第一篇：關于刑法修正案實施后對監獄工作的影響

關于刑法修正案

（八）實施后對監獄工作

影響及對策的調研報告

新的刑法修正案

（八）對監獄帶來較大的影響，尤其對監獄的監管安全穩定方面。要求監獄必須對刑法修正案

（八）進行深入細致的學習和分析，以應對新修正案對監獄安全穩定、罪犯的改造帶來的變化，探究新的關押和管理模式，制定針對性強的教育改造方式，加大人、財、物等方面的投入，要管得住，保安全，促穩定，更要履行監獄懲罰犯罪，改造罪犯，預防獄內犯罪，保持社會穩定的根本職能。

本報告將從我獄以重刑犯為主的事實出發，對刑法修正案

（八）部分條款的分析，罪犯可能出現的各種問題，及由此帶來的對監獄管理和改造方面等工作影響，需采取的應對措施等方面進行研討探析。

一、刑法修正案

（八）中有關與相關服刑罪犯修訂的條款和原刑法條款的對比。

1、新修正案對判處死刑緩期執行的，在緩期二年服刑期間如果確有重大立功表現，二年期滿以后，減為有期徒刑幅度比原刑法少減刑5-10年；

2、對“被判處死刑緩期執行的累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處死刑緩期執行的犯罪分子”增加了人民法院根據犯罪情節等情況可以同時決定對其限制減刑的明確法律規定。

3、原判無期徒刑罪犯的最短服刑年限比原刑法延長3年（原為10年，現改為不能少于13年）

4、第五十條第二款規定限制減刑的死刑緩期執行的犯罪分子最短服刑年限，比原規定延長8年或13年（原來是12年，不含死刑緩期執行的2年）

二、刑法修正案

（八）實施后，無期、死緩罪犯尤其死緩罪犯的改造態度、尊規守紀意識將會出現大的轉變，勢必會對監獄安全穩定及日常管理產生大的影響。新的修正案中實施后罪犯減刑機會將會面臨更加嚴格的限制，很多死緩罪犯出獄時的實際年齡已為五十歲以上的年齡，勢必促使大多數原判死緩罪犯產生極強的前途無望，人生無奔頭消極思想。原來監獄執行多年的考核、減刑假釋等有效獎懲激勵機制的效果對死緩罪犯將大打折扣，極易大幅出現以下幾種嚴重影響監獄安全穩定的問題。

（一）罪犯脫逃，尤其采取劫持、傷害人質等方式脫逃案件的發生幾率將大幅增加。由于對前途的悲觀失望，大多數死緩罪犯為故意殺人、搶劫等的暴力犯罪，其性格的殘忍性、敢為性、不計后果的特點，在看到出獄后的垂暮之年人生無希望結局后，在部分罪犯中尤其那些年青力壯可能會產生千方百計逃出監獄的想法。

（二）罪犯行兇傷害案件將會大量出現。減刑無望，出獄遙遠，勢必使很多的死緩無期罪犯產生更加嚴重的暴躁、焦慮情緒。此類型罪犯大多數為暴力犯罪，報復心強，心胸狹窄，自制力差，易沖動，暴力傾向嚴重，極易因瑣事誘發大量的打架斗毆傷害案件的發生。罪犯 1

聚眾鬧監嚴重擾亂監管秩序的問題將時有發生。罪犯減刑機會少，出獄遙遙無期，在大多數罪犯勢必產生對日常居住環境、伙食、醫療衛生水平、娛樂活動要求更高。而現在我獄罪犯伙食標準相對較低，醫療條件較差，娛樂活動少，勢必會引起罪犯極大不滿，在原來減刑勵效果大幅下降客觀條件下，罪犯一旦因以上達不到正常的生活需求極有可能產生聚眾鬧監嚴重問題出現。

（三）罪犯自殺的幾率將大幅增加。漫長的刑期，會使大部分罪犯喪失活著的信心，尤其對那些心理性格脆弱，承受挫折力差，抗壓能力弱的罪犯（尤其是“三無人員”，是指長期無親人接見、無家人來信件、無經濟來源的服刑人員）采取自殺等極端方式結束自己痛苦的人生思想會更加嚴重，自殺幾率會大幅上升。并由此帶來家屬鬧監上訪、上網炒作問題將大幅上升，勢必使監獄疲于應付。而現狀是對此類事件上級息事寧人的處理方式，無更好的應對措施，又會對監獄帶來極大的負擔，勢必干擾正常監獄秩序。

（四）罪犯抗拒管理和改造的違紀問題將大量出現。減刑無望，出獄遙遠，勢必使很多的死緩無期罪犯產生破罐子破摔的消極改造思想。在現有的減刑、假釋等激勵條件下，罪犯不服從管理教育頂撞，甚至辱罵毆打干警的事件會有上升趨勢。刑法修正案

（八）實施后，在死緩無期罪犯中積極改造無用、抵觸管理的思想將會更普遍更嚴重，因為我們缺少了有力地獎懲激勵約束措施。如何有效解決罪犯違紀抗改成為新刑法實施后經常要面對問題。

三、對監獄關押和警戒設施、警力配備、經費的影響。

（一）、1.監獄押犯人數穩中有升。

(1)死緩無期罪犯服刑年限的延大幅延長，監獄關押罪犯數量將大幅上升。

（2）一些社會上常見多發影響人民群眾安全感，人民群眾強烈反映的行為規定為犯罪。新增罪名無疑不增加了監獄的押犯人數。

（3）降低了部分罪犯的入罪門檻，增加了押犯的人數。

比如將刑法第一百四十一條第一款修改為：“生產、銷售假藥的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒收財產。”草案刪去了生產、銷售假藥罪的“足以嚴重危害人體健康的”條件限制。

2.重刑犯會長期緩慢的增加。

（1）取消13個經濟性非暴力犯罪的死刑。

這13項被建議取消的死刑分別是：走私文物罪；走私貴重金屬罪；走私珍貴動物、珍貴動物制品罪；走私普通貨物物品罪；票據詐騙罪；金融憑證詐騙罪；抵扣稅款發票罪；偽造、出售偽造的增值稅專用發票罪；盜竊罪；傳授犯罪方法罪；盜掘古文化遺址、古墓葬罪；盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪。無疑會影響重刑犯人數的增長。

（2）部分犯罪的法定刑提高到10年以上。

敲詐勒索罪的法定最高刑由十年有期徒刑提高到十五年有期徒刑并增加罰金刑。強迫職工勞動罪將法定最高刑由三年有期徒刑提高到十年等一些法定刑提高到10年以上這無疑不增加了重刑犯的人數。

（二）罪犯醫療衛生經費將大幅增加。由于大多數死緩罪犯的服刑期的延長，監獄押犯構成實際年齡將大幅增大。年齡的老化勢必使罪犯身體出現各種疾病的幾率大幅增加。原來

每一名罪犯月均8元的醫療費用將不足應對老年罪犯的治療支出。此外，修正案八中，對75歲以上老年人不判處死刑（手段特別殘忍的致人死亡的除外），也就意味著監獄這樣的人會有所增加，這些人如果一旦進入監獄，將給監獄造成巨大的壓力，他們不但參加不了生產勞動，而且這個歲數的人，身體多少會有這樣那樣的疾病，甚至沒幾年就臥床不起，我們還要有人去照顧他們，監獄將成為敬老院、托老所，這會給監獄帶來嚴重的經濟負擔。

（三）勞動改造方式將會發生改變。刑法修正案

（八）實施后死緩無期罪犯的勞動改造積極性將會受到相當大得挫傷，拒不參加勞動現象可能會增加。修正案中死刑減少，生刑增加，這會使押犯增加，同時也由于增加了生刑的實際執行時間，使押犯周期拉長，監獄的監規改造壓力勢必大大增加，管理難度增大。尤其是對于關押重刑犯的監獄，這種影響更大，同時長刑期犯增多，犯人改造壓力也大，出現事故的幾率會增加。

（四）警戒設施不能適應新形勢下要求。由于罪犯脫逃、自殺、抗改、行兇報復傷害等案件發生幾率的上升，監管安全形勢極其嚴峻，監控設備還不能做到對監獄各個角落的全方位監控，對出入車輛的檢測大多還局限于人眼目測，缺少生命探測儀等高科技裝備。

（五）警力嚴重不足，干警整體專業業務素質還待提高，對刑法修正案

（八）實施后對監獄全全穩定帶來的巨大挑戰和威脅警惕敏感意識不足，難以有效應對突發的罪犯襲警、群毆等緊急情況。現各監區警力普遍不足，嚴重影響正常監獄各項工作的開展，很多監區干警光疲于應付正常的值班都捉襟見肘，更不要說早上帶工，晚上下號。有的監區就曾實行過干警四天內先值一個12小時副班，再值一個24小時班，休2天，等于全年每天上班8小時，嚴重超負荷運轉。

