第一篇：深化財政體制改革

深化財政體制改革

積極推進“鄉(xiāng)財縣代管”工作

為進一步完善公共財政體制，加快農村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，更好地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支行為，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障能力，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務的發(fā)生防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，提高財政資金的使用效益，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境。我縣在陸坊、滸灣兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“鄉(xiāng)財縣代管”試點工作，2008年總結試點經驗在全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面鋪開，目前運行順利，成效顯著。

一、主要做法

（一）把握“三個不變”，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四權”。按照《中華人民共和國預算法》規(guī)定，保持一級政府、一級預算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政主管部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執(zhí)行，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權不變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權和使用權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的各項債權債務仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔，維持資金所有權和使用權不變；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和事權范圍內的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序審批，維持財務審批權不變。

（二）扣住 “七個統(tǒng)一”，規(guī)范資金運行。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行“預算共編、帳戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，由縣財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支執(zhí)行，具體做到“七個統(tǒng)一”。即統(tǒng)一編制預算，縣財政局按照年度經濟社會發(fā)展規(guī)劃，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度收支計劃和財力狀況，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導性意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所根據預算安排的指導性意見編制本級預算草案，送縣財政局審核，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會審核通過后發(fā)文執(zhí)行。統(tǒng)一設置帳戶，全面清理和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有會計核算帳戶，由縣鄉(xiāng)財局在縣信用社新區(qū)分社重新開設財政專戶，具體五個帳戶為：結算專戶、工資專戶、支出專戶、涉農專項資金專戶、村級資金專戶。統(tǒng)一收付方式，全面推行綜合財政預算管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入預算的各項收入，全部通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫經收處，直接繳入縣級國庫。縣財政局預算股每月按進度將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出款項全部撥入“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結算專戶”。由鄉(xiāng)財局根據資金性質分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個專戶。統(tǒng)一辦理采購業(yè)務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經縣財政局審核后，縣政府采購中心集中統(tǒng)一采購。統(tǒng)一票據管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的各項罰沒收入票據、行政性收費票據、完稅憑證等所有票據，全部在縣鄉(xiāng)財局統(tǒng)一領發(fā)，實行專人管理、專人領用，專人結報，票款同行，以票管收。統(tǒng)一發(fā)放人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資實行縣級財政統(tǒng)發(fā)。每月由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資發(fā)放名單，縣鄉(xiāng)財局將資金統(tǒng)一撥付至“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工資專戶”。統(tǒng)一管理村級資金，村級的各項資金由縣鄉(xiāng)財政局撥付至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社“村級資金”專戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責監(jiān)督執(zhí)行，實行村財鄉(xiāng)代理，確保村級資金專款專用。

（三）搭建“一個平臺”，創(chuàng)新發(fā)放機制。2007年9月，縣投入三十余萬元資金為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置電腦及打印機等硬件設備，租用電信光纖，建立了縣鄉(xiāng)網絡平臺，借助鄉(xiāng)財縣代管的有利條件，創(chuàng)建了惠農補貼資金“一卡通”發(fā)放機制。即所有惠農補貼資金全部納入一卡通發(fā)放范圍，凡惠農補貼資金均撥入鄉(xiāng)財局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉農專項資金專戶，由鄉(xiāng)財局審核屬于一卡通發(fā)放的資金及時撥入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農資金專戶，再直接打入農戶的一卡通存折。建立了“一卡通”數據報送制度，每項資金發(fā)放均要經縣鄉(xiāng)財局審核、匯總并上傳省廳、市局；一卡通資金實行專人核算專戶管理、軟件發(fā)放；強化督查監(jiān)管，經常通過內網對一卡通資金發(fā)放進度、資金到位情況進行嚴格督查，確保了我縣惠農政策及時到位，2008年我縣該項工作獲全省第一名的好成績。截止2008年12月31日，我縣通過惠農“一卡通”軟件發(fā)放的補貼資金共計8611.4萬元，發(fā)放率達100%。

二、主要成效

一是維護了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧穩(wěn)定。設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資專戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經費首先用于確保人員工資，每月將資金及時足額撥入至工資專戶，由銀行直接劃入個人賬戶，保證了每月工資的發(fā)放，提高了干職工的積極性和維護了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧穩(wěn)定。

二是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的監(jiān)督管理。一是加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的票據管理，成立了專人專管，從源頭上控管了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算外資金；二是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有賬戶。撤消了除村級賬戶和涉農專戶以外的所有賬戶，從而從根本上消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)私設小金庫的溫床；三是實行一個漏斗向下?lián)芨顿Y金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有資金都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶，按照資金性質分解至各資金專戶，統(tǒng)一規(guī)范了資金管理，并確保了專款專用。

三是嚴格了經費報賬審核制度。每筆資金的撥付和報賬，都按照嚴格的五道程序辦理，即：經辦人初核，財政所長復核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長審簽，鄉(xiāng)財股稽核及分管局長審批，然后才能撥付，通過層層把關，多人審核，確保了資金的安全運行。

四是國家惠農政策得以安全落實。實施“鄉(xiāng)財縣代管”后，票據得到規(guī)范，以票管收，從源頭上杜絕亂收費現象，銀行賬戶得到規(guī)范管理，全縣專設涉農專項資金專戶，暢通涉農補貼渠道，各項惠農補貼資金通過“一卡通”直接發(fā)放到農民手中，從制度和程序上杜絕了截留、挪用、抵扣現象，使國家惠農政策及時落實到位，讓公共財政的陽光普照農村，惠及廣大人民群眾。

五是鄉(xiāng)村債務得以有效遏制。通過清理，鎖定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前的債務，改革后，實行支出事前監(jiān)督，杜絕不規(guī)范票據報賬，禁止無預算開支，專款專用，嚴格項目審批，杜絕新債發(fā)生，同時消化了一些舊債，如干職工工資舊欠等債務，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務膨脹的勢頭。

六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能得以轉換發(fā)揮。推行“鄉(xiāng)財縣代管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的主要精力轉移到了財政監(jiān)督和服務上來，加強了對村級財務的管理，提高了對農戶的服務，強化了涉農專項資金的監(jiān)管，完善了非稅收入的管理，嚴格了財經監(jiān)督，使財政職能得到了強化。

第二篇：深化縣鄉(xiāng)財政體制改革（定稿）

深化縣鄉(xiāng)財政體制改革

財政是國民經濟的核心，是社會主義政權鞏固和社會和諧穩(wěn)定的重要物質基礎。財政體制是經濟體制的核心，與依法治稅理財、履行政府公共職能和人民群眾的切身利益密切相關。當今世界，建立和完善公共財政體制，已成為市場經濟國家執(zhí)政黨執(zhí)政理財的普遍選擇。我國的財政體制在經歷了改革開放前的統(tǒng)收統(tǒng)支、改革開放后的財政大包干以及分稅制改革后，至1998年明確提出構建公共財政基本框架的目標，從而確立了我國公共財政體制的基本模式。所謂“公共財政”是指為市場或私人部門提供公共服務或公共品的政府財政。它是市場經濟條件下政府財政的基本選擇與必然要求。故人們把它稱作是彌補市場失效，提供公共產品和公共服務的財政。公共財政體制是經濟和財政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。加快公共財政體系建設，是實現又好又快發(fā)展、構建社會主義和諧社會的迫切要求。縣鄉(xiāng)財政是我國公共財政體系中重要的一環(huán)，其基礎性地位與重要性不言而喻。加快縣鄉(xiāng)財政體制改革，進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制，要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，按照為民理財、依法理財、科學理財、民主理財的要求，抓緊建立健全相應的體制機制，認真研究解決面臨的矛盾問題。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī) 劃的建議》，描繪了我國在新世紀第二個五年經濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是今后一個時期推動中國經濟社會發(fā)展的綱領性文件。根據《建議》提出的“十一五”時期財政改革和發(fā)展的目標、任務和主要措施，各級財政部門必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，在全面總結“十五”時期財政工作與財政改革的基礎上，認真分析財政發(fā)展中面臨的問題，積極完善縣鄉(xiāng)財政體制改革，進一步發(fā)揮財政職能作用，更好地為全面實現“十一五”規(guī)劃的各項目標服務。我國現有2400多個縣、4.6萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)財政一般預算收入占全國地方一般預算收入的1/3，財政一般預算支出占40%，縣鄉(xiāng)財政運行對整個國家財政具有舉足輕重的影響，它是縣域范圍內貫徹落實國家財政方針政策的組織者和實施者，同時它又直接關系到地方財政乃至整個國家財政預算收支任務的完成。縣鄉(xiāng)集聚了9億多人口，占全國總人口的70%，這決定了縣鄉(xiāng)基層政權在推動經濟發(fā)展、促進社會穩(wěn)定和進步方面擔負重要使命。縣鄉(xiāng)財政關系到我國公共財政的振興和國家政權的穩(wěn)定，關系到我國經濟能否快速健康發(fā)展，關系到我國全面建設小康社會的目標能否如期實現。因此，直面我國縣鄉(xiāng)財政困難現狀，積極探討解決對策，深化我國縣鄉(xiāng)財政體制改革刻不容緩。

