第一篇：被告缺席時法官面臨的困境與對策分析

被告缺席時法官面臨的困境與對策分析

在審判實踐中，法官經(jīng)常遇到被告缺席的情況。我國《民事訴訟法》確立了缺席判決制度，被告在無正當理由拒不到庭時，法院可以依法作出缺席判決。我國現(xiàn)行的缺席判決制度，對于提高訴訟效率，維護當事人合法權益，在司法實踐中發(fā)揮了較大作用。但是我國的缺席審判制度規(guī)定較粗，操作性不強，相配套的制度尚未建立，導致法官在適用缺席判決時處于兩難境地。針對司法實務中遇到的問題，本文擬對被告缺席時法官面臨的困境、被告缺席行為的性質、缺席判決制度及法官應采取的對策等作出初步探討。

一、被告缺席時法官面臨的困境

在被告缺席時，會導致訴訟無法正常進行，一方面，現(xiàn)代訴訟理念主張辯論原則，原、被告在法庭的主持下，就案件的事實及法律充分表明觀點進行辯論，法官根據(jù)辯論，充分聽取原、被告雙方意見，再居中裁判。但是被告缺席時，不可能進行辯論，因而法官缺少的一種了解案件真實情況的手段。另一方面，質證程序無法進行，沒有了質證，雙方當事人提供的證據(jù)材料的真實性、完整性、證明力就難以判斷，給證據(jù)的審核認定及案件事實的查明帶來困難，我國《民事訴訟法》第六十六條規(guī)定：“證據(jù)應當在法庭上出示，并由當事人質證。”在被告既無答辯狀，又沒有提供證據(jù)、參加證據(jù)交換，且拒不出庭的情況下，法官缺少查明案件事實的手段，面臨著“巧婦難為無米之炊”般的窘境。法官如果僅憑一方的主張和舉證匆匆下判，很容易被指責為偏聽偏信；如果為弄清事實真相而擴大職權調查范圍，則會產(chǎn)生偏袒一方的嫌疑；如果消極居中，在要件事實真?zhèn)尾幻鞯那闆r下依舉證責任作出缺席裁判，又將減損民事訴訟的實體公正價值。同時法官又不能拒絕裁判。此時法官承受著程序與實體、公正與效率的雙重矛盾。在實務當中，因不同的法官對被告缺席、舉證責任及證明標準的理解不同，類似的情形可能作出不同的判決，甚至是截然相反的判決。我們當然要尊重法官依據(jù)自身對法律的理解及自由心證獨立判案，但是，如果類似的情形在不同的法院出現(xiàn)相反的判決，甚至于在同一法院類似的情形也出現(xiàn)相反的判決，是違背正義原則的。法的正義一個重要的含義便是“類似案件類似處理”[1]。如果類似情形不同判決經(jīng)常出現(xiàn)，給司法實踐造成混亂，也必然會影響法院的權威、判決的公信力。因此，針對司法實際，有必要對被告缺席的法律意義及雙方舉證責任、證明標準進行分析，統(tǒng)一認識，以提高判決的統(tǒng)一性、公正性與權威性。

二、對缺席行為的法律性質分析

我國《民事訴訟法》第129條規(guī)定：“原告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理；被告反訴的，可以缺席判決。”第130條規(guī)定：“被告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。第131條規(guī)定：“人民法院裁定不準撤訴的，原告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。”最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第157、158、159、160條對無民事行為能力人的法定代理人及有獨立請求權的第三人缺席時作了類似規(guī)定。從上述規(guī)定可看出,我國的被告缺

席是當事人不到庭，即不參加庭審。如果被告在庭審前提交了答辯狀、提供的證據(jù)及進行的證據(jù)交換但未參加庭審，也是缺席，法院可以對其適用缺席判決。

對被告缺席行為的性質認識的問題，我國的理論上存在一些誤區(qū)，實踐也存在一些錯誤做法，主要有以下幾種：

1、把當事人出席庭審、參加法庭調查與辯論看成當事人的一種義務，認為當事人有義務協(xié)助法院查明案件事實。如果當事人不聽從法院的指揮參與庭審，被視為是對法庭的不尊重、甚至是藐視法庭，因而在適用缺席判決，通過缺席判決對缺席當事人實施制裁。

2、把被告缺席理解為對原告主張的事實及訴訟請求的自認。此種觀點認為，被告在收到原告的起訴書副本后，明知原告主張對自己不利的事實及訴訟請求，而不去積極地應訴及防御，擬制為對對方當事人的訴訟請求的自認，因此，在判決時直接依據(jù)原告的訴訟請求判決。

要正確認識當事人缺席行為的性質，首先要正確認識當事人應訴行為的性質。在民事訴訟中，對被告的應訴行為究竟是對訴訟權利的行使，還是對訴訟義務的履行，在理論上是一個有爭議的問題。正是因為理論上的混沌導致現(xiàn)行立法的含糊與實踐的困窘。筆者認為，被告的應訴行為具有行使訴訟權利及履行訴訟義務的雙重性質，但從現(xiàn)代民事訴訟法的理念及我國民事訴訟改革的方向來看，主要是訴訟權利的行使。

被告的訴訟行為就是應訴行為，即被告為通過委托訴訟代理人、收集、準備證據(jù)，按期提交答辯狀、參加庭審的行為，其目的是為了對抗原告的攻擊，以維護自身的合法權益。在超職權主義訴訟模式下，強調法院的作用，把當事人看成訴訟的客體，當事人必須配合法院查明案件事實，以便法院及時作出符合客觀真實的判決。當事人應訴、參加庭審成為當事人配合法院的一項義務，如被告不應訴，則法院可強制其參加訴訟，也可通過缺席判決對其進行制裁。現(xiàn)代民事訴訟理念強調當事人主義、辯論主義，尊重當事人的處分權。認為民事訴訟是民事主體，請求國家審判權解決其私權糾紛，當事人對民事訴訟的發(fā)生、進行、消滅有著決定性作用，正如民事主體對民事實體權利有處分權一樣，民事主體對民事訴訟權利也有處分權，只要其不損國家、社會、他人的合法權益，法院就應尊重其對民事訴訟權利的處分。被告不舉證、答辯及出庭參與訴訟，是被告對訴訟權利中的舉證權、答辯權及辯論權的一種處分，被告處分上述權利時也放棄了行使上述權利可能為其帶來的利益。被告放棄上述權利，已經(jīng)放棄的行使上述權利可能帶來的利益，這是對權利處理的正常結果，法院沒有必要對被告的這種處理訴訟權利的行為處以法律規(guī)定之外的制裁，直接判決被告敗訴。另外，放棄辯論權與自認原告的事實主張及訴訟請求二者之間也是失之毫厘、差之千里，決不能把二者等同起來。

三、我國與國外關于缺席判決制度的比較分析

德國民事訴訟法規(guī)定，原告于言詞辯論期日不到場的，法院將應被告的申請作出駁回原告請求的判決；被告于言詞辯論期日不到場的，法院將認為原告提出的事實已經(jīng)確定，如原告的請求有根據(jù)，可以應原告的請求作出判決。不應訴當事人有權在不應訴判決送達１５日內申請撤銷不應訴判決，申請時無須說明不應訴的理由。如果申請符合形式

上的要求，訴訟程序即自動恢復到不應訴判決發(fā)生前的狀態(tài)，但不應訴一方應承擔不應訴引起的費用。如果撤銷不應訴判決的申請?zhí)岢龊螅粦V一方仍不到庭，則將對他作出終局性的敗訴判決。此外，原告還可以改為申請按現(xiàn)有的訴訟文件作出判決，該判決是終局性的[2]。

法國民事訴訟法典將不應訴區(qū)分為不到案構成的不應訴和由于未能在訴訟行為期間內實施訴訟行為構成的不應訴。不應訴判決必須在起訴書沒有向被告本人送達的情況下才能作出，并且該判決是不得上訴的判決。這種判決應在宣告之日起６個月內向不應訴一方送達，否則判決視為未作出，訴訟程序得繼續(xù)進行，應訴的當事人以及提起異議的當事人都能申請改變原判決。另外，申請異議書應載明理由，否則無效[3]。

日本民事訴訟法第２４４條規(guī)定：“在口頭辯論的期日，當事人一方不出庭或不辯論而退庭時，法院考慮到審理的現(xiàn)狀及當事人進行訴訟的情況，認為適當?shù)模梢宰鞒鼋K局判決。但是，在口頭辯論的期日，一方當事人不出庭或不辯論而退庭時，以出庭的一方當事人申請為限。”[4]

在外國民事訴訟法中，存在兩種缺席判決模式，一種稱為缺席判決主義，另一種稱為一方辯論判決主義[5]。依據(jù)缺席判決主義，在被告缺席的情況下，法院可以依原告的請求作出支持其請求的判決，但對該判決缺席一方得在合理期限內提出異議。自異議提出之日，該判決視為未作出，訴訟恢復到作出判決之前的狀態(tài)。一方辯論判決主義則是在一方當事人缺席的情況下，法院綜合到庭一方當事人的陳述、證據(jù)以及缺席一方曾提供的材料，依申請作出判決，對該判決當事人不得提出異議。德國與法國的民事訴訟中同時存在缺席判決主義與一方辯論判決主義，而日本則完全實行一方辯論判決主義。

比較我國現(xiàn)行的缺席判決制度，可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的缺席判決制度既不是實行缺席判決主義，也不是實行一方辯論主義。我國的缺席判決制度從表面上看似乎實行的是一方辯論判決主義，但實際上卻與其有本質區(qū)別。因為盡管經(jīng)過審判方式改革，我國的民事訴訟已帶有一些當事人主義的色彩，但是在許多方面仍然是職權主義占上風。體現(xiàn)在缺席判決制度中，就是法院在一方當事人缺席的情況下，仍要查清案件事實才來作出判決。法院判決的依據(jù)既不是到庭一方的陳述，也不是缺席一方的訴訟材料，而是法院依職權調查的證據(jù)。這一點與一方辯論判決主義完全相悖。一方辯論判決主義奉行的是辯論原則，即法院只能以當事人辯論中提出的事實與證據(jù)為判決的依據(jù)，而不得超出當事人辯論的范圍去主動調查證據(jù)。因此，我國的缺席判決制度不同于一方辯論判決主義。另外，由于不承認被告的缺席是對原告請求的默認，也沒有缺席一方的異議程序，我國的缺席判決制度與缺席判決主義更是大異其趣。

