管縣財政改革還是取得了一定的成效。省財政廳副廳長王衛昆在記者電話約訪時表示，從目前三個試點縣（市）實施的情況來看還算順利。

記者也從宣威市了解到，省直管縣財政改革宣威取得四點成效，一是合理界定了財政收支責任，調動了試點縣發展經濟的積極性；二是上級財政對省直管縣的支持力度加大，增強了縣域經濟發展活力；三是減少了中間層級，提高了縣級辦事效率和資金使用效率；四是省級財政加強了對直管縣的業務指導，提高了縣級財政管理水平。

雖然記者通過多方努力也沒能獲取云南省人大調研組的這份調研報告，但從媒體報道中基本能了解大致內容。

據媒體報道，2011年5月，云南省人大常委會組成調研組，就省直管縣財政改革試點縣運行情況進行調研，并向省十一屆人大常委會第24次會議提交了調研報告。省人大調研組向省人大常委會提交調研報告稱：“建議省政府書面報告國務院，推遲云南全面推行省直管縣財政改革的時間。”

張麗華教授是縣域經濟研究方面的專家，目前正承擔著國家自然科學基金的相應課題。她在接受記者采訪時表示，省直管縣財政改革是中央為未來行政體制扁平化改革作前期鋪墊的，雖然在東部沿海等發達地區推行較為成功，但在西部特別是在云南省推行所遇的難題超乎想象，既然確定要改，推行是必然的。張麗華認為，雖然云南應積極應對，但在制度設計上不能一刀切，應該充分考慮到西部地區的實際情況。

該調研報告認為，“全面推開省直管縣，將導致管理效率下降”。云南全面實行省直管縣財政改革，時間不成熟，條件不具備。目前，離中央規定的“全面推行省直管縣財政”改革的時間（2012年）越來越近，建議省政府書面報告國務院，請求允許云南推遲全面推行省直管縣財政改革的時間。云南省的省情特殊，全面推開“省直管縣”面臨困難。

云南省的16個州市中，有8個民族自治州，按照中央“只在民族自治州之外的地方推行財政省直管縣改革”的精神，會導致云南省兩套財政體制和財政政策并行，難免出現因財政體制和政策不同，帶來地區間不公平競爭問題，從而制約我省地區經濟社會的平衡發展。其次，云南省共轄100多個縣，所轄縣市個數列全國第三、西部第一。省直管縣后，省級財政的管理半徑將大為延長，管理幅度大規模拓寬，管理難度劇增，管理效率可能下降，將影響省級政府的宏觀調控能力和經濟規劃效果。

張麗華教授分析，應該講，省直管縣財政體制的改革對我國財政管理體制扁平化和行政管理體制扁平化的改革有著十分重要的意義，它有利于促進縣域經濟發展，有利于充實縣級財政，理順省、市、縣三級政府間的財政關系，有利于減少管理層級，提高管理效率。然而，應該看到，省直管縣財政改革是在我國復雜的經濟社會及制度構架、巨大的地區差異和經濟發展不平衡的諸多條件下推出，面對中國大而復雜的國體，在今天已經沒有任何單一的不分差別的“一刀切”改革模式能夠順利推進并能解決一切問題。其中，地區差異是決定省直管縣財政改革能否較順利地推進的關鍵。盡管在此之前，全國已經有許多省份進行了改革試點，但試點更多地是東部地區的省份，東部地區大部分省、市、縣三級政府財力都充裕，尤其縣域經濟發達，同時，東部地區地理條件較優越，管理成本較低。而西部恰好相反，省、市、縣三級政府財力都不足，尤其縣域經濟極為落后，西部地區獨特的地理環境和落后的交通狀況都帶來管理上的難度，國家級貧困縣及少數民族自治區和縣數量較多等，因此，省直管縣財政改革的全面推進將使西部地區各省面臨諸多風險，這主要源自于西部經濟社會發展的滯后，呈現出“重度”政府主導型和“過度依賴財政型”發展模式，這不僅直接影響下一級政府提供公共服務的能力，而且易將財政改革風險擴散至其管轄區域內的經濟社會發展；“省直管縣”改革后，省級財政管理對象呈十幾倍增長，其管理成本將隨管理的空間和距離的擴大成倍數擴大，且由于西部特殊的地理環境和交通不發達等因素的作用，還將產生由于信息嚴重不對稱形成的財政分配嚴重扭曲現象，管理效率將大打折扣。除此之外，貧困縣和貧困人口由原分散于州市向省級的集中，加大了省級對扶貧的難度，扶貧的平均化傾向將使逐漸脫貧的貧困縣發展延緩的社會風險。比如云南，三級財力都非常弱，對中央轉移支付依賴度都極高，而目前最困難的又是縣級財政。她認為，縣級財政不管是州市管還是省里管，這個困難不會因為省管之后就有所減弱，強行收到省里，實際就把縣級財政的困難，縣級面臨的許多困境或者是風險由原來的州市集中到了省級。西部地區大多都是民族比較多的地區，云南省更為突出一些，這些問題比東部、中部復雜得多。

