第一篇：對我國保險市場誠信建設的思考

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對我國保險市場誠信建設的思考

作者：雷 豪 劉沐言

來源：《沿海企業與科技》2005年第10期

[摘 要]保險業誠信建設被看作主業之本，發展之基。文章從誠信缺失的現象入手，分析其原因，并提出了幾點建議。

[關鍵詞]社會信用制度；誠信文化；信用評級

[中圖分類號]F840．681；B822．1

[文獻標識碼]A

第二篇：淺論我國在保險市場

淺論我國在保險市場

摘要 我國再保險市場尚屬初級階段，表現為中資再保險企業缺乏競爭力、市場主體少、商業分保嚴重依賴國際市場等問題。自2006年，法定分保已經全面取消，中資再保險企業面臨市場化經營。新形勢下完善我國再保險市場的對策有：中資再保險企業不斷提高自身競爭力；培養多元化市場主體；完善再保險業的監督和管理等等。

關鍵詞 再保險市場 競爭力 多元化市場主體 再保險監管

一、引言再保險也稱分保，是保險人在原保險合同的基礎上，通過簽訂合同，將其所承保的部分風險和責任向其他保險人進行保險的行為。再保險作為“保險的保險”，對于分散保險經營風險，控制保險責任，擴大保險公司承保能力，穩定保險市場乃至整個國民經濟都有著十分重要的意義。一個完善、有效率的再保險市場不僅提供了豐富多樣的分散風險、轉移風險的方式，更能通過參與承保、咨詢、培訓、信息服務等方式為保險公司提供廣泛而全面的風險管理技術。并且，再保險市場作為風險分散轉移的二級市場，它也規范、制約著直接保險市場主體對風險的選擇與定價，從而加速直接保險市場的發展與成熟。長期以來我國再保險市場主體少，商業化程度低，以法定分保為主，中資再保險企業市場競爭力不強。從2006年1月1日起，根據我國加入WTO時所作的承諾，20％的法定分保已經完全取消，這對我們以法定分保為主的再保險業的沖擊無疑是巨大的，因此不斷發展和完善我國再保險市場已經是大勢所趨。

二、我國再保險市場發展狀況目前我國共有專業再保險公司八家，其中中資公司兩家，即中國財產再保險公司、中國人壽再保險公司；外資專業再保險公司六家，其中包括世界前三大再保險公司在華分公司，即慕尼黑再保險公司、瑞士再保險公司、科隆再保險公司。此外，還有幾十家保險公司經營再保險業務。在1997年和1999年，我國各產險公司分別成立了航天險承保聯合體和核保險承保共同體。可見，我國再保險市場上除了專業的再保險公司外，還有各直接保險公司以及特殊風險聯合體；不僅有中資再保險企業，也有世界上著名再保險集團，已初步形成了多層次、全方位、綜合性的再保險服務體系。我國再保險市場目前仍處于初級階段，主要表現在中資再保險企業缺乏市場競爭力，體現在資本金不足、產品服務水平遠遠落后于國際水平、缺乏具備扎實專業知識和實務經驗的專業人員、市場主體偏少且組織形式單

一、缺乏再保險中介、再保險監管制度落后、信息網絡構建滯后等。

三、我國再保險市場發展對策

（一）中資再保險企業應不斷提高自身競爭力 1．多種形式吸納資本金，擴大承保能力我國商業分保大部分流向國外的一個主要原因是中資再保險企業的承保能力不足。擴大承保能力核心就是提高資本金。提高資本金可以考慮在國家控股的前提下，首先通過各保險公司參股、入股，然后通過與國內大型金融集團、大型產業集團的交叉參股、入股，在適當的時候可以上市融資。通過以上的股改方案不僅可以實現資本金的飛躍，還可以在國內保險業中形成利益共享、風險共擔的機制，有利于優化產權結構、建立規范的以公司法人治理結構為核心的現代企業制度，在公司內部建立起所有者與經營者之間的授權經營和制衡關系，有利于競爭能力和經營效益的提高。2．樹立全面金融服務的經營理念中國再保險經營主體要充分了解和研究國外新產品的功能和運作技術，揚長避短，發揮本土企業的優勢，根據中國保險市場的實際情況，開發適合中國國情的再保險產品，豐富再保險產品，引導再保險消費。國際上著名的再保險集團無不把金融服務作為一項重要的擴展業務。比如瑞士再保險公司的業務中心除了財產險/責任險、人壽險/健康險兩個部分外，還有一個重要組成部分——金融服務部。金融服務部又分為資產管理、金融咨詢/資本市場、信用管理、風險管理四個方面。

我國再保險公司可以從以下兩方面著手：（1）為客戶提供金融理財服務，如財務再保險、未決賠款責任轉移再保險、保險資產證券化等。（2）利用掌握的數據優勢為社會各界提供風險咨詢、決策服務。這不僅為專業再保險公司開辟了新的服務領域，帶來了新的利潤來源點，而且達到了控制風險、減少社會財富損失的目的，具有正的外部性。3．加緊培養和引進再保險專業人才培養再保險專業人才，一方面要加強對現有員工的培訓和提高，瑞士再保險公司經常在國內舉辦不同險種的專題講座和研討會，例如財產險、工程險和風險管理等，同時也組織安排國內保險公司的員工赴瑞士再保險公司總部的保險培訓中心（SITC）進行學習。中資保險企業要利用好這種機會，通過與瑞士再保險公司等國際上著名公司加 強合作，派遣人員去參加相關專業課的學習。另一方面可以適當引進國外的專業人才并且培養后備人才。儲備人才的培養可以通過與開辦保險專業的院校合作，提供實習機會，利用高校理論資源，培養理論和實務知識扎實的專業人才。4．提高自身的風險識別能力再保險公司要想長遠發展必須具有很強的風險識別能力，因為保險公司對價值增值的利益追求，導致再保險規劃必然是自留高質量的業務而分出低質量的業務；自留一般風險的業務而分出高風險的業務，并且，在信息不對稱的情況下甚至可能出現一定的逆選擇。一般再保險人不會與原保險的投保人或被保險人以及保險標的發生直接聯系，其關于業務的幾乎所有信息都源自直接保險公司。直接保險公司在正常經營中已經存在信息不對稱所導致的逆選擇和道德風險。絕大部分再保險業務是以合同再保險或者預約再保險方式辦理的，再保險人的業務信息來源渠道主要是直接保險公司的賬單和統計資料。因此，除了少部分臨時分保業務之外，再保險人對具體標的的信息幾乎完全不了解，總體而言，其對業務信息的了解只能是統計上的。這使得再保險人在進行承保決策時信息的不完備和非對稱性進一步上升，出現逆選擇的可能性也大大增加。直接保險公司利潤最大化的內在動力和其與再保險接受人之間較高程度的信息非對稱還有可能刺激他們違背最大誠信原則。再保險合同對最大誠信原則的要求更高。在2003年之前，保險公司將其承保的每筆業務的20%根據國家有關規定辦理再保險。由于是每筆業務都必須按比例分出，基本不會出現逆選擇行為。中資再保險企業長期以來以法定分保作為主要業務，嚴重缺乏商業分保的經驗。為了盡量減少分出公司在分出業務時逆選擇的發生，首先應明確要求分出公司及時提交再保險業務方面的明細表，包括再保險明細表、確定業務明細表、業務變動明細表等，并且對這些明細表仔細查驗，從中洞察各項業務的實際信息。其次可以組織專業的團隊或者通過再保險經紀人，對以合同再保險及預約再保險辦理的業務進行抽樣查勘，給分出公司施加壓力。