四、法官在被告缺席時可采用的對策

在缺席判決主義與一方辯論主義二者的立法選擇之間，理論界傾向于以一方辯論主義為主，缺席判決主義為輔，針對缺席的不同情況適用不同的方法。對于法律的實施者法官來說，理論上對缺席判決制度的設計只是“畫餅充饑”，我們急需要解決的是，法官在現(xiàn)行的法律制度之下，如何正確地適用缺席判決制度，解決法官面臨的困境。筆者認為，針對現(xiàn)狀，法官在適用缺席判決時，可以運用以下對策：

第一、引入程序正義觀念，大膽適用缺席判決。我國司法實踐以前奉行客觀真實主義，強調在案件事實絕對查清的基礎上作出判決。司法實踐證明客觀真實只是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實是法官只能以證據(jù)能夠證明的事實作為裁判依據(jù)，即采用法律真實主義。依據(jù)法律真實的裁判獲得正當性的一個重要依據(jù)便是程序正義，只要判決是在正當程序中產(chǎn)生，并充分尊重當事人訴訟權利，讓當事人有機會充分就自己的主張舉證及論辯的基礎上，法官運用自由心證規(guī)則對當事人提供的證據(jù)進行審查判斷，并嚴格適用法律作出裁判，那么該裁判就被認為是正當、合理的。

最高人民法院頒布的《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》對缺席審理過程中證據(jù)的審核認定產(chǎn)生一定的影響。首先，根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》，除特殊情況外，法官只對在舉證期限內提交給法庭的證據(jù)材料進行審核認定，這就排除了當事人日后提出其他證據(jù)來影響判決的可能。其次，除了《證據(jù)規(guī)定》第十五條和第十六條所規(guī)定的情形外法院并不主動依職權調查取證，這就使法院在當事人缺席的情況下把主要的精力放在對已提交的證據(jù)材料的審查判斷上，而不是代當事人去調查取證。第三，依據(jù)《證據(jù)規(guī)定》，法官只對于舉證期限內提交的證據(jù)材料進行審核判斷，并以此為基礎作出判決，所以該項判決并不因為當事人于舉證期限外提出其他證據(jù)而成為錯案。這就保證法官在證據(jù)審核認定的過程中不會畏首畏尾，猶豫不決，有助于發(fā)揮法官的主觀能動性。因此，在缺席判決中，只要法官嚴格依法進行訴訟程序及證據(jù)審核認定，判決就獲得了正當性要求，并不會因為被告缺席而缺少查明事實的手段，進而損害裁判的正當性、合理性。法官在被告缺席時，應大膽依法適用缺席判決。

第二、加強對當事人的舉證指導。最高人民法院《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十三條第一款規(guī)定了人民法院對當事人舉證的告知、指導義務：“人民法院應當在送達案件受理通知書和應訴通知書的同時向當事人送達舉證通知書。舉證通知書應當載明舉證責任的分配原則與要求、可以向人民法院申請調查取證的情形、人民法院根據(jù)案件情況指定的舉證期限以及逾期提供證據(jù)的法律后果”。但此條僅是原則性的規(guī)定，司法實踐中每個案件的案情都是不同的，因此，不同的案件需要舉出那些證據(jù)才能證明當事人的事實主張及訴訟請求也是千變萬化的。這就需要法院在受理案件之后，按照司法為民的要求，加強對當事人的舉證指導。不但要就一般性的舉證責任分配原則及證明標準及要求進行指導，還需要法官就具體的案件需要那些證據(jù)指導當事人舉證。特別是被告極有可能缺席時，更需要如此。我國缺席判決制度并沒采用缺席判決主義，即被告缺席時就依照原告的訴訟請求判決。依據(jù)我國《民事訴訟法》，法官在缺席審理時同樣需要對原告的提供的證據(jù)進行審核認定，并不因為被告缺席就直接認定原告的主張成立，因此，即使在被告缺席時，如果原告提供的證據(jù)不充分、不足以支持原告的事實主張及訴訟請求，原告同樣要面臨敗訴的命運。囿于我國現(xiàn)在國民的法律素質，我們不能要求每一個打官司的當事人都是法律專家，因此，許多當事人并不十分清楚訴訟中的舉證責任及證明標準，此時，如果被告缺席，而原告又因為舉證不充分而敗訴，原告定會覺得有點冤，并且懷疑判決的公正性。

由于種種原因，現(xiàn)在市場交易中存在許多不規(guī)范的交易行為，不規(guī)范的交易行為的一個重要特點便是手續(xù)不完備，當發(fā)生糾紛時，就體現(xiàn)為當事人無證據(jù)或證據(jù)不充分。現(xiàn)代民事訟訴法官裁判的基礎是法律事實，即證據(jù)能夠證明的事實。當不規(guī)范交易行為的受害方起訴到法院時，但因其沒有證據(jù)或證據(jù)不充分，即使被告缺席，法官想保護其都難以找到合法依據(jù)。債務人也往往利用不規(guī)范的交易行為逃避債務。此時，法官加強舉證指導，認當事人清楚自己的訴訟請求要想得到支持，必須準備那方面的證據(jù)，而沒有證據(jù)或證據(jù)不充分時將面臨敗訴的命運。同時，加強舉證指導，也有利于促使用當事人完善交易手續(xù)，規(guī)范交易行為。

第三、運用舉證責任分配原則，正確審核認定當事人提供的證據(jù)。

我國《民事訴訟法》第六十四條第三款規(guī)定：“人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證證據(jù)”。最高人民法院《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第六十四條規(guī)定：“審判人員應當依照法定程序，全面、客觀地審核證據(jù)，依照法律的規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和日常生活經(jīng)驗，對證據(jù)有無證明力和證明力大小獨立進行判斷，并公開判斷的理由和結果。” 根據(jù)這個條文的規(guī)定，對證據(jù)的審核認定應采實質性審查。但該條文僅就對出席審理而言，于缺席審理時是否適用，在實踐中的理解不盡相同。對于這種缺席審理時證據(jù)的審核認定存在著兩種不同的觀點。一種觀點認為只要對證據(jù)進行形式上的審查就可以了，也就是說只要原告提供的證據(jù)材料形式真實合法，與案件有關聯(lián)，就可直接全部認定原告提交的證據(jù)并以該證據(jù)為基礎作出判決；另一種觀點認為對證據(jù)的審核認定要采取實質審查的方式，即不僅要對證據(jù)材料進行形式上的審查，還要對證據(jù)證明力的大小強弱進行判斷，綜合各種訴訟材料加以考慮進而作出判決。筆者認為就目前的狀況而言，缺席審理的證據(jù)審核認定應當采取實質審查的方式更為穩(wěn)妥一些。理由有以下：

首先，最高人民法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》第三十條規(guī)定：“原告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理；被告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請求及雙方已經(jīng)提交給法庭的證據(jù)材料缺席判決。”此條規(guī)定要求人民法院在被告缺席時，仍然需要根據(jù)雙方已經(jīng)提交給法庭的證據(jù)材料缺席判決，而不是直接依據(jù)原告的訴訟請求作出判決，其中包含著需要對證據(jù)進行審查認定之義。

其次，按照我國民事訴訟法的規(guī)定，當原告缺席時法院僅裁定原告的起訴按撤訴處理，原告只是承受了程序上的不利益，此后仍然可以再向法院提起訴訟。而當被告缺席時法院卻可以作出缺席判決，承受的很可能是實體上的不利益。同樣缺席，原告可以啟動第一審程序維護自己的利益，而被告只能啟動第二審程序來達到自己的訴訟目的。顯然兩者的審級利益是不同的，被告的審級利益明顯小于原告。這種不平等不應當在案件審理的過程中被進一步放大。顯然，證據(jù)審核認定采取形式審查的做法擴大了當事人之間的不平等，使得被告一審程序的訴訟利益遭受損害，缺席的被告想在一審中達到自己的訴訟目的變得不可能。

再次，從保護當事人合法權益的角度出發(fā)，采取實質審查的形式要較為合理一些。由于被告的缺席，庭審中的辯論程序和質證程序都變成單方面的，而被告又沒有向法庭提供任何的材料，使得對于原告所提供的證據(jù)的真實性和證明力的大小都無從判斷，只能通過法官運用自己的法律素養(yǎng)、審判經(jīng)驗和邏輯思維進行識別，假如此時只對原告所提

供的證據(jù)材料進行形式上的審查而不作實質上的判斷，作出的判決難免有些草率。因此，當缺席的被告沒有向法庭提交任何訴訟材料時，我們認為應當對原告所提供的證據(jù)材料采取實質性審查的方式進行審核認定。當然，采取實質性審查的方式是指對原告提交的證據(jù)的真實性、合法性、關聯(lián)性以及證明力的大小進行判斷，而不是要法官于事實不明的情況下代當事人進行調查取證。對原告證據(jù)材料的審核應當嚴格遵循《證據(jù)規(guī)定》中關于證據(jù)有無證明力、證明力大小的規(guī)定，當原告沒有足夠的證據(jù)能夠使法官認為其訴訟請求是正當?shù)模ㄍ旕g回其訴訟請求。