張麗華教授最后認為，西部地區各省尤其云南省面對的不是要求延緩，因為改革中出現的上述問題不會因為延緩而消失。她說，西部地區政府和財政，應該組織和聯合一些學者加強對本省省情的研究，一方面以嚴謹的科學態度和翔實的依據向中央進言，針對西部各省在改革的過程中易出現的特色情況，應該給我們什么樣的特殊政策；另一方面提出一些應對措施，從而解決改革中遇到的這些問題。

報道稱，目前該調研報告正在審議中。記者致電該省部分縣市領導，大多表示對此也非常關注，但目前不便發表什么看法，等上面的決定下來后遵照文件執行。

第二篇：淺談省管縣財政體制改革

淺談省管縣財政體制改革

摘要：省直管縣財政體制改革是近年來我國財政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財政體制改革是大勢所趨,利大于弊。此項改革必將會對市縣經濟產生深遠影響。從長遠來看，有利于我國縣域經濟的發展，但近期產生的負面影響我們要積極地化解。此項改革要因地制宜，穩步慎重推進，不能搞“一刀切”。此項改革要積極試點，積極完善相關配套措施。關鍵詞：省直管縣；財政體制；改革

2009年6月，財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調整，更是進一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規模的權利和利益的再分配。因此，我們應認真分析其利弊得失，趨利避害，促進經濟社會健康發展。

一、省管縣財政體制改革的主要原因

1.縣鄉財政困難。在現行的分稅制財政管理體制下，縣（市）一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難，很多縣（市）要依靠省財政的轉移支付才能維持政府的正常運轉。縣鄉財政困難為省管縣財政體制改革注入了動力，通過減少財政和行政層級來降低行政成本、緩解縣鄉財政困難已經成為一種廣泛共識。

2.市管縣財政體制的弊端。我國目前實行的市管縣體制是1982年以來逐漸形成的。市管縣體制對于縣域經濟發展起到了一定促進作用，但隨著改革的深入，市管縣的財政體制產生的矛盾越來越多，已經不適應縣域經濟進一步發展的需要。首先是經濟利益的矛盾。產生這個矛盾的主要根源是地級市的經濟實力不夠雄厚，屬于“弱市強縣” 型財政，加上有些地級市管轄的縣數量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動，市對縣的經濟社會發展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻來投入市區建設，縣域財富向地級市日趨集中，很多比較窮的地級市事實上成為縣域經濟的“抽水機”，出現了“市刮縣”、“市擠縣”的現象。其次是城鄉關系的矛盾。市管縣體制本質上是“重城市、輕縣鄉”的行政管理體制，在加快城市發展的同時，卻抑制了縣鄉的發展。在這種體制下，地級市的工作重心一般都放在城區而不是縣鄉，市級財政側重于市區的發展，縣鄉地區容易出現“營養不良”，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，導致城鄉差距越拉越大，三農問題積重難返。