（二）培育多元化的市場主體多元化、數量適宜的市場經營主體可以推動我國再保險市場的發育。再保險市場上主體越多、競爭越充分，所傳遞的再保險價格就越準確，就越有助于推動各再保險經營主體的制度創新、服務創新和技術創新，形成良性循環，從而使整個市場趨向成熟。首先，在堅持數量適宜，避免惡性競爭原則的前提下，允許各保險公司出資建立商業性的股份制專業再保險公司。這不但有利于滿足不斷增長的再保險需求，而且有利于滿足打破中國再保險公司獨家壟斷的局面，適當引入競爭機制，提高服務質量，促進再保險業的良性競爭與發展。其次，適當引進資本雄厚的外資再保險企業，鼓勵建立中外合資再保險企業。合資企業有利于學習國際先進的承保技術和經營管理經驗，并且利用這些著名再保險公司的聲譽，減少國內分保保費外流和吸引國外分保保費流入。再次，鼓勵直接保險公司大力發展兼業經營再保險業務，組建國內再保險聯合體。再保險聯合體的建立可以降低對外部市場的依賴.解決目前市場容量問題并減少保費外流，可以團結國內保險、再保險市場的所有技術力量，有利于我國保險、再保險市場盡快走向成熟。在優先滿足國內市場需要的前提下，國家為他們打造一個在國內外自由經營商業再保險的寬松空間。1997年成立的航天保險聯合體和1999年成立的核共保聯合體就是中國再保險業走合作之路的典范。

（三）建立專業的再保險經紀人隊伍根據我國缺少再保險經紀人的現實狀況，建立專業的再保險經紀人隊伍的具體途徑可以有：1．利用現代的信息技術，建立國際的再保險信息網，為再保險經紀人及時了解市場動態提供必要條件。2．請國外有實力的保險公司或經驗豐富的經紀人來介紹國際市場的動態。3．派遣再保險經紀人到發達國家的主要保險公司進行業務的學習與信息的收集。4．利用國內保險公司在海外設立的分支機構，為國內經紀人提供全面、及時的信息。5．逐步建立再保險經紀人制度、引進相關的資格認證考試，規范再保險經紀人各項經濟行為。培養專業的再保險經紀人隊伍，是中國再保險業發展的必要條件。只有形成了再保險經紀人機制，并真正擁有在國內外保險市場上有影響力的再保險經紀人，才能減少對外國再保險經紀人技術上的依賴，擺脫他們的操縱和控制，擴大國內再保險公司對市場份額的占有。

（四）完善再保險業的監督和管理保險監管機構應結合我國再保險業的發展現狀，加強對國際再保險市場趨勢的研究，在遵循國際慣例的基礎上對中國開放再保險市場以后如何與國際接軌、規范再保險公司和再保險經紀人的行為進行法律界定，制定出相應的規章制度，使再保險監管有法可依、有章可循。完善的具體內容有：1．完善再保險合同的監管。分保業務的合同監管一方面要加強對新型的再保險合同方式的監管，如財務再保險、承擔性再保險。這些新型的再保險合同方式目的在于便于業務處理或者避開法令，極有可能被濫用，從而擾亂市場秩序。另一方面是關于再保險合同內容，再保險因為有自己一套獨特的運行方式，合同中也包含了一些特殊的條款，如失去償付能力條款、抵消條款、中止條款等。這些條款易出現爭議且在保證再保險債權的順利實現起了關鍵的作用。因此，對再保險合同的監管中有必要對這些特殊條款進行特別的強調。2．加強對再保險主體的監管，完善準入與退出機制。準入的監管可以通過詳盡的營業許可制度來實現。退出機制的完善是建立在對再保險主體償付能力監管的基礎上。償付能力的監管需要根據各公司的信用評級以及產品的風險復雜性，確定自留額上限和責任準備金的提取。對再保險公司的償付能力進行監管后，發現了現金支付困難或者是償付能力嚴重不足的情況，就可以限制或者是干預再保險主體的經營，嚴重的要對再保險公司進行清算。3．建立再保險中介制度并且重視再保險中介的監管。再保險中介的監管一方面是要加緊研究相關的再保險中介制度。另一方面要打擊非法、違規從事再保險中介業務，擾亂再保險和保險市場秩序的個人或組織。此外，考慮到再保險監管的專業技術要求比保險監管要高，我們需要在現有保監會人員的基礎上，加快人才培養，建立一支擁有精通國際再保險業務和再保險法規的專業人才隊伍，適應中國加入WTO 的需要，真正實施對再保險業的有效監管。

（五）構造完善的再保險市場信息運營體系 再保險具有很強的國際性，再保險交易雙方往往處在不同的國家，建立一個公平有序且高效的市場環境可以促進再保險交易，并保證再保險交易的公平、合法。國外一些主要的再保險市場如倫敦再保險市場和歐洲再保險市場早就建立了先進的信息網絡體系。一九九四年，倫敦保險市場開始應用電子分保系統（ESP），使業務流轉速度大為提高；慕尼黑再保險公司牽頭成立了世界上第一個再保險行業的電腦增值服務網（PINET），該網絡致力于全球再保險交易的自動化，目前參加這一系統的成員公司已逾百家，并且還在迅速增加。根據目前中國再保險業的技術水平和業務規模，可以先建立一個無形的再保險交易中心，主要通過網絡達成再保險交易，一旦時間條件允許的話可以建立再保險交易所，提供更為便捷的再保險交易平臺。為達到再保險交易的高效率和低成本，應盡快建立網上再保險交易中心，交易中心的資本金可以由保險和再保險公司自愿參股，網上再保險交易中心通過對保險公司提供有償信息服務來維持運行。

四、結語從各國的經驗來看，一個發達的保險市場是離不開完 善的再保險市場的，一國再保險市場的發育程度反映著該國保險的發展程度，因此，完善我國的再保險市場是勢在必行。自八十年代我國恢復保險業務以來，保險業以平均每年約30％的速度飛速發展，保險市場逐漸走向成熟，監管部門對保險公司償付能力的更高要求以及各公司穩健經營的內在需要，進一步擴大了再保險的需求。同時再保險作為風險分散的二級市場，對直接保險公司的規范制衡作用也越來越重要。盡管我國的再保險市場目前尚不完善，還存在著許多問題和困難，只要我們認真思考和研究當前再保險市場的問題，同時，學習、借鑒、引進國外行之有效的技術和經驗，提高中資再保險企業的整體競爭力，培育多元化市場主體，建立專業再保險經紀人隊伍，加強監管，構造再保險市場信息運營體系，建立國家巨災保險保障機制，憑借我國蒸蒸日上的強大綜合國力，我國再保險市場的前景必定是光明的，我國再保險企業也將馳騁世界。