第四、適當靈活把握證明標準：高度蓋然性標準。

最高人民法院《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第73條確立了證明案件事實的高度蓋然性標準，確立該標準及有關的證據(jù)規(guī)則，可以在平衡各種訴訟價值的基礎上，使法官認定的案件事實最大程度上保持與自然事實一致。所謂蓋然性標準通常是指待證事實發(fā)生的可能性大于沒有發(fā)生的可能性，高度蓋然性標準指待證事實發(fā)生的可能性遠大于沒有發(fā)生的可能性，即事實的發(fā)生要排除一般人的合理懷疑，使法官內心達到確信的程度[6]。但是高度蓋然性標準本身并不能確定待證事實證明要達到多大程度才算是高度蓋然性，如80%或90%，具體適用的時候，需要法官去把握。筆者認為，在缺席審判中，對高度蓋然性標準的把握有一定的靈活性。影響高度蓋然性的因素通常有以下：

1、證據(jù)的形式、多少；

2、具體案件的復雜程度；

3、當事人舉證的難易程度；

4、庭審效果，它包括當事人的程序保障權是否落實，采取攻擊防御手段是否得當；

5、外界干擾等等[7]。

筆者認為，影響高度蓋然性還的一個重要因素是：被告是否缺席。被告缺席的情況主要有以下：

1、知道自己肯定會敗訴，因此不愿投入更多的時間和精力進行訴訟；

2、故意拖延訴訟；司法實務中，這兩種情形是難以區(qū)別的。

3、由于一些特殊的原因被告并不知道有人對其提起訴訟或者法院傳票的內容不為被告所知曉。

4、被告下落不明，按公告方式送達訴狀及開庭傳票后，仍未到庭應訴，導致缺席審理。審判實踐中以此種情形居多。對于第1、2種情況，只要原告能夠舉出證據(jù)，能形成完整的證據(jù)鏈條，且形式上能證明原告所主張的事實，那么，該事實發(fā)生的可能性就極大，可認為其舉證已達到了高度蓋然性標準，法官就可依原告提出的證據(jù)認定案件事實，此時，法官實際上可以適當降低對證據(jù)的要求，依據(jù)法官的自由心證，仍然達到了證明標準：高度蓋然性標準。對于第3、4種情形，法律推定被告已收到訴訟文書，并且無正當理不出席庭審。但是推定就是推定，可能與實際情況不符，因此法律一般允許對推定的事實如有足夠證據(jù)時，就可以推翻該推定。司法實務中，通過公告送達訴訟文書時，被告一般并未收到訴訟文書，只是基于保護原告合法權益及提高訴訟效率，推定被告已收到訴訟文書。此時，就不能降低對原告提出證據(jù)的要求，如果那樣，顯然對被告是不公平的，也不符合高度蓋然性標準。因此，筆者認為，在缺席判決時，法官應根據(jù)被告缺席的不同情形，適當靈活掌握高度蓋然性證明標準。

第二篇：青年就業(yè)中面臨的困境與對策分析

青年就業(yè)中面臨的困境與對策分析

內容提要：本文從青年自身和青年就業(yè)環(huán)境兩個大的方面闡述了青年就業(yè)難的原因，這些原因很多是由來已久的，還有一些是新就業(yè)形勢下出現(xiàn)的新問題。面對這些問題進一步提出了解決青年就業(yè)難的重要性和必要性，指出解決青年就業(yè)難是事關社會穩(wěn)定和經(jīng)濟保持活力發(fā)展的關鍵，并進一步針對問題提出了一些解決的方法。

關鍵詞：青年就業(yè) 困境 對策

隨著機構改革和科技進步導致產(chǎn)業(yè)結構的變化, 越來越多的人員面臨著實現(xiàn)就業(yè)的問題, 就業(yè)工程已成為人們普遍關注的話題。我國就業(yè)形勢變化農(nóng)村大量的勞動力需要轉移，國企改革導致的大量下崗職工再就業(yè)也需要大批工作崗位，這些變化使我國的就業(yè)市場出現(xiàn)了勞動力供大于求的現(xiàn)象。而在此時,青年就業(yè)問題恰恰開始突出出來,成為我國勞動力市場上面臨的一個新壓力。在眾多求職就業(yè)人員中, 青年求職者所占比例較大，而青年在就業(yè)過程中還存在著諸多障礙。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的界定青年一般是指15—34周歲的人口。這里所指的青年主要指進城務工青年和城市青年，而城市青年主要指各高校的畢業(yè)生。青年失業(yè)和就業(yè)不足成為引發(fā)家庭和社會不穩(wěn)定、道德失范和社會不公的重要因素,解決青年的就業(yè)問題已經(jīng)變得尤其重要刻不容緩。

一、青年在就業(yè)中存在的顯著問題

(一)青年的失業(yè)率一直保持在一個較高的水平，存在大量的失業(yè)青年。

失業(yè)青年主要指年齡在15－34周歲之間，有勞動能力和工作意愿，在一定時間內沒有工作或沒有找到工作的人群。我國對青年的失業(yè)統(tǒng)計還沒有一個完整的數(shù)據(jù),只有一些調查數(shù)據(jù)反映了青年失業(yè)的嚴峻情況。2003 年10 月,勞動與社會保障部對全國92 個大中城市的調查資料顯示,2001 年以來,35 歲以下的青年已成為下崗失業(yè)人員的主體,占下崗失業(yè)人員總數(shù)的70 %。根據(jù)2005年《中國青年就業(yè)狀況調查報告》的數(shù)據(jù),15～19、20～24、25～29 歲三個年齡段青年的失業(yè)率依次為36 %、22 %和20 %。①而近幾年不斷嚴峻的大學生就業(yè)狀況也在一定程度上揭示了青年失業(yè)狀況。

（二）青年就業(yè)人口的規(guī)模在不斷膨脹，而就業(yè)機會少、就業(yè)壓力大、工作環(huán)境差。根據(jù)曾湘泉的研究勞動人口每年仍然保持在1500～2200 萬之間,新成長勞動力就業(yè)需求十分旺盛。在20 世紀80 年代出生的接受高等教育的青年以每年300～400 萬的規(guī)模進入就業(yè)市場的同時,20 世紀90 年代出生的人口也將陸續(xù)達到就業(yè)年齡。中國青年人口規(guī)模大,每年新成長勞動力數(shù)以千萬計。目前,青年已成為就業(yè)和再就業(yè)工作的主體對象,勞動力市場上的求職者中,青年人已占70 % ,青年就業(yè)問題開始在勞動力市場上日益突出。而廣東勞動和社會保障廳的數(shù)據(jù)也證實了這一點,2007 年,廣東省勞動力供給結構發(fā)生新的變化,青年就業(yè)成為突出問題。從廣東來看,一是本省勞動力供給大體維持在218 萬人的水平,其

中城鎮(zhèn)新成長勞動力數(shù)量大,估計有90 萬(高校畢業(yè)生30 萬,中職畢業(yè)生35 萬,未能繼續(xù)升學的初、高中畢業(yè)生25 萬),青年勞動者成為新時期勞動力供給的主體;二是城鎮(zhèn)由就業(yè)轉失業(yè)的人員大約有68 萬;三是本省農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)人數(shù)60 萬。

對于大學生而言工作經(jīng)驗相對較少，而進城務工青年的學歷較低，與此同時崗位提供者給的工資又較低，青年就業(yè)者的壓力特別大。

二、我國存在這些青年就業(yè)問題的原因分析

首先是青年自身存在的問題

(一)青年的就業(yè)觀念陳舊。

由于多年來計劃經(jīng)濟體制的慣性作用, 部分青年仍固守傳統(tǒng)的思維方式或依賴思想嚴重,不愿參加新的培訓,實現(xiàn)就業(yè)。對一些基層或底層工作，大多無人問津。對一三產(chǎn)業(yè)認識不足，心存輕視不屑，對工作百般挑剔，分三六九等。,作為大學生這一群體而言,國內的調查研究普遍表明大學生在就業(yè)上期望過高,都往大城市擠,往大公司擠,不愿意去基層,也不愿意去小企業(yè)。隨著這些年的擴張,大學教育已經(jīng)從原來的精英教育逐漸向大眾化教育邁進,大眾化教育卻要求精英化就業(yè),這顯然不太現(xiàn)實

(二)青年就業(yè)能力不能滿足崗位要求

在青年抱怨工作不好找的時候, 許多用人單位也在叫苦不迭, 感嘆招不到滿意的人。“ 過剩”和“ 短缺”同時存在的現(xiàn)實, 意味著青年本身離市場上合格勞動者的要求還有距離。當代青年的能力素質應包括以下一些方面: 時代的發(fā)展，知識的更新, 社會職業(yè)的變遷要求青年求職者具備學習能力, 理論思辨能力, 基本的邏輯思維能力;實踐動手能力和駕馭知識的能力, 管理能力和溝通合作能力, 社會適應能力和選擇的能力, 信息處理能力, 開拓創(chuàng)新能力;求職者的技能素質與市場需求之間有一定差距, 必須通過有針對性的職業(yè)培訓,提高青年就業(yè)能力素質才能實現(xiàn)就業(yè)。

(三)自卑心理嚴重。

部分青年認為待業(yè)丟人,在家庭、親朋面前抬不起頭,不積極地走出家門努力尋找新的就業(yè)機會, 而是一味地等待別人的施舍。

(四)創(chuàng)業(yè)素質缺乏。

目前青年自主創(chuàng)業(yè)者較少, 一個重要原因在于他們抱有過于保守的風險意識, 沒有認識到與其等待別人的安排、恩賜一個隨時可以打碎的飯碗, 不如自己去創(chuàng)業(yè), 另辟蹊徑找到適合自己的立足點。另一方面青年由于沒有足夠的資金和人脈積累，創(chuàng)業(yè)之路異常艱辛，面對種種挑戰(zhàn)和困難，許多青年就沒有足夠的信心去應對。當然自主創(chuàng)業(yè)者需要有風險意識, 要勇于承擔風險。其實在生活中, 有百分之百成功把握的事業(yè)是沒有的。要想生活美滿、實現(xiàn)理想必然要承擔某種風險,往往事業(yè)的規(guī)模越大,承擔的風險也越大。