3.通過財政體制改革帶動行政體制改革。我國現行的行政管理體制為五級，即中央、省、地市、縣和鄉，而國外發達國家一般都采用三級行政管理體制。我國行政管理體制過多造成我國行政成本過高、財政養人過多和行政效率低下，不利于我國經濟又好又快的發展。我國實行省管縣財政體制改革的核心，就是要減少財政管理的層級，實行中央、省、市縣三級財政管理體制，實現財政體制的扁平化。通過財政體制的扁平化來帶動行政體制改革的扁平化，實行中央、省、市縣三級行政管理體制，實現政府機構的精簡，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管縣財政體制改革的影響

1.對縣域經濟的影響

省管縣財政體制改革的主要目的就是要促進縣域經濟的發展，促進城鄉和諧，加快城鎮化進程。因此，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的影響總體是有利的。從長遠發展來看，實行省直管縣財政體制改革后，加大了中央、省對縣的財政轉移支付力度，增強了縣域經濟的財力。隨著各種經濟和社會管理權下放到縣，增強了縣級政府的調控能力，激發了縣域經濟發展的活力，有利于發揮縣級政府的積極性，促進縣域經濟發展。改革后由于減少了財政的管理層級，將會降低行政成本，提高資金使用效率。同時，對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，也有著深遠的意義。

從近期看，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的不利影響有四點值得關注。一是這次改革只是對縣級財政管理權限的擴大，而不是全部經濟管理權限的下放，更不是行政管理和社會管理權限的全部下放，即地市仍然是縣的上級。這就形成了縣級政府有兩個“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導致政府體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和沖突，使縣級政府無所適從，影響行政效率。二是對于一些“強市弱縣” 型財政的地方，財政體制改革后，中央、省對縣級財政支持不會有大的增加。相反，地市級政府會出于自身利益的考慮而不增加對縣級政府的財政投入，使這些財政弱縣面臨財政困難，縣級政府會有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級政府管理權的擴大，可能會帶來縣級政府投資沖動，造成縣域開發“遍地開花”和“無序建設”，使生產過剩，資源浪費，不利于轉變經濟發展方式。四是實行省直管縣財政體制改革后，我國大部分省級政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導致管不過來，使縣級政府的監督和約束出現一定程度的失控。

2.對市域經濟的影響

省直管縣財政體制改革對市域經濟的影響總體是不利的。第一，對于一些“弱市強縣” 型財政的地方，由于改革后市所轄的縣財政繞過了市，縣財政歸省里直接管理，市財政失去了集中縣財力的權力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現財政困難。第二，改革后原先由市級審批審核的經濟管理事項將被上收到省或下放到縣，市級經濟管理權限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項目會優先考慮到縣域，重點支持縣域經濟的發展，不利于市域經濟的發展。第四，改革后省直接對縣的財政管理，必然帶來省直接對縣的行政管理和社會管理的逐步變革，權限的變動、職能的交叉、利益的重新分配，會給市級政府帶來各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會越來越明顯，改革后地市只管它的幾個區，使市域經濟發展空間變小，必然會限制市級稅源、財源的增加，不利于市域經濟做大做強，不利于市域經濟對各縣的輻射帶動，不利于區域性中心城市的培育。

三、省管縣財政體制改革的對策建議

1.要堅持因地制宜，穩步慎重推進，不搞“一刀切”。因為我國區域面積比較大，是一個經濟發展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財政體制改革不能搞一刀切。各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定改革模式、步驟和進度。已經全面實行改革的地區，要密切跟蹤改革進展，進一步規范和完善。正在進行試點的地區，要總結經驗，加快推進。尚未開展試點的地區，除民族自治地區外，要盡快制定試點方案，積極推進改革。

2.要堅持科學規范、合理有序，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系。要按照分稅制財政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責權限，同時明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級財政要強化區域財力調節作用，實行省對縣（市）的“五個直達”，即：資金直達、分配直達、指標直達、結算直達、報表直達；省級財政要在保證市縣既得利益的基礎上，加大對市縣財政的指導和支持力度，調整和規范省、市、縣之間的財權和事權關系，擴大縣級管理權限，加大對財力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉財政困難。其次，市級財政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續承擔對縣級財政的指導、支持和監督職責；在力所能及的情況下，對所轄縣（市）財政困難繼續給予幫助。最后，縣級財政要充分利用良好的外部環境和經濟發展的自主權，努力爭取中央、省、市各級政府的支持，用足用好上級扶持的資金，用足用好改革賦予的各項政策，提高財政資金的使用效率和行政效率，激發縣域經濟發展的內在動力，壯大縣域經濟；縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關改革工作，增強自我發展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平；縣級財政要建立起民主的決算預算機制，架構起縣級公共財政體