周曉慶

金融1314班

學號2013161 529

第三篇：2010年我國財產保險市場綜述

2010年我國財產保險市場綜述

規范經營和價值經營理念深入人心

2010年，監管部門通過加大監管力度，在繼續抓實70號文件確立的“四項重點工作”基礎上，通過宣導與處罰并重的原則，力求在公司治理結構的平臺上實現內生和根本性的改善。

一是通過償付能力監管等手段，推動董事會監督制衡機制的落實，充分發揮資本剛性約束的力量。2010年是行業增資和發債的高峰年，平安財險、國壽財險、華泰財險、永安財險、安誠財險等公司大幅增資。人保財險、平安財險和陽光等公司則通過發行次級債的方式補充償付能力。

二是將關注重點從微觀操作層面上升到宏觀治理層面。通過監管談話等方式，強化對總公司的約束，推動體制機制的變革，解決科學發展的環境問題。

三是從對基層的處罰轉向對總公司的處罰。頻頻向總公司發出監管函，從對機構的約束轉向對人，特別是高管的約束，監管部門開出的“罰單”是前所未有的，包括責令撤換高管，列入不良記錄名單。

四是各地保監局紛紛將財產保險業作為監管的重點。圍繞行業存在的突出問題，結合當地實際，開展協同行動，出臺了一系列的舉措，取得了較好的效果。

五是進一步加強行業規范經營基礎建設。除了繼續加大對中介行業的監管力度外，全面規范保險產品的報批管理，通過《純風險費率表》、非車險“見費出單”、理賠信息和保單信息自主查詢機制、車險信息平臺建設等項目，為行業的健康發展奠定良好基礎。

與此同時，保險公司更加關注合規經營和價值經營，“資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好”這一現代金融企業的基本要求，逐漸成為行業經營管理的共識和目標，觀念的轉變推動了市場秩序的向好，推動了公司經營管理方式的轉變。

具體表現為：一是保險公司認識到如果單純靠“鋪攤子、甩費率、砸點數”搞發展，是難以持續健康發展的，最終是要付出代價的。二是保險公司開始將“效益第一”的理念從簡單的宣導，逐步地反映和固化到考核評價體系之中，并成為用人導向的核心指標。三是行業開始關注并加強企業核心競爭力建設，提升行業內涵式發展和可持續價值增長的能力。四是行業的協同效應逐步顯現，行業的環境、形象和利益需要共同維護的認識逐步轉化為協同行動。從“見費出單”到“規范手續費”，從“純風險費率”到“行業數據平臺”，均體現出了行業的成長與成熟。

在這樣的大背景下，2010年，我國財產保險業呈現出持續健康發展的良好態勢，全年保費收入達到3894億元，與“十一五”開局時的1580億元相比，凈增加了2.5倍，平均增速高于行業水平，業務占比穩步回升。最為可喜的是，在經營效益方面，70號文件的“支點效應”開始顯現，通過多管齊下的“組合拳”策略，在強化監管的大背景下，行業經營的歷史性拐點出現，經營指標“兩降兩升”，即：費用率和賠付率下降，經營效益和保費充足率上升，其中，綜合賠付率下降了4.2個百分點，綜合費用率下降了3.9個百分點。截至2010年11月，行業實現盈利180.5億元，其中承保盈利為89.6億元，同比增加188.3億元。

行業推動和創新模式成為發展方式轉變亮點

財產保險業正在經歷著一場深刻的變革和轉型，這是由經濟發展規律決定的，也是由我國財產保險業發展歷史決定的，是一種歷史的必然。問題的關鍵是我們是否認識到轉型的必要和必然，如何思考、實踐和推動轉型，這將是決定公司和行業未來的關鍵。認識到轉型問題固然重要，但更重要的是，解決如何轉型問題。解決如何轉型的關鍵，是解決發展方式和盈利模式這兩大課題。2010年，我國的財產保險公司在解決兩大課題方面開展了積極的實踐與探索，取得了可喜的成績。

在發展方式方面，突出表現在新業務和新渠道兩個重點。行業推動是新業務的重要動力，而創新則是新渠道的核心內涵。在行業協同效應的推動下，行業與旅游業開展旅行社責任保險全國統保示范項目，這個項目已經不再是一個傳統和簡單的保險產品，它從體制、機制、技術、信息平臺等方面提供了一個旅游風險的綜合解決方案，同時，針對理賠和服務兩大焦點，提出了針對性的解決方案，設立了“旅行社責任保險調解處理中心”，并建立了鑒定委員會等配套制度，成為保險行業參與社會風險管理的一個有益實踐和成功案例。目前，已有1萬多家的旅行社參與了示范項目，提供了數百億元的保障。

另外，在中國保監會和交通運輸部的共同推動下，經過了多年的努力，全面啟動了無船承運業務經營者保證金責任險試點。這一業務不僅為我國貨物運輸業的專業和規范經營提供了一個基礎性制度保障，更重要的是，通過“等效替代”為企業和社會釋放了大量的金融資源，根據粗略估計，釋放的保證金將超過30億元。

此外，在相關部委的支持和配合下，中國保監會全力推動了環境責任保險、科技保險、小額貸款保險、貿易信用保險和文化產業保險等方面的工作，并取得了很好的效果，將成為未來業務發展的新亮點。

除了行業的協同行動外，各家公司在彌補和發現需求、創新產品和服務方面均開展了一系列積極和有益的嘗試，如人保財險的世博會和亞運會專項保險計劃，信保公司新推“信用保險E計劃”，中銀財險依托股東優勢推出“環球守護留學保險卡”，信達財險推出了我國首個著作權保險，大地財險研發礦山安全生產事故隱患預警管理系統。

在創新方面，渠道創新和發展是2010年行業發展的一個亮點。其中，電話營銷無疑是值得濃墨重彩的一筆，早年電話營銷僅僅是局限在幾家大公司，而且更多的是作為一種渠道的補充，并不能成為一種主流。2010年，除了平安財險、人保財險和大地公司在這個領域繼續加大投入和強勢發力外，一大批中小公司均加入到電話營銷的行列，保險電銷廣告攻勢異常。2010年，行業的電話營銷保費規模將達到200億元左右，占保費收入的5%，預計2011年將突破400億元。

在電子商務領域，網絡銷售也受到了“戰略性青睞”，平安和人保財險設立了專門的機構，平安公司在淘寶網開設了旗艦店，全力推動網絡銷售。保險公司正逐步成為搜索引擎和比價市場的重要參與者。同時，手機，特別是智能手機的普及，也為保險銷售提供了創新渠道的新機遇，一些保險公司也開始了探索與嘗試，如人保財險和平安財險均開通了手機WAP網站。可以預見，未來基于新技術創新應用的新渠道，將在財產保險業務的發展過程中扮演著越來越重要的角色。

