第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實現(xiàn)。在加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困問題具有重大的現(xiàn)實意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的財政職能，由縣級政府實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當(dāng)時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關(guān)系、增強國家宏觀調(diào)控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中最基層的一級，服務(wù)的對象是中國最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實現(xiàn)。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內(nèi)文獻甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國內(nèi)文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權(quán)和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級政府的財權(quán)、財力相比，縣強鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)、財力與事權(quán)的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構(gòu)，在縣級以上政府繼續(xù)實行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當(dāng)前實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析

分稅制設(shè)計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財政也會產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設(shè)計，上一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對各級財政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財政的財權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權(quán)和事權(quán)對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現(xiàn)行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財權(quán)和財力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個國家要強調(diào)地區(qū)之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度達35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計是為了鼓勵地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的積極性，與建設(shè)財力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實現(xiàn)不了財力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴重的財政收入短缺”這一農(nóng)村公共財政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費。這導(dǎo)致了在20世紀90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負擔(dān)突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費制度改革取消了村級“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費，這些稅費的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行基礎(chǔ)。

4、舉債負擔(dān)沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財政收入的增長。此外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務(wù)危機，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革

1、分稅制實施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機構(gòu)對一鄉(xiāng)一所的機構(gòu)作了調(diào)整，一個基層稅務(wù)所要管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機構(gòu)只對上級稅務(wù)部門負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財政部門對稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發(fā)一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立財政職能

財政聯(lián)邦制理論認為，從經(jīng)濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應(yīng)的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入

不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅收任務(wù)，國稅、地稅及財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入數(shù)量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級財政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級財政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財力轉(zhuǎn)移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟和社會事業(yè)上。

3、鼓勵稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)配套經(jīng)費由縣級全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過渡期管理

實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續(xù)實施分稅制前提下進行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

【參考文獻】

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第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前全國農(nóng)村面臨的一個突出的政治經(jīng)濟問題。來自中國新聞網(wǎng)的資料顯示，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近450萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已經(jīng)嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，債務(wù)問題既分散黨委政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的精力，又影響黨委政府的形象，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務(wù)化解不力，不能按時歸還債務(wù)本金，支付高額利息，致使黨群關(guān)系惡化，更有甚者政府辦公樓被封，黨政領(lǐng)導(dǎo)人地下游擊辦公，更造成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)嚴重不足，制約了廣大農(nóng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

以**鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)住處**，**個行政村，**個社，總戶數(shù)***戶，總?cè)丝?*人，幅員面積**平方公里，有耕地***畝，其中田***畝，地***畝，境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，海拔高度從**米至***米，屬典型的農(nóng)業(yè)山區(qū)鄉(xiāng)。該鎮(zhèn)除糧油加工、加油站點等外幾乎無地上地下的稍上規(guī)模和檔次的企業(yè)。該鎮(zhèn)自**年標(biāo)美路改建第一筆負債**萬元起，自＊＊年＊＊月底經(jīng)市委政府組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債清理，該鎮(zhèn)債務(wù)總額已達**萬元，平均每年增加**萬元。債務(wù)形成主要有以下原因：

（一）收入向上逐級集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責(zé)權(quán)利不對稱

分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。

在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費包干任務(wù)時，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。在征收稅費的九十年代，我鎮(zhèn)就是明顯的例子。如有的農(nóng)戶生活自保尚且困難，且年年冬春均要靠政府救濟方能度日，按土地面積應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅根本無法完成；契稅沒有稅源；就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實征收原則，更難完成。該鎮(zhèn)是財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務(wù)就在財政撥款中予以扣除，幾年來共墊交稅費＊＊萬元。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會治安管理、各種稅費征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務(wù)，干點“政績”，就不得不千方百計地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。這幾年以來，**興辦公益事業(yè)共形成債務(wù)***萬元。其中：用于學(xué)校危房改造，為實現(xiàn)“普九”達標(biāo)負債***任務(wù)萬元；標(biāo)美路建設(shè)、鄉(xiāng)道公路建設(shè)及每年彌補道路養(yǎng)護經(jīng)費負債**萬元；村道公路、場鎮(zhèn)建設(shè)負債***萬元。