系，靠自身努力來積極緩解縣鄉財政困難。

3.要建立與省管縣財政體制改革相配套的監督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預算。二是要建立科學的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度。三是要建立科學的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。四是要加強財政管理信息化建設，加快“金財工程”建設步伐，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，強化財政管理的技術手段，提高財政管理水平。

4.要堅持積極穩妥、循序漸進，妥善處理收支劃分、基數劃轉、地方債務等問題。要清理地方政府的債務，一些應當由中央財政和省財政負擔的公共事務，比如說，義務教育欠債，糧食大縣欠債，應當由中央財政和省財政負責清理和償還。要盡快完善轉移支付制度，取消配套做法，建立激勵和制約機制，做好轉移支付法律、法規的細化和完善工作，堵塞現有漏洞，使今后的轉移支付工作的各個環節有法可依、順暢執行。

總之，省直管縣財政體制改革是為進一步理順財政分配關系、促進縣域經濟發展、緩解縣鄉財政困難而進行的重大改革，也是一項涉及利益格局調整的重大舉措，各級政府要統一思想、加強領導、統籌謀劃、周密部署、穩健操作，密切關注改革中出現的新情況、新問題，加強調查研究，及時完善，確保改革積極穩妥地推進。

參考文獻：

[1] 賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 財政部.關于推進省直接管理縣財政改革的意見（財預[2009]78號文件）.[3] 周天勇談“省直管縣”財政改革[EB/OL].人民網，2009-07-13

第三篇：“省管縣”財政改革時間表：2012年底前全面推進

“省管縣”財政改革時間表：2012年底前全面推進 2009年07月10日04:23來源：

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中國“省直管縣”的政府間財政管理體制改革正醞釀全面推進。

7月9日，財政部公開發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預【2009】78號）（以下簡稱“意見”）。“意見”明確，改革的總體目標是，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。

“中央政府關于‘省直管縣’改革提出如此明確的時間表，在我印象中這是第一次。”當天，財政部財政科學研究所所長賈康接受本報記者采訪時說。

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在賈康看來，從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，中國政府間財政管理體制改革正在做方向性的新調整，中國未來財政體制改革的遠景，將是按照中央、省、市縣三級，扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改變。同時,也有財稅專家強調，中國各地區的差異如此之大，各省的決策者們只能選擇因時、因地制宜漸次推進，而不能“一刀切”。

省直管縣：五方面轉型

改革內容涵蓋了政府間財政關系的諸多方面。

“意見”指出，所謂實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等五方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。具體而言，收支劃分方面，“意見”提出，要在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉移支付、稅收返還、所得稅返還等，則由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。

市、縣將統一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，并報市人大常委會備案。

資金往來方面，則明確建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。

年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。

“意見”指出，近期，將首先將糧食、油料、棉花(資訊,行情)、生豬生產大縣全部納入改革范圍。民族自治地區將按照有關法律法規，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發展。

“糧食、油料等生產大縣基本上都是農業較發達、工業服務業仍相對落后的縣，較適合首先落實改革。”賈康分析。

地方試點：燎原之勢

2006年，《中共中央關于制定十一五規劃的建議》明確指出，未來的五年，要理順省級以下財政管理體制，“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而今，2012年時間表的提出，顯示改革在提速。

事實上，財政“省直管縣”在地方正在成燎原之勢，有越來越多的省份已經或者躍躍欲試地加入到這個行列之中。

據不完全統計，截至目前，全國實行比較完全意義上的財政“省管縣”的省份已經有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、寧夏等省自治區，而如果算上“強縣擴權”試點，則更有河北、河南、廣東、江蘇、遼寧、山東、福建、湖南等省的參與。