車險盈利模式的成功轉型成為行業示范

在盈利模式方面，突出表現在車險經營。具體落實在“入口”和“出口”兩個方面，基本思路是通過多管齊下，綜合治理解決“跑冒滴漏”問題。就“入口”而言，導致行業經營虧損的一個重要原因是保費充足率嚴重不足，市場表現為保費折扣率和銷售費用率失控。近年來，通過“見費出單”和行業自律等手段，較好地解決了保費充足率問題，就商業車險而言，2010年整體保費充足率提高約15%，這為經營和服務奠定了良好的基礎。

選擇風險和差異化經營成為2010年車險經營的主基調，通過對數據的分析，進行風險分類，根據不同的風險程度，制定相應的定價策略，并匹配相應的銷售費用，確保了保費與風險的匹配，業務質量與銷售費用的匹配，這種模式對改進風險的實際暴露和銷售精細化均起到了積極的推動作用。北京保監局還積極推動了費率體系改革，其核心是通過保費與風險的匹配問題，確保定價體系更加科學。

除了關注“入口”外，“出口”也是車險經營虧損的一個黑洞。針對存在的問題，重點從四個方面著手解決：

一是行業進一步提高專業化和精細化管理的能力。特別是通過集中管控模式，確保風控和效率。

二是強化送修管理。重點是解決4S店的管理，一些地區行業集體對一些不良的4S店說“不”，同時，嚴格了授權管理，加大回訪力度，形成了有效的監督制衡。

三是與公檢法部門合作。積極開展打擊保險欺詐工作。

四是建立了行業保險信息查詢系統。通過被保險人的監督，形成一種對保險公司、中介機構和維修行業的倒逼機制。通過強化理賠管理，虛假賠案問題得到了較好的遏制，行業出現了在承保數量快速增長的同時，賠案數量卻呈現同比減少的趨勢，特別是車損險出險率同比下降了33個百分點，相當于減少虛假賠款近百億元，為行業的整體盈利奠定了堅實的基礎。

但是，從“十一五”的發展情況看，“一險獨大”仍是我國財產保險業存在的突出問題，即我國財產保險的快速發展主要得益于車險的快速發展，而車險的快速發展主要得益于汽車產業快速發展的拉動，包括了汽車產銷量的激增和開辦交強險的因素。2006年，我國的汽車產銷量為720萬輛，而2010年則達到了1800萬輛，增長了2.5倍。

近年來，車險保費在財產保險業務中占比持續走高，總體上已超過了70%，在局部地區和個別公司甚至超過了80%。車險快速發展本身并沒有錯，但從行業持續健康發展的角度看，“一險獨大”是我們需要深刻思考的問題。

我們不可能長期依靠汽車的增量來拉動行業的發展，更何況從科學發展和環境保護的角度看，汽車產業的發展問題也面臨著思想認識和現實制約的挑戰，北京的“治堵”新政無疑將給我國的大中城市起到示范作用。因此，無論是主動、還是被動，汽車的增長都將面臨一個“極限”的挑戰，這是我國財產保險，特別是車險發展不得不思考的“遠慮”。因此，“調結構”不應只是一個務虛層面的口號，而是行業生存和發展的一個十分現實的問題。只有認識到了這一點，“調結構”才能夠真正成為行業的自覺行動，和諧利用資源才能夠真正“落地”。

責任保險更好地擔當“調結構”的重任

認識到“調結構”的意義也許并不難，但難的是回答如何調，更難的是如何將理想變為現實。在“調結構”的過程中，責任保險往往是“首當其沖”的，客觀講，我國的責任保險“自己跟自己比”，這些年有了長足的發展。

2006年，保費收入僅56.4億元，而2010年則突破了百億元大關，況且，這還是在險種內部調結構的基礎上實現的。但與國外同業相比，與整個行業的發展情況相比，與經濟社會發展的需要相比，仍然存在巨大的差距，特別是其在財產保險整體業務占比一直徘徊在3.5%左右，遠低于16%的國際平均水平，且從總體趨勢看，還存在逐步下降的風險。

在業務快速發展的同時，經營效益的風險日益凸顯，特別是在一些統保項目上，競爭導致的保費充足率不高，承保條件失控，這些均揭示著我國的責任保險發展進入了一個瓶頸期。就責任保險未來的發展而言，“兩條腿走路”仍然是“中國特色”之路。

一方面，要利用政府管理職能轉型的歷史機遇。通過“總對總”的模式，繼續推動交通運輸、旅游、醫療、教育、環境保護、安全生產等行業責任保險的系統統保工作，通過扮演好社會風險管理者的角色，成為政府社會管理的“助手”和“接手”。

另一方面，要充分認識到責任保險的持續健康發展還是要靠基礎性和制度性的解決，靠行業自身能力的提升。2010年7月實施的我國《侵權責任法》，解決了我國民事活動領域的“權利空白”問題，長期以來，在我國責任保險發展的過程中，存在著一個突出困擾就是侵權法的缺位，沒有侵權基本法，侵權責任就沒有法律依據，責任保險就沒有了經營的基礎。但如何把這種有利的外部環境轉變為行業發展的現實，特別是能夠滿足廣大企業和個人在《侵權責任法》實施后對責任風險轉移的巨大需求，則需要行業認真的思考和研究，充分的準備和配合。

企財險和家財險是行業發展轉型的關鍵

作為我國財產保險的第二大險種的企業財產保險，一直以來發展的情況總是不盡人意，面臨著發展和盈利的雙重壓力。從發展情況看，一方面，是我國社會經濟的快速發展；另一方面，卻是企業財產保險的發展乏力，其中一個重要標志是業務占比持續下降，2005年為12.17%，2009年則滑落到了5.63%，個別年份的增長速度甚至不及GDP，已面臨著被農業保險“追平”的風險。

企業財產保險發展乏力背后的原因是多方面的，但就目前而言，惡性競爭是導致費率水平下降的重要因素，而這個因素還導致了由于保費充足率的嚴重不足產生的經營虧損。

近年來，在中國保監會的推動下，行業開始“理性回歸之旅”，制定出臺了大型商業風險的《純風險費率表》，為科學和理性經營，規范市場奠定了良好的基礎。同時，一些保險公司和保險經紀公司開始了從“事后損失補償”向“事前風險管理”經營模式的轉型，通過提供專業化的風險管理服務，努力擺脫低層次的經營和競爭，這無疑將成為我國企業財產保險未來發展的方向和希望。

2010年11月15日，上海一幢28層教師公寓的發生火災，在震驚國人的同時，也喚醒了人們的安全和保險意識，人們真切地體會到，即使是身居現代化城市的現代化大樓里，其實也不是萬無一失的，人們開始擔心自己集一生心血換來的最大財產，其實也無時無刻地暴露在風險之中。這次大火的保險總賠償不足1000萬元，主要由兩個部分構成：一是各類人身保險，二是社區綜合保險，其中社區綜合保險的“低保費，低保障”問題凸顯。