（二）國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降

財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經(jīng)濟不太發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府

而言，要完全擔(dān)負起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些問題：一是缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計更多關(guān)注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“能力”為基礎(chǔ)，上級財政資源的配置以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競爭財政資源。在爭取轉(zhuǎn)移支付過程中，多冠以“跑項目”的說法，“跑”的過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人頻繁與各有“權(quán)”“錢”單位負責(zé)人、辦事員進行“勾兌”，不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，更易滋生腐敗。二是轉(zhuǎn)移支付力度不夠。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，中央的小額度加上省級的有限財力根本解決不了貧困縣、鄉(xiāng)的財政問題。

（三）監(jiān)管制度不健全，財政資源使用效率低，進而形成大規(guī)模的財政負債

現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴格和有效的人民監(jiān)督。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一級政府的財政收支應(yīng)受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導(dǎo)致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村組干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導(dǎo)致嚴重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時工作中習(xí)慣接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是農(nóng)民既不能實現(xiàn)其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為進行有效制約。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的重要因素

盡管國家強調(diào)要精簡機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，一般都有四、五十人左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員過多，支出負擔(dān)重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。此外，我市現(xiàn)行財政體制是由縣級財政向鄉(xiāng)級財政編制財政預(yù)算，在公務(wù)經(jīng)費的預(yù)算上嚴重不足，為了保證鄉(xiāng)機構(gòu)能夠正常運轉(zhuǎn)，只能依賴負債。近幾年來，**在彌補日常開支上形成債務(wù)**萬元，其中發(fā)放干部津補貼**萬元，接待費用**萬元，報刊雜志**萬元，交通差旅費**萬元。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)中，有些是由于執(zhí)行和落實中央有關(guān)政策，而中央沒有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因為地方經(jīng)濟發(fā)展和社會公益事業(yè)發(fā)展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能而形成的。因此，建議可從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行處理和消化：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理。第二，分步、逐項、先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著等著看的態(tài)度，望著中央、省市剝離其所有債務(wù)，影響了債務(wù)的消化。中央，省市應(yīng)該根據(jù)債務(wù)形成的責(zé)任，各自承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)和消化的責(zé)任，并健全相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。

三、現(xiàn)行財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力

目前，縣還沒有將應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下放，尚未建立真正意義的一級政府一級財政，存在縣鄉(xiāng)責(zé)任不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力過大的現(xiàn)象。實行分稅制后，上級財政先分走一部分，后才轉(zhuǎn)移支付?？h級政府可以憑借財政體制的確定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力集中于縣本級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有經(jīng)濟集權(quán)和責(zé)任釋放的權(quán)力。由于縣級財力過于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就顯得捉襟見肘，根本承

擔(dān)不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的負擔(dān)。特別是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村教育衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源少，投入嚴重不足，在財源建設(shè)方面更是無能為力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一要保吃飯，一要謀發(fā)展，多種矛盾和問題糾纏在一起，一遇到政策性支出增長就很難有回旋余地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沉重的支出壓力下，必須想方設(shè)法尋求財力以滿足各方面的資金需要。尤其是像**這樣的山區(qū)偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在財政預(yù)算嚴重不足的情況下，要確保社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)安全目標(biāo)，落實計劃生育任務(wù)，維持政府正常運轉(zhuǎn)，完成上級下達的其它目標(biāo)更顯困難。如因自然災(zāi)害頻繁，鄉(xiāng)村道路每年大量滑坡堵路，保坎涵洞被毀需要修復(fù)，因地質(zhì)災(zāi)害危及農(nóng)戶住房，需要搬遷等等都需要財政支出。因此，借債度日的現(xiàn)象就難以避免，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上沉重的債務(wù)負擔(dān)。