四、結合新刑法修正案

（八）刑法實施后罪犯整體思想動態的變化、易出現的突出監管問題，對監獄整體工作的影響，建議：

（一）確保監獄專項經費的足額保證，在此基礎上針對關押無期死緩罪犯重型犯監獄的特點大幅提升專項經費標準。加大對警戒設施、伙食、醫療衛生、罪犯娛樂場所等方面的投入。

1、加大醫療衛生的投入，提升醫療衛生和罪犯伙食水平，建立定期增幅機制。確保罪確保在伙食、醫療衛生方面的保障，解決罪犯看病醫治難的問題，使罪犯能夠安心服刑改造。

2、加大獄偵專用設施的配備，配足警力，提升獄偵工作水平。無期、死緩罪犯將比原來更具危險性，各種惡性重新犯罪的發案幾率將大幅上升，這就有求我們必須高度重視死緩無期罪犯的獄政工作，強化專業設備，切實能夠適應嚴峻的監管形式，做到超前預防。

3、加大罪犯娛樂場地和器材的建設，使罪犯在空余時間有放松心情，宣泄壓抑的情緒的空間和設施。

4、提升我獄干警的津貼水平。我獄是關押重刑犯為主的監獄，干警面臨的人身危險性程度遠遠高于管理短刑期罪犯的干警，面臨的工作壓力更大，工作強度更高。但現在我監獄干警薪酬和其他監獄一樣（甚至可能是低，因存在地區差），大大挫傷基層干警工作的積極性。上級有關部門應加大協調力度，切時將干警待遇提升上去，避免出現“從優待警一句話，從嚴治警一本書”的尷尬現象，使基層干警真正安心工作，扎根我獄，防止招得來，留不住。

（二）嚴格按照監獄標準配足基層干警警力，提升關押重刑犯監獄警力配備標準，切實解決基層警力匱乏的難題。一線嚴格按照警犯1：8的標準補足警力，確保罪犯三大現場有充足的警力。（2011年，王振輕越獄事件發生后，河北監獄管理局副局長劉建華表示，深州監獄是河北省警囚比例最低的監獄之一，只有8%，而河北省較好的石家莊監獄的警囚比是20%。國家有過會議決定警囚比不低于18%，此消息來源于網絡）

（三）暢通外診和保外就醫的渠道。外診可以有力彌補監獄醫院硬件的不足；保外就醫的核心要件是罪犯符合一定的服刑條件，病情重將危及罪犯生命或造成嚴重殘疾的疾病，監獄不能夠對其有效治療，借助罪犯家屬協助對病犯出獄進行有條件治療的一種刑罰措施。既有效及時的對罪犯嚴重疾病進行治療，又可減輕監獄的行刑成本，還可以減輕罪犯家屬對病犯的嚴重擔憂，減少犯屬對監獄和社會的猜疑和不滿，符合建設和諧社會的根本要求。刑法修正案

（八）實施后死緩、無期罪犯服刑年限大幅延長，60多歲的罪犯和有嚴重疾病的罪犯將大幅增加，依法制定更加科學符合重型犯監獄刑保外就醫的制度，將會對促進罪犯安心改造有很大促進作用。

（四）協調有關部門，積極將社會醫療保險引入監獄，使每一名罪犯能夠獲得社會醫療保險的救治，利用社會有效的力量切實解決罪犯有病就醫經費嚴重不足的問題。絕大數罪犯作為中華人民共和國的特殊公民，他們除了不享有一定政治權利，限制自由等外，法律規定罪犯享有患病獲得及時救治的基本權利，但由于歷史與人們一些習慣性的做法，往往忽略他們應享有與社會公民共有的權利。建議監獄局等上級部門展開積極研討，將本應納入社會福利保險管理范疇一些罪犯權利切實借助社會力量解決。

希望以上的分析和建議能夠為監獄發展貢獻一份力量。

第二篇：刑法修正案(八)對監獄工作的影響

刑法修正案

（八）對監獄工作的影響

2011年2月25日，十一屆全國人大常委會第十九次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案

（八）》。這是我國自1997年全面修訂刑法典以來進行的規模最大、也是最為重要的一次刑法修正。此次刑法修正背景深刻、特點鮮明、亮點紛呈，受到社會各界的廣泛關注和熱議。《中華人民共和國刑法修正案

（八）》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議于2011年2月25日通過，現予公布，自2011年5月1日起施行。本文特就對監獄的影響發表一下自己的看法。

一、此次刑法修正案的背景、指導思想和總體特征。

1.刑法修正案八的背景：刑法不是懲罰犯罪保護人民的萬能良藥，19世紀意大利著名刑法學者菲利就說過：如果你能將一個老盜竊犯改造成一個誠實的人，你就可以將一條老狐貍變成一條家犬了。但沒有刑法卻是萬萬不行的，根據不同時代、不同社會的現實情況，世界上各個國家不斷地對刑法進行制定、修改、廢止。我國自1997年第八屆全國人大第五次會議全面修訂了刑法以后，全國人大常委會又根據懲治犯罪的需要，先后通過了一個決定、兩個解釋和七個刑法修正案，對刑法作出修改、補充。一些全國人大代表、社會有關方面提出，近年來，隨著社會經濟的快速發展，又出現了一些新的情況和問題，需要對刑法的有關規定作出修改。剛閉幕的人大三次會議上，76位代表領銜提出了完善修改刑法的意見和建議，涉及到刑法條文53條，提出了20多項增加規定的建議。同時，中央關于深化司法體制和工作機制改革的要求要進一步落實寬嚴相濟的刑事政策，對刑法作出必要的調整和修改，這就需要修正案八來修正。

2.刑法修正案八的指導思想。

從中國實際情況出發，以科學發展觀為指導，深入貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，解決司法實踐當中的遇到的問題，加強刑法對人民群眾切身利益的保護，維護社會穩定，為建設社會主義和諧社會提供保障。

3.刑法修正案八的總體特征：首先，更加注重民生，保護人民群眾生命財產安全，維護來之不易的大好局面。其次，調整刑罰的結構，解決我國刑事法律實踐中“死刑偏重，生刑偏輕”的問題。最后，加大對社會弱勢群體的特殊保護力度。

二、此次刑法修正案對監獄工作的影響

刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律，是掌握政權的統治階極為了維護本階級政治上的統治和經濟上的利益，根據其階級意志，規定哪些行為是犯罪并應當負刑事責任，給予犯罪人何種刑事處罰的法律。監獄則是刑罰的執行機關，此次刑法的修改必定對監獄工作的開展產生影響

1.監獄押犯人數穩中有升。

（1）在押罪犯服刑的時間變長，流動性變差，押犯人數會自動積累增加。

本修正案第10條將《刑法》第69條修改為：判決宣告以前一人犯數罪的，除判處死刑和無期徒刑的以外，應當在總和刑期以下、數刑

中最高刑期以上，酌情決定執行的刑期，但是管制最高不能超過三年，拘役最高不能超過一年，有期徒刑總和刑期不滿三十五年的，最高不能超過二十年，總和刑期在三十五年以上的，最高不能超過二十五年。增加了服刑人員的服刑時間，無形之中就增加了押犯人數。

（2）一些社會上常見多發影響人民群眾安全感，人民群眾強烈反映的行為規定為犯罪。

刑法修正案

（八）第一百三十三條之一：“在道路上駕駛機動車追逐競駛，情節惡劣的，或者在道路上醉酒駕駛機動車的，處拘役，并處罰金。

第二百零五條之一：“虛開本法第二百零五條規定以外的其他發票，情節嚴重的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節特別嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

第二百三十四條之一：“組織他人出賣人體器官的，處五年以下有期徒刑，并處罰金；情節嚴重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。

第二百七十六條之一：“以轉移財產、逃匿等方法逃避支付勞動者的勞動報酬或者有能力支付而不支付勞動者的勞動報酬，數額較大，經政府有關部門責令支付仍不支付的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。新增罪名無疑不增加了監獄的押犯人數。

（3）降低了部分罪犯的入罪門檻。

將刑法第一百四十一條第一款修改為：“生產、銷售假藥的，處三

年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒收財產。”草案刪去了生產、銷售假藥罪的“足以嚴重危害人體健康的”條件限制。

將刑法第三百三十八條修改為：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”草案刪去了“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”構成條件。