“地方試點的快速推進，為改革全面展開提供了可能。”東北財經大學副校長呂煒分析道。

而據中部某省財政廳有關人士向記者透露，“意見”出臺前曾多次征求過安徽、湖北、浙江等先行推進“省直管縣”省份的意見，其中最大的參照模板是湖北。

這主要源于三省改革的徹底程度和普遍適用性。安徽省改革相對不夠徹底，包括縣級項目審核等一些職能依然保留在市州層面；浙江省份相對較小，同時，其“省管縣”相當徹底，財政體制、行政體制皆如此，對當下的全國各省來說，尚不具備普及的條件。

另一方面，財政部2003年前后開始試行對縣鄉財政困難以獎代補等政策。近年來，這些政策正逐漸從一次性變成經常性、制度性的政策，這也需要省以下財政管理體制相應作出調整。

2009年年初全國財政工作會議上，財政部部長謝旭人便提出，2009年將全面推進省直管縣財政管理方式改革。

呂煒進一步認為，加快推進省管縣改革，將有利于進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系，促進一省之內基本公共服務均等化的實現，在這過程中，省與中央政府之間也勢必會發生新的調整改善，醞釀配套改革。

政府層級扁平化方向：并非坦途

中國曾長期實行“省管縣”。上世紀80年代，出于打破城鄉二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農促工，“市管縣”體制被推向前臺。從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，似乎經歷了一個輪回。

作為“省管縣”的積極倡導者，賈康認為，“省管縣”的逐步推進，意味著政府層級的減少，效率的提高，政策傳導機制的迅速到位，行政成本的降低，當然也包含了省級政府對基層政府的責任的強化。

按照賈康的說法，未來財政體制改革的遠景是，“按照中央、省、市縣三級，扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改變”。

然而，“省管縣”的全面推進并非沒有阻力。

“這要考慮到具體的省的調控能力，縣一級的數量和規模的大小，以及縣與市之間關系的協調。”有財稅部門官員向記者分析說。

中國現有32個省級行政單位（不含香港、澳門兩個特別行政區），最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣。

撤銷“市管縣”體制所面對的矛盾可能主要是，對于一些人口眾多、轄區廣大的省和自治區而言，可能出現省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。

“在中西部部分省份里，交通不便、信息不暢的問題還沒有得到徹底的解決，加之我國政府職能的轉換很長的路要走，縣直接聯系省，或由省面向縣承擔起經濟與社會管理的諸多職責確有現實困難。”西南財經大學財稅學院院長馮俏彬說。

另外一個棘手的問題是，由于推行“省管縣”涉及到整個國家的體制問題，而目前國家行政管理并沒有改變“市管縣”的體制，《憲法》中仍然明確規定我國是包括中央政府在內的五級政府結構模式。

所以，目前只能從財政的角度來突破，行政管理體制的改革還是處在探討過程之中，沒有具體的做法，這樣，從財政角度突破就涉及到地級市的利益問題。

從“省管縣”變為“市管縣”，很容易一哄而上，因為這意味著增加了很多“位子”；但從“市管縣”再回歸到“省管縣”，卻很可能要削減掉一些部門的權力和位置，強大的阻力將是每個決策者可以想見又不得不面對的事實。

【作者：孫雷 來源：21世紀經濟報道】(責任編輯：肖柳)

第四篇：供給側改革時代的財政轉型(管清友博士在全國人大專家座談會的發言紀要)

供給側改革時代的財政轉型（管清友博士在全國人大專家座

談會的發言紀要）

本文為民生證券研究院執行院長管清友博士在人大預算工委專家座談會觀點紀要。

這次匯報的觀點從一個基本面、兩大矛盾點、五場攻堅戰及兩個政策建議展開。一個基本面：人口紅利消失、經濟增速下行；兩大矛盾點：無效供給過剩和有效供給不足；供給側改革的五場攻堅戰：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，其中去產能和國企改革又是重中之重：產能出清要用狠勁，做好不破不立的準備，但要以加強失業保障和妥善安排再就業為前提；國企改革要用巧勁，理論框架上要有突破，不能僅停留于技術層面。在此背景下，財政政策要做好轉型：支出端需要重點由基建轉向公共服務，打造真正的服務型政府。收入端需要加碼債務置換、擴大財政赤字。財政政策需要在收支兩端與改革形成合力。