四、對策及建議

1、進一步完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成本的合理分擔(dān)機制

在分稅制財政體制改革基本解決了中央集中財力問題之后，如何進一步理順地方政府在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實施“五個統(tǒng)籌”過程中必須出現(xiàn)的事權(quán)與財權(quán)之間的關(guān)系，通過科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度強化地方財政收入與支出的關(guān)聯(lián)制度。目前，一些上級財政沒有承擔(dān)支出責(zé)任，幾乎全部由縣鄉(xiāng)財政兜底，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)十分困難。因此建議，一是建立中央、省、縣三級財政共同分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費保障體制，特別是要加大中央財政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。二是增加對農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村公益事業(yè)等方面的投入。尤其是山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村公益事業(yè)興辦上，建議由縣級以上政府組織專業(yè)人員深入到各地進行詳實規(guī)劃，納入總的編制中去，按照編制規(guī)劃劃拔專項資金，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為陣，向上“爭”、“跑”，形成地區(qū)差異過大的狀況。

2、逐步壓縮專項補助規(guī)模，加大對縣鄉(xiāng)財政一般性轉(zhuǎn)移支付補助力度

由于缺乏有效的約束機制，專項拔款可能導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府利用財政資源效率低下，甚至滋生腐敗。有計劃地擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，增強縣鄉(xiāng)政府可用財力，幫助緩解縣鄉(xiāng)財政困難，優(yōu)先保證基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、建立激勵機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革給予轉(zhuǎn)移支付補助

為深化農(nóng)村稅費改革，鞏固減負成果，下大力氣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，精簡機構(gòu)，分流財政供養(yǎng)人員。然而，推行這次改革，縣鄉(xiāng)政府對于分流人員必須支付相應(yīng)的社會保障、經(jīng)濟補償?shù)瘸杀荆疫@項資金的需求數(shù)額較大，縣鄉(xiāng)財政難以承受，建議中央財政研究通過轉(zhuǎn)移支付等措施對各地推進這項“治本性”改革給予必要的幫助和支持。

4、進一步規(guī)范和調(diào)整縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制

(1)合理確定縣與鄉(xiāng)的的收支范圍

縣鄉(xiāng)財政體制調(diào)整應(yīng)結(jié)合各事權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的財權(quán)，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入，縣級固定收入，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享收入。鄉(xiāng)級收入劃分要因地制宜，不搞一刀切，要符合兩級利益，調(diào)動積極性。體制調(diào)整應(yīng)結(jié)合事權(quán)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出界定為承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)所需經(jīng)費及公共公益事業(yè)和其他事業(yè)所需資金，對區(qū)域經(jīng)濟及財源支出應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財政經(jīng)濟狀況決定，這樣既做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，又減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出壓力。

(2)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付辦法，要以制度的形式來加以規(guī)范，使之有章可循，避免出現(xiàn)討價還價和“跑上”現(xiàn)象。在制定轉(zhuǎn)移支付辦法時，要按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，將省、市轉(zhuǎn)移支付補助落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充實壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，確保基層政權(quán)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，要建立自上而下的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付體系。

(3)建立合理的激勵機制，促收節(jié)支

縣應(yīng)根據(jù)省、地市財政激勵約束機制的要求，將經(jīng)濟增長質(zhì)量，收入征管，基本支出保障，財政供養(yǎng)人員控制、財政平衡等情況納入對鄉(xiāng)的考核范圍，建立激勵的約束機制，調(diào)動

縣鄉(xiāng)兩級增收節(jié)支，消赤減債的積極性，保證財政體制良性運轉(zhuǎn)，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。如實行縣對鄉(xiāng)補助額(轉(zhuǎn)移支付補助等)與其共享收入基數(shù)完成情況進行掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤減債、公用經(jīng)費開支節(jié)約部分實行獎勵等措施。要結(jié)各農(nóng)村稅費改革，在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，進一步推進鄉(xiāng)級事業(yè)單位的“撤銷合并、剝離分開、改革供給”等形式改革。即對職能相同、性質(zhì)相似、功能萎縮的事業(yè)單位，予以撤銷或合并；對條件具備能走向市場的事業(yè)單位，將其行政職能予以剝離，實行政、事分開；對事業(yè)單位興辦的各類實體和后勤服務(wù)機制予以剝離，實行行、事、企分開。改變財政對事業(yè)單位統(tǒng)攬統(tǒng)包的供給方式，區(qū)別不同情況，分別實行經(jīng)費包干，定額補助，企業(yè)化管理等不同的財政經(jīng)費供給方式，減少財政支出。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)要高度認識，要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展經(jīng)濟，增收節(jié)支，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的同時，縣級政府還要通過行政手段和利益調(diào)節(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增負債進行控制，應(yīng)實行“以縣為主，以鄉(xiāng)村以輔，縣組政府必要支持”的方針，多方共同努力來消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，降低基層財政風(fēng)險。