將刑法第三百四十三條第一款修改為：“違反礦產資源法的規定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦，或者擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”草案刪去了非法采礦罪的“經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的”構成條件。草案減低了部分的罪犯入罪門檻從而增加了押犯的人數。

2.重刑犯會長期緩慢的增加。

（1）取消13個經濟性非暴力犯罪的死刑。

這13項被建議取消的死刑分別是：走私文物罪；走私貴重金屬罪；

走私珍貴動物、珍貴動物制品罪；走私普通貨物物品罪；票據詐騙罪；金融憑證詐騙罪；抵扣稅款發票罪；偽造、出售偽造的增值稅專用發票罪；盜竊罪；傳授犯罪方法罪；盜掘古文化遺址、古墓葬罪；盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪。無疑不影響重刑犯人數的增長。

（2）不得假釋的重刑犯增加。

將刑法第八十一條修改為 “對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。這也導致了重刑犯人數的增加。

（3）部分犯罪的法定刑提高到10年以上。

敲詐勒索罪的法定最高刑由十年有期徒刑提高到十五年有期徒刑并增加罰金刑。強迫職工勞動罪將法定最高刑由三年有期徒刑提高到十年等一些法定刑提高到10年以上這無疑不增加了重刑犯的人數。

3.未成年犯和老年犯會有所減少。

《刑法修正案

（八）》第1條明確規定，已滿七十五周歲的人故意犯罪的，可以從輕或者減輕處罰，過失犯罪的，應當從輕或者減輕處罰。第3條、第11條進而規定，對已滿七十五周歲的人，不適用死刑，但以特別殘忍手段致人死亡的除外；已滿七十五周歲的人犯罪，只要符合緩刑條件的，應當予以緩刑。

此次草案第6條規定犯罪時不滿十八周歲的人不構成累犯；第11條規定不滿十八周歲的人符合緩刑條件的，應當予以緩刑；第19條對未滿十八周歲的人犯罪被判處五年有期徒刑以下刑罰的，免除其前

科報告義務。這些對未成年和老年犯的“照顧”，無形中減少了未成年犯和老年犯的人數。

三、此次刑法修正案草案對監獄監管改造工作影響

1.監管安全工作難度增加，確保監獄安全穩定工作的壓力增大。

（1）押犯上升，警力嚴重不足，警察長期超負荷工作，與司法部規定18%的警囚比例差距甚遠。

（2）押犯持續上升，監獄關押容量不足。

（3）押犯構成復雜，改造難度增大。

（4）受市場物價上漲影響，押犯不斷增加，造成罪犯生活水平有所下降。

2.新的犯罪形式罪犯入獄，監管教育改造工作面臨新的挑戰。

（1）新的犯罪形式導致犯情復雜，罪犯心理一時難以接受，產生消極心理。

（2）罪犯服刑意識淡化，身份意識差，罪責感差，改造意識差。

（3）罪犯反社會意識、抗改造意識強烈。

（4）罪犯的“要面子”、盲目性和殘暴性、攻擊報復心理等嚴重影響其教育改造。

第三篇：1998年《人權法案》及其對英國憲法的影響

1998年《人權法案》于2000年10月2日在英國正式生效，至此，關于英國是否采納權利和自由法案的長期的憲法爭論終于有了明確的答案。該法案的生效對英國憲法將會產生毋庸置疑的重大影響。通過將《歐洲人權公約》中的大量實質性條款引入英國的國內法，《人權法案》在使個人權利在英國法律中概念化方面是一個引人注目的轉折。

一、《人權法案》生效前的英國憲法和個人權利

英國是沒有成文憲法的民主政治的杰出范例。英國憲法是“不成文的”，沒有被列入一部“特別重要的”、統一的文件中，而是根深蒂固地存在于習慣和實踐中，它的許多部分由不記錄于任何莊嚴文件中的“慣例”所組成。但這并不是說憲法原則沒有成文淵源，許多憲法原則來自于立法機關的法令或者法院的意見。但是這些法定成分在法律制度中沒有特殊的地位，不優越于其他法律，可以如同其他法律一樣以相同的方式被修改或者廢除。英國缺乏關于憲法基本原則的權威和全面的陳述，沒有必須通過修改以實現憲法變革的法律文件，英國人更典型地偏愛逐漸發展的憲法實踐。另一方面，英國是君主立憲政體，有一個所有的政府行為均以其名義進行的世襲的國家首腦———英王。理論上，英王、上議院和下議院組成議會，英王是其中的一部分。但在很大程度上，英王只是一種象征，真正的權力在下議院，即由民主選舉的議院。戴雪（A.V.Dicey）主張議會主權，議會在其有權制定或者廢除任何法律而不受法律限制這一意義上是至高無上的。議會制定的法律具有絕對的權威，不被任何人或機構變更或廢除。議會的一項法案可能會違反道德或者社會規范，甚至可能被認為是“違憲的”，但是必須得到執行。〔1〕雖然戴雪的議會主權的主張被多次爭論，但英國憲法學者中的大多數仍然認為戴雪的立場基本上是合理的。

不管與憲法其他方面有關的優點是什么，英國憲法的彈性特征〔2〕會使公民對他們所擁有的權利的性質和限制以及他們與國家公共機構的關系產生不確定感，因為權利沒有被以任何全面或者易于理解的方式闡明，而且議會主權學說意味著個人權利只有在大多數人容許的情況下才能享有。在《人權法案》通過之前，英國憲法不包含一個“權利和自由法案”，即一個全面列舉個人權利的法律文件，也沒有一個對國家施以尊重個人權利的絕對義務的憲法的普遍原理。正如賴特（Wright）勛爵在二戰期間的著作中所言，在英國憲法下“沒有被保證的或者絕對的權利”，“對英國人自由的保護是在民眾的較強的判斷力和發展了的有代表性的和負責任的政府體制下實現的。”〔3〕

（一）政治責任與人權保護

由于個人權利的保護受行政責任和議會審查的政治機制的影響，英國的人權保護主要依賴于自我糾正的民主政治這一觀念。通過每隔一段時間定期的選舉要求政治決策者去尋求和獲得全體選民的同意，選民體制發揮著檢查和監督濫用權力的作用。這種對政治責任的強調被英國憲法的兩個基本支柱———三權分立和法治所補充，二者被認為是保護個人免受國家任意行使權力侵犯的關鍵。如同英國憲法的大部分內容一樣，三權分立學說的出現也是漸進的。這一概念至少可以追溯到13世紀愛德華一世統治時期。〔4〕4個世紀之后博林布魯克（Bolingbroke）子爵強調了自由與安全保護思想的重要性：“在像我們這樣的憲法里，整個安全倚賴于各部分的平衡。”〔5〕在英國發展的內部權力制衡體制比孟德斯鳩所建議的嚴格的立法、行政和司法三權分立的體制要復雜得多。立法權被大眾選舉的下議院（平民院）和非選舉的上議院（貴族院）共同行使。行政權不是由獨立于立法機關的個人行使，而是由被稱為內閣的全體大臣們行使。內閣由首相（按照憲法慣例其必須是下議院的議員）領導，閣員主要來自于下議院議員（他們來自于控制下議院的政黨或者政黨聯盟）。19世紀，沃爾特·白芝浩（Walter Bagehot）在他的著作中寫到，這種“行政和立法權的緊密結合（幾乎是完全融合）是英國憲法有效的秘訣”。〔6〕司法獨立于議會和內閣，法官不能因國王的意愿而被免職。就司法權而言，也有一些與其他部門相交迭的部分。[!--empirenews.page--] 最明顯的，上議院是英格蘭、威爾士或者北愛爾蘭的民事和刑事上訴案件以及蘇格蘭的民事上訴案件的終審法院。上議院的大法官（其是內閣成員，在上議院的辯論中代表內閣；當其在立法職位上發揮作用時負責主持上議院）也是司法領袖，有時候在上議院的上訴案件中充任法官。簡而言之，立法、行政和司法權在英國是分散和混合的，而不是嚴格的分離。除了這種權力分散的復雜體制外，保護權利的另外一個憲法原則是法治。該觀念的核心是堅決主張沒有人能夠超越于法律之上，“政府權力受到法律和民主進程的限制。”〔7〕正如格里菲斯（J.A.G.Griffith）教授所言，“通過‘法治’，我們的意思是我們承認依照已確定的程序而制定和解釋的法律的權威性和合理性，我們否認以其他方式制定的‘專斷’的法律，以及那種約束法律制定者的法律。”〔8〕另外，法律應當是確定的，任何人的行為在法律沒有明確定義為非法時不得受到懲罰。從社會個人的角度來講，“聲明法律的權威高于人類是為了保護公民免于君主和政府的權力濫用。”〔9〕