（五）現(xiàn)在的大多數(shù)待業(yè)青年相對缺少可利用的資源，面對那些有足夠資源的同齡人，他們缺少趕超上進的決心，而更多的是怨天尤人，這種心態(tài)極易消磨人的斗志，最后的結果是造成這部分青年形成“破罐破摔”走一步看一步的消極就業(yè)態(tài)度和人生態(tài)度。

其次是就業(yè)環(huán)境不完善也限制了青年的就業(yè)

（一）勞動就業(yè)崗位的不足

我國經(jīng)濟一直在高速發(fā)展，然而這種發(fā)展主要是依靠大型的企業(yè)帶動，這些具有壟斷性的行業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位畢竟有限。而對于能夠吸收大量勞動力的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，國家對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度也遠遠不夠。

（二）招聘單位的功利性要求

現(xiàn)在多數(shù)青年認為的理想的企業(yè)單位招聘時總會附上諸如相關工作經(jīng)驗限制性條件，這對進入社會不久的高校畢業(yè)生青年來說無疑是很大的障礙。而諸如學歷類似的要求則把很多的進城務工青年擋在了門外，而實際上有些工作并不需要什么高學歷就能勝任。更多的針對青年女性的歧視性要求更讓人無奈，很多單位明確要求或暗含只招用男性，而企業(yè)單位做出這種要求的原因不是女性青年不能從事這份工作，更多的是因為女性會在日后有相對于男性來說更多的假期。這些人為的障礙成為當下急需解決的問題。

（三）青年就業(yè)中的市場失靈

首先是信息失靈。青年就業(yè)服務網(wǎng)絡不完善, 信息渠道的變化與不斷變動的勞動力市場情況相比相對滯后, 供求匹配的信息渠道不夠暢通, 使得失業(yè)青年不能及時了解勞動力市場的需求, 調整自己的擇業(yè)傾向, 導致青年失業(yè)率增加。比如寶山區(qū)為失業(yè)青年提供的就業(yè)見習許多人就不甚了解,有些人甚至根本沒聽說。此外, 一些職業(yè)介紹所和就業(yè)服務中心提供的信息不真實。其次, 由于我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型期, 促進青年自由流動和公平競爭的相關制度很不完善, 由于戶籍管理、子女教育、社會保障等方面的制度原因, 使希望在特定地域、行業(yè)內就業(yè)的青年無法享有與他人同等的社會待遇,產(chǎn)生較多的后顧之憂, 不得不放棄在該地域或行業(yè)內的就業(yè)機會, 甚至根本就沒有就業(yè)的機會。再者, 雖然目前我國總體上還處于工業(yè)化的初級階段, 但是中國的制造業(yè)也正處于結構調整過程中, 正由初級制造業(yè)向具有較高附加值的高級制造業(yè)轉移, 在一些發(fā)達地區(qū), 已經(jīng)開始注重發(fā)展一些高附加值的第三產(chǎn)業(yè), 這些都要求勞動力有相當?shù)募寄芎徒?jīng)驗。而我國的青年人既缺乏基本的技能, 又缺乏相關工作經(jīng)驗, 難以適應這種需求的變化。

三、當下解決青年就業(yè)的重要性和必要性

首先解決青年的就業(yè)問題可以減少引發(fā)系列社會問題。青年是經(jīng)濟發(fā)展的重要力量,青年失業(yè)是整個社會人力資源的重大浪費。根據(jù)國際勞工組織的估算,如果將世界青年失業(yè)率削減一半,使其與成人失業(yè)率持平,同時允許一些自然的差別,估計將會使全球國內生產(chǎn)總值增加22000 到35000 億美元,或是同比2003 年增加4.4 %和7 %之間。青年不能就業(yè)的最直接受害者是青年自身。青年失業(yè)將引起青年自身的生活質量的降低,引起青年的心理挫傷。青年時期是個人資本積累的重要時期,也是個人成長的重要時期,如果在這一階段青年沒有就業(yè),那么青年就無法積累起足夠的從業(yè)經(jīng)驗和社會經(jīng)驗,無法應付日后的就業(yè)生涯。如果青年沒有就業(yè),那么其經(jīng)濟獨立、個人成長、建立家庭都將失去賴以存在的基礎。而且,青年還處于心理沒有完全健全的時期,失業(yè)將對青年的心理造成極大的沖擊,使青年對自己產(chǎn)生懷疑和否定的情緒,使青年產(chǎn)生極強的自卑感和挫折感,這將非常不利于青年自身的成長和發(fā)展。青年失業(yè)和就業(yè)不足最嚴重的后果是將導致一系列社會問題。首先,青年失業(yè)將可能造成青年的反社會心理,造成社會不穩(wěn)定。青年在面對就業(yè)艱難、難于社會立足、實現(xiàn)自我的時候,他們內心深處所產(chǎn)生的焦慮和失衡、對抗和抱怨就會滋生蔓延,如果得不到合理、及時、有效的宣泄和引導,就會把一個生機勃勃的生命引向反社會、報復社會的跑道上去,在特定時空的刺激下,做出危害他人生命、危害社會公眾利益和社會秩序的行為。如果青年失業(yè)率長期居高不下,或者說存在著嚴重的就業(yè)不足,青年人就會對政府強烈不滿,而引發(fā)社會動蕩或政治**。2007 年3 月,法國學生反對新勞工法的抗議風潮就是由青年就業(yè)問題所引起的。

其次青年就業(yè)問題的解決有利于家庭穩(wěn)定。青年是社會的核心,是家庭的希望。在中國當前的家庭結構下,很多是四二一的結構,也就是4 個老人,2 個中年人,1 個青年,6 個人圍著一個青年轉。如果青年失業(yè),那么將不僅影響青年自己的生活,而且會影響整個家庭的生活。進一步講,中國社會目前已經(jīng)進入老齡化社會,老年人口占社會的比例越來越高,以后將會有越來越少的青壯年來為老齡人口養(yǎng)老,如果青年無法就業(yè),那么其就無法承擔起為老齡人口養(yǎng)老的責任,給社會帶來沉重的壓力。

再次,青年失業(yè)有可能引發(fā)新一輪的道德失范和社會不公。青年失業(yè)率的高攀,青年就業(yè)難度的加大使得一些弱勢青年的就業(yè)問題更加嚴峻,同時也加劇了青年在就業(yè)問題上的不公。在青年失業(yè)中存在著一些沒本事,沒資本,沒后門的“三沒青年”,這些人學歷不高,學業(yè)又不對路;自主創(chuàng)業(yè)既缺乏資金、更缺乏技能;人際關系也貧乏,在整體就業(yè)形勢不佳的情況下,他們的就業(yè)難度更大。不解決這類青年的就業(yè)問題就容易使他們形成仇視社會報復社會的心理。

最后,青年就業(yè)問題的解決能夠提升公眾的教育投資信心。青年失業(yè)尤其是受過高等教育的青年失業(yè),使得社會上“讀書無用論”重新開始盛行,大大沖擊了公眾對教育投資的信心。尤其是很多農(nóng)村出來的大學生,家庭傾其所有供其讀書,但畢業(yè)后卻找不到工作,或者找到的工作收入很低,有的甚至還比不上村里的外出務工人員,這就使得很多農(nóng)民對教育投資開始懷疑綜上所述,青年失業(yè)將成為我國未來勞動力市場上面臨的主要問題,我們在未來的就業(yè)政策設計中需要把青年就業(yè)作為一個新的戰(zhàn)略重點來考慮,要把青年就業(yè)提升到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的高度來對待。

四、如何破解青年的就業(yè)問題

首先針對青年自身存在的問題需做以下努力

（一）促進青年就業(yè)觀念的轉變

這就要求高校開設針對在校生的就業(yè)形勢分析課程，讓他們能夠及早了解就業(yè)的狀況，并為將來就業(yè)做好準備。對進城務工等要宣傳當下就業(yè)的政策，國家要注重對青年進行職業(yè)指導。一方面, 要讓青年人在實踐當中樹立自食其力、勞動光榮和“臨時就業(yè)、階段性就業(yè)、彈性就業(yè)都是就業(yè)”的新觀念;另一方面, 要在社會上進行正確的就業(yè)觀念宣傳, 讓整個社會轉變那種就業(yè)就是找到長久、穩(wěn)定工作的看法, 從而鼓勵青年人進行各種形式的就業(yè)。針對青年人初次進入勞動力市場的缺乏工作經(jīng)歷的劣勢、勞動力市場信息和對職業(yè)生涯的明確認識不足的問題。國家要重視職業(yè)指導的組織機構建設和人員配備, 在公共職業(yè)介紹機構配備工作經(jīng)驗豐富、知識廣博, 既熟練掌握有關勞動法規(guī)政策、勞動力市場供求關系變化狀況, 又懂社會學和心理學等專業(yè)知識的職業(yè)指導人員

（二）提升青年的就業(yè)能力

就業(yè)能力提升也是解決青年就業(yè)問題的重要措施。就業(yè)能力提升的關鍵就是要建立完善的職業(yè)培訓體系,提升青年的職業(yè)能力。政府投入專項資金要建立專門面向青年的職業(yè)培訓機構,研究青年就業(yè)的特點,建立相對應的職業(yè)培訓課程體系。同時鼓勵社會機構進行青年的職業(yè)培訓。

（三）鼓勵青年創(chuàng)業(yè)

創(chuàng)業(yè)也能為青年提供更多的崗位,國際上各個國家都把青年創(chuàng)業(yè)作為青年就業(yè)政策的重要內容。就青年創(chuàng)業(yè)而言,一方面要從政策上鼓勵青年創(chuàng)業(yè),給青年創(chuàng)業(yè)提供良好的政策環(huán)境。同時在輿論上也要鼓勵青年創(chuàng)業(yè),形成創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境。同時,整個社會要建立起青年創(chuàng)業(yè)的良好服務體系,包括企業(yè)設立、經(jīng)營要素的獲得、融資服務、風險投資體系等方面。