1、一個基本面：人口紅利消失、經濟增速下行是未來幾年不可逆轉的趨勢。長期來看，人口老齡化剛剛開始，2013年之后，中國開始出現人口拐點。2014年中國勞動力人口首次凈減少104萬人，15-24歲人口數近三年幾乎每年減少1000萬。從2017年開始，15-64歲的勞動力適齡人口的降幅開始顯著加大，90年代后新生人口下降的效果開始顯現。伴隨著人口紅利消失的是經濟增速的下滑，從國際經驗來看，中國未來的增長中樞可能會長期維持在6%左右。

2、兩大矛盾點：傳統產業有效需求不足，無效供給過剩，而新興產業有效供給不足，有效需求無法滿足。一方面中國粗鋼產量超過2-20名國家粗鋼產量的總和，煤炭價格跌破成本價，另一方面是國內消費者海外瘋狂掃貨，日本部分零售行業企業利潤增速超過50%，中國面臨的產能過剩是結構性過剩。根據世界銀行數據，2014年中國人均GDP達到7600美元，進入消費轉型期，從生產型消費向發展型消費轉型，相關產品供給表現出明顯不足。

3、供給側改革要打好五場攻堅戰：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。去產能是核心，不去產能，庫存、杠桿、成本都降不下來。

去產能要用“狠勁”，堅決消化無效產能。去產能的必要性可以從高庫存說起，2013年后的人口老齡化導致房地產需求大幅下降，目前房地產待售面積達到創紀錄的6.6億平米，在建面積超過50億平米，完全消化需要10年時間。中上游行業去產能的路更加漫長，去庫存還沒有開始。以煤炭為代表的上游行業去庫存進行非常緩慢，2010-2014年五年間年供需差持續擴大，2014年全年供給凈增加4億噸。中游來看，鋼廠庫存還在持續增加，去庫存還沒有開始。產能不去，盈利不興，風險不降。2015年上半年，企業營業收入增長幾乎停滯，上市公司累計同比增長0.47%，大量傳統行業出現負增長，鋼鐵、石油石化和煤炭收入下滑速度超過20%，建材、家電收入下滑近10%。2015年上半年上市公司平均投入資本回報率不及1%，遠不能覆蓋企業的債務成本，體現為企業資產負債率的被動上升，信用風險加速爆破。

“硬著陸”是中性詞，著陸是為下一次騰飛做準備。在去產能的方式上，既要有兼并重組的行動，也要有砸鍋賣鐵的決心。以韓國的經驗來看，政府信用但保下以來財閥加杠桿穩定經濟形成的路徑依賴，是導致1997年韓國金融危機的主要原因，只有破除政府信用擔保，短期容忍經濟失速和失業率上升，并且加快企業并購重組、及時處理銀行不良和結構化改革，助力新經濟成長，才稱得上是真正的改革。

4、作為產能過剩的重災區，國企改革是去產能繞不過去的一個坎。過去的十年是國有企業帶動中國經濟高速發展的十年，但是高速增長的副產物是產能過剩。為什么國有企業居多的產業產能退出困難？首先是就業，其次是效率。以國有企業占比最高的煤炭行業為例，當前煤炭行業幾乎全面虧損，大多數地區出現成本和價格倒掛的現象，一些煤炭企業甚至出現現金流虧損，但是去產能的效率依然不樂觀，一方面，煤炭企業承載了大量的就業，1000萬噸產能的礦區動輒承載2-3萬員工，伴隨著去產能的可能是大量的失業，進而帶來社會不穩定因素；另一方面，國有企業背后的政府信用導致了低效，政府信用為國有企業融資提供了保證，強大的再融資能力助力國有企業盲目的擴大產能，以維持市場競爭地位，企業陷入“融資順暢-擴大產能-利潤虧損-資產負債率被動提升-再融資依然通暢-擴大產能……”的循環中。