（二）《歐洲人權公約》

《歐洲人權公約》對英國國內法的影響受到二元論憲法學說的限制，該學說將國內法與國際法相分離。內閣首相代表英國簽訂條約，但根據議會主權的要求條約本身不能改變英國的國內法，條約不是自我執行的。為了使公約權利在英國法院能夠實施，公約條款必須具體體現在議會的某個法案中。雖然《歐洲人權公約》（作為國家政府間的一個協議）在國際法范圍內對英國施以義務，但是在英國國內法范圍內其并沒有對議會或者內閣施以義務。當然這并非意味著《歐洲人權公約》對英國公民是毫無意義的。該公約并不僅僅在國家間創造義務，它還創造與其簽字國相反對的可實施的個人權利。該公約提供了一種機制，通過這種機制，（與簽字國相反對的）那些權利能夠被個人主張：可以向位于斯特拉斯堡的歐洲人權法院（ECHR）提起反對某簽字國的訴訟。然而，訴訟得到解決的程序是復雜、緩慢和昂貴的。即使請求者堅持通過這種程序并獲得了有利的裁決，但是裁決的效果也是有限的。因為它只適用于個人請求者，并不約束英國法院的判例。而且，英國沒有法律義務去修改或者廢除任何被歐洲人權法院認為與《歐洲人權公約》不一致的法律。但另一方面，《歐洲人權公約》又的確對英國的國內法有些影響。例如，該公約被用作幫助解釋模棱兩可的法規；該公約規定了行政職能的行使；在特殊時候，該公約被用在新的普通法規則的發展上。然而這些作用又是有限的。立法過程允許參考公約這一規則并非是指以公約取代立法，該規則常常屈從于其他較久確定的法律解釋的規則，它并不影響該公約簽訂之前頒布的法規，而僅僅影響后來法案的解釋；沒有議會意圖使其法案符合公約的一般假定。雖然在與公約一致的意義上公共機構可以行使它們的判斷力，但是它們在法律上沒有義務這樣做，它們在做出決定時在法律上也沒有被要求考慮公約所列舉的權利。

此外，法院盡管偶爾會參考該公約，但更多的是以粗略的方式而很少檢查公約權利的實質，法官在發展法律時對人權給予的重視也是很少的。總之，該公約———不管其在英國形式上的法律地位是怎樣的，顯然沒有獲得憲法地位，甚至連一個非法律的憲法公約都不是。議會和法院很少使用歐洲人權法院的審判規程，在英國法學院中對公約權利的研究在極大程度上也是被忽視的。[!--empirenews.page--]

二、1998年《人權法案》

政府白皮書《帶回家的權利[1][2][3][4][5]下一頁 ：人權法案》對1998年《人權法案》的規定進行了描述并說明了該法案的目的。其意圖是為所有立法的司法解釋提供一個新的基礎，而不是著眼于廢除其中的任何部分。該法案沒有像1972年引入《歐洲共同體法》那樣直接將《歐洲人權公約》引入英國的國內法律體系。相反，1998年《人權法案》確定了《歐洲人權公約》中特定的條款和規約，稱為“公約權利”，并將其作為原則滲透入英國的法律。公約權利包括生存權和不得加以酷刑或使受非人道或侮辱的待遇或懲罰；不得被蓄為奴或受到奴役；享有自由和人身安全的權利；公正審判的權利；尊重個人隱私和家庭權；思想、良心和宗教自由的權利；言論自由、結社與和平集會的自由權利；結婚和組成家庭的權利；享受公約權利，不得因性別、種族、膚色、語言、宗教、政治的或其他見解、民族或社會的出身、同少數民族的聯系、財產、出生或其他地位而有所歧視；財產權；受教育的權利；以及自由選舉的權利。盡管這些權利中的一些是絕對的，但是大多數（包括言論自由、宗教自由和隱私權等基本權利）必須與諸如國家安全、公眾安全、犯罪預防、健康或者道德的保護，或者其他方面的保護之類的社會利益相平衡。在決定特定的公約權利的范圍與含義上，英國法院應當考慮歐洲人權法院的判例法，但是該判例法不具有約束力。相反，英國法院可以自由發展一個獨立的人權法學，甚至比斯特拉斯堡法院給公約權利一個更為擴大的解釋。然而，盡管《人權法案》規定公約權利應當有效（就在英國憲政體制內是可能的來講），但是它對人權法的司法發展施加了一些限制，主要體現在違反權利的主張如何提出以及解決的方式等方面。適用公約權利的方式有所不同，這取決于立法、公共機構的行為或者普通法的規則是否與公約權利不一致。

（一）公約權利與立法

《人權法案》以三種重要的方式影響立法和立法程序。首先，當提出新的立法建議時它給內閣施加義務。該法案規定，當內閣提出一個新的議案時，負責該議案的內閣成員必須宣布該議案與列于該法案中的公約權利是否一致。如果內閣大臣不能確定該議案是否與公約權利相一致，那么他必須予以聲明，并且確認“內閣仍然希望議院繼續進行該議案”。盡管這可能會僅僅成為一種形式。

《人權法案》影響立法的第二種方式與司法對立法的解釋與適用有關。該法案的第3條確立了一條解釋規則，用于解釋任何時候頒布的基本立法和附屬立法———“只要有可能，無論對基本立法還是附屬立法的解釋和給予效力均應與公約權利保持一致。”〔10〕在這個規定生效之前，法院只有在立法中發現了模糊之處時才會假設“議會想要使其立法符合《歐洲人權公約》”，即使此時，該假設也常常次于其他的法律解釋規則。《人權法案》不僅提升了這種假設，使其優于其他的解釋規則，而且它排除了在解釋立法時必需在參考公約之前找到模糊之處的要求。根據該法案，法院被要求適用這個新的解釋規則來對立法進行解釋，并給予效力，以便實施公約權利，除非議會法案的條款明顯與公約不一致，以至于這樣做是不可能的。[!--empirenews.page--] 該法案影響立法的第三種方式體現在第4條。〔11〕《人權法案》第4條授權某些指定的法院在運用第3條的法律解釋規則解釋立法時，在立法不能與公約權利相調和的情況下，做出“不一致的宣告”。不一致的宣告的效果是不同的，取決于被質疑的立法的來源。如果“從屬立法”———該法案所做的一種分類，包括蘇格蘭議會、北愛爾蘭議會以及威爾士議會的法案，以及按照議會所授予的權力由內閣各部門發布的命令、規則和規章———被發現違反了某項公約權利，那么法院可以宣告該立法無效和不能執行，除非該從屬立法在起草時議會法案已有效防止了不一致部分被去除的可能。另一方面，如果議會的某個立法被發現與某項公約權利不一致，法院可以宣告被質疑的法案與公約權利“不一致”，但是這一宣告不影響被質疑法案的有效性或者可執行性，也不約束訴訟當事人。對于被宣告“不一致”的法案，由行政部門決定是否以及如何修改。內閣大臣可以做出修改立法使其與公約權利相一致的補救命令，但該補救命令必須通過該法案中的“快速途徑”（fast track）程序而由議會兩院批準。這樣，《人權法案》所預期的司法審查就與傳統的議會主權觀念相和諧了。是否修改或者廢除一項與公約權利不一致的立法的最終決定權屬于議會自身。

（二）公約權利與公共機構的行為

《人權法案》第6條確定，當公共機構以與某項公約權利不一致的方式行為時為非法。〔12〕所謂“公共機構”，廣義上是指其功能具有公共屬性的“任何人”。這一概念囊括了中央、地區以及地方政府官員，包括行政機構。該法案明確規定法院與法庭應當被認為是公共機構。政府白皮書指出，第6條義務應當擴大至警察、入境檢查員和監獄官以及對以前屬于公共部門的行為負責的團體（如私有化的公用事業在它們發揮公共職能的范圍內）。第7條規定，任何人發現某個公共機構的行為違反了或者意圖違反某項公約權利時，可以直接根據該法案提出主張。〔13〕如果法院發現某個公共機構的行為（或者預期的行為）違反了某項公約權利，那么它可以準予這種救濟或者補救或者做出命令（在其認為是正當和適當的權力范圍內）。在替代性的補救不足以補償該公共機構行為的受害者時，該公共機構可能會被判承擔損害賠償責任。本質上，該法案創造了一個違反公約權利的侵權行為的新公法。但是，當司法部門執行新公法，按該規定調整立法解釋時，《人權法案》對該項權力施以謹慎限制，以便保持傳統的議會主權概念。首先，盡管該法案將“公共機構”進行廣義的定義以便包括公共和私有團體的廣闊范圍，但是議會或正在履行議會職責的人被明顯排除在這個定義之外。其次，如果受質疑的公共機構的行為被議會的某項法案有效授權的話，那么基于該法案第6條的某個訴訟或者辯護將會失敗。