一、我國縣鄉(xiāng)財政的現狀

（一）縣鄉(xiāng)財政總體實力弱 目前我國許多縣域經濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產業(yè)，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小，財政收入以農業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財政收入總量必然小。同時由于經濟結構調整步幅不大，經濟效益低下，增長速度慢，使縣鄉(xiāng)財政收入增長空間狹窄，人均水平低，近年內縣鄉(xiāng)財政一般預算收入總量增長較慢。

我國縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因是縣域經濟發(fā)展緩慢，造成縣鄉(xiāng)財政實力不強，特別是內陸欠發(fā)達地區(qū)表現尤為突出：一是工業(yè)支撐不強。我國縣鄉(xiāng)缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場前景好、經濟效益高、稅收貢獻多的工業(yè)企業(yè)；二是農業(yè)基礎不穩(wěn)。我國縣鄉(xiāng)農業(yè)基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強，產業(yè)結構調整慢，綠色、優(yōu)質、高效的農業(yè)規(guī)模小，農業(yè)龍頭企業(yè)帶動能力弱，農民增收的步伐緩慢；三是三產結構不優(yōu)。低層次的傳統(tǒng)產業(yè)占據我國縣域經濟的基礎地位，占當地GDP的比重相對較大，特別是房地產、信息、現代物流、旅游、金融、保險、教育、中介咨詢、社會服務等新興的第三產業(yè)發(fā)展緩慢，對縣鄉(xiāng)財政的貢獻作用很弱。

（二）縣鄉(xiāng)財政政策性減收明顯

近幾年，我國陸續(xù)出臺了一些減免稅政策，主要有從2004年起省財政對體制下劃的省級收入以2003年為基數全額上解，同時對工商稅中的主要稅種營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅 三稅按照超收部分的20%劃為省級收入，提高國稅起征點，農村稅費改革等措施，使縣鄉(xiāng)財政直接、間接獲取的財政收入和財政性資金大為減少。

專項轉移支付需要配套資金。如國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，分散掌握在多個部門手中，一般都要求當地財政按比例配套資金，項目爭取得越多，配套的資金也越多，實際上剝奪了地方財政資金使用的自主權。而且越是困難的縣鄉(xiāng)，越難以保證配套資金，爭取專項資金的難度也越大。如某縣2009年獲取中央及省級投資項目10個，向上爭取資金近3億元，要求縣級財政配套資金近1.5億元，而該縣2009一般財政預算收入不過3億多元，拿出接近一半的“吃飯”錢去投資項目建設，對縣級財政的壓力可想而知。

（三）縣鄉(xiāng)財政支出增長快

首先，縣鄉(xiāng)財政的政策性支出增加較快。1999年以來，我國先后四次出臺政策上調了干部職工工資，同時按照政策規(guī)定，農業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使縣鄉(xiāng)財政中農業(yè)、科技、教育支出基數越滾越大。其次，縣鄉(xiāng)財政供給人員多，“僧多粥少”問題嚴重。

龐大的縣鄉(xiāng)財政供給人員除帶來工資等剛性支出壓力外，社會保障以及調整收入分配等相關隱性支出的壓力也隨之增長，成為縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的沉重包袱。在一定程度上也加大了縣 鄉(xiāng)財政收支缺口。縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員過多，機構膨脹，工資性支出大，超出了縣鄉(xiāng)財政的承受能力。目前縣鄉(xiāng)財政收入占全國財政收入的20%左右，但財政供養(yǎng)人員卻占全國財政供養(yǎng)人員的71%。縣鄉(xiāng)財政支出“越位”與“缺位”并存。一方面，為數不少的縣鄉(xiāng)財政資金依然滯留在競爭性和經營性領域，承擔了一些本應由市場、社會和個人所負擔的支出，另一方面必須由縣鄉(xiāng)政府提供的一些公共產品和服務又沒錢保障，加劇了縣鄉(xiāng)財政資金緊張的矛盾。

（四）縣鄉(xiāng)財政職能弱 財權事權不對稱

我國地方稅體系不完善，地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，稅收管理權過分集中于中央，縣鄉(xiāng)增減財政收入的自主權很小。省以下分稅制體制建設嚴重滯后，對縣鄉(xiāng)財政來說缺乏規(guī)范、透明的轉移支付辦法，沒有明確和嚴格的事權為依據，隨意性大。同時，專項轉移支付需要的配套資金，一般都要求當地財政按比例配套資金，實際上剝奪了縣鄉(xiāng)財政資金使用的自主權。另外，國家確定實行農業(yè)稅減免政策后，對以農業(yè)稅為主要收入來源的縣鄉(xiāng)財政來說，等于失去了最重要的財政自主權。

我國縣鄉(xiāng)財政在財權向上一級政府集中的同時，事權卻一直停留在縣鄉(xiāng)政府。縣鄉(xiāng)財政一方面要提供義務教育、基礎設施建設、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品，另一方面還要在一定程度上支持地方經濟的發(fā)展，這對并不寬裕的縣鄉(xiāng)財政來說無異于雪上加霜。近年來，我國共發(fā)行國債6600億元，其中用到農業(yè)和農村的資金1897億元，只占28.7%.在我國農村義務教育經費分擔比例上，中央、省、縣、鄉(xiāng)分別為2%、11%、9%、78%。

（五）現行財政體制不配套

我國現行財政體制是財力層層向上集中的機制。在實行分稅制之后，對縣鄉(xiāng)財政來說，是劃出的多、劃入的少。留歸縣鄉(xiāng)的固定收入，大多是稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，征收成本高，增收潛力小，收入來源不穩(wěn)定，對縣鄉(xiāng)財政造成嚴重的負面影響。主要表現在：第一，中央集中的程度顯著提高。中央財政收入占全國財政收入的比重為50%左右。中央財政收入集中的程度過大，集中的速度過快，必然會對縣鄉(xiāng)財政造成負面影響。第二，分稅制改革后，省、地市兩級政府的財力集中程度也在不斷加大。省以下財政體制的一個共同點是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。中央和省的財政收入在我國的財政總收入中占有絕對支配地位，超過60%，而縣鄉(xiāng)財政收入一般只占20%左右，可支配的財力過少。

（六）縣鄉(xiāng)債務包袱重 特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題由來已久，根源復雜、牽涉面廣、化解難度大。據有關資料顯示，目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面達70%以上，債務總額保守估計也在2000億元以上。在全國近4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近450萬元。

二、解決我國縣鄉(xiāng)財政困難的對策

孔子的學生曾子在《大學》中說：“生財有大道，生之者眾，食之者寡，為之者疾，用之者舒，則財恒足矣”,說的是生財自有正大的道理，在職的官吏人數不多，耗費財政費用的人就少，國家采用量入為出的財政原則，國庫的儲蓄就可豐盈，財用也富裕不竭。因此，完善縣鄉(xiāng)財政體制改革，建立比較符合實際、比較規(guī)范、比較科學的財政體制是重要的一環(huán)。按照公共支出均等的要求，保證縣鄉(xiāng)財政基本支出需要，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間基本公共服務能力的差距，針對此目標筆者提出以下對策建議。