國企改革要用“巧勁”，理論框架上要有突破，不能僅停留在技術層面。三中全會提出國有資本應該服務于國家的戰略目標，支持前瞻性、戰略性產業，支持科技進步、保護生態環境、保證國家安全，在產能過剩行業，國有資本應該適當退出，兼并重組可能會伴隨破產清算，硬著陸將成為中性詞。在國有企業為主的行業中引入民營企業，提高企業運行效率。失業問題如何解決？國有企業的人員朝著兩方面疏導，第一，再就業，轉向發展型消費領域，養老、醫療、教育板塊供給質量提升空間巨大，對從業人員進行教育和培訓，疏導至相關領域，實現供給結構轉型；第二，充實社保資金，將節省的人力成本充實社保資金，以解決無法實現再就業的部分人群的問題。

5、在這樣的背景下，財政政策需要雙管齊下：在財政支出端，重點由基建轉向公共服務。在財政收入端，需要加碼債務置換、擴大財政赤字。

（1）在財政支出端，重點由基建轉向公共服務。

過去，地方政府資本性支出集中于交通運輸等基礎設施和市政項目建設，是典型的建設型政府，這與我國城鎮化水平快速提高的基本國情也是一致的，2014年底地方政府15.4萬億存量債務中，43%的債務資金用于上述項目的投資建設，而用于醫療、教育、保障性住房等公共服務領域的僅占20%左右。

重新審視政府部門的供給結構，需要注意到兩個問題：一個是城鎮化速度已經在放緩，2012-2014年我國城鎮化率分別提高1.3%、1.2%、1.1%，如果還是參照歷史數據計劃增加基建投資，顯然是不合時宜的；另一個是我國城鎮居民超過7.5萬億，城鎮化率達到54.7%，存量的醫療、教育等公共服務供給已經不能滿足現有居民的需求。

供給側改革不僅僅是市場部門的改革，政府部門作為公共產品和公共服務的供給方，同樣需要找出供給短板，那么，我國的短板就在公共服務領域。如何改革，我們認為需要從供給結構、供給模式、供給主體幾個方面做出努力： 供給結構：改變過去地方政府以投資做大經濟規模的慣有思維，將改善民生放在更重要的位置，提高醫療、教育、社會保障等公共服務的支出力度和服務質量；

供給模式：大力發展PPP在公共服務領域的應用范圍。與過去的“鐵公雞”等公益項目不同的是，醫療、教育等公共服務業務具有收入來源，更加適合PPP的投資模式，通過引入具備專業優勢的市場化主體，結合財政支持，有效發揮地方政府全局統籌和社會資本專業服務的合力，提高服務供給效率。

供給主體：發揮城投公司和市場化主體的合力，平穩度過經濟下行壓力最大時段。在當前經濟下行、私人資本信用資質整體下沉的階段，實體類城投公司以社會資本身份率先進入PPP領域更具備可操作性。一方面城投公司作為地方國企，在市場風險偏好降低的情況下，相比于私人資本更具備融資優勢；另一方面，長期作為政府項目投資主體的城投公司，其收益預期要低于一般市場化主體，有助于降低政府的預算支出。

（2）在財政收入端，需要加碼債務置換、擴大財政赤字。交通運輸、市政建設等基礎設施屬于典型的大規模、長周期投資項目，分稅制體制下，地方政府財權上移，又缺乏舉債融資功能，政府的資本性支出資金相當有限。由此推動各個地方政府通過地方政府投融資平臺為當地公益性或準公益性項目和業務籌集資金，雖然保障了基建項目的有效供給，但也造成地方政府債務缺乏規模控制、融資成本高企等問題。截至2014年底，以非政府債券形式存在的地方政府存量債務達到14萬億，平均負債成本10%，在目前經濟下行壓力增加、地方財政收入增速放緩甚至是負增長的背景下，政府資金支出壓力可見一斑。