5、堅持依法理財，推進財政管理的法制化

著力解決兩個方面的問題：一是機構(gòu)編制管理的法制化。機構(gòu)編制管理應(yīng)納入法律程序，由立法機關(guān)對權(quán)力來源是否合法，機構(gòu)設(shè)置是否合理，編制核定是否適當(dāng)，人員配置是否適度等進行必要的審核，使行政部門的自我授權(quán)，自我膨脹傾向切實得到有效的制約。二是政府債務(wù)管理的法治化。目前，基層政府舉債行為存在較大的隨意性，縣鄉(xiāng)債務(wù)包袱沉重。大規(guī)模的政府債務(wù)增加了地方財政運行的風(fēng)險。因此，在政府債務(wù)管理方面必須引入法定審批程序和監(jiān)督機制。各級政府超過一定額度的舉債，應(yīng)經(jīng)過同級人大批準(zhǔn)。政府向人大報告預(yù)算收支安排情況時，應(yīng)一并報告?zhèn)鶆?wù)增減情況。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

關(guān)鍵詞：財政職能負債民主監(jiān)督

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前全國農(nóng)村面臨的一個突出政治經(jīng)濟問題。據(jù)估計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近萬元。好范文，全國公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已經(jīng)嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治

穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成了“吃飯財政”?；鶎余l(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負耽禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面；農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴重不足，制約了廣大農(nóng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

（一）收入向上逐級集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責(zé)權(quán)利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。年以來，中央的資金集中度實際在下降（從年的下降到年的），而省級政府的集中程度卻不斷加大，年均提高（從年的提高到年的）；市一級政府同樣在想方設(shè)法增強集中程度。年地方財政凈結(jié)余億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。

在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費包干任務(wù)時，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達稅費包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入萬元，契稅萬元，特產(chǎn)稅萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務(wù)，契稅沒有稅源，就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務(wù)就在財政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對農(nóng)民收費力度，以彌補沒能完成的稅收任務(wù)和財政赤字，結(jié)果造成緊張干群關(guān)系，在年⒎兩個月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會治安管理、各種稅費征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務(wù)，干點“政績”，就不得不千方百計地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前我國義務(wù)教育投入中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，左右由縣財政負擔(dān)，左右由省地負擔(dān)，由中央財政負擔(dān)的甚少。年，漣源市白馬鎮(zhèn)為滿足全鎮(zhèn)教師工資和日常開支，需資金萬元，漣源市財政負擔(dān)萬元，鎮(zhèn)財政按元人標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶收取教育附加費，實際可收取萬元，結(jié)果還有萬元只能依靠財政負債來籌集。從××年開始教育經(jīng)費改由市財政負擔(dān)但是，市（縣級市）財政的負債規(guī)模也很大，結(jié)果還是將財政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財政對義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費投入。

（二）國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。

財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經(jīng)濟不太發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府而言，要完全擔(dān)負起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計更多關(guān)注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“能力”為基礎(chǔ)，上級財政資源的配置以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競爭財政資源。②轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制存在沖突。由于分

第四篇：北京霧霾成因分析與對策研究

北京霧霾成因分析與對策研究

【摘要】通過分析霧霾形成原因，綜合多種類數(shù)據(jù)，揭示了北京霧霾成因的一些誤區(qū)，指出空氣污染物并不是北京地區(qū)霧霾形成的主要因素，氣象原因才是罪魁禍?zhǔn)?。北京所處地理位置的特殊性決定其不利的氣象條件，除北京自身產(chǎn)生的空氣污染物外，其周邊區(qū)域?qū)Ρ本┑貐^(qū)的污染物傳輸也為北京霧霾形成做出了突出“貢獻”。針對各種成因提出一系列實際的解決措施，由淺入深，治標(biāo)與治本同步推進。