（一）合理界定地方政府間事權范圍，劃分財政支出責任。強化政府公共服務功能，是樹立和落實科學發(fā)展觀的一個重要著眼點。作為履行公共服務職能的一個重要手段，財政收支活動要致力于推進公共服務型政府建設；公共財政和公共服務型政府一脈相承，公共財政制度建設有利于推進公共服務型政府的建設；財政政策是推進公共財政制度和公共服務型政府建設的先導，要通過調整完善包括財政支出、財政收入、財政體制等方面的政策，推進公共服務型政府的建設。從體制層面 上研究界定縣鄉(xiāng)級政府的財政支出責任，優(yōu)化配置財政資源，從而有效緩解縣鄉(xiāng)財政緊張的局面。地方政府間事權的界定，涉及政府工作的各個方面，同時有相當一部分涉及到從中央到地方不同層級，先將重點事權在各級政府間進行配置劃分，在著重分析縣級相關財政支出應占多大比例適宜。

第一，合理劃分農村義務教育事權在各級政府間的配置。農村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中具有基礎性、先導性和全面性的重要作用。為從理順機制入手解決制約農村義務教育發(fā)展的經費投入等問題，促進教育公平和社會公平，提高全民族素質和農村發(fā)展能力，按照國務院有關政策要求，國家決定從2006年起首先從西部省份開始在全國進行農村義務教育經費保障機制改革。一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭免費提供教科書，并補助寄宿生生活費。二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。農村義務教育階段面學雜費所需資金，農村中小學教師工資性支出、農村中小學布局調整和危房改造資金，實行中央、省、市、縣四級共同負擔的辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一般不再負責農村義務教育支出。由中央和地方分別負擔，建議對一般財政狀況的縣級市，中央、省、市、縣分擔比例為6：2：1：1為宜。建議教育布局的調整 要立足現在、著眼未來，要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況，以及農村人口將大量轉入城市等現實因素，科學規(guī)劃，因地制宜的搞好機構性調整，并盡可能的將學校向城市和農村中心集鎮(zhèn)集聚。應允許和鼓勵農民選擇學校，送子女進入城市求學，這可以作為義務教育的一種輔助手段。

第二，合理進行社會保障事權在縣鄉(xiāng)級政府間配置。社會保障是地方政府所面臨的普遍問題，尤其是經濟轉軌時期，穩(wěn)定與發(fā)展已成為政府職能最主要的方面，應考慮改革與轉軌對社會保障規(guī)模、范圍的重要影響。統(tǒng)籌推進基本養(yǎng)老、企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄性養(yǎng)老保險體制改革，最后解決轉軌過程中成本和征繳問題，完善失業(yè)保險制度，擴大覆蓋面。市場調節(jié)無法提供良好的衛(wèi)生保健服務，逐步實現省級統(tǒng)籌，堅持統(tǒng)籌結合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保模式，將基本醫(yī)保制度擴大到所有城鎮(zhèn)居民。政府將為全民提供最基本的衛(wèi)生保健服務，并計劃在2010年之前將這一體制推廣到全國，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進新型農民合作醫(yī)療和貧困農民醫(yī)療救助制度。縣級負責執(zhí)行本管轄區(qū)域內的養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障、對收入的稅收調節(jié)等勞動和社會保障管理；負責本行政區(qū)域內的自然災害預防、抗御與救濟等民政管理；按屬地原則負責在中央規(guī)定的保障標準、運行機制和籌資方式下公費醫(yī)療及醫(yī)療保險的集體管理，負責本行政區(qū)域內傳染病及瘟疫防治管理，負責本轄區(qū)衛(wèi)生規(guī) 劃的實施，按照隸屬關系分工負責實施公益性醫(yī)療機構建設，負責轄區(qū)內城鎮(zhèn)和農村飲水衛(wèi)生標準的組織實施和初級醫(yī)師資格認定，并負責本行政區(qū)域內指導監(jiān)督。對養(yǎng)老及失業(yè)保險所需資金，由于關系到被保障對象的基本生活來源而且所需資金數額巨大，應該為中央、省、市、縣共同承擔的責任。醫(yī)療保險、工傷保險等可由省市兩級共同承擔。與此同時，應進一步增加對農村醫(yī)療的投入。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造支出可由縣以上地方政府共同承擔，以省、市縣為主。

第三，合理進行農村經濟社會事務管理責權在縣鄉(xiāng)級政府間配置。集體組織實施小型農田水利、水土保持、正常防汛、農技推廣、農田基建、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等有很大區(qū)域性而外溢性較小的一般農業(yè)經濟管理責權；通過提供公共設施、外部環(huán)境等市場建設保障條件來保證本轄區(qū)內第三產業(yè)發(fā)展，通過財政政策引導其發(fā)展，通過貼息、擔保等方式，鼓勵其發(fā)展；充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，支持本轄區(qū)內的城鎮(zhèn)建設，促進本區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展，承擔縣、鄉(xiāng)、村道的交通道路建設和維護等責權；承擔本區(qū)域、流域內的環(huán)境保護管理責權；承擔國家資源開發(fā)政策的集體執(zhí)行與一般管理監(jiān)督責權。要確保對農業(yè)項目的投入，就要整合支農資金，以地方和產業(yè)發(fā)展為平臺，將中央、省、市財政預算安排下?lián)艿闹мr資金與地方財政、農口部門安排的支農資金集中起來，捆綁使用，集中財力 辦大事。對農業(yè)的專項投入應堅持“總量增加，上下結合，部門對口，集中投入”的總體原則，具體講，由縣級農業(yè)主管部門根據區(qū)域內農業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，與同級財政部門結合，確定支持農業(yè)發(fā)展項目規(guī)劃，逐級上報到省級農業(yè)主管部門，省級農業(yè)主管部門結合全省農業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，對項目進行初步整合，確定一家牽頭部門，在部門內部建立農業(yè)發(fā)展項目部。在編制預算時，由省級財政部門與省農業(yè)主管部門結合，確定支持的具體項目。項目預算經批準后，及時下達到市縣財政部門，確保除防汛、抗旱等不可預見的災情外，農業(yè)項目確定一項，建成一項，見效一項。整合支農資金有利于公共財政資源合理配置，發(fā)揮支農資金的整體效益，更好的緩解農業(yè)和農村發(fā)展的資金供需矛盾，促進農業(yè)農村發(fā)展和農民增收。

（二）進一步完善縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制財政體制，從制度上確保縣級政府事權與財權的對接。