為緩解地方政府償債壓力、保障穩增長政策的有效實施，2015年國務院批準3.2萬億地方政府到期債務置換，通過發行置換債券，將地方政府債務成本降至3.5%的水平，節約利息成本約2000億，同時延長債務本金償還期限，實質上為地方政府騰挪出更多可用資金投入到重大建設項目。未來剩余的11萬億非政府債券形式的債務繼續通過發行置換債券以低息換高息、以長久期代替短久期。但需要考慮的是大規模的地方債券發行主要由銀行承接，利率市場化背景下銀行將面臨更加嚴峻的負債、資產端期限錯配、收益錯配壓力，形成利率下行阻力，因此，地方政府債務問題的化解需要多個部門加強協作，通過引入多元投資主體、適當提供流動性支持、增加地方政府債券流動性為債務置換工作保駕護航。

但債務置換并不能解決地方政府財力不足的根本問題，在穩增長的壓力之上，實體經濟“去產能”過程加快可能造成的企業關閉、失業問題會繼續增加政府的支出壓力，對財力要求也更高，如何彌補收支缺口？一個是擴大財政赤字，給予地方政府更多舉債空間；另一方面通過轉移支付的調整實現收入再分配，對于產能過剩嚴重、潛在失業壓力大的省份加大轉移支付力度，避免改革進程中社會問題的增加。

第五篇：2014年XX省戰略性新興產業科技攻關類項目專家評審及現場答辯之應對建議

2014年XX省“戰略性新興產業科技攻關類項目”

專家評審及現場答辯之應對建議

一、答辯用ppt.的編制要求及建議

1.ppt.匯報內容主要包括： 1)項目主要研究內容 2)核心技術及創新點

3)目前項目所處的階段（方案制訂與論證階段、實驗室階段、小試階段、中試階段、小批量階段、大批量階段）4)成果轉化的來源和取得成果的時間（對于成果轉化項目）5)現有基礎條件與優勢 6)產學研合作情況 7)預期效益及考核指標 8)首席專家基本介紹 2.建議

1)項目申報單位匯報時間按慣例一般為10～15分鐘，專家質疑5～10分鐘。因此，ppt.的頁數控制在30P～40P為宜（含鏈接的附件頁面），并且在匯報時應快速“掠過”非重點部分； 2)ppt.編寫請注意“內容是否嚴格按照相關提綱的要求、關鍵點是否突出明了、版面是否清爽和清晰”；版面設計應以圖表、圖片為主（注意排版及動畫效果）；

二、參加答辯人員要求及建議 1.相關要求

項目申報單位參與答辯的人員為3～4人，包括項目負責人或首席專家、合作單位人員、財務人員及項目組相關人員； 2.建議

1)項目首席專家應具有較高的知名度和影響力，首先考慮聘請項目所屬行業的學術帶頭人、最好其本身就是“專家庫”的成員（但是此次項目評審的委員）；

2)項目負責人最好是項目申請單位法人代表（體現“重視”程度，增加項目資金“可控性”）；

3)建議答辯匯報的主講人最好是首席專家或項目具體實施的負責人；主講人務必事先對項目申報材料進行認真了解，特別是要參與答辯時所用ppt.的編制，并進行演練； 4)參與答辯的成員應有明確分工，例如：

? 首席專家負責演示匯報，并負責回答研發核心技術及創新性等方面的問題；

? 項目負責人主要應答項目實施宏觀方面的問題（企業實力與項目實施基礎、項目產品先進性、市場預測、經濟和社會效益等）；

? 項目組成員負責回答項目實施中的某些具體問題（項目實施進度、難點及特點等）；

? 財務負責人負責解答項目的資金預算和籌措，項目投資的財務分析及測算等。

三、參加答辯時注意事項

1.所有人員帶齊規定提供的個人有效證件，提前1小時到達會場，辦理簽到手續和進行答辯前的準備工作；

2.準備好項目申報材料（申請書、可行性研究報告及相關資料膠裝成冊，無需另外蓋章）一式10份（答辯后留1份存檔，其余可自行帶回）、10～15分鐘的 ppt.匯報材料（U盤）。另，為便于評審專家快速查閱匯報內容，建議準備好ppt.的打印文本一式10份（注意每頁只能打印1～2P的ppt.頁面）；

3.相關紙質材料在通知答辯時間半小時前到會準備送交工作人員，否則將被視為自動放棄。