長期以來，我國的家庭財產保險一直處于“雞肋”的境遇，雖然社會有需求，但賠付率相對較低，發展情況一直不理想，近年來始終徘徊在15億元左右，在財產保險業務中的占比不足1%。應當講，2010年的這場大火是一次契機，使城市居民、政府和保險行業重新思考家財險的發展問題。

其中環境、產品、營銷和經營是四個重點環節。環境的關鍵是解決制度、理念、政策方面的問題；產品的核心是解決滿足核心和基本需求問題，其中地震問題再次成為焦點。2010年，作為金融十五大課題之一的“巨災保險”為地震保險的破題奠定了理論基礎；營銷的重點是解決效率問題，即單均保費相對較低下營銷積極性問題。上海的統保模式無疑是一種有益的嘗試，同時，電子商務也有望成為家財險銷售的新渠道。

經營的根本是通過體制創新解決資源配置和核算問題，不僅要解決好“想做”，還要解決“能做”和“愿做”的問題，從根本上改變家財險“好業務，沒人做”的困境。更為重要的是，行業應當站在服務和諧社會的高度，去看待發展家財險的社會責任和行業使命，努力為逐步富裕起來的人們提供保障。

努力打造行業發展的合規經營模式

我國財產保險業在快速發展的同時，始終面臨的一個突出問題是規范經營。2010年，無論是從行業和企業內部監督，還是從外部檢查的情況看，均表明行業發展中積累的深層次問題和矛盾在逐步顯現，表明行業規范經營的形勢依然十分嚴峻。透過這些現象，給人們幾點啟示：

一是行業內外部監督的工作在加強，并取得了實質性成效。因為，問題是客觀存在的，問題的暴露往往是加大監督檢查結果。

二是行業已經進入矛盾和問題的凸顯期。規范與發展、規模與效益等矛盾，已經成為行業和企業繞不過去、必須面對的問題。

三是一些問題的長期和普遍存在。從一個側面反映了行業經營環境的共性問題，問題的解決需要系統思考、綜合治理和協同行動。

四是個別保險公司集體“抗法”。在接受監督檢查過程中，采用粗暴手段，公然集體“抗法”事件，反映了行業規范經營的艱巨性，也是監管面臨的新課題。

當我們對行業違規現象做進一步的歸因分析，不難發現這些問題背后存在一個復雜動因體系，涉及合規經營的基礎性問題，因此，解決問題也應當遵循系統思維和綜合治理的路徑。應當充分認識到：行業的健康發展不僅需要一個好的發展模式和盈利模式，更需要一個合規模式。這個合規模式就是要通過體制機制、文化建設、問責機制、監督保障四大基礎領域的治理和完善，建立一個有效約束、自我改善的良性循環體系。

體制機制領域

從宏觀層面是要解決好市場準入、承保能力供給和價格管制等方面的問題。同時，行業經營的基礎制度，包括銷售費用、薪酬管理和稅收政策等，需要根據行業發展的階段性特點進行調整和完善，確保行業有一個規范經營的基礎制度環境。

從中觀層面是要解決好保險公司與中介之間的關系，保監會《關于加強保險公司中介業務管理的通知》，將通過“規范數據統計”和“集中費用支付”雙管齊下，徹底解決“走賬”和“抬費”問題。

從微觀層面是要解決好企業內部的生產力與生產關系之間的矛盾，回歸經營的基本邏輯，求真務實地解決好機構與機構、機構與個人這兩對基礎性關系，特別是銷售費用的列支問題。

合規文化領域

行業的合規文化存在淡化和虛化問題，而文化卻能夠實實在在影響人的行為規范。解決合規問題，一是全面導入《保險公司內部控制基本準則》，樹立依法合規理念，培育合規經營文化。二是通過各種形式的宣導和培訓，進一步加強從業人員，特別是各級管理者的合規意識。三是通過高管人員檔案制度，強化管理人員的任職資格管理，繼而強化從業人員的職業意識。更為重要的是，強化“職業經理人”的合規價值意識，把握好企業職務與個人職業之間的關系。

問責機制領域

2010年實施的《保險機構案件責任追究指導意見》，已成為我國保險行業規范和問責的基礎制度，“權責明晰”和“向上追責”是問責機制的核心，目的就是要建立“有責必問，問責必嚴”的文化。保監會已明確2011年將加大問責力度，特別是對高管人員的問責，從根本上解決“違規在下面，根子在上面”的問題。

監督保障領域

“透明”和“分類”將成為2011年監管的關鍵詞，根據《保險公司信息披露管理辦法》，所有保險公司均應在2011年4月公開披露其財務、風險、產品和償付能力信息，這無異于是一場行業的大考，成績將由社會各界“評頭論足”，透明和外部監督的作用將得到充分發揮。同時，根據《保險公司分支機構分類監管暫行辦法》，各地保監局將對所轄的所有保險機構進行系統評價，并根據評價結果進行差異化監管。兩個辦法將從“總分”兩個層面通過規范信息披露和分類監管實現“扶優限劣”，推動行業整體升級。

站在“十一五”和“十二五”的交點上，居安思危，未雨綢繆是一種理性；銳意進取，開創未來則是一種責任。2011年，無疑要承擔起更多的歷史使命，它需要對過去的5年歷程和成就進行認真總結和反思，更需要去面對和解決發展中存在的問題，特別是破解難題。同時，它還需要去思考和規劃未來，而這種思考和規劃更多的是基于一種危機意識，基于一種理性分析，基于科學發展觀的行業持續健康發展。

保險公司更加關注合規經營和價值經營，“資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好”這一現代金融企業的基本要求，逐漸成為行業經營管理的共識和目標。

行業的健康發展不僅需要一個好的發展模式和盈利模式，更需要一個合規模式。“透明”和“分類”，將成為2011年監管的關鍵詞。

在發展方式方面，突出表現在新業務和新渠道兩個重點，行業推動是新業務的重要動力，而創新則是新渠道的核心內涵。

企業財產保險發展乏力背后的原因是多方面的，但就目前而言，惡性競爭是導致費率水平下降的重要因素，而這個因素還導致了由于保費充足率的嚴重不足產生的經營虧損。

選擇風險和差異化經營成為2010年車險經營的主基調。“調結構”不應只是一個務虛層面的口號，而是行業生存和發展的一個十分現實的問題。

責任保險未來的發展，“兩條腿走路”仍然是“中國特色”之路。如何把有利的外部環境轉變為行業發展的現實，則需要行業認真的思考和研究，充分的準備和配合。

第四篇：對推進市場主體誠信體系建設的思考

隨著市場經濟的迅速發展，改革開放的步伐進一步加快，市場主體的種類不斷豐富，數量不斷擴大，市場競爭也越來越激烈，因此，推進市場主體誠信體系建設，及時掌握市場主體的動態信息，提高企業信用程度，對工商機關促進職能到位，加大日常監管力度，規范市場主體行為，全面建立企業信用體系建設具有重要作用。