（三）公約權利與普通法

《人權法案》的一個重要目的就是在公約權利與普通法之間產生爭議時確保其間的協調性。這通過明確規定法院和法庭是“公共機構”，有義務以與公約權利相一致的方式行動而實現。為了遵守該義務，在將普通法原則運用于純粹的私人間糾紛時，司法必需給予公約權利以效力。該法案沒有明確這樣說，但顯見的一點是，該法案全部的目的與第6條施于法院和法庭的義務要求當闡釋判決的普通法理由時須運用公約權利。當然，這一觀點并非無可置疑。理查德·巴克斯頓（Richard Buxton）爵士認為《人權法案》確定的公約權利的內容與《歐洲人權公約》所規定的權利的內容是相同的，而且是同源的。〔14〕既然《歐洲人權公約》所規定的權利僅僅是對抗政府的公法上的權利，而不是對抗其他公民的權利，《人權法案》中的公約權利只有在與公共機構的行為相關而不反對私人行為時才可以被實施。該論點在那些提倡對基本權利采取“垂直”保護方法的人中得到支持：《人權法案》應當僅僅與個人和國家之間的關系有關，私人之間的法律關系必須保持在該法律的范圍之外，以使私人領域免受國家干涉。〔15〕相反，威廉·韋德（William Wade）爵士主張《人權法案》應當被給予完全的、直接的“水平”作用，即在由普通法規則所定義的私人權利的范圍內完全實施。〔16〕其立論的基點在于，國家是由所有的法律關系構成的，法律自身是國家的組成部分，因而國家行為無處不在，即使對于該法律是普通法時也是如此。法律規范個人之間和個人與國家之間的關系。威廉爵士將這種理解歸于對法案第6條的“字面”解釋，法案將法院定義為公共機構，認為公共機構與公約權利不一致[!--empirenews.page--]上一頁[1][2][3][4][5]下一頁 的行為為非法。那么不管訴訟包括國家還是私人個人，如果某個公約點出現的話，法院的判斷必須與該權利一致。大多數英國憲法學者對于《人權法案》對普通法的影響所明確表達的觀點趨向于處在理查德爵士和威廉爵士所采取的立場之間。〔17〕大多數人對于該法案“要求法院和法庭以與公約權利相一致的方式行動（不管是在解釋法律還是在宣告普通法與衡平法的原則上）表示同意。”〔18〕正如默里·亨特（Murray Hunt）的解釋所言，“在私人關系不被法律調整的范圍內，私人關系不受干擾，但是一旦法律調整這些關系，那么它們就失去了其真正的私人性質。”國家（包括司法）必定要“以支持和保護基本權利的方式”來制定、執行、解釋和適用調控這些關系的法律。〔19〕然而，由于公約權利自身并沒有設定起因于私人參與者的關系的訴訟新理由，只是可能被法院在解釋和適用以前的法律時所依賴，因此《人權法案》的水平作用并非是直接的而是相當間接。

三、《人權法案》與英國憲法

《人權法案》生效后立即被賦予了憲法意義，它對議會主權傳統與權利憲章所需要的現代觀念的調和被很多人贊譽為“顯示智慧的美好的東西”“、議會立法者藝術的精巧的展覽會”。但同時，主權概念的通融也意味著法案不能按照許多現代憲法的式樣保護基本權利，這一獨特特征成為評判《人權法案》對英國憲法影響的良好開端。

（一）非確定的權利

憲法至上是許多西方民主國家的特色，在最低程度上，這種憲法理論昭示著憲法是區別于并且高于其他法律的，行政和立法部門必須受憲法的約束，并且憲法的修改也必須經由較普通法律更為復雜和嚴格的程序。如果按照憲法至上的理念衡量，《人權法案》無疑是失敗的———其在保護個人權利上僅僅是開了空頭支票。該法案沒有確定地保護所列舉的公約權利：這些權利可以被修改而且該法案自身也可以被下議院的簡單多數票廢除；該法案沒有被賦予特殊的法律地位，不能自動撤銷以前與之不一致的法案。盡管《人權法案》要求法院運用法案中所列舉的公約權利來調和以前存在和后來頒布的立法，但是法院不能使議會的不一致立法無效，它們只能做出“不一致”的宣告，且不影響其有效性。該法案清楚地允許議會在特定的情況下不考慮公約權利。當某項議案置于議會面前時，負責的內閣大臣可以清楚地聲明內閣想要推進該議案，即使其與公約相抵觸；并且，當法院宣告某項立法與某項公約權利不一致時，內閣可以拒絕修改或者廢除它。總之，正如某位學者所言，“受《人權法案》保護的權利是受議會主權支配的。”〔20〕

但是，如果將其置于憲法至上理念之外，《人權法案》還是有其樂觀之處的。雖然《人權法案》僅僅是議會的一個普通法案，但是從政治上講，廢除是不可能的。在英國立憲主義的背景下，宣告立法無效的權力和宣告與公約權利不一致的權力之間的區別或許僅僅是一個技術問題。正如霍夫曼（Hoffmann）勛爵所言，“如果法院做出不一致的宣告，那么內閣和議會所承受的使法律一致的政治壓力將會是很難抵抗的。”〔21〕或許法院會謹慎地解釋公約權利，尤其是在最初之時，并且會通過創造性的解釋（而不是不一致的宣告）給予公約權利以效力，以盡量避免與行政部門發生直接沖突。英國立憲主義的穩定性與保守性將會有效地使公約權利免于被廢除并且使對這些權利的違反（通過法律可獲得允許）在政治上不可行。盡管英國體制因應貴族政治傾向而備受指責，但是議會已經表明了對個人權利的尊重和對保護它們的責任感。《人權法案》通過要求議會在建議和頒布立法時根據《歐洲人權公約》特別考慮人權問題加強了這一特征。[!--empirenews.page--] 另外，《人權法案》可以被認為是在美國權利和自由法案基礎上的另一種方式的改進，但該法案的范圍可能更加廣泛。在美國，“國家行為”學說意味著僅僅在對抗政府機構或者私人團體（必須是其行為與政府緊密相連甚至有效地充任了政府角色）之時，權利才可以被主張。而根據《人權法案》，所有“公共機構”的行為均被包括在內，包括范圍廣闊的非政府組織，如公用事業企業以及法院和法庭。大多數學者相信，公約權利將會促進調整私人行為的制定法的解釋和普通法自身的發展。《人權法案》的間接的水平作用與美國（只有很少的例外）的權利和自由法案僅僅是垂直的適用形成對照。

（二）《人權法案》與司法

格里菲斯教授認為，憲法“通過主要機構之間的工作關系而形成”，這些機構“可能很大程度上在它們的構成上保持不變（如果不是它們的成員人數的話），但是這些關系卻在不斷地改變”。〔22〕議會與 司法之間的關系便極其深刻地受到《人權法案》的影響。“從歷史的角度講，法院一直尋求貫徹議會的意愿，但是在人權領域，議會將會貫徹法院的意愿。”〔23〕雖然議會沒有法律上的義務做出由“不一致”宣告所要求的立法中的任何改變，但作為“政治事實”，議會會做出明智的反應。《人權法案》體現了基于憲法的從行政部門到法院的潛在和重大的權力再分配。首先，法院在解釋角色上發生重大改變。法律解釋的目的解釋方法將會在適用《人權法案》時被追求，包括“鑄造法律至法院認為法律所應當能夠達到的程度”。這是對傳統的原義分析方法的重大違背。《人權法案》指引法院“只要有可能”則要以與公約權利相一致的方式去解釋所有的立法，而不必考慮在按照公約解釋立法之前首先找到模糊之處。“作為與公約相一致，法院必須解釋的不僅是那些在所使用的語言可以有兩種含義時這一意義上產生的含糊的規定，而且還包括那些在上述情況下沒有含糊之處，除非對公約權利進行了明確限定。”〔24〕