在分稅制體制框架下，各級政府的事權（合理界定各級政府適應市場經濟而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界）--財權（在各財政層級上匹配與各級政府事權相呼應的稅基，以及在統(tǒng)一稅政格局中適當安排各地的稅種選擇權、稅率調整權、收費權等）--財力的配置，可望得到一種與市場經濟邏輯貫通、順理成章的安排。一是要確定合理的稅收返還辦法。原非稅制財政體制中的體制補助基數和體制上解基數是1993年制定的，隨著經濟與社會各項事業(yè)發(fā)展，以與目前各地的實際財力狀況不相適應，因此建議取消原體制補助和上解，對困難地區(qū)實行以獎代補，充分調動其發(fā)展經濟的積極性。改變“兩稅”稅收返還計算方法，實行超出技術部分按增量分成，這樣既可以保證地方財力與收入的同步增長，同時也與所得稅改革方案一致。二是應進一步規(guī)范轉移支付制度。所得稅分享改革后，中央和省以下級財力進一步增強，有必要進一步規(guī)范轉移支付制度。目前我國還沒有涉及政府間轉移支付制度的法律，《預算法》也沒有相關條款，在很大程度上影響了轉移支付制度的權威性和可操作性。要改變我國財政轉移支付制度實施過程中因其不夠規(guī)范而導致的一些弊端，應從以下幾個方面采取措施：（1）要對現行中央專項撥款進行合理分類，簡化和歸并過多的專項撥款種類，盡快改進撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度，以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性。同時要對專項撥款中能打入下級結算體制基數的一律打入體制基數，提高專項轉移支付的綜合效益，從制度上杜絕不規(guī)范爭取資金過程中存在的腐敗現象。（2）要適當加大一般轉移支付的規(guī)模和力度，減少對下級財政支出的政策干預和直接領導，給基層政府更大的自主權，用于解決其他公共服務項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現民主。同時要增強一般轉移支付的測算和分配的科學性，以便提高財政管理體制的整體性和綜合性。（3）要提高轉移支付的規(guī)范化、均等化水平，解決歷史遺留下來的基數 不平等問題。要淡化基數影響，逐步取消稅收返還、基數返還、體制補助等保“既得利益”的不平等政策，從起點上矯正偏差。（4）要對貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)在轉移支付上給予更大的照顧和傾斜，確保縣鄉(xiāng)政權機關正常運轉所需最低限度的經費，改變經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)政權機關辦公經費分配上的嚴重不平衡現象。（5）要盡快建立政府支出評價體系，科學評價政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上級財政補助愈多的不合理現象，維護轉移支付的公正性和合理性。與此同時，還要注重轉移支付制度的立法工作，用法律手段保障轉移支付制度的規(guī)范性和嚴肅性。三是合理確定縣級政府的事權和財權，實現縣級政府的責權利統(tǒng)一。在目前中央和省集中了主體稅種及增量的分稅制財政體制下，對一些涉及國計民生的公共財政支出也應由國家和省負擔，按照責權利相對等的原則，對近年來上劃到省級管理的地稅、工商、計量和質量檢驗、藥品監(jiān)督等部門的一些經費，不應再由縣級財政負擔，應劃入省級財政支出范圍。在進一步研究確定各級政府間財政支出責任的前提下，按照責權利相對等的原則相應調整現行財政體制，并以法律、法規(guī)的形式固定下來，以保持政策的連續(xù)性，調動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經濟、培植財源的積極性。

（三）積極推行省直管縣財政體制。

實行省直管縣財政體制是進一步明確中央和省級政府責 任，發(fā)揮省級政府的區(qū)域財力調節(jié)作用，緩解縣鄉(xiāng)財政困難、促進縣域經濟發(fā)展的重大措施。一是財政體制可以不必要與行政體制相配套，在我國地方行政管理層次中，可以設立省、縣二級財政體制。二是明晰事權，進一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關系，按照凡屬于國家事務的事權，劃歸中央級，屬于省事務的，劃歸省級，屬于市縣事務的，劃歸市縣級的原則，確立三級政府的事權體系。在理順省與縣的關系上，主要應解決省如何帶動縣更好發(fā)展的問題。省要為縣級財政提供更多的服務，因地制宜地制定發(fā)展政策，逐步解決體制遺留問題，改善縣的發(fā)展環(huán)境。縣要堅持自力更生為主，爭取省財政幫助解決突發(fā)問題，加快鄉(xiāng)財縣管步伐，逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理層次，整合縣鄉(xiāng)財力資源。三是通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”。財政管理體制的“扁平化”主要體現在以推行省直接管縣為核心的省以下財政管理體制減少層級的創(chuàng)新。四是財政公開，建立公開透明的財政管理體制。建立各項資金分配管理制度，正確處理效率與公平的關系，對各項財政資金的分配方案，省財政應對市、縣公開，對分配結果不公正的，省財政應及時作出調整。五是修訂相關的法律制度，在試點的基礎上，總結經驗，修訂相關法律，完善相關制度，鞏固省直管縣財政體制的改革成果。

（四）不斷深化“鄉(xiāng)財縣管”改革。“鄉(xiāng)財縣管”是縣鄉(xiāng)財政體制改革的重要組成部分，也是擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境、規(guī)范和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的一項重要舉措。某縣自2004年在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施這一改革以來，通過清理賬戶、清理票據、清理債務和清理財政供給人員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”，在“保工資、保運轉、保重點”和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等方面取得了明顯成效。但目前仍存在著一些亟待解決的問題，如對一些違規(guī)操作缺乏監(jiān)督制約措施、清理賬戶未完全到位、改革的基礎工作急需加強等薄弱環(huán)節(jié)，在很大程度上影響了“鄉(xiāng)財縣管”改革初衷的實現。針對存在問題，一是要進一步強化對違規(guī)操作的監(jiān)督、制約措施，逐步規(guī)范操作程序，不斷提高管理水平。二是要建立查處私設賬戶的監(jiān)督網絡，通過設立舉報箱、舉報電話等手段，在廣泛接受社會各界監(jiān)督的同時，建立嚴厲的懲戒機制，確保改革沿著正確的軌道運行。三是要夯實“鄉(xiāng)財縣管”基礎工作，建立健全各項規(guī)章制度，不斷提高自動化辦公水平，加強人員培訓工作，及時妥善地解決改革工作中出現的各類問題。

（五）逐步完善稅收征管體制。

目前我國在稅收征管上國稅、地稅、財政三足鼎立的征管格局，不僅加大了稅收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了經濟秩序的紊亂和腐敗現象的滋長。要改變目前這種狀況，筆者認為，一是要理順地稅部門管理體制，由于地方稅 收的地方屬性，不具有與高層政府或其他區(qū)域的公共性或外溢性，因此可以考慮取消地稅部門的“條條管理”機制，劃歸地方政府全權管理，促進稅收征管與財政管理相融合，有效避免基層地稅部門在稅收問題上向當地政府爭取不當 “優(yōu)惠政策”的現象發(fā)生。二是為了切實降低稅收征管成本，建議成立地方財稅局，一套班子，兩塊牌子，財政部門與地稅部門合署辦公，統(tǒng)管當地的財政和地方稅收工作。目前，我國浙江、寧波、上海等地在實行財稅合并方面已取得了成功經驗，強化了財政預算管理，壓縮了稅收征管成本，提高了地方政府的宏觀調控能力，這些都為我們提供了前車可借之鑒。三是針對當前一些基層地稅部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間稅收歸屬劃分上的隨意性及失廉行為，以及一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入任務向基層地稅部門拉稅、買稅的不正常現象，可在當前撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎上，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅所，統(tǒng)管當地的財稅工作，以規(guī)范財稅管理，堵塞稅收流失，消除部門間經費供給水平的不平衡及一些腐敗現象的發(fā)生。

（六）大力發(fā)展縣域經濟，做大縣鄉(xiāng)財政收入蛋糕。抓好財源建設，培植和壯大財源基礎，做大做強財政經濟“蛋糕”，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的根本保證，也是促進縣域經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要舉措。因此，要根據黨的十七三中全會通過的新形勢下推進農村改革發(fā)展的行動綱領——《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》精神，堅 持科學的發(fā)展觀，樹立科學的理財觀念；堅持圍繞財源抓經濟，圍繞效益抓財源；堅持財源工作從源頭抓起的方針，把財源建設與經濟結構調整、農民增收、深化企業(yè)改革與發(fā)展、發(fā)展非公有制經濟、第三產業(yè)項目建設和建設經濟強縣結合起來，抓住發(fā)展的機遇，充分利用好國家的優(yōu)惠政策，勵精圖治，開拓進取，立足自身優(yōu)勢，提升比較優(yōu)勢，鞏固支柱財源，培植新興財源，優(yōu)化財源結構，逐步建立起立體、多元、有后勁的特色財源體系。具體包括以下幾個方面：

1、找準農民增收和財政增長的結合點，促進農村經濟發(fā)展。大力發(fā)展縣域經濟，把“三農”工作作為工作的重中之重，著眼于增加農民收入，提高糧食綜合生產能力，推進農業(yè)和農村經濟結構的戰(zhàn)略性調整。一是要加強各級財政對農業(yè)基礎設施的投入力度，夯實農業(yè)發(fā)展基礎，優(yōu)化種植業(yè)結構，突出發(fā)展特色農業(yè)。二是要大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，為農村企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，尤其是進一步加大對農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，促進農村產業(yè)結構升級。三是要進一步加快小城鎮(zhèn)建設，提高城鎮(zhèn)化水平，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，使小城鎮(zhèn)成為吸納農村剩余勞動力的主渠道。