一、推進市場主體誠信體

系建設的必要性

對于今天市場主體的生存發展來說，除了經營規模、管理、人才等影響因素外，市場主體經營行為中最主要的就是誠信。市場主體誠信包括經營信用、資金信用、質量信用和完稅信用等諸多內容。從目前全市市場主體信用現狀來看，還存在一些不容忽視的問題，如“假冒產品”、“價格欺詐”、“虛假廣告”、“濫收費用”、“買貨容易退貨難”等方面的信用問題已經顯而易見，有的誠信缺失，違規操作，弄虛作假，虛報利潤，虛假驗資，虛報資金，抽逃出資，偷稅漏稅，造成不良后果，反映出了在過去很長一段時間里，市場主體對誠信的關注程度不夠。缺失誠信己嚴重影響到市場主體自身的發展和全社會的信用環境，從某種程度上講，甚至遏制了整個社會經濟的穩定發展。所以，在全市建立和完善信用制度體系，推進誠信體系建設十分必要。

二、市場主體信用缺失的表現形式和危害

一是企業發展壯大的重要因素除了企業本身的規模、經營理念外，就是企業的信用問題。信用缺失大大增加整個社會的交易成本。

二是由于信用缺失，使得新的更快捷現代化和交易手段和方式得不到發展。

三是拖欠貸款、合同糾紛、拖欠民工工資、信用缺失讓人不敢投資。影響民間資本的啟動，也讓一些企業遭受了重大損失，讓一些具有重大發展前景的項目因此而流產。

四是信用缺失不利于企業自身的發展。企業本身不講信用，沒有一套完善的內部管理機制，也談不上在市場競爭中以信用取勝的戰略思想。

三、建立市場主體信用體系的措施與對策

一是嚴把市場主體準入關，建立市場主體動態數據庫。首先應從源頭上抓好治理，既要使市場準入提速，又要保證為市場輸入健康守法的主休，并以此為基礎，逐步建立企業基本信息數據庫。主要記載企業和個體戶的登記情況、許可證情況、警示情況、年檢情況、商標注冊情況、獎勵情況、合同管理、消費者投訴情況以及工商行政管理部門履行檢查的情況。還包括破產企業、違法吊銷企業的法定代表人、公司董事、監事經理的不良記錄；生產假冒偽劣產品企業的法定代表人、股東的不良記錄以及違法企業的法定代表人的不良記錄。

二是要進一步推進“守合同、重信用”公示活動，實施企業信用警示制、公示制等制度，建立企業信用評價體系，把誠信建設作為企業社會精神文明建設的核心內容，在企業內部全面開展，把誠信作為企業和企業家的理念，作為管理者和全體職工追求的目標，把誠實守信思想覆蓋到全體員工，覆蓋到企業的全部經營活動和經營行為。同時，加強企業負責人的管理。企業誠信問題與主要負責人的人品、操守、道德直接有關。企業一把手的守紀守法、誠信經營，可以帶好一班人，可以在企業中形成良好的道德氛圍，可以給全體員工做好榜樣。企業負責人不老實、不誠實，追逐名利，就會把企業引上邪路，就談不上企業的誠信。因此，加強企業負責人的管理也是推進企業信用體系建設的一個重要方面。企業作為社會誠信中的主要載體，必須維護社會整體利益。企業的誠信經營有助于提高全體社會成員的生活品質，推動社會風氣的凈化和文明程度的提高，有利于自然環境的保護和社會的可持續發展，進而實現企業與社會，企業與自然的和諧統一與協調發展。

三是要嚴厲查處買賣合同、裝飾裝修合同、房屋租賃合同、購銷合同、加工承攬合同、涉農合同中的欺詐行為，加強對格式合同的管理，提高履約質量，保護當事人的合法權益。

四是全面建立“經濟戶口”和企業信用檔案。作為工商部門要在信用體系建設中不斷加大信用監管、信用查處、信用教育和信用評估力度，以“經濟戶口”為依托，充分發揮“12315”投訴申訴舉報中心的作用，全面開展消費維權進市場、進商廈、進學校、進社區、進村鎮“五進”活動，建立信用化網絡系統，促進信用體系建設。這是目前促進企業信用體系建設最具現實意義的工作，也是我們工商部門的職能所在。因此，作為市場監管的工商部門在市場主體的監管中，就要建立企業市場信用評價體系，實行企業的分類監管，根據企業的市場準入、市場退出、信貸行為、經營行為、履約行為等信用狀況，逐步建立起比較完善的評價體系。通過對企業的評價按守信、警示、失信、嚴重失信等四級對企業來進行分類管理，并根據對企業信用的評價類別對企業實行提醒制、警示制、公示制，對違反企業管理規定的不誠信企業，可以通過紅盾信息網等渠道予以公開，對外公開的主要內容包括獎勵信

第五篇：對我國財政預算管理法治化建設的思考

? ? 對我國財政預算管理法治化建設的思考

摘 要: 預算管理作為財政工作的核心, 目標是保證政府行為不偏離納稅人的公共利益。改革開放以來, 我國預算管理法治化建設取得顯著成就, 但與發達國家相比還有很大差距。促進我國預算管理法治化進程, 需要進一步完善預算法律體系, 提高預算編制質量, 適時引入中長期預算框架, 強化預算執行中的約束機制, 加強預算監督。

關鍵詞: 財政預算;預算管理;法治化

預算作為政府基本的收支計劃, 反映了政府活動的范圍、方向, 是國家在一定時期內宏觀經濟政策的具體反映。當前, 我國正致力于公共服務型政府的建設, 所有的政府活動最終都要在財政預算中表現出來, 因而可以說預算管理在財政工作中具有重中之重的地位。預算管理法治化就是財政部門以市場經濟和民主政治為基礎, 摒棄人治 因素干擾, 使預算管理各環節實現 有法可依, 有法必依, 執法必嚴, 違法必究 的建設目標。具體包括構建完善的預算法律體系、預算過程法治化、預算監督法治化以及建立和完善績效評價體系等四個方面。

一、目前我國預算管理法治化建設中存在的問題

建國以后的相當長的一段時期, 我國實行高度集權的財政管理體制, 財政管理各領域的改革適應了當時計劃經濟體制的需要。改革開放以后, 財政改革初始的焦點是如何構建符合市場經濟要求的財政收入分配框架, 自 20世紀 90年代中后期以來, 才開始進行以支出管理為重點的預算管理制度改革。1999年以后, 我國漸次進行了部門預算、國庫集中收付、政府采購、工資統發、收支兩條線、金財工程、中央決算穩定調節基金、預算超收管理等一系列預算管理改革, 使得國家財政預算朝著細化、硬化、透明化和規范化的方向邁進。預算管理法律體系現已初步建立, 預算編制程序更加科學規范, 預算透明度提高, 決算功能進一步發揮, 預算監督得到強化, 績效評價正逐步有序展開。預算管理經歷了從部門立法到人大立法的變遷, 預算從 政府管理的工具 變為 管理政府的工具 , 可以說已取得了一定的成就。雖然我國預算法治化建設取得顯著成就, 但與發達國家相比還有很大差距, 仍存在一些突出問題。