傳統上，英國的司法審查被限定于公共機構的行為而沒有擴大至議會，且針對的問題也較為狹窄，即某個行為是否是不合理的、違法的或者程序上是不適當的。《人權法案》不僅通過使議會法案服從法院審查而擴張了法院的角色，而且通過均衡性審查（proportional-ityreview）深化了法院角色。歐洲人權法院在根據《歐洲人權公約》審查立法與行政行為的合法性時長期使用均衡性原則，其要求審查：某項立法或行政行為對某個公約權利的限制是否與公約所追求的目標相適應。〔25〕該原則要求對政府行為的目的和方法進行廣泛的檢查，這與美國法院使用的“中度審查”（“intermediate scrutiny”）〔26〕和“嚴格審查”（“strict scrutiny”）〔27〕相類似。盡管均衡性審查從未被英國法院完全排斥，但是它因政治上過于敏感而受到抵制（因為它要求法院用自己的判斷來代替根據議會命令做出的政府部門的判斷）。隨著《人權法案》的到來，均衡性審查事實上成為強制性的，而且上議院已經在適用該法案的早期判決中使用了該原則。[!--empirenews.page--]

（三）《人權法案》與人權文化

在布萊爾（Blair）政府的一個主要目標———創造一個新的“人權意識文化”———得到實現的過程中，《人權法案》起著辭舊迎新的分水嶺作用，人權關注將持續地成為英國全部社會信仰體制中不可或缺的一部分。當然，對于社會信仰體制的創建，法律只能起到部分的作用，但是《人權法案》對英國憲法真正的最偉大的貢獻就在于其將人權語言引進了普遍的公眾討論中。新的“人權文化”不僅影響了大眾輿論，而且塑造了制度行為的模式。

在英國，憲法原則如同法律原則一樣，在本質上不被認為是全部或者是根本的。黑萊爾·巴奈特（Hilaire Barnett）曾經強調：不管一個國家是否有成文憲法或者權利和自由法案，對個人權利的實際保護并非僅靠參考成文規則來解釋。不管保護權利的形式怎樣，在任何社會，民主政治進程、政治實踐和可上一頁[1][2][3][4][5]下一頁 接受的政府行為準則都是至關重要的。〔28〕《人權法案》對制度行為和制度心理的影響或許比其對大量的法律學說的影響更為重要。為使公共機構有時間審查他們的政策，也為使法官能夠適應迅速推進該法案和《歐洲人權公約》的要求，《人權法案》遲延兩年才予以實施。這兩年經歷了一個在政治家、媒體、律師以及整個社會的關于人權問題的史無前例的大討論。這種討論直到今天還在延續。人們相信，這種討論將會有助于改變對公民權利在制度和通俗意義上的理解。由該法案引進到英國憲法中的價值如果能夠“被行政人員和立法者適當地主觀化”，這些價值將會“為政治和憲法決策貢獻一個合理的道德基礎”。而且，該法案所創造的權利意識環境將會使議會以與公約權利不一致的方式行使主權時，在法律上和政治上都將更加困難。

四、結語

《人權法案》所采取的保護權利的方式可以看作是傳統英國人對民主政治的倚賴與美國和德國對司法典型倚賴之間的妥協。盡管該法案保留了戴雪所闡述的議會主權的理論模式，但是它明顯擴張了司法角色。20世紀70年代中期，工黨內閣在爭論是否制定《權利和自由法案》時，主張者強調，一部權利憲章“將會有助于對基本價值的更加系統的關注以及關于它們的更有見識的公眾討論；將會從總體上引起制定、適用和解釋法律的相應改變”。〔29〕通過使法官和政府官員對人權問題敏感起來，通過要求他們在行動時顧及公約權利，以及通過將人權概念引入公眾日常討論中，《人權法案》將會達到這些目的。然而，正如黑萊爾·巴奈特所言，該法案的效力將取決于法官堅定地保護和解釋公約權利以反對政府侵犯的意愿；取決于政府做出補救命令以確保服從與公約權利不一致的宣告的意愿；取決于公民個人以怎樣的精神在法庭上主張他們的權利。〔30〕最終，人權法案的成功將取決于個人權利在英國的憲法文化中是否處于核心地位。

注釋：

〔1〕戴雪：《英憲精義》（A.V.Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution），E.C.S.Wadeed.，1959，10thed.，p.39.[!--empirenews.page--] 〔2〕英國憲法的彈性特征可歸因于英國憲法的“不成文”性和議會主權。因為憲法中的許多內容是不成文的，憲法的界線常常模糊不清，這使得因應社會或者政治發展需要修改憲法時會很便利。議會主權意味著議會取得了不受限制的立法權，議會可以制定、頒布新法律，也可以廢除過去的制定法，還有權修改或廢除判例法，也有權改變自己的決定，即所謂“沒有一個議會能夠約束未來的議會行動”。

〔3〕Liversidgev.Anderson [1942]A.C.206，261（H.L.）。

〔4〕參見[英]梅特蘭：《英國憲法史》（Maitland，The Constitutional History of England），Cambridge University Press，1908，lsted.，p.20-21.〔5〕參見[英]巴奈特：《憲法與行政法》（Hilaire Barnett，Constitutional and Administrative Law），Cavenedish Publishing Ltd.，2000，3ded.，p.124.〔6〕參見[英]白芝浩：《英國憲法》（Walter Bagehot，The English Constitution），Ed.R.H.S.Crossman.London： C.A.Watts.1872，2ded.，p.10.〔7〕同注[5]引書，第723頁

〔8〕參見[英]格里菲斯：《普通法與憲法》（J.A.G.Griffith，The Common Law and the Political Constitution），Law Q.Rev.117，2001，p.46.〔9〕同注[5]引書，第723頁。

〔10〕《人權法案》第3條規定：“（1）只要有可能，無論對基本立法還是附屬立法的解釋和給予效力均應與公約權利保持一致。（2）本條———（a）適用于任何時候頒布的基本立法和附屬立法；（b）不影響任何不一致的基本立法之效力，得繼續適用或執行；（c）如果（不慮及任何廢除的可能）基本立法禁止對不一致的廢除，則不影響任何附屬立法的效力，得繼續適用或執行。

〔11〕《人權法案》第4條規定：“（1）第（2）款適用于法院在任何訴訟中確定一項基本立法的規定是否與公約權利一致。（2）如果法院確定該規定與公約權利不一致，它可以作出不一致的宣告。（3）第（4）款適用于法院在任何訴訟中確定一項根據基本立法所授權制定的附屬立法的規定是否與公約權利一致。（4）如果法院確認以下情形，可以發表不一致的宣告：（a）某項規定與公約權利不一致，和（b）某項（不慮及任何廢除的可能）基本立法禁止對不一致的廢除。（5）本條所稱”法院“意指：（a）上議院；（b）樞密院司法委員會；（c）軍事法院的上訴法院；（d）蘇格蘭高等刑事法院（并非初級法院），或高等民事法院；（e）在英格蘭、威爾士和北愛爾蘭，高等法院或上訴法院；（6）本條中的宣告（”不一致宣告“）：（a）不影響法律規定的效力，得繼續適用或執行；和（b）不拘束訴訟當事人。

〔12〕《人權法案》第6條規定：“（1）公共機構實施了違反公約權利的行為是違法的行為。（2）第（1）款不適用的行為有：如果（a）該機構的行為符合基本立法的某項或者多項規定；或（b）基本立法或者根據基本立法作出的某項或多項規定不能以與公約權利一致的方式解釋或生效的情況下，該機構正實施那些規定或者使其生效的行為。（3）本條中”公共機構“包括：（a）法院或法庭，和（b）任何其職責具有公共性質的人，但是不包括議會或正在履行議會職責的人。（4）第（3）款中的議會不包括行使司法職能的大法官法院。（5）依第（3）款（b）項，在某具體行為中，如一個人的行為屬私人行為，其就不是公共機構。（6）”行為“包括不作為，但不包括未實施的下列行為：（a）向議會提出法案的建議；或（b）制定基本立法或補救命令。[!--empirenews.page--] 〔13〕《人權法案》第7條規定：“（1）如果主張某公共機構在某方面實施（或意圖實施）違法行為可以通過第6條（1）款：（a）依據本法案到適當的法院或法庭對該機構提起訴訟，或（b）依據公約權利或與任何法律訴訟有關的權利，但只有他是（或可能是）該非法行為的受害人時才可以進行上述訴訟。??”