2、鞏固支柱財源，培育新財源。注重地方經濟的客觀實際，把握市場經濟發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，挖掘潛力，重點 鞏固支柱財源，全面培育新財源。一是抓好工業(yè)結構調整，做大、做強支柱產業(yè)，每個地方都要發(fā)揮地方經濟和資源優(yōu)勢。集中力量扶持幾個拳頭產品，幾個利稅大戶，幾個上百萬元上千萬元的支柱財源，做好示范，奠定基礎，以點帶面拉動區(qū)域經濟增長。二是要按照市場經濟的游戲規(guī)則，通過股份合作、兼并聯(lián)合、公司制改組等多種形式，加快對縣域國有企業(yè)的改革，同時配套完善社會保障制度，搞好再就業(yè)工程，努力使企業(yè)增加活力，減少包袱，加快發(fā)展。三是要加快發(fā)展各類私有、民營、股份制等經濟實體，鼓勵非公有制經濟參與國有集體企業(yè)、參與社會事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展機制，提高整體素質，將其作為發(fā)展縣域經濟的主力軍。四是擴大對外開放，全力招商引資，大力發(fā)展縣鄉(xiāng)工業(yè)，以工促農，以工帶商，走“工業(yè)強縣之路”，加快縣域經濟快速發(fā)展。五是積極扶持和鼓勵第三產業(yè)發(fā)展，尤其是地方特色旅游業(yè)。

（七）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，減少不必要的支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主要職能是促進經濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩(wěn)定。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和因地制宜的原則，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別指定不同的機構和崗位設置形式。改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效能。一是要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員的精簡工作。據報載，山東省推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府機構合并設置，提倡黨委、政府交叉任職；嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政行政人員編制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級不再設置自收自支事業(yè)單位，逐步將這些單位推向社會，辦一些經營性的實體。這一經驗值得我們認真借鑒。二是通過提前離崗、提前退休、發(fā)展設施農業(yè)、創(chuàng)辦經濟實體等渠道，積極穩(wěn)妥地做好人員分流工作。對創(chuàng)辦經濟實體的分流人員要給予政策上的優(yōu)惠，對一次性買斷工齡的分流人員，縣鄉(xiāng)政府應將這部分支出打入縣鄉(xiāng)財政預算，如果困難縣鄉(xiāng)拿不出這筆開支的，高層政府的財政部門應該一次性“兜底”。要千方百計為因改革而分流的人員找出路，謀生路，確保改革卓有成效地運行和大局穩(wěn)定。三是要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關職能定好位，徹底從直接干預企業(yè)和農民生產經營的領域里退出，把全部精力都放到為農村、農業(yè)、農民提供優(yōu)質的公共服務上。四是要打造一支精干的為民服務的隊伍。我國當前的干部管理及工資制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一樣，不僅在很大程度上束縛了一個人的潛能的充分發(fā)揮，而且造成了納稅人所納稅款的極大浪費。因此，筆者認為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應實行干部聘任制，打破干部身份的“終身制”和“鐵飯碗”。凡是工作不稱職、群眾不歡迎、屢教不改的公職人員，要無情分流，懲一儆百。否則，這一問題處理得不好，不僅會嚴重影響黨和政府在人民群眾中的威望，而且是對廣大納稅人的極端不負責任，甚至可以說是一種犯罪。

在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的同時，筆者認為對省轄市一級的政權機關、特別是經濟比較落后地區(qū)的政權機關，可以適當虛化。分稅制財政體制改革實施“市管縣”的初衷是，讓中心城市經濟帶動周邊縣域經濟的發(fā)展。但在多年的改革實踐中，不少困難地方的市級政權機關由于受財力和經濟條件所限，對縣鄉(xiāng)財政的宏觀調控和扶持不僅沒有達到改革的初衷，而且在某種程度上成了縣域經濟發(fā)展中的障礙因素。近年來，我國浙江、安徽等省市在歷經“市管縣”后，又重新回歸“省管縣”財政體制，并在緩解縣鄉(xiāng)財政困難和加快縣域經濟發(fā)展方面取得了不少可以借鑒的寶貴經驗。“省管縣”后，省級財政按財政體制直接結算到縣，既可避免市級集中縣級財力的問題，市級財政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市財政，把工作重點放在服務于中心城市的發(fā)展上。

在精簡或虛化某些政府層級方面，筆者認為還有一項重要工作要做。目前在我國一些地方“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”已取得顯著成效的同時，筆者認為對一些小規(guī)模的縣（市）區(qū)也應該進行“撤縣并市”。如有的縣（市）區(qū)只有一二十萬人，但也是四大班子，眾多局委，數千號吃“皇糧”的人。這樣不僅年年使數以千萬計的稅收資源變成了吃飯錢，使本該充滿活力的縣鄉(xiāng)政府變成了 “吃飯財政”、“討飯財政”，把本該變成農村一座座水庫、抽水站、橋梁或一條條道路的錢變成了養(yǎng)人錢，而且由此造成 的公共財政缺位還加大了貧困地區(qū)農民的困難程度。因此，有關專家研究認為，在平原地帶、人口密集的地區(qū)可以考慮100萬人以上建一縣級政府，丘陵地帶50萬人建一縣級政府，山區(qū)縣30萬人以上建一縣級政府。經過上述調整，每壓縮一個小規(guī)模的縣（市）區(qū)，每年將可節(jié)約財政資金數千萬元。

（八）妥善解決縣鄉(xiāng)政府債務問題，確保基層政權穩(wěn)定。由于事權與財權的高度不對稱、公共財政職能的嚴重缺位和越位基層財政越困難的實際國情，我國基層政府的巨額債務絕大部分都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這些債務不僅嚴重影響了黨和政府在人民群眾中的形象，而且嚴重威脅到縣鄉(xiāng)財政的安全運行和農村社會的穩(wěn)定。如何建立一種長效還債機制，妥善解決這一問題，化解政府風險，筆者認為應采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標準、口徑和內容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務進行清理核實，核清債權債務主體，分清償債義務和清償責任。二是對不同類型的債務采取不同的解決辦法。如對過去農村九年制義務教育達標、農村道路建設、農田水利基礎設施建設等積累起來的債務，由于這些債務主要是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應承擔更大的清償責任。對鄉(xiāng)村直接借貸形成的歷史債務，凡不是為農民辦事的，應當按照“誰受益，誰負擔”的原則落實債務人，不得將債務轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身化解的債務，可以采取拍賣、租賃等方式盤活資產、資 源，解決部分債務；也可以通過債權債務轉換消除債務；還可以借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉制轉移償債義務等。有財力的地方應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務列入預算逐年予以化解。三是要建立健全債務管理制度，防止新增不良債務。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉辦的公益事業(yè)，應組織有關方面人員進行科學論證和聽證公決，并實行“一把手”責任追究制，不得以財政名義舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一律不準直接辦企業(yè)，也不準為企業(yè)貸款提供任何擔保和抵押，更不準讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擔保。同時要不斷完善新增負債決策和審批制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因正當理由確需借貸的，必須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審議通過，并報上一級政府批準后方可進行。四是要建立嚴格的考核制度和責任追究制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人任期目標和工作實績的重要內容。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人要實行離任審計，防止前任“政績”變?yōu)楹笕蔚陌ず腿罕姷呢摀粚ξ唇浥鷾十a生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理；對不按規(guī)定程序決策、盲目舉債和為單位舉債擔保等造成經濟損失的，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人不得提拔重用，并予以嚴肅查處。要根除可能導致債務產生的土壤和條件，尤其是要從制度上約束鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導借款搞“政績工程”和“形象工程”，同時要把化解不良債務列入政績考核重要內容，樹立“增收是政績、還債也是政績”的觀念，積極為消化政府債務營造良好的社會氛圍。