其次面對當下青年就業(yè)環(huán)境不完善的情況可做以下工作

（一）努力增加新的就業(yè)崗位

就業(yè)崗位的增加能夠從宏觀上直接改善青年失業(yè)狀況。就業(yè)崗位的增加必須依賴于經(jīng)濟發(fā)展,因此政府要通過各種手段使得我國經(jīng)濟增長保持一定的高水平,比較高的經(jīng)濟增長率才能創(chuàng)造出比較多的就業(yè)崗位,從而可能滿足青年就業(yè)的需要。針對我國當前面臨的就業(yè)壓力,我們在產(chǎn)業(yè)結構和企業(yè)結構的選擇上也要有所導向,比如在產(chǎn)業(yè)結構上還是要發(fā)展一些勞動密集型的產(chǎn)業(yè)。我國當前正在進入重工業(yè)化時期,這是中國工業(yè)化進程中的一個階段,需要鼓勵發(fā)展,但是我國目前存在的問題是所有的區(qū)域及大量省市縣不顧自己的稟賦優(yōu)勢,同時發(fā)展重工業(yè),這就出問題了,如果大家都去發(fā)展重工業(yè),那么重工業(yè)能夠提供的就業(yè)崗位是有限的,我們依賴什么來解決每年數(shù)千萬的新增勞動力的就業(yè)? 在企業(yè)結構上,要積極鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展。國際經(jīng)驗已經(jīng)充分表明,中小企業(yè)的發(fā)展更能夠創(chuàng)造就業(yè)崗位。

（二）政府就業(yè)政策和服務

政府作為社會規(guī)范的制訂者,應建立和完善就業(yè)服務及指導體系,修正信息失靈。政府應提供社會基本公共產(chǎn)品,保障社會底線需求,充分維護青年就業(yè)者的合法勞動權益并打擊勞動力就業(yè)市場上存在的違規(guī)現(xiàn)象。

（三）提高青年勞務輸出的組織化程度,應該靠市場的辦法,培育壯大更多的中介機構、專業(yè)組織、培訓輸出機構。還應以“就業(yè)優(yōu)先”政策目標為指導,積極創(chuàng)造公平和公正的就業(yè)環(huán)境,逐步減少和消除由于性別、學校、學歷和專業(yè)等用人單位對畢業(yè)生的差別性、歧視性待遇。

總之,青年就業(yè)問題的解決需要綜合措施進行綜合治理,無論是增加就業(yè)崗位還是提升青年的就業(yè)能力都無法完全解決青年就業(yè)問題,必須結合起來。但是在重點上我們還應將青年就業(yè)政策的重點放在提升其就業(yè)能力上，盡量使青年有一技之長。作為青年自己要勇于面對嚴峻的就業(yè)現(xiàn)實，以積極地心態(tài)學習提升自己的素質。

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WeiZhongyi

Abstract： This article from the youth themselves and youth employment environment described two major aspects of Employment for young people, many of these causes is long, and there are some new employment situation, new problems.Faced with these problems further difficulty in resolving the importance of youth employment and the necessity of solutions to youth employment difficulties is a matter of social stability and economic vitality key to development and to further address the issue raised a number of solutions.Keywords: the plight of youth employment measures

第三篇：淺談證券投資基金面臨的困境與對策

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淺談證券投資基金面臨的困境與對策

論文關鍵詞：證券投資基金 資金來源 產(chǎn)品多元化

論文摘要：我國證券投資基金的發(fā)展主要受制于外部客觀問題和內部治理問題。來自外部環(huán)境的主要是政策市場特征、投資者參與意識淡薄、產(chǎn)品單一及相關法規(guī)不健全等。完善證券投資基金管理要從拓寬資本來源渠道，完善法律法規(guī)體系，加速監(jiān)管的市場化進程以及推進產(chǎn)品創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)品多元化。

隨著《證券投資基金管理暫行辦法》的頒布實施及“開元”、“金泰”證券投資基金的規(guī)范設立，我國證券投資基金業(yè)迅速發(fā)展，并已逐步成長為我國證券市場上影響力最大的機構投資者之一。但是，我國證券投資基金在高速發(fā)展的同時，仍然面臨著一些問題，主要包括來自外部的客觀問題和基于內部治理范疇的問題，本文僅對我國證券投資基金面臨的來自外環(huán)境的問題進行分析，并提出相應的對策。

一、我國證券投資基金所面臨的非內部治理范疇問題

(一)我國證券市場的政策市特征加大了證券投資基金系統(tǒng)風險

我國的證券市場是在政府主導下發(fā)展壯大起來的，盡管市場因素所發(fā)揮的作用在增長，但是政策仍然是決定我國證券市場走向的首要因素。有關專家曾對我國證券市場的風險進行實證分析，結果表明我國證券市場的系統(tǒng)風險高達60％，非系統(tǒng)風險為40％，而西方成熟證券市場的系統(tǒng)風險一般為25％，非系統(tǒng)風險為75％。從股票市場十年的發(fā)展歷程來看，每一次轉折都伴隨著重大政策的出臺，市場在政策的干擾下發(fā)揮著微弱的作用．因此我國的證券市場很難發(fā)揮作為我國經(jīng)濟運行晴雨表的作用。一般而言，證券投資基金投資組合只能分散非系統(tǒng)風險，卻對系統(tǒng)風險無能為力。由于我國證券市場的政策市特征，只有能

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(二)相關法律法規(guī)的不健全、不明確嚴重影響證券投資基金的健康發(fā)展

目前，國內證券投資基金業(yè)監(jiān)管的法律體系尚未完全建立起來。在基金業(yè)發(fā)達的美國，對共同基金的規(guī)范和監(jiān)管，不僅有證券法、投資公司法、投資顧問法，而且有基金行業(yè)的自律，國內目前基金監(jiān)管所依據(jù)的是《證券投資基金管理暫行辦法》，行業(yè)自律和基金管理人的自我監(jiān)控尚處于探索之中。

同我國的上市公司一樣，我國基金管理公司也普遍存在委托代理問題。基金持有人委托信托人代理行使基金持有人的權利并承擔相應的義務，基金管理人受托管理基金，基金托管人監(jiān)督基金管理人的實際運作。目前在我國基金的實際運作中，尚無信托人這一法律主體，基金托管人在某種程度上兼任了信托人的角色。根據(jù)有關規(guī)定，基金托管人只能由四大國有商業(yè)銀行擔任。由于法律法規(guī)上的缺陷，四大國有商業(yè)銀行的托管人職責僅僅限于基金的會計核算和基金資產(chǎn)的托管，而面對基金運作中違規(guī)操作和損害基金持有人利益時，采取何種法律行動，履行何種法律程序，還沒有明確的規(guī)定，對于基金的管理和懲罰完全通過證監(jiān)會的行政處分來實現(xiàn)。且處分多來自行政手段，極有可能為基金管理公司損害基金持有人利益而不受法律制裁留下隱患。

從實際的運作效果來看，我國基金管理中的委托人和代理人只是法律形式上的關系，委托人無法通過法律手段和制度安排來防范代理人的道德風險，當代理人未能履行誠信義務的時候，利益損失就不可避免，而當利益損失發(fā)生后，也沒有相應的法律制度來保障委托人追償由于代理人行為不當所形成的損失。

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對于現(xiàn)階段的基金管理公司而言，雖然在形式上構筑了公司治理結構和各項規(guī)章制度，但是由于國有化的傾向，現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的約束和制衡精神卻遠未在實際公司運作中得以真正體現(xiàn)，自律程度的高低決定著基金管理公司的規(guī)范程度。因此，委托代理問題就不可避免。

(三)投資者參與證券投資的意識淡薄，對基金缺乏認識

投資基金最初產(chǎn)生于英國，但目前最發(fā)達的是美國。投資基金在美國成為共同基金(MutualFund)，把許多投資者不同的投資份額匯集起來，交由專業(yè)的投資經(jīng)理進行操作，所得收益按投資者出資比例分享。投資基金本質是一種金融信托。目前國內投資者對基金缺乏認識，一方面認為投資基金不如投資股票；另一方面認為投資基金不如存款，因為后者安全系數(shù)更高。其實，基金既有股票的收益性，又有存款的安全性，不過程度都略低些它是一種介于股票和存款之間的投資品種。投資者沒有認識到這一點的主要原因可能是因為國內居民金融投資意識淡薄，參與證券投資的程度較低，我國居民證券資產(chǎn)占金融資產(chǎn)的比例尚不足5％。

(四)證券投資基金品種單一

西方成熟證券市場，經(jīng)過一百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了門類眾多的基金產(chǎn)品。就投資對象而言，由股票基金、貨幣市場基金、債券基金、衍生金融產(chǎn)品基金、混合基金等，股票基金內部又有成長型基金、價值型基金、平衡型基金、小企業(yè)型基金、科技型基金、行業(yè)型基金、地區(qū)或國家型基金、指數(shù)基金等。

目前我國基金品種比較單一，從基金類型上而言，有開放式和封閉式；就投資對象而言，僅有股票基金或者說股票債券混合基金。一般而言，一個國家金融產(chǎn)品的豐富程度與該國資本市場和貨幣市場的發(fā)育程度及開放程度是密切相關的。基金產(chǎn)品創(chuàng)新所面臨的問題需要證券市場的不斷開放和不斷成熟來解決，而不僅僅通過模仿西方市場的產(chǎn)品來解決。

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(五)基金管理人員素質有待提高

目前國內證券投資基金從業(yè)人員的從業(yè)時間還比較短，投資技巧及防范風險能力等方面缺乏經(jīng)驗，整個管理人員隊伍還有待建設；我國基金管理公司成立的時間也較短，企業(yè)形象尚未完全建立，管理體系、運作機制等方面還有待完善。