(一)法治化的理念尚未形成

現代國家預算發端于英國, 我國預算管理制度的建立始于 1951年政務院發布的 預算決算暫行條例 , 時至今日, 雖然在預算程序上有了一些法定要求, 但與預算的民主理性、公開透明的本質內涵仍有一定的距離。30年的改革使 人治 環境有了較大改善, 但觀念更新還沒有完全體現在政府行為(預算)中。究其原因, 除了計劃經濟的慣性思維以及轉軌時期各項改革措施不配套形成的漏洞外, 還在于一些改革措施可能觸及對既得利益的再分配, 公共管理者難免對此持謹慎甚至消極保守的態度。預算管理領域的改革也是如此。這預示著法治化建設需要更新預算觀念, 充分認識到預算管理手段不僅是管理方法的創新, 更是政府治理的一次理念革命。

(二)預算法律體系落后于改革實踐

現行的 預算法 是社會主義市場經濟體制創立伊始的產物, 雖然在 把預算推上法治軌道的征途中邁出了一大步, 卻沒有預留隨時代而張弛的空間, 不能很好地適應中國社會快速變化的環境。當前市場化格局下的財政改革實踐已在一定程度上突破了 預算法 的約束, 從某種意義上說制約了財政改革的步伐。如 預算法 沒有明確界定上下級預算權限, 各級財政支出的職能范圍缺乏科學清晰的定位, 導致政府間 越位 與缺位 現象普遍;沒有嚴格規定社會公眾、立法部門獲得信息的權利以及政府部門提供信息的責任和義務, 使得預算審查和監督常常流于形式。此外, 不僅 預算法 本身難以適應公共預算管理的要求, 相關配套改革的立法與修訂也顯得相對滯后。我國近年來已成功推行政府采購、部門預算、國庫集中支付等改革實踐, 但直到 2002年才出臺第一部新的相關立法 政府采購法。單兵突進的改革往往會因配套改革滯后而不能發揮其優勢效應。

(三)預算編制質量有待提高

長期以來, 預算編制只是在既定的收支之間被動地安排資金, 缺乏科學的分析預測, 編制程序簡單且不規范。一是預算不完整、不統一。政府的全部收支都需納入預算統一管理, 這本應是編制預算的基本要求, 但由于我國目前的政府預算所覆蓋的只是政府收支的一部分, 因而政府收支規模到底有多大并沒有確切統計。不僅政府支出沒有全部納入預算, 通過收費形式獲得的公共資金分散在政府各個部門, 查不清、道不明, 更無監督可言。那些游離于預算之外的所謂預算外、制度外收支以及本屬于政府消費但卻由企業或居民買單的政府收支等等,都沒有在政府預算中準確反映,也就難以進入人大和民眾的監督視野,小金庫或者秘密預算等就是鮮明的例證。近年來,中央預算的透明度有所提高,但地方財政的透明度還有待提高。2009中國財政透明度報告顯示,即使是提供信息最為全面的福建,仍然有40個信息無法獲得。2010年6月13日,審計署公布的17個省區市財政管理情況審計調查結果顯示,2008年1月~2009年6月,17個省區市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規定及時繳入國庫,還滯留在有關征收部門的收入過渡賬戶或預算外賬戶。審計調查雖未發現重大違法違規問題,但在預決算報表編制、收入征管和財政資金管理等方面的老問題依然存在。二是預算科學化水平不高。預算收入方面,以預算支出確定預算收入規模,實際執行中稅務部門受上級考核和地方財政的雙重約束,實際增收又大幅超過預算收入。預算超收常態化從執行結果來看是好事,但從過程來看,說明對宏觀經濟形勢的判斷不準確,缺乏對影響財政收入因素的科學分析和預測。預算支出方面,各部門獲得多少預算經費取決于原來的基數,而不是事業發展的需要,缺乏財政運行過程中的靈活應對能力。三是預算精細化程度不高。推行部門預算以來,各預算單位都編列了部門預算,但預算所預留的機動指標過大,一些專項補助尤其如此。四是編制程序簡單。兩上兩下的編制程序時常被簡化,代編預算的情形時有發生。

(四)政府預算的約束力不強, 監督軟化的問題難以解決

政府預算經立法機關審議批準成為法律文件, 理應得到嚴格遵守, 不得隨意調整和變更。但現實中, 政府活動不按預算辦事的情況時有發生,財政運行中存在 暗箱操作;預算指標到

位率低, 預算追加 隨意 而頻繁, 預算超收現象大量存在。預算超收收入盡管需要報人大備案,但其具體使用的自由裁量權卻往往由各級財政部門斟酌使用, 極易脫離立法監督機構的審查和監督, 從而加重了政府行為的非規范化程度。預算法 無法對政府行為形成有效的約束,比如 預算法 明確規定地方各級政府 不列赤字 ,除法律和國務院另有規定外, 不得發行地方債券 , 但實際情況是相當多的地方政府有財政赤字, 且地方政府變相舉債的情形相當普遍。從1999年起, 審計風暴 連年不斷, 但 屢審屢犯的違規行為屢見不鮮, 財政資金違規使用的問題還沒有上升到制度層面來求解治理對策。隨意追加和更改預算、年終突擊花錢、違規挪用、私設小金庫、亂掛賬等現象及公共財政預算的軟約束問題, 幾成頑疾沉疴。改革開放 30多年來, 人大的預算監督工作取得了長足進展, 已經普遍建立了人大對同級預算案的審批制度, 但這種程序上的預算監督權還沒有在實體上完全得以體現。現實中, 人大審批預算更多關注的是財政收支總量, 而非具體項目。人大通過的預算案并不具有對政府行政嚴格的剛性約束力, 政府突破預算、擅自調整預算以及規避預算案的行為屢見不鮮。更重要的是, 政府并不對其違反預算法的行為承擔法律或政治責任, 致使地方政府尤其是基層政府, 維持本地財政平衡的動機不強。

二、推動財政預算管理法治化建設的路徑

我國尚處于經濟轉軌時期, 加之具體國情的約束和傳統治理模式的慣性影響以及改革涉及的部門利益牽動面較大, 使預算改革還不具備較為穩定的框架和制度平臺。1999年以來的預算改革還只是停留在加強預算管理的內部行政控制階段, 還沒有真正進入預算的法治化階段。我國要建立起現代預算制度, 需完成從行政控制到法治化、從法治化到民主化的過程, 最終實現對預算的民主控制, 這是我國公共財政制度改革的目標, 也是政治改革的一項重要內容。總體而言, 今后一個相當長的時期, 我國預算管理改革的重點仍應是管理技術層面, 應著重提高預算信息的完整性, 增強預算的透明度和控制的合規性, 不斷提高預算管理技術水平。待時機和條件成熟時, 再逐步實現由預算控制轉向產出與成果控制的預算改革進程。