（九）按照公共財政體制的要求，建立健全財政監(jiān)察機制。分稅制財政體制改革運行以來，由于缺乏行之有效的監(jiān)測、反饋、調整與制約機制，不僅使體制運行中存在的一些問題長期得不到解決，而且造成了改革成效的大打折扣。如分稅制財政體制運行中存在的縣鄉(xiāng)政府事權與財權高度不對稱、轉移支付制度不夠規(guī)范等問題的存在及其所造成的負面影響，都在很大程度上影響了改革的進程及效果。另如一些在實踐中明顯失于合理與公平的個別硬性支出增長指標，一增再增，盡管其不合理性越來越明顯，盡管基層反映強烈，但一直沒有任何一個部門作出明確答復，不僅使一些地方政府的有關部門為完成任務迫于無奈而紛紛造假，也使黨的政策的嚴肅性受到威脅。

加強財政監(jiān)督，提高監(jiān)督效能，對于促進縣鄉(xiāng)財政改革與發(fā)展具有十分重要的意義，財政監(jiān)督是財政的主要職能，是提高財政管理水平的一項手段。適應公共財政體制的變化，財政管理要從微觀管理象宏觀管理轉化，由單一向全局轉變，做到事前預警、事中監(jiān)督、事后評價及跟蹤反饋。在機制創(chuàng)新方面，一是建立組織協(xié)調機制。在明確各部門職責、劃分職權范圍的同時，建立以財政部門為核心的組織協(xié)調機制，實行聯(lián)合會議制、定期進行工作聯(lián)系和溝通。二是建立一套監(jiān)督保障機制，加強財政監(jiān)督干部隊伍建設，搞好財政監(jiān)督和組織保障。三是加快財政立法進程，健全財政監(jiān)督法律體系，為順利開展財政 執(zhí)法，增強財政監(jiān)督的權威性、嚴肅性提供法律保障，使各項財政基金發(fā)揮出最大效應。

參考文獻：

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第三篇：關于我國深化財政稅收體制改革的探討

關于我國深化財政稅收體制改革的探討

財務稅收制度是國民經濟的根本，1994年以來的財務稅收體制改革突破原有體制存在的問題，并在稅收體系和財政收入分配體制、財政支出管理及預算管理體制等方面的改革取得了較好的成績。“十一五”規(guī)劃綱要再次提出，要推進財政稅收體制改革，優(yōu)化社會資源配置、調節(jié)收入平衡、加強國家宏觀調控，為完善社會主義市場經濟，轉變經濟方式，建設社會主義文明社會提供保障。

一、現有財務稅收體制存在的問題

（一）現階段財稅體制存在一定局限性。主要表現在資源和國有資產收入非稅收入沒有納入到政府收入體系的管理范圍；稅種不健全，部分能夠調節(jié)社會分配能力的重要稅種，如資源與環(huán)境稅沒有納入到財稅體系中，不能有效地發(fā)揮稅收的調節(jié)作用；各級政府財政收入分配一般呈向上集中傾向，在分稅制體制安排中，導致財力分配不均，各級地方政府收支劃分不合理，不利于中央的宏觀調控。

（二）各級政府事權及支出責任改革相對滯后。由于各極政府的財權、財力與事權與支出責任改革滯后，使地方政府收支缺口較大，地區(qū)間財力不均衡狀態(tài)較為明顯，部分地方政府財政困難問題較為突出。

（三）是預算體制覆蓋范圍狹窄。相對于稅收體制和財政收入分配體制改革，預算管理體制改革后，部分實質性問題未得到有效落實。總之，作為以增值稅為主的稅收體系及分稅制體制，現行的稅收體制不能夠有效適應現階段經濟的發(fā)展，因此，深化財政稅收體制改革，有利于經濟建設的深入推進，落實科學發(fā)展觀，全面協(xié)調經濟社會的可持續(xù)性發(fā)展。

二、深化財務稅收體制改革的構想

（一）建立符合我國國情的財政體系。結合我國現階段的基本國情和現階段改革發(fā)展的需要，建立中央與地方政府平衡、合理的地方財政分權關系。首先，合理劃分中央與地方政府間的支出責任，通過收入權力和收入能力，適當提高中央政府的收入比例，合理劃分出中央政府與地方政府間的收入比例，加大直接支出責任，從而減少地方政府的財政壓力。

以事權與支出責任的劃分作為稅務改革切入點，推動支出體制與收入聯(lián)動改革，重點解決財政稅收體制的突出問題，推進稅收體制的適應性調整。明確各級政府的支出責任，加大財政支出結構優(yōu)化力度，加大對社會公共服務領域方面的支出。例如，加大推動新農村建設力度，加大在農村生產建設等方面的投入；以改善城市居民生活在水平為主的社會公益性服務的投入，加強公共服務工作，同時加強對弱勢群體的扶持力度，推動社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

其次，進一步完善分稅制，逐步從財力性財政中分一部分給予地方，如地方稅種范圍的稅收立法權、減免權等，為地方政府帶來一定的財政收入。在賦予地方政府一定財政權力的同時，應注重對地方財政的監(jiān)督管理工作，使其稅務工作合理、有序推進。

（二）完善稅向結構，實現稅負水平適中。首先，確定合理的宏觀稅負水平，減輕納稅人稅外的負擔。在減輕納稅人負責的同時，規(guī)范政府性收入，取消體制外收入、減輕納稅人稅外負擔，在此基礎上，適當提高宏觀稅負水平。加快個人所得稅改革，實行綜合申報與分類扣除相結合的所得稅制度，調整低收入群體稅收改革政策，減輕個體稅收負擔，加快推進稅收體系改革。三是圍繞國家建設，推動稅收優(yōu)惠制度改革，有效推動經濟社會發(fā)展。

（三）建立健全合理可靠的支付體系。將一般性轉移支付與有條件的專項轉移支付比例相結合，適當提高一般性轉移支付比例，加強改革稅收返還和增值稅分享制度，穩(wěn)定支付資金來源。在此，要綜合考慮地方人口特征、人均收入水平與社會發(fā)展水平，結合科學的測算方法，建立公開、合理、科學資金分配制度。圍繞社會主體功能區(qū)劃分、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展和基本公共服務均等方面，深度推進轉移支付制度，建立穩(wěn)定的資金來源，加大中央對地方及省、市、縣、鄉(xiāng)的轉移支付能力；改進轉移支付分配方面，穩(wěn)步提高一般性支付比例；加強和改進專項轉移支付管理，提高資金使用率；完善主體功能區(qū)轉移支付體系的建立。

（四）深化改革預算體制。建立專門的預算編制、改革預算執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)。將國家中長期預算與中長期發(fā)展規(guī)劃相結合，建立二者相協(xié)調的新型復式國家預算體系和管理體系。擴大包括經常性預算、資本性預算在內的國家復式預算范圍，健全復式預算體系。建立國家復式預算體系，社會保障預算以及國有資本經營等，將所有涉及財政性收入均納入到預算框架之內。通過各級人大成立專門委員會，各級政府成立預算顧問委員會及預算管理局等專門性預算審查機構，以預算管理與監(jiān)督體制改革作為預算體制改革的重點，完善社會監(jiān)督作用，建立比較完善的公共財政體制，實現對預算的管理與監(jiān)督能力。

（五）建立依法行事、精簡高效的財政管理體制。完善相關法律、法規(guī)的建立，加快建立依法行事、精簡高效的財政稅收管理體制，實現稅收征管一體化，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，建立新型省、市、縣財政管理體制，加強地方管理，在賦予地方政府一定的財務支配權力的同時，應對地方財務工作進行嚴格的管理，尤其是地方債務管理，制度相應管理辦法，有計劃、有步驟地完善地方政府債務管理工作，最終形成較規(guī)范的地方公共機構融資制度。進一步完善相關法律、法規(guī)，使財政稅收體制有法可依、有法必依。

第四篇：黨校畢業(yè)論文：深化縣鄉(xiāng)財政體制改革研究

深化縣鄉(xiāng)財政體制改革研究

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2015年春季班

摘 要

分稅制財政體制改革通過20年來的不斷完善和平穩(wěn)運行，在增強中央政府宏觀調控能力、調動地方各級政府當家理財的積極性等方面都取得了顯著成效。但由于改革本身存在的一些明顯缺陷，很大程度上導致了縣鄉(xiāng)財政困難程度日益加深，債務包袱日益沉重。如何對現行財政體制、特別是縣鄉(xiāng)財政體制作進一步的調整和完善，為縣鄉(xiāng)經濟發(fā)展注入應有的活力，是我國面臨的一項迫切需要解決的重大課題。