〔14〕參見[英]巴克斯頓：《人權法案與私法》（Richard Buxton，The Human Rights Act and Private Law），LawQ.Rev.116，2000，p.50.〔15〕參見[英]亨特：《人權法案的“水平影響”》（Murray Hunt，The “Horizontal Effect” of the Human Rights Act），Pub.L.1998，p.424.〔16〕參見[英]韋德：《水平狀態的視野》（Sir William Wade，Horizons of Horizontality），LawQ.Rev.116，2000，pp.219-221 〔17〕參見[英]格萊伯，丘伯那：《藝術與金錢：私人領域的憲法權利？》（Christoph Beat Graber Gunther Teubner，Art and Money： Constitutional Rights in the Private Sphere？），Oxford J.LegalStud.18，1998，p.61；馬克斯尼斯：《隱私、言論自由與人權法案的水平影響：德國的教訓》（Basil Markesinis，Privacy，Freedom of Expression，and the Horizontal Effect of the Human Rights Bill： Lessons from Germany），LawQ.Rev.115，1999，p.47.〔18〕參見[英]萊斯特，派內克：《人權法案對私法的影響：爵士的動議》（Anthony Lester David Pannick，The Impact of the Human Rights Act on Private Law： The Knight‘s Move），116LawQ.Rev.116，2000，p.383.〔19〕亨特，同前注[15]引書，第434-435頁。

〔20〕巴奈特，同前注[5]引書，第118頁。

〔21〕參見[英]霍夫曼：《人權法案與上議院》（Lord Hoffmann，Human Rights and the House of Lords），Mod.L.Rev.62上一頁[1][2][3][4][5]下一頁，1999，p.160.〔22〕格里菲斯，同前注[8]引書，第42頁。

〔23〕582Parl.Deb.，H.L.（5thser.）（1997）1275.〔24〕參見[英]埃文：《人權公約一體化下的人權發展》（Lord Irvine of Lairg，The Development of Human Rights Under an In-corporated Convention on Human Rights），Pub.L.1998，pp.228-229.〔25〕例如，國家對公約第8-11條所列的權利（隱私權、良心和宗教自由的權利、言論自由和集會自由的權利）的干涉只有在符合以下要求的情況下才能被認為是適當的：嚴格符合法律的規定，促進實現合法的目的，并且“在民主社會中是必要的”。最后這一要求意味著干涉必須符合迫切的社會需求，特別是要與所追求的合法目標相適應。為達到目標所使用的手段的精確性必須取決于有分歧的權利的性質和國家干涉該權利的性質。See Olssonv.Sweden，130 Eur.Ct.H.R.（ser.A）at 31，11Eur.H.R.Rep.259，285（1988）。

〔26〕“中度審查”是審查的中等水平，政府必須表明它的行為與促進一個重要目的（有重大意義的目標）有實質性聯系（或有很強的聯系）。[!--empirenews.page--] 〔27〕“嚴格審查”是審查的最高標準，政府必須表明它的行為對于促進切身利益（或非常重要的目的）是完全適合的（或幾乎完全必須的）。

〔28〕巴奈特，同前注[5]引書，第10頁。

〔29〕參見[英]萊斯特：《歐洲人權與英國憲法，變化中的憲法》（Lord Lester of Herne Hill，European Human Rights and the British Constitution，in The Changing Constitution），Jeffrey Jowell Dawn Olivereds.，1994，3rded.p.40.〔30〕巴奈特，同前注[5]引書，第938頁。

第四篇：廉政談話實施法案

廉政談話實施法案

為更好的強化“三查三看”整改行動，著力解決當前干部隊伍中仍然存在的“慢、難、漂”等突出問題，加強基層組織建設，貫徹落實黨風廉政建設責任制，加強對黨員干部尤其是領導干部的監督，進一步加快廉政建設步伐，特制定廉政談話實施法案：

一、指導思想：

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，認真貫徹省市區黨代會、省市區紀委全會精神，圍繞調整優化經濟結構、轉變發展方式、加快“三化”進程、實現又好又快發展，深入推動思想解放、強化發展意識、危機意識、責任意識、實干意識、廉政意識、著力改進作風、解決問題、提高能力、健全機制、努力建設善于領導科學發展、奮發有為、堪當重任的領導班子，著力打造“改革創新、求真務實、勇于擔當、公正廉潔”的高素質干部隊伍，為河圖實現跨越發展提供堅強保障。

二、總體目標：

以“三查三看”整改行動為契機，通過對黨員和干部進行廉政談話、誡勉教育，達到以防為主、教育挽救干部的目的，增強全鎮廣大干部貫徹落實科學發展觀的自覺性堅定 1

性，促進科學發展的環境明顯優化，促進求真務實、團結干事的作風全面形成，促進經濟和社會各項事業明顯進步，促進干部隊伍中仍存在的“慢”、“難”、“漂”等問題得到切實解決，以形成風清氣正、干事創業的氛圍。

三、廉政談話的方式：鎮黨委書記、鎮長、鎮人大主席根據分片掛村情況對副職領導及各村總支書記主任談；副職領導對分管部門負責人及所掛村的副書記、副主任談。（詳見附表）

四、談話內容：

1、干部必備的素質教育；

2、廉潔勤政教育；

3、黨和國家的有關政策法規教育;

4、各種惠農政策落實情況以及各種惠農資金的兌現情況；

5、救災救濟資金是否有截留挪用現象；

6、為老百姓辦事是否有吃拿卡要現象；

7、干部隊伍中仍存在的“慢”（工作效率低）、“難”（遇事難字當頭）、“漂”（工作不落實）等問題。

五、談話要求：

1、對黨政領導班子成員要把分管工作與掛村工作結合起來談；

2、對各村總支書記主任要針對各村工作開展情況重點談；

3、對鎮直機關各部門負責人要按各部門工作實際有針對性的找準問題分別談；

3、對在編村兩委干部要認真對待逐個談。

六、時間要求：

通過實施廉政談話，一是及時發現黨員、干部、鎮直重點部門和各村工作中存在的相關廉政個性及共性問題，鎮黨委、紀委、監察等部門就存在問題督促進行整改，及時消除廉政隱患，進一步強化黨員、干部廉政意識；二是積極采納黨員、干部談話中的合理建議和意見，結合全鎮實際情況認真改進，更好更快地促進各項工作的落實。

第五篇：薩班斯法案及其對中國IT治理的影響

薩班斯法案及其對中國IT治理的影響

來源：CIO時代網薩班斯法案

2002年，在安然事件后的一片混亂中，美國頒布了薩班斯一奧克斯利法案（簡稱“薩班斯法案”）。作為薩班斯法案中最重要的條款之一，404條款明確規定了管理層應承擔設立和維持一個應有的內部控制結構的職責。該條款要求上市公司必須在年報中提供內部控制報告和內部控制評價報告；上市公司的管理層和注冊會計師都需要對企業的內部控制系統作出評價，注冊會計師還必須對公司管理層評估過程以及內控系統結論進行相應的檢查并出具正式意見。

薩班斯法案不僅給公司財務提出了嚴格的要求，更是對cio們提出了挑戰。國外媒體稱，薩班斯法案是2005年CIO最為關注的幾件事情之一。美國IT治理協會（IT Governance Institute）發報告指出，法規遵從給CIO帶來最少四方面的新挑戰： 第一，必須加強對內控知識的掌握程度； 第二，理解企業遵從薩班斯法的全面計劃； 第三，推動特定IT控制環節的法規遵從計劃； 第四，努力使自己所承擔的計劃融入企業的整體法規遵從計劃當中。2 我國的相關法規

在薩班斯法案生效的2006年，上海證券交易所（2006年6月5日）《上海證券交易所上市公司內部控制指引》、深圳證券交易所（2006年9月28日）《深圳證券交易所上市公司內部控制指引》和香港聯交所，都已先后公布了與薩班斯法案類似的相關法規，對上市公司建立內部稽核制度和信息披露要求進行了探討，也對與財務報告相關的IT控制提出了要求。2006年7月15日，由財政部牽頭發起，證監會、國資委共同參與成立的“企業內部控制標準委員會”正式在北京成立，這預示著中國企業也即將面對一部類似美國薩班斯法案的標準體系。在全球公司治理趨同的監管環境下，越來越嚴格的法規規范是全球化趨勢，靠短暫地逃離嚴厲監管永遠不能解決問題。完善公司治理IT治理，完善內部控制不僅是資本市場的要求，更是中國企業國際競爭力的重要要素之一。因此，中國的企業最終也要適應這一游戲規則。

2007年5月25日，財政部副部長王軍在企業內部控制標準委員會第三次全體會議上的講話中指出，自2008年起，率先以非正式方式發布基本規范、具體規范以及內部評價規范，并選擇在上市公司中試點。在給試點企業和會計師事務所留有相對寬裕的學習期、培訓期、試用期和完善期后，根據試點情況對內控規范及其適用范圍進行修正，初步設想于2010年以相關部委聯合發文的形式，正式發布內部控制規范體系，并在有關企業正式實施。2006年6月國資委公布《中央企業全面風險管理指引》，指引提出具備條件的企業在董事會設風險管理委員會，企業總經理就全面風險管理工作的有效性向董事會負責。