(一)完善預算管理的法律體系

完善的預算管理法律體系應由憲法及若干在憲法框架下制定的具體法律法規組成。預算法 已進入彰顯公共財政和民主預算理念的時期, 修訂迫在眉睫。預算法 的修訂不僅要考慮國家政策的民主導向, 還要考慮社會治理中不斷出現的制度創新以及 預算法 與其他有關法律、法規的銜接、協調。此外, 現實中大量存在的地方政府債務、地方發債權問題也需在 預算法 和相關立法中加以考慮并明確, 以確保 預算法 在財政管理中的絕對權威性, 這是強化預算約束力的保障。在制度建設上, 除了現有的制度要完善、細化、規范外, 還要研究公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算等全面覆蓋公共資源的復式預算體系, 研究中期滾動預算以加強財政政策的穩定性、前瞻性以及評估、監測等問題。

(二)健全預算管理法治化的運行機制

我國部門預算已經運作多年, 預算編制的質量大大提高, 但與西方發達國家的預算相比, 仍然顯得籠統、粗糙。進一步提高預算編制質量還需要做以下努力: 一是適當提前預算編制時間, 因充足的時間是提高編制質量的保證。二是加強精細化管理, 部門預算需要細化到基層預算單位和各個具體項目, 充分考慮各種增減因素, 提高收入預測的準確性, 并根據科學完善的定額標準體系確定日常公用支出。三是提高部門預算的完整性,部門預算不僅要反映財政撥款、政府性基金等納入預算管理的收支, 還要反映預算外資金、事業收入、非獨立核算的經營性收支及其他收支等。實踐中應嚴格執行收支兩條線管理, 實行真正意義上的綜合預算。四是適時引入和構建完善的中長期預算框架。英國從 20世紀 60年代起開始對所有政府支出編制為期 5年的公共開支計劃, 目前已經形成了經常性制度。我國部分省區已經對部分支出試編中長期預算。逐步推進編制中長期預算, 除了合理設定預算周期、科學的編制方法、有機銜接的編制程序以及機構設置、負責部門等之外, 還應與國家中長期發展規劃結合起來, 避免財政計劃在規劃期內分割產生的負面影響。今后應明確中長期預算的法律地位, 使之對預算形成有效約束。

(三)穩步推進財政預算管理法治化進程

預算的法治化還在于預算案經立法機構審批后便具有法律效力, 預算在執行過程中必須得到嚴格遵守。在成熟的市場經濟國家中, 預算的追加首先需要報財政部審核, 然后再報議會審批, 在議會沒有批準之前, 任何個人和部門無權追加支出。由于追加支出涉及財政資源的再分配, 因此議會視追加預算與正式預算案一樣對待, 追加預算也需要編制。這種做法值得我國借鑒。嚴格的預算調整程序能強化預算執行中的約束機制, 也對預算編制質量提出了更高的要求。現階段, 需要突出立法機構在預算監督中的作用。這是基于我國當前預算管理實踐中, 行政部門還起著主導作用, 預算管理的許多基礎性技術手段和支持保障體系的建設才剛剛起步而提出的。目前立法機構對預算的程序性監督已經具備, 但實體上還沒有完全落實。從程序性監督到實體性監督有一個過程, 需要進行機構建設, 需要充實專門人員, 要在人大的預算審查中增加必要的辯論、聽證等程序, 增強人大對不同利益集團的制衡作用并規范財政資金的使用。

(四)進一步推行參與式預算

參與式預算是一種全新的預算模式。2004年 11月, 河北省人大財經委舉行的省本級教育資金預算草案聽證會是我國參與式預算的首次實踐, 之后浙江省溫嶺市新河鎮的 民主懇談機制 以及湖北省的 編制與預算網 等等都是公民參與預算的有益嘗試。盡管這些嘗試還存在這樣或那樣的不足, 但對于長期缺乏開放性的中國預算過程來說, 無疑是非常難得的。參與式預算增強了財政資金分配的透明度和人大監督力度,提升了預算管理水平, 更重要的是為群眾提供了一個參政議政的平臺, 推進了基層民主政治建設,體現了政府施政中民生優先、以人為本的執政理念。完善參與式預算改革需要做好以下幾個方面的工作: 一是加強參與式預算的制度建設, 以制度形式保障參與式預算能夠全面持續開展下去。二是豐富群眾代表的結構, 從時間安排到參與方式的選擇, 都要有利于社會各階層的廣泛參與。三是推進參與式預算向縱深發展, 本著循序漸進的原則, 有重點、分步驟地擴大改革范圍, 逐步擴大參與式預算項目, 將公民的知情權、參與權、選擇權和監督權落到實處。此外, 績效評價作為部門預算改革的延續和提升, 是確保政府預算管理制度有效運行的保障措施。目前我國已經初步建立起績效評價指標體系和評價方法。進一步完善預算支出績效評價體系, 應本著循序漸進、穩妥推進的原則,以項目績效評價為著力點, 向單位績效評價、部門績效評價和綜合績效評價推進。一是完善現有的指標體系和評價方法, 規范績效評價的工作程序, 發揮各部門、專家和社會中介機構的作用;二是注重運用評價結果, 將評價結果與預算編制相結合, 作為編制以后預算的重要依據, 促進財政資金管理模式的轉變, 建立財政支出績效激勵約束機制, 發揮績效評價對財政資金跟蹤問效的監督作用, 以增強財政資金使用的公開性和透明度。

三、正確認識我國預算管理法治化建設進程

衡量預算改革是否取得實效的標準之一是人們的預算觀念是否發生轉變, 政府決策方式是否有所轉變。因為預算改革是一個利益調整過程,中間纏繞著復雜的政治及利益關系, 需要立法、監督以及行政等各部門的協調合作。預算改革可能會改變參與者的權力關系, 從而改變參與者分配資金的決策方式, 它不僅是政府預算技術層面的繼續改革與完善, 還涉及民主政治體制、法治環境, 有賴于整個社會的法治化進程, 它是一個長期的過程。可喜的是, 我國預算改革推行 10多年來, 預算參與者的理念觀念開始有了不同程度的轉變, 但與學界的預期仍然相去甚遠, 這預示著預算法治化將是一個漸進的過程。從講求理念到制度設計及進行法治化管理, 是一個不斷推進和深化預算管理制度改革的過程。從國際經驗看, 向預算國家 轉型, 英國經歷了 200年, 法國經歷了 50年, 而美國的預算改革從 1904年開始到 1921年會計法出臺, 經歷了十幾年時間, 落實又花了幾十年時間。我國的預算改革才剛剛十年, 因此, 必須警惕法治化設計和改革中的兩種不良傾向: 過于理想化和過于悲觀化, 前一種傾向是期望預算管理法治化設計和改革中的兩種不良傾向: 過于理想化和過于悲觀化, 前一種傾向是期望預算管理法治化能夠一步到位或者一蹴而就, 后一種傾向則是悲觀地認為法治化難度過大而停滯不前, 應對我國預算管理法治化建設進程有正確的認識。

總之, 預算管理的法治化建設不是孤立的, 它有賴于整個社會的法治化建設, 尤其是政府部門的法治化建設。它不僅僅是政府預算技術層面的改革, 還會涉及民主政治體制, 從某種意義上說,如果沒有民主的政治體制和依法治國的環境, 則很難實現預算管理法治化目標。

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