本文從縣鄉(xiāng)財政的視角，結合XXX市及相關縣（市、區(qū)）財政運行的實際，分析目前縣鄉(xiāng)財政體制存在的主要問題，并提出相應的對策與建議。

深化縣鄉(xiāng)財政體制改革研究

分稅制財政體制改革通過20年來的不斷完善和平穩(wěn)運行，在增強中央政府宏觀調控能力、調動地方各級政府當家理財的積極性等方面都取得了顯著成效。但由于改革本身存在的一些明顯缺陷，很大程度上導致了縣鄉(xiāng)財政困難程度日益加深，債務包袱日益沉重。如何對現行財政體制、特別是縣鄉(xiāng)財政體制作進一步的調整和完善，為縣鄉(xiāng)經濟發(fā)展注入應有的活力，是我國構建現代財政制度面臨的一項迫切需要解決的重大課題。

一、從縣鄉(xiāng)財政視角分析現行分稅制財政體制存在的主要問題

（一）縣鄉(xiāng)政府的事權與財權高度不對稱。事權劃分是構建現代財政制度及促其有效運轉的重要前提。目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。中央把各省的一部分稅收權力上收到中央來的同時，各省、各地市也把下級政府的部分稅收權利上收，結果大大削弱了縣鄉(xiāng)一級的財政力量。以XXX所轄縣（市）區(qū)為例，以2008年為基數，各縣（市）區(qū)企業(yè)所得稅增量上解省市15%，增值稅、營業(yè)稅等12個稅種增量上解20-30%。隨著改革的進程，中央把一部分社會發(fā)展責任放給省里，省里則往地市放，地市又往縣鄉(xiāng)放，但是責任從上往下放的時候并沒有伴隨著足夠的轉移支付，因此造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府財權和事權不對稱。這種格局造成目前中央本級支出只占15％，地方實際支出占到85％。縣鄉(xiāng)政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，是形成當前縣鄉(xiāng)財政困難的重要根源之一。

（二）基層政府債務包袱沉重。分稅制改革中所存在的高層政府將事權層層下移的現象，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括行政村）一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括村級組織）便作為這些事權的最終承受者而承擔了最終的責任。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財力嚴重不足的情況下，不得不舉債保重點支出，保社會穩(wěn)定。如靈寶市豫靈鎮(zhèn)政府負債最高時達9000余萬元。這些債務雖然不全是公共財政缺位造成的，但至少占了相當一部分，甚至一大部分。在目前不少困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)連保運轉的經費都十分吃緊的情況下，一些基層政府門前討債的人連綿不斷，不僅影響了正常的工作秩序，而且也影響到基層政府在人民群眾中的形象和威信。

（三）轉移支付制度不夠規(guī)范。2014年，中央和地方政府收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉移，涉及資金規(guī)模近4萬億。從縣鄉(xiāng)財政視角看，一是轉移支付中具有指定用途的專項轉移支付比重過高。澠池縣、靈寶市2014年專項轉移支付分別為 5.4億元和 10.8億元，占轉移支付總額的75.3 %和 68 %，真正能起到平衡地區(qū)間財力差異的一般性轉移支付所占的比重很低。二是轉移支付制度缺乏法律上的支持。目前我國在轉移支付方面還沒有建立起有效監(jiān)測和評價機制，有關政府轉移支付制度的相關法律法規(guī)也是一項空白，對于違反規(guī)定的地方政府缺乏行之有效的懲罰手段。三是轉移支付帶有很大的隨意性。一方面，沒有合理規(guī)范的測算標準，撥款帶有很大的隨意性，以致一些縣鄉(xiāng)政府把過多的精力用于跑關系、要資金方面；另一方面，由于一些地方縣鄉(xiāng)轉移支付不公平，其挖潛、增收、勤儉理財的積極性受到挫傷。

（四）稅收征管成本普遍升高。其表現，一是分稅制改革后，將原一套稅收征管機構改為兩套征管機構，既國稅局和地稅局，使稅務人員工 資和經費支出擴大了一倍，因而使稅收征管成本比改革前大大提高；二是由于稅務部門的“條條管理”，一些地方政府為了完成上級下達的收入任務，不得不對地稅部門在經費、獎勵等方面實行“優(yōu)惠政策”，以“充分調動”其對地方稅收應收盡收的積極性。2014年，XXX僅市本級對國、地稅的補助獎勵經費達1160萬元，個別地方甚至還導致了完成正常的稅收任務都需要財政獎勵的不正常現象。

（五）個別稅種在政府間的歸屬或分享不利于縣鄉(xiāng)經濟健康發(fā)展。其突出表現在兩個方面：一是企業(yè)所得稅地方分成少不利于地方經濟發(fā)展。企業(yè)所得稅2002年中央分享50%，2003年起分享比例又升至60%。企業(yè)所得稅的大部分被中央分享，基層政府對企業(yè)經濟效益的關注和支持力度就必然會大為減弱，不利于地方經濟的健康協(xié)調發(fā)展。二是資源稅作為地方稅種不利于資源保護。資源稅作為地方稅，導致地方政府通過提高資源稅收入來緩解地方財政困難，客觀上造成對過度開采礦產資源的容忍。2014年，XXX市資源稅收入達到6.3億元，比2004年的3070萬元增長了20.5倍，年均增幅達35.2 %。目前，靈寶市已被國家發(fā)改委確定為資源枯竭型城市，澠池、陜縣的煤炭、鋁釩土資源亦近枯竭，由此帶來的地面塌陷、地下水污染等問題的治理，其投入將遠遠超出資源稅收入的數倍甚至數十倍。

（六）縣級政府缺乏適當的小稅種的“征與不征”的確定權。因為全國各地縣鄉(xiāng)政府所處的經濟環(huán)境千差萬別，在一些小稅種的“征與不征”上地方基層政府更有發(fā)言權。我們可以舉這樣一個例子來說明問題：農業(yè)特產稅取消之前，對食用菌征收的農業(yè)特產稅是這個盧氏縣的一大支柱稅源，每年都有600至700萬元的財政收入，最高達到1017萬元，正常年景占全縣一般預算收入的十分之一還多。取消農業(yè)特產稅后，這些 稅收不再征收。但是，問題出在生產食用菌的原料多為木本植物，食用菌產量的提高需要以砍伐林木作為代價。取消對食用菌征收的特產稅，不僅不利于緩解基層財政困難，而且也不利于對山區(qū)環(huán)境資源的保護。

（七）財力高度向上集中導致縣鄉(xiāng)收入質量持續(xù)滑坡。在地方的全部稅收資源中，中央分走了多半“蛋糕”，留給地方的稅源便難以形成合理的收入結構。地方固定收入不是依賴小稅種就是非稅收入項目增加財力。公共預算收入中列收列支項目增幅高于非列收列支項目增幅，造成地方收入質量持續(xù)滑坡和可支配財力相對下降，對縣鄉(xiāng)財政收入結構及其質量和可持續(xù)發(fā)展造成了極為不利且較為普遍的影響。2004-2014年，XXX市公共預算收入從8.76億元逐年攀升至92.4億元，增長了8.3倍，而同期稅收收入僅增長6.4倍。與此同時，全市稅收占公共預算收入的比重從2004年的85.3%逐年下滑至2014年的67.7 %，造成地方財力的增長遠遠落后于財政收入增長速度。

（八）對財政體制運行的監(jiān)測、調整、制約機制尚不完善。其表現，一是財政體制運行還沒有完善的日常監(jiān)測機制，使財政體制運行中出現的問題難以得到及時有效的解決。二是由于缺乏完善的制約機制，上級政府對下級政府的財力上移、支出下移及轉移支付上存在較大的隨意性，不利于分稅制改革的健康運行。三是地方財政體制新老交錯，內容繁雜，不清晰，這就不可避免地導致在分稅制改革后得到的財力相對減少，而在分稅制改革的實踐中又一直未得到相應的調整，因此在一定程度上加重了縣鄉(xiāng)財政的困難。