二、完善證券投資基金管理的對策

(一)拓寬基金業(yè)發(fā)展的資金來源渠道

積極引導個人投資者、機構投資者將資金用于購買基金憑證，機構投資者的資金不僅量大而且穩(wěn)定，可以為基金業(yè)的發(fā)展提供可靠的“輸血”通道。為此，可進一步放寬保險資金投資于基金的比例，逐步允許社會保障資金進入基金市場。美國、英國等發(fā)達國家的證券投資基金發(fā)展歷程告訴我們，真正推動基金業(yè)發(fā)展的動力來自于養(yǎng)老基金的發(fā)展。隨著我國老齡人口的不斷增加，企業(yè)養(yǎng)老基金和居民養(yǎng)老基金體系的建立和完善勢在必行。

(二)完善證券投資基金法律法規(guī)體系

隨著證券投資基金的不斷發(fā)展，許多問題由于法律法規(guī)的缺乏而無法得以及時公正的處理，往往是由行政政策取而代之，而行政政策的透明度和持續(xù)性通常很難得以保證，法律法規(guī)的滯后性已經(jīng)在某種程度上阻礙了證券市場的良性發(fā)展，其后果就是市場參與者自行其是，從而導致普遍違規(guī)甚至普遍違法。

因此，建立健全以《投資基金法》為核心的基金法律制度體系，使基金持有人、基金托管人、基金信托人、基金管理人的地位和相互關系通過法律的形式得以確立，明確市場運行規(guī)則，從而逐步擺脫過去過分依賴行政指令的發(fā)展軌道，逐步實現(xiàn)我國基金業(yè)發(fā)展的規(guī)范化和法制化。

(三)建立完善我國證券投資基金績效評價體系及機構

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建立完善證券投資基金績效評價體系及機構對投資者而言是大有裨益的，首先，投資者可以借此評價基金經(jīng)理完成匯報率目標情況如何以及在投資過程中對風險的控制如何。其次，投資者還可以對基金之間、基金與實行被動投資戰(zhàn)略的基準指數(shù)之間進行比較，評價其績效情況。我國證券投資基金績效評價及機構的建立與完善，不僅可以切實保護投資人的利益，加強對基金管理公司的風險防范，而且有助于基金管理公司之間的競爭，起到優(yōu)勝劣汰的作用，使證券投資基金真正發(fā)揮“專家理財”的作用，充當我國證券市場的“市場穩(wěn)定器”。

(四)加速基金監(jiān)管市場化進程

隨著我國證券市場開放程度和市場化程度的不斷提高，監(jiān)管層應逐步調整對于證券投資基金的監(jiān)管目標，加速基金監(jiān)管市場化進程。市場化的監(jiān)管包括:維護和促進市場的公正、公平、公開、高效和透明，保護基金持有人利益，防止基金業(yè)內的犯罪和欺詐行為。

為達到上述監(jiān)管目標，監(jiān)管部門可以利用下列監(jiān)管途徑:對于基金公司、托管銀行及基金從業(yè)人員特別是高級管理人員行為的監(jiān)督;促進基金從業(yè)人員的自律，遵守道德標準和職業(yè)規(guī)范;加強向社會公眾進行基金業(yè)的信息披露，維護公眾對于基金的信心;利用社會媒體的力量加強對基金業(yè)的監(jiān)督;加強對于基金公司、托管銀行內部控制和風險管理的檢查力度等。

(五)完善基金從業(yè)人員資格管理制度及激勵機制

人才素質是決定基金業(yè)發(fā)展的根本，建立科學的管理體制和有效的激勵機制，不斷培養(yǎng)和吸引優(yōu)秀人才加人到基金行業(yè)是監(jiān)管層和基金管理公司所面臨的一項重要任務。因此，要完善基金從業(yè)人員資格管理制度，組織基金從業(yè)人員的資格考試和認證，不斷提高從業(yè)人員素質;要完善從業(yè)人員的道德操守和行為規(guī)范，建立包括社會監(jiān)督在內的監(jiān)督機制，督促從業(yè)人員格守職業(yè)道德。

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(六)推進產(chǎn)品創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)品多元化

我國的基金管理公司應借鑒國際基金業(yè)的先進經(jīng)驗，結合國內證券市場實際情況，不斷進行基金產(chǎn)品的創(chuàng)新，適時推出價值型、成長型、平衡型、指數(shù)型、行業(yè)型等基金品種，豐富基金的投資策略和投資風格，并根據(jù)市場變化積極探索推出貨幣市場基金、債券基金、國際市場基金、保本基金、B股基金等，擴大基金的投資范圍，引導儲蓄資金和養(yǎng)老基金逐步進人資本市場，優(yōu)化居民和企業(yè)的資產(chǎn)結構，滿足投資者多樣化的要求，從而推動基金業(yè)的良性發(fā)展。

第四篇：基層中醫(yī)發(fā)展面臨的困境與對策2014

基層中醫(yī)藥發(fā)展面臨的困境與對策 農(nóng)工黨寧波市委會中醫(yī)藥工委會

2014-09-18

長期以來，基層中醫(yī)藥以“簡、便、廉、驗”的特點，在我市的農(nóng)村醫(yī)療保健體系中占據(jù)著十分重要的地位，發(fā)揮著巨大的作用，深受廣大農(nóng)民歡迎。建國后至改革開放以前，廣大農(nóng)村地區(qū)中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生中原先占比就高，農(nóng)村的一些常見病、多發(fā)病用中藥草藥治療的本來就很多。在各村（生產(chǎn)大隊）辦合作醫(yī)療時期，通過赤腳醫(yī)生培訓，中醫(yī)藥（包括草藥、針灸等）也得到一定程度的普及。改革開放后，我市建立縣級中醫(yī)院并強化對中醫(yī)院管理，提高中治率，基層中醫(yī)藥工作進入黃金十年的發(fā)展期。其后通過振興中醫(yī)工作，農(nóng)村中醫(yī)工作重點建設縣建設等措施，保持基層中醫(yī)藥工作一定的發(fā)展。但是應該看到，近十多年來，基層中醫(yī)藥工作發(fā)展遇到了前所未有的困境，中醫(yī)藥在衛(wèi)生事業(yè)中的地位日漸式微，中醫(yī)藥人才日益短缺，農(nóng)村中選擇中醫(yī)藥治療的群眾逐漸減少，民間以草藥或針灸治療的人幾乎絕跡，甚至有人再次提出廢除中醫(yī)藥，在網(wǎng)絡上發(fā)動“取消中醫(yī)”的簽名。所以，正確地認識分析基層中醫(yī)藥面臨的現(xiàn)狀與困境，提出發(fā)展對策已是當今中醫(yī)藥工作十分迫切的任務。本調研以寧波市余姚市基層中醫(yī)藥工作為例，提出初步報告。

一、余姚市基層中醫(yī)藥工作的基本成績 余姚市歷來是全省基層中醫(yī)藥工作的先進縣市。近年來，余姚市的基層中醫(yī)藥工作主要做了以下幾個方面。

市政府非常重視中醫(yī)藥工作。2011年市人民政府下發(fā)了《關于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的意見》（余政發(fā)〔2011〕86號），2012年下發(fā)了《余姚市人民政府關于印發(fā)余姚市衛(wèi)生事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃的通知》（余政發(fā)〔2012〕82號）。在這二個文件中都對扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展明確了政府的職責，建設的目標和任務。2011年起，增加中醫(yī)醫(yī)療機構經(jīng)常性費用補助，由市級財政對每中醫(yī)住院床日15元的標準給予補助，市財政每年安排一定的中醫(yī)專項經(jīng)費，主要用于培養(yǎng)名醫(yī)、創(chuàng)建名科、建設名院和中醫(yī)藥進農(nóng)村、進社區(qū)、進家庭的“三名三進”工程建設。

中醫(yī)藥服務網(wǎng)絡比較健全。目前，全市共有醫(yī)療衛(wèi)生機構548家，其中二級甲等中醫(yī)醫(yī)院1家，市內市級醫(yī)院均設置中醫(yī)科、中西結合科、中藥房。到2013年底，100％以上的社區(qū)衛(wèi)生服務中心、93％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、65％（88.33%）以上的社區(qū)衛(wèi)生服務站和村衛(wèi)生室能夠提供中醫(yī)藥服務。100％以上的社區(qū)衛(wèi)生服務中心、93％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設置中醫(yī)科、中藥房，配備中醫(yī)診療設備。65％以上的社區(qū)衛(wèi)生服務站和村衛(wèi)生室配備中醫(yī)診療設備。

市中醫(yī)醫(yī)院龍頭作用明顯。余姚市中醫(yī)院去年通過國家中管局的二甲復評，2012年，實施市中醫(yī)院的遷建工程，設計占地50畝，建筑面積7.9萬平方米，設置床位480張，總投資7億元，按三級乙等中醫(yī)醫(yī)院的標準進行建設。市中醫(yī)醫(yī)院聯(lián)合丈亭、三七市、河姆渡、大隱、鹿亭5家基層衛(wèi)生院，組建了中醫(yī)醫(yī)療聯(lián)合體，促進基層中醫(yī)藥工作發(fā)展。

中醫(yī)藥人才隊伍有所鞏固。全市共有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2786人，其中中醫(yī)類執(zhí)業(yè)醫(yī)師250人，中醫(yī)類執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師16人，中西醫(yī)結合類執(zhí)業(yè)醫(yī)師52人；中西醫(yī)結合類執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師7人。共有主任中醫(yī)師9人，副主任中醫(yī)師40人，主治中醫(yī)師33人。