【關(guān)鍵詞】北京霧霾；PM2.5；大氣污染物；成因分析；對策研究；氣象原因

隨著北京乃至全國諸多地區(qū)霧霾現(xiàn)象的影響，霧霾，PM2.5已經(jīng)成為家喻戶曉的關(guān)鍵詞。如何科學(xué)的理解和看待北京霧霾呢？首先來正確認識霧霾。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統(tǒng)，而空氣中的灰塵、硫酸、硝酸等顆粒物組成的氣溶膠系統(tǒng)造成視覺障礙的叫霾。總體來說霧霾是一種大氣污染狀態(tài)，是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的籠統(tǒng)表述，尤其是PM2.5（空氣動力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于2.5微米的顆粒物）被認為是造成霧霾天氣的元兇。那究竟是哪些原因造就了被人們推上風(fēng)口浪尖的北京霧霾天氣？又有何有效措施減緩或者從根本上消除這足以遺臭萬年的霧霾現(xiàn)象？

一、北京地區(qū)霧霾成因分析

1.關(guān)于PM2.5的常見誤區(qū)

人們通常用PM2.5來衡量霧霾天氣的惡劣程度，但是PM2.5的檢測值實際上并不能十分準(zhǔn)確的真實反映事實。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在北京某些污染源很少，環(huán)境清潔的地方有時也會出現(xiàn)PM2.5超標(biāo)的現(xiàn)象，這似乎與現(xiàn)實狀況背道而馳，由現(xiàn)象可追究其原因：監(jiān)測站自動檢測的PM2.5值是受大氣濕度影響的，如果濕度過高，PM2.5值便會失真，因此會出現(xiàn)虛高現(xiàn)象。所以一味的將PM2.5值作為反應(yīng)霧霾的指標(biāo)是錯誤的，我們有時看到PM2.5值嚴重超標(biāo)很可能情況并非如此惡劣。

2.北京霧霾主要影響因素

似乎一說到霧霾，人們總會習(xí)慣性的把它與機動車尾氣一類的大氣污染物聯(lián)系起來，但事實上真正對霧霾形成起主要原因的是氣象因素。

不得不說，北京地區(qū)所處的地理位置及地形給其帶來了不利的氣象條件。北京南部為平原，西部和北部是高原，而且三面環(huán)山，一面靠海，這一獨具特色的位置及地貌使得大氣流動不暢，加之全球變暖的影響，使北京地區(qū)的季風(fēng)不易擴散反而北京周邊地區(qū)的季風(fēng)容易在此囤積，這樣就形成了“靜穩(wěn)天氣”。這種氣象造成的結(jié)果就是北京地區(qū)大氣污染物在橫向和縱向上都不易擴散，北京周邊地區(qū)的大氣污染物反而能擴散至北京地區(qū)。這樣一來，即使北京空氣污染排放并不高，如果大氣流動性差，污染物不能很好的擴散，就相當(dāng)于把污染物壓在一定高度范圍內(nèi)的空氣中，霧霾現(xiàn)象也會比較嚴重。同樣，如果大氣污染物排放量比較高，但是大氣對流和互換效果好依然可以表現(xiàn)出很樂觀的天氣，霧霾也不會很猖獗。

3.北京霧霾其他成因

北京霧霾備受矚目，但是絕非“首屈一指”。不說其他地區(qū)，北京周邊就分布著許多重工業(yè)發(fā)達城市，這些地區(qū)產(chǎn)生的大氣污染物要比北京多得多。以河北為例，河北省能源消耗在全國占很大比例，煤炭消費高于全國五分之一，津冀區(qū)域的高污產(chǎn)業(yè)不勝 枚舉。從前面提到的不利氣象條件可知，這些周邊區(qū)域的大氣污染物可通過大氣活動緩慢擴散至北京地區(qū)，而且一旦進入北京地區(qū)，這些污染物便不易擴散至其他區(qū)域，從而不斷積累并發(fā)生一系列化學(xué)反應(yīng)形成霧霾。