三、進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制改革的對策建議

依據構建現代財政制度的要求，針對上述縣鄉(xiāng)財政體制改革過程中存在的問題，對進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制改革提出以下建議：

（一）明確界定各級政府的事權。一般來說，應明確界定的事權可分為三類，一是事關國家整體利益和全國人民利益的公共產品和服務，如國防、外交、對外援助、基礎教育、特大自然災害等，這類支出應由中央政府承擔。二是純地方性的公共產品和服務，分為省、市、縣、鄉(xiāng)不同層次，主要負責各自轄區(qū)內的行政管理、社會治安與公共秩序、城市基礎設施和發(fā)展環(huán)境、經濟建設支出等，這類支出應由地方政府承擔。三是共同事權和責任，需要各級政府按責任和能力大小分擔。如計劃生育、社會保障、農田水利基本建設、農村人畜飲水等涉及到基本國策、社會公平與穩(wěn)定的支出。在明確界定上述三類事權在政府間歸屬的基礎上，必須對各級政府現有事權進行相應詳細、合理、科學的劃分和調整。建議應用法律的形式對各級政府的事權作出明確規(guī)定，同時明確規(guī)定各級地方政府對于事權范圍內的事務決策權，以及需要各級政府共同協(xié)作的項目在不同政府間的劃分。

（二）合理劃分各級政府的財權。解決縣鄉(xiāng)財政困難的核心問題是縣鄉(xiāng)政府必須有能夠基本滿足本級政府履行職責和義務的財權。一是應逐步實行徹底的分稅制，按地區(qū)類型實行有區(qū)別的政策，舊體制上解和專項上解中有固定性質的部分，基數合并到轉移支付體系中去，減輕地方財政負擔。二是應完善省以下財政體制，適度提高地方在稅收分成中的比重，盡可能減少設置共享稅，增加縣鄉(xiāng)留用財力和縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經濟的動力。三是對經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)在稅收上實施有區(qū)別的分享機制，降低經濟欠發(fā)達地區(qū)的稅收分享比重，充分調動其大力發(fā)展經濟的積極性。四是進一步推進稅費改革，清費立稅，減少非稅收入占地方財政收入的比重。

（三）妥善解決基層政府債務問題。由于越往基層財政越困難的實 際國情，我國基層政府債務絕大部分都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。如何建立一種長效還債機制，妥善化解政府債務風險，建議采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標準、口徑和內容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務進行清理核實，核清債權債務主體，分清償債義務和清償責任。二是對不同類型的債務采取不同的解決辦法。如對過去農村道路建設、農田水利基礎設施建設等積累起來的債務，中央和省級政府應承擔更大的清償責任。對鄉(xiāng)村直接借貸形成的歷史債務，按照“誰受益，誰負擔”的原則落實債務人。三是要建立嚴格的考核制度和責任追究制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人任期目標和工作實績的重要內容。

（四）逐步完善稅收征管體制。一是理順地稅部門管理體制，地稅部門劃歸地方政府全權管理，促進稅收征管與財政管理相融合，有效降低稅收成本。二是建議成立地方財稅局，財政部門與地稅部門合署辦公，以壓縮稅收征管成本，提高地方政府的宏觀調控能力。三是針對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入任務向基層地稅部門拉稅、買稅的不正常現象，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅所，統(tǒng)管當地的財稅工作，以規(guī)范財稅管理，堵塞稅收流失，消除部門間經費供給水平的不平衡及一些腐敗現象的發(fā)生。

（五）充分利用稅收杠桿推動地方經濟健康發(fā)展。分稅制改革實施以來，我國更多地注意到稅收收入在各級政府之間的分配，而對其經濟調節(jié)功能和促進地方經濟發(fā)展方面卻運用得不夠充分。如為保護資源和防止資源的過度、過濫開采，可以將資源稅由完全的地方稅調整為中央與地方的共享稅，減弱基層政府因對資源稅的狂熱追逐而造成資源的毀滅性破壞。又如，為了引導縣鄉(xiāng)政府把精力更多地集中到支持和發(fā)展產品深加工、高附加值的產業(yè)上來，中央政府可以通過降低或取消對地方企業(yè)所得稅的分享比例，增加地方留用財力，以更有力地調動地方政府發(fā) 展經濟的積極性等等。

（六）建立健全財政投資決策及監(jiān)督機制。一是應建立財政投資決策機制，在大的項目投資上不能一個或少數人說了算，要通過聘請專家考查、論證，集體決議，人大通過的方式來建立健全財政投資的決策機制，確保把每一筆財政資金都用到刀刃上；二是應建立健全財政投資項目全過程的監(jiān)督管理機制，及時發(fā)現和查處項目建設中存在的問題，確保財政投資的安全高效運行。三是應健全和完善財政投資效益的績效評價和懲戒機制，對重大投資決策失誤的主要負責人要追究其行政責任以至法律責任，不能讓那些無視人民的血汗錢、運用財政資金極端不負責任者逃脫相應的懲罰。

（七）注重財政收入質量的考核工作。建議上級政府每年確定下級政府的財政收入目標時，應結合各地經濟發(fā)展和稅源實際情況，在合理確定財政收入總量指標的同時，更要注重財政收入質量指標的考核，逐步提高其一般預算收入、特別是稅收收入占全部地方財政收入的比重，主體稅種占稅收收入的比重，以及可用財力占地方財政收入的比重。

（八）建立財政體制運行的監(jiān)測、調整與制約機制。分稅制財政體制改革運行以來，由于缺乏行之有效的監(jiān)測、反饋、調整與制約機制，不僅使體制運行中存在的一些問題長期得不到解決，而且造成了改革成效的大打折扣。為此，根據構建現代財政制度的總體要求，各級政府盡快完善財政體制運行的監(jiān)測機制和下級政府向上級政府的訴求機制，及時糾正和調整現行財政體制運行中的弊端及不合理因素，同時建立健全財政體制運行中的監(jiān)督制約機制，確保現代財政制度改革沿著預定的軌道順利前行。參考文獻：

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第五篇：我國財政體制改革

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我國財政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一

階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業(yè)、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優(yōu)化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿墸粗醒搿⑹。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

關鍵詞：改革；財政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協(xié)調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發(fā)展的需要。

1．我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業(yè)、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優(yōu)化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發(fā)展的要求。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關系，建立了財政收入的穩(wěn)定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發(fā)展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。

近年來，根據形勢發(fā)展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策；調整農業(yè)特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規(guī)范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發(fā)展具有重要作用。二是進一步調整稅制。

1.2公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是

實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優(yōu)化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

2．今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協(xié)調、不適應、不規(guī)范等問題。結合當前經濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財政改革：

2.1按照建立公共財政的要求，繼續(xù)深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發(fā)展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。二是財政的運行機制。三是科學的方法和有效的監(jiān)督。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規(guī)范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監(jiān)督的依據，具有法律效力。建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監(jiān)督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。

2.2按照財權、事權對等的原則，繼續(xù)完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，農民負擔過重已影響了農村社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，因而，隨著經濟的發(fā)展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。依賴不斷增強和上移的必然結果，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實

際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿墸粗醒搿⑹。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責重大,另一個是縣級財政的職責重大。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區(qū)基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

2.3按照公共財政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規(guī)范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發(fā)生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業(yè)稅等，但農業(yè)稅沒有，無論農業(yè)生產的成本多大，也無論農業(yè)生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業(yè)稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區(qū)，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。從實現我國城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展和建立公共財政體制的目標出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調的稅收制度，將農業(yè)稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發(fā)展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業(yè)稅。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

財政支農的觀念，與發(fā)展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統(tǒng)一稅法的規(guī)定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，我國的財政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經濟的發(fā)展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發(fā)展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財政支農觀念。

3．結語

農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區(qū)別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會的不均等，進一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統(tǒng)一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現城鄉(xiāng)社會經濟的一體化發(fā)展。

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