《指引》包括中央企業開展全面風險管理工作的總體原則、基本流程等內容，并提出風險管理的目標，包括確保將風險控制在與總體目標相適應并可承受的范圍內；確保內外部，尤其是企業與股東之間實現真實、可靠的信息溝通。

其中第八章明確提出了建立風險管理信息系統的要求，“已建立或基本建立企業管理信息系統的企業，應補充、調整、更新已有的管理流程和管理程序，建立完善的風險管理信息系統；尚未建立企業管理信息系統的，應將風險管理與企業各項管理業務流程、管理軟件統一規劃、統一設計、統一實施、同步運行”。

此外，確保企業遵守有關法律法規；確保企業有關規章制度和為實現經營目標而采取重大措施的貫徹執行，保障經營管理的有效性；確保企業建立針對各項重大風險發生后的危機處理計劃，保護企業不因災害性風險或人為失誤而遭受重大損失。

《指引》借鑒了發達國家有關企業風險管理的法律法規、國外先進的大公司在風險管

理方面的通行做法，以及國內有關內控機制建設方面的規定，對于中央企業建立健全風險管理長效機制，促進企業穩步發展，防止國有資產流失，保護投資者利益，都具有一定的意義。在“2007大型企業風險管理高層論壇”上國務院國資委副主任邵寧表示，國資委將研究企業全面風險管理評價標準、范圍和方法，把對企業風險管理的評價與企業領導層的績效考核結合，將風險管理作為考核企業領導層的重要內容。加強中央企業全面風險管理是國資委履行出資人職責的一項重要工作，要逐步將風險管理作為考核企業領導人員的重要內容。邵寧同時表示，還要加強責任追究制度，對于沒有按照去年6月頒發的《中央企業全面風險管理指引》的要求，重視和開展風險管理的中央企業，再出現重大風險損失事件，要嚴格追究企業領導人員的責任。要把風險管理工作與董事會試點工作緊密結合。企業管理層至少每年要向董事會提交一份完整的“企業全面風險管理工作報告”。國資委在聽取董事會工作情況時，要把這一報告作為關注的重點內容。

2007年2月國務院信息化工作辦公室發布《關于加強中央企業信息化工作的指導意見》（《意見》）的文件。《意見》要求，到2010年中央企業信息化要基本實現向整個企業集成、共享、協同轉變，建成集團企業統一集成的信息系統。《意見》還明確指出，有條件的中央企業須設由企業領導成員擔任的總信息師（CIO）崗位，并加強對基礎信息網絡和重要信息系統的安全考核，將信息化建設納入企業考核體系。薩班斯法案與IT治理

幫助企業規避風險、完善內部控制，是薩班斯法案的核心內容。而另一方面，法規遵從將會大幅提升企業對IT資源的需求。由于企業的業務運作已經越來越依賴于IT系統，以至于IT控制成為企業內部控制的重要組成部分。薩班斯法案與IT管控之間的關系也越來越多地引起企業管理層的重視。

事實上，那些已經開始法規遵從過程的企業，都立即意識到IT的重要性，因為實現薩班斯法案合規，涉及到所有影響財務報表生成的業務部門，譬如302條款對財務報告的提供，404條款對內控報告的提供，409條款實時披露材料的變更，802條款為審計和評審員保留相關的記錄等。

而無論持續監控也好，還是持續審計也好，都離不開IT治理。對企業而言，網絡、應用系統、操作系統、數據庫實際上是大樓的基石上，上面是應用軟件，再上面才是業務流程和財務。IT系統、數據和基礎設施的狀況都直接影響到財務報告的生成過程。一個企業對于IT的運用特性，將直接決定企業內控與財務報告的質量。

薩班斯法對中國企業可能產生的影響主要有四個方面。

首先是對財務系統有比較大的影響，是不是符合法律的要求，財務流程是不是按照法案要求進行優化，財務數據是不是進行了整合，能夠很方便地進行審計，能不能保證正確性，都是中國企業應該注意的問題。

第二是對于內控管理相關的應用系統，特別是跟業務流程有關的系統的影響。要建立很多審批流程，特別是與財務活動相關的信息功能，包括采購、銷售、庫存等。這都需要應用系統的支撐，這些系統如果做得不嚴格，審計的時候也很難通過。

第三是對基礎設施的影響，可以分兩部分： 一部分是物理基礎設施，包括基礎軟件、硬件、存儲等； 另一個是安全訪問的平臺，包括對用戶身份的管理、對信息訪問控制、存儲機制等。現在應用系統的安全訪問控制，基本上都是分散在各個應用系統里，沒有實現統一的集中管理，這會帶來很多不安全隱患。

第四個就是整個企業的IT治理，要保證做好前三點，除了要做好應用系統，服務器、存儲、物理設施也必須跟上，“只有符合一系列標準，才能夠保證IT系統的強健。要建立一個能夠符合法規政策要求的系統，IT治理必不可少”。IT部門的龐大任務

企業的IT部門要支持公司高管、財務和內外部審計人員的需求，確保影響財務報表的業務流程、應用和信息基礎設施的完整性、可用性和可審計性，保證內控報告和內控程序的完成，并能夠對外部審計需求做出積極響應。

一個更好的會計標準和更及時的信息披露要求將大大減輕經理人與外部投資者之間的信息不對稱。因此，公司治理的核心問題是信息不對稱性或不完全性，解決公司治理問題，最核心的是公司信息的真實、準確以及處理與傳遞的效率問題，而IT技術在實現透明度原則和體現監控力度上正日益成為有效的工具。

IT部門需要在許多方面有所準備，譬如如何優化財務流程，完善財務應用系統，在財務應用的基礎上，實現財務數據整合和統計分析告； 如何建立內部控制體系并引入內控管理信息系統，創建和記錄企業內部業務流程，使公司的CEO、cfo target=_blank class=link_tag>CFO、員工和審計人員能夠實時識別、分配、測試并監視內部控制與流程，確保業務流程根據內控標準執行； 如何收集并監視控制信息，使管理人員能夠快速查看流程、組織、控制和風險的實時狀態； 如何對影響財務報告的信息系統的IT控制，完善治理機制，進行IT內部控制和信息系統審計，以保證達到薩班斯法案對IT的基本要求。

IT控制既是薩班斯法案的重要內容，也和企業IT治理架構的建立有密切的關系。IT既是一種手段，也是一個控制的對象。在依賴先進的IT方法，提高內部控制效果的同時，可以迅速地查找問題和監控問題，提高相互交流和信息傳遞的效率。同時因為IT所占據的重要地位，由此產生的風險又造成了企業新的災難性的風險。如果系統的安全性存在問題，就可能有未經授權的數據更改或程序更改。如果系統開發流程存在問題，則會影響到整個系統的運行操作，從而影響到應用系統本身。

總而言之，計算機信息系統介入管理層對內部控制的評估，是一個非常復雜的過程，而IT系統本身不完善所造成的限制，又可能造成內部控制本身的水平降低、被測試者的效益降低、費用增加等一系列問題。

如何平衡IT部門與企業各部門之間的協作關系，保證各部門之間交流順暢、監管明晰，并保證系統的安全可靠，對信息化建設相對薄弱的中國企業的IT部門來說，無疑是一個十分龐大的任務。

事實上，如果中國企業能夠順利通過薩班斯法的審計工作，深入研究IT治理，加強IT控制，降低風險，有效地實現公司治理，把公司治理與IT治理相結合、全面風險管理與IT治理相結合以及“六方”（CEO、CFO、CIO、COO、CKO、CMO）相結合的理念徹底貫徹下去，中國企業必將有更加美好的發展前景。法規遵從并非一個項目

法規遵從本身不是一個項目，一次合規并不可能一勞永逸。如何做到持續合規，才應該是中國企業真正的目的所在。有的企業高層，先砸一大筆錢，先把今年過了，明年再說。這種觀點是有害的。但目前為止，國內幾個大的中央企業，在薩班斯的遵從項目方面已經做了大量的工作，但目前絕大多數企業都是以項目方式來進行的。

規范化過程當中應該考慮到與績效管理、全面風險管理機制等相結合，將職責描述、培訓、績效評價與持續合規結合起來。優化控制，從流程的標準化、文檔的標準化、測試的標準化當中獲得收益，同時建立風險管理和控制預警系統，在風險發生之前就及時進行處理。這要求兩個方面共同努力： 一是持續性的監控，二是持續性的審計。這就要求管理層要持續地監控，內部審計部門要持續地審計，由此來實現持續合規。