二、基層中醫(yī)藥工作存在問題和面臨困境

1、中醫(yī)藥法律政策落實出現(xiàn)偏差

我國的法律和政策都堅持中西醫(yī)并重的方針。國家《憲法》第二十一條提出“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥”。中共中央 國務院《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革要“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質，堅持預防為主、以農(nóng)村為重點、中西醫(yī)并重的方針”。國務院《中醫(yī)藥條例》第三條提出“國家保護、扶持、發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，實行中西醫(yī)并重的方針”。《浙江省發(fā)展中醫(yī)條例》第六條提出“縣級以上地方各級人民政府應當堅持中西醫(yī)并重方針，將發(fā)展中醫(yī)事業(yè)納入衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步健全和完善中醫(yī)醫(yī)療、教育、科研、管理體系”。可見，中西醫(yī)并重是作為一項法律和政策在我國實施的。但是，在實際工作中，不是中西醫(yī)并重，而是中醫(yī)已淪為西醫(yī)陪襯。在制定各項衛(wèi)生政策措施時，衛(wèi)生行政部門很難做到中西醫(yī)并重，只是在西醫(yī)不能解決問題時候，才會想起“祖國醫(yī)學”；在建設基層醫(yī)療機構的時候，中醫(yī)科室總是作為一種“點綴”而設置。80年代初期，余姚市中醫(yī)院是全省的四個先進縣級中醫(yī)院之一，如今30多年過去，等到西醫(yī)醫(yī)院都建設得差不多了，才記起中醫(yī)院的遷建，如此遷建又由于經(jīng)費困難而暫緩，這哪里體現(xiàn)出一點“中西醫(yī)并重”。今天，我們能看到是，在“中西醫(yī)并重”的口號下，余姚市內中醫(yī)院的傳統(tǒng)中醫(yī)制劑正在消失，醫(yī)藥公司的中藥飲片加工早已消亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的中醫(yī)藥比例大幅度減少，村衛(wèi)生室會用會草藥、針灸的村醫(yī)幾乎絕跡。

2、中醫(yī)藥特色優(yōu)勢難以發(fā)揮

中醫(yī)藥的特色與優(yōu)勢是中醫(yī)藥歷盡幾千年而經(jīng)久不衰的根本。例如，它注重整體觀念，它倡導治未病，它包含大量的非藥物療法，例如針灸、拔罐、刮痧、按摩、點穴等等，利用人人可以掌握的中醫(yī)非藥物療法防治疾病。即使在治療急性病和防治外感熱病時中醫(yī)藥也具有很大的優(yōu)勢，我國歷史上的名醫(yī)都是治療急癥的能手。

但是，在現(xiàn)實的非正常的醫(yī)療氛圍下，這些中醫(yī)藥特色與優(yōu)勢難以發(fā)揮作用。例如，現(xiàn)在去醫(yī)院治病，無論是住院，還是門診，均過度地依賴大輸液，很多病人以為只有輸液才是最好最快的治療，來到醫(yī)院沒有輸液似乎沒有得到醫(yī)生的重視。即使是自愿來到中醫(yī)院就診和住院的病人，也都選擇大輸液。2013年余姚市中醫(yī)院門診就診總人數(shù)58萬多，門診處方近63萬張，其中中藥處方僅20多萬張，可見只有三分之一的人在服中藥。在骨傷科疾病治療中，原來的“動靜結合，筋骨并重，內外兼治，醫(yī)患合作”中醫(yī)傷科治療原則和優(yōu)勢，也被手術治療，解剖復位所替代。一些較復雜骨折，如前臂雙骨折，小腿雙骨折的手法復位，小夾板固定，均被放棄，其實手法加外固定療效優(yōu)勢非常明顯，不但病程短，費用省，而且皮膚未留任何疤痕。過去有移位的前臂雙骨折，骨傷科醫(yī)生總是想方設法采用手法復位，而且每每取得成功，現(xiàn)在的醫(yī)生均采用了手術治療，個中的原因非常復雜，但其中重要的一點，是醫(yī)生和病人均追求骨折解剖復位，孰不知手法治療的功能復位其療效不減，優(yōu)勢更大。

如果說中醫(yī)藥特色與優(yōu)勢難以發(fā)揮作用的大量原因是醫(yī)生（包括中醫(yī)生和西醫(yī)生）和病人的偏面，那么，還有部分原因是如今生活和工作節(jié)奏的加快。余姚市中醫(yī)院的針灸和推拿一直是該院的特色和優(yōu)勢，但近年來，該兩科的業(yè)務量急劇下降，建院初期推拿科住院病人也不少，如今住院病人早已絕跡。2013年全年門診人次針灸科為9264，推拿科僅為4021，其中重要原因是針灸和推拿治療時病人花費時間較長，而且還要多次來院。

眾所周知，中醫(yī)療法的最大優(yōu)勢是簡便廉驗，這些優(yōu)勢在群眾當中也在部分地喪失。“簡”是指中醫(yī)藥化繁為簡，只需望聞部切即可確定病情，證論治，但現(xiàn)在病人要求必須有詳盡的理化檢查，診斷必須明確無誤，診斷簡不了；“便”是可以就地取材以及所施手法方便，可是，一把草藥一根銀針的時代已經(jīng)被遺亡而且已不被認可；“廉”是中醫(yī)治療費用少，中藥價廉物美，可現(xiàn)在多數(shù)病人有醫(yī)保和新農(nóng)合，醫(yī)療費用高低跟自己關系不大，而且這幾年中藥漲價很多；“驗”則是中醫(yī)有確實的療效，可是，群眾對療效評判僅僅是臨床癥狀，自我感覺，這使以對癥處理見長的西醫(yī)，被人覺得更“驗”。

3、中醫(yī)藥人才結構性短缺

一是近年來具有中醫(yī)執(zhí)業(yè)資格的人員相對于西醫(yī)執(zhí)業(yè)資格的人員，其比例逐漸減少。余姚市共有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2786人，其中中醫(yī)類執(zhí)業(yè)醫(yī)師250人，中醫(yī)類別全科醫(yī)生占基層全科醫(yī)生的比例也為9.50%。

二是具有中醫(yī)執(zhí)業(yè)資格的人員“西化”現(xiàn)象非常突出，在市中醫(yī)院住院部，多數(shù)中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師大都從事西醫(yī)工作，除了書寫中醫(yī)病歷以外，開醫(yī)囑多用西藥，骨傷科手術完全同西醫(yī)骨科。在基層醫(yī)療機構的中醫(yī)師多數(shù)也是開一些西藥，即使開一些中成藥，也不是在中醫(yī)的辨證論治指導下用藥。村衛(wèi)生室中會用草藥和針灸治療的鄉(xiāng)村醫(yī)生幾乎消失，相反的是所有的村衛(wèi)生室都有輸液室。

三是中醫(yī)的高層次人才十分缺乏，真正精通中醫(yī)的理法方藥，掌握辨證論治，具有獨特臨床經(jīng)驗的人才屈指可數(shù)，名中醫(yī)培養(yǎng)出現(xiàn)巨大斷層現(xiàn)象，國家級名中醫(yī)隨著老一代中醫(yī)的過世，目前仍然空缺。

四是民間中醫(yī)的繼承發(fā)生斷裂，許多民間中醫(yī)人員喪失了祖輩的行醫(yī)資格，許多珍貴的秘方隨著持有人的離世已經(jīng)失傳，還有的正處在失傳的邊緣。如余姚市歷史有名的鏌劍山婦科至今尚未發(fā)掘提高，引起重視。

4、中醫(yī)藥自身發(fā)展滯后

一是中醫(yī)理論發(fā)展滯后。“理論”是學科的核心，任何一門學科的重大突破，最終都要取決于它的理論，尤其是基礎理論的突破。中醫(yī)發(fā)展史上，秦漢、金元、明末清初的三次大飛躍，都表現(xiàn)在理論上的較大突破后才形成。這正表明了中醫(yī)理論在中醫(yī)學發(fā)展中的重要意義。而近幾百年來，中醫(yī)學及理論始終處于封閉狀態(tài)，很少滲入其他學科的新內容。中醫(yī)被人認為是“經(jīng)驗醫(yī)學”，中醫(yī)重經(jīng)驗、輕理論，重歸納、輕分析的思維方式，是導致中醫(yī)緩慢發(fā)展的重大因素。

二是中藥劑型發(fā)展的滯后。中藥劑型落后是制約中醫(yī)發(fā)展的關鍵因素，當今患者治病總是希望方法簡單，療效較快，服藥方便。可是中藥仍是口味苦澀，煎煮繁瑣、攜帶不便，難以適應現(xiàn)代人的生活節(jié)奏，成為一個致命的弱點。中藥煎劑是中醫(yī)最常用、最主要的治療手段，卻偏偏在這個最關鍵的問題上脫離了患者的需求，從而極大地制約了中醫(yī)事業(yè)的發(fā)展！

三是中醫(yī)教育發(fā)展的滯后。學校中醫(yī)教育中對學生的中醫(yī)思想培養(yǎng)并不注重，學習西醫(yī)知識不是為了更好的發(fā)展中醫(yī)，而是嚴重地沖擊了熱愛中醫(yī)，學習中醫(yī)的熱情。畢業(yè)到醫(yī)院后，繼續(xù)教育未注重中醫(yī)的師徒帶教式的教育。在中醫(yī)還不具備象現(xiàn)代科學那樣通透性的情況下，中醫(yī)臨床醫(yī)師如果沒有個體自身的用功，“悟性”和大量的經(jīng)驗積累，就不可能成為一代名醫(yī)。這正是新一代中醫(yī)的水平遠不如老一輩的重要原因。

三、對策與建議

發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)是黨和國家一項長期的事業(yè)。國務院在《關于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》中指出：中醫(yī)藥和西醫(yī)藥互相補充、協(xié)調發(fā)展，共同擔負著維護和增進人民健康的任務，這是我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的重要特征和顯著優(yōu)勢。中醫(yī)藥作為中華民族的瑰寶，蘊含著豐富的哲學思想和人文精神，是我國文化軟實力的重要體現(xiàn)。扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，對于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、提高人民群眾健康水平、弘揚中華文化、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧，都具有十分重要的意。所以，發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，必須樹立全局觀念，堅持統(tǒng)籌協(xié)調，積極促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會進步相協(xié)調，與社會需求緊密結合，與衛(wèi)生工作同步推進，積極優(yōu)化現(xiàn)有的中醫(yī)藥資源，最大限度地發(fā)揮資源效益。讓廣大群眾充分享受到質優(yōu)價廉的中醫(yī)藥服務。

1、加強基層中醫(yī)藥工作，拓展中醫(yī)藥服務領域。一是進一步加強市中醫(yī)院的建設，充分發(fā)揮中醫(yī)院在中醫(yī)工作中的指導作用，帶動基層中醫(yī)事業(yè)的發(fā)展。二是扎實推進社區(qū)衛(wèi)生服務中心和站的中醫(yī)藥工作，做好適宜的中醫(yī)醫(yī)療技術推廣應用，積極推進中醫(yī)藥養(yǎng)生保健技術。三是建立并充分利用縣、鎮(zhèn)、村三級中醫(yī)藥服務網(wǎng)絡，有效發(fā)揮其在推動我市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中的作用。

2、加強中醫(yī)專科建設，提高群眾對中醫(yī)藥認知度。要加強中醫(yī)專科建設，努力建設好一批重點中醫(yī)專科，進一步加大中醫(yī)名牌戰(zhàn)略的實施力度，扶持和創(chuàng)建一批中醫(yī)“名科”、“名醫(yī)”、“名技術”。繼續(xù)做好名中醫(yī)師承帶徒工作。抓好基層中醫(yī)藥人員的培訓，配合抓好農(nóng)村中醫(yī)骨干培養(yǎng)項目管理。加大宣傳弘揚中醫(yī)藥歷史文化，提高中醫(yī)藥工作者中醫(yī)藥文化修養(yǎng)，讓群眾更了解中醫(yī)藥，讓中醫(yī)藥更好地為群眾健康服務。

3、實施“科教興醫(yī)”戰(zhàn)略，大力推進中醫(yī)藥現(xiàn)代化。加強中醫(yī)臨床和基礎研究工作，加強中醫(yī)藥科技工作管理，積極開發(fā)和引進中醫(yī)中藥新技術，促進科技成果的轉化推廣和應用，積極引進現(xiàn)代先進的醫(yī)療技術、醫(yī)療設備、科研方法和管理理念，促進中西結合，并加強橫向協(xié)作，提高診療技術、科研和科學管理水平。

4、加快適宜人才培養(yǎng)，提高中醫(yī)藥服務技術的應用能力。針對中醫(yī)藥院校畢業(yè)生服務能力不能適應當前農(nóng)村群眾對中醫(yī)藥適宜技術需求的實際，我們要依靠中醫(yī)三級網(wǎng)絡，實現(xiàn)市級醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務中心（服務站）、社區(qū)衛(wèi)生服務中心之間的中醫(yī)藥人才、技術的互聯(lián)、互幫、互動，加強中醫(yī)藥適宜人才培養(yǎng)和中醫(yī)藥適宜技術的推廣應用，真正讓中醫(yī)藥進農(nóng)村,進社區(qū),進家庭，真正讓群眾享受到簡、便、驗、廉的中醫(yī)藥服務。

5、加大事業(yè)建設投入，落實中醫(yī)藥工作經(jīng)費保障。堅持和落實中西醫(yī)并重的方針，調整內部支出結構，實施好中醫(yī)藥事業(yè)的財政傾斜政策，確保中醫(yī)藥事業(yè)經(jīng)費占衛(wèi)生事業(yè)費的比重逐年提高。進一步完善對中醫(yī)藥事業(yè)的多渠道投入機制和支持政策，進一步提高中醫(yī)藥服務項目在醫(yī)保中的支付比例。

第五篇：基層服務型黨組織建設面臨的困境及對策分析

摘 要：現(xiàn)階段，我國正處于社會發(fā)展轉型時期，各種社會矛盾逐漸凸顯。基層服務型黨組織作為黨和群眾緊密聯(lián)系的紐帶，在黨群關系中發(fā)揮著重要作用。黨的十八大要求在新形勢下，必須要做好群眾工作，加強基層服務型黨組織建設，切實提高基層黨建的科學化水平，盡可能的滿足群眾對社會服務數(shù)量和質量方面的新要求。對于當前基層服務型黨組織建設所面臨的一系列問題，需要從各方面入手，改變現(xiàn)狀，進一步密切黨群之間關系。

關鍵詞：基層服務型；黨組織建設；困境；對策

改革開放后，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著的成績，社會面貌發(fā)生了巨大變化，相應的經(jīng)濟社會也發(fā)生了深刻改變，人民群眾的利益需求也逐漸的多元化和綜合化，尤其是在社會服務的數(shù)量和質量方面，更是呈現(xiàn)出與日俱增的特點，而基層服務型黨組織作為黨的組織結構中與群眾直接聯(lián)系的層級，對于它的服務完善和建設，可以進一步改善黨群關系，鞏固黨的執(zhí)政基礎，對于當前基層服務型黨組織建設中存在的問題，需要從多個角度入手解決完善。

一、基層服務型黨組織建設存在的問題

（一）服務的形式化

服務的形式化主要指的是在提供服務時，整個過程過于看重形式，忽視了服務的內涵和本質，這與基層黨組織所倡導的服務價值追求是遠遠不相符的。具體體現(xiàn)在運動式服務、臨時性服務以及指令式服務等等，運動式服務是指按照上級黨組織的領導指揮，基層黨組織通過對人力、物力以及財力的集中調配，在特定期限內提供規(guī)模較大的服務活動，這種服務形式在整個運動結束之后，很多工作還是會回到初始狀態(tài)，不會形成一個長效機制；臨時式服務主要表現(xiàn)的是在重大節(jié)日進行特定意義的走訪和慰問；指令式服務則是具有一定的強制性，忽視群眾的實際需求強加服務。

（二）服務的單向化

基層黨組織所提供的各項服務沒有考慮到群眾的實際需求，很多是按照黨組織的角度來考慮的，具體表現(xiàn)在服務的滯后、服務的失調等。滯后指的是服務內容滯后于群體需求；服務的失調則是黨組織所提供的服務和群體的生產(chǎn)、工作不相匹配，例如在現(xiàn)代企業(yè)管理中，對于企業(yè)人員的政治教育沒有考慮到員工個人的文化水平和覺悟能力，在教育方式上采用統(tǒng)一模式，忽視了員工差異性[1]。

（三）服務的狹隘

服務的狹隘指的是黨組織對于所提供的服務要求、內容等要素缺少一個明確清晰的認知，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，服務對象。很多地區(qū)的黨組織在提供服務時只是簡單的把困難群眾列為服務對象，忽視了普通群眾和基層黨員，導致工作的影響力下降；第二，服務內容。很多黨組織所提供的服務是以群眾的生活層面為主，忽視了群眾的精神、文化等方面的需求，服務內容并不全面；第三，服務方式。當前很多黨組織對于群體的服務主要是以補貼資金、生活必需品等為主，服務形式較為單一。

二、加強基層黨組織服務建設的對策

（一）服務理念的轉變

基層黨組織要對原有的管理群眾理念向服務群眾理念轉變。“管理群眾”和“服務群眾”兩者是有本質區(qū)別的，而且兩者的價值取向也有很大差異，黨的服務宗旨是全心全意為人民服務，那么服務群眾也就必須要成為基層黨組織服務行動的理念和方針，打破傳統(tǒng)的思維慣性，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，在服務理念上，樹立主動服務的意識[2]；在服務形式上，按照信息社會的特點來創(chuàng)新服務方法；在服務內容上，則要更加注重服務的針對性。

（二）領導驅動向制度驅動的轉變

領導驅動轉變?yōu)橹贫闰寗樱@是形成基層黨組織的根本要件。所謂的領導驅動就是以領導為中心來開展服務工作，這種服務工作具有很大的不穩(wěn)定性和隨機性，要實現(xiàn)其向制度驅動的轉變就需要做好以下幾方面工作：第一，對組織的設置方式和組織格局進行創(chuàng)新完善，建立一個完整的服務網(wǎng)絡和社會資源整合機制，在對區(qū)域內各種組織的作用進行發(fā)揮的過程中，改善單獨基層組織的服務被動局面；第二，構建基層黨組織民意征詢和回應機制，保證服務的有效性和目的性，切實把握群眾的實際需求，真正的考慮到群眾的生活工作需求；第三，對服務的運作機制進行科學合理的設計，確保整個服務流程的科學化，并實現(xiàn)服務形式的多樣化轉變，可以在服務的提供上有多種不同的形式，一個科學健全的運行機制是把目標變?yōu)楝F(xiàn)實的核心要素，對于基層黨組織來說，就要從實際出發(fā)，對服務群眾的各項運行程序進行針對性設計，保證在具體服務落實上更具有長效化和流程化。

（三）單一組織向多元組織的創(chuàng)新

要實現(xiàn)組織的單一化向多元化轉變，就需要基層黨組織對現(xiàn)有的服務工作模式進行創(chuàng)新和完善，對企業(yè)中的各類資源進行整合利用，并調動企業(yè)內部員工的工作積極性，發(fā)揮企業(yè)組織的優(yōu)勢，實現(xiàn)共同服務。第一，進一步拓寬服務的供給范圍。如果單單依靠基層黨組織的力量是十分有限的，配合企業(yè)組織就會大大拓寬服務的范圍，給群眾提供更為全面的服務，并且也會優(yōu)化服務形式；第二，促進服務質量的提高。實現(xiàn)組織的多元化轉變，可以使群眾的多樣化需求得到滿足，進而提高群眾對黨組織服務的滿意度[3]；第三，可以帶動組織服務者的服務水平提高，企業(yè)組織的加入，勢必會營造一個競爭性的服務氛圍，黨組織服務者也就會不斷的提升自身素質，加強學習，提升服務能力。

三、總結

基層黨組織作為黨和群眾聯(lián)系的直接機構，加強黨組織建設可以提升黨組織服務群體的能力和水平，對存在的服務不足之處進行改善和優(yōu)化，可以帶動整個服務水平的提升，滿足群眾的多樣化需求，更加密切黨和群眾之間的魚水關系。