除了這些外在原因，北京地區(qū)本身產(chǎn)生的大氣污染物也是霧霾形成的重要原因。北京的汽車保有量早在2013年就已經(jīng)突破500萬輛這一大關(guān)，其燃油消耗超600萬噸。另外燃煤消耗已超2300萬噸。除此之外，揚塵對PM2.5的貢獻不容小覷。機動車廢氣排放、揚塵、燃煤這三方面是北京地區(qū)的三大污染源。

二、解決對策

氣象條件不利已成為無法改變的事實，但是改變?nèi)藶橐蛩厝允墙鉀Q北京地區(qū)霧霾現(xiàn)象的重要手段。

1.機動車控制

加大力度推行綠色交通，增設(shè)并改進公共自行車服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化公共交通機制。

2.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

更加重視新能源的開發(fā)，作為化石燃料的輔助。3.研發(fā)新技術(shù)

一方面要大力開發(fā)混合動力技術(shù)。目前混合動力車已經(jīng)面世但并未得到推廣，究其原因還是技術(shù)不純熟，如果將技術(shù)成熟化，低成本化和高效化必將能縮減因燃油污染造成的影響。另一方面加快研發(fā)效率更高的氣體污染物的處理技術(shù)，比如化石燃料的脫硫脫硝。

4.國家加大產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度 向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，降低制造業(yè)占產(chǎn)業(yè)的比例。

三、總結(jié)

北京霧霾是對中國的一個巨大的挑戰(zhàn)，這是一個正在飛速成長中的大國必須要克服的問題。解決北京地區(qū)的霧霾問題需要長時間不間斷的努力，這不是單純靠政府就能夠解決的，企業(yè)乃至每個人都肩負著責(zé)任。

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第五篇：民營中小企業(yè)社會保障的困境、成因與對策

民營中小企業(yè)社會保障的困境、成因與對策

黎民，喬慶梅

（武漢大學(xué)社會保障研究中心湖北武漢430072）

內(nèi)容摘要：民營中小企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中發(fā)揮著越來越重要的作用，但其社會保障現(xiàn)狀卻良莠不齊、不容樂觀，其中有主觀因素也有客觀因素，有宏觀原因也有微觀原因，因而，采取的措施，改善民營中小企業(yè)的社會保障狀況，是我國社會保障發(fā)展中的一個重要問題。

關(guān)鍵詞：民營中小企業(yè)社會保障

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國民營中小企業(yè)得到了快速發(fā)展。尤其是近年來伴隨著國有企業(yè)“抓大放小”改革政策的實施，我國原有的國有中小企業(yè)絕大多數(shù)也以改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作、出售等多種形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)。據(jù)最新統(tǒng)計資料顯示，我國中小企業(yè)的數(shù)量已經(jīng)超過1000多萬家，占全國企業(yè)總數(shù)的99%。近幾年間，我國中小企業(yè)的總產(chǎn)值、實現(xiàn)

1利稅和商品勞務(wù)出口額分別占全國企業(yè)的60%、40%和60%，城鎮(zhèn)就業(yè)機會75%。民營中小企業(yè)已

經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟增長中的生力軍，在宏觀經(jīng)濟中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，推動民營中小企業(yè)社會保障的健康發(fā)展，不僅僅是企業(yè)自身的問題，而且事關(guān)我國國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的大局，不容忽視。

一、民營中小企業(yè)社會保障的困境

我國的民營中小企業(yè)是隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的逐步確立而發(fā)展起來的，社會保障制度的改革和完善也是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、相配套的。但在總體上，我國民營中小企業(yè)的社會保障與企業(yè)的發(fā)展并不同步。與整個社會保障體系滯后于我國經(jīng)濟體制改革的狀況相似，中小企業(yè)的社會保障也滯后于中小企業(yè)的發(fā)展。根據(jù)我們在武漢等地的調(diào)查，民營中小企業(yè)社會保障存在著一些突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、社會保險參保率普遍較低，該保未保的現(xiàn)象普遍存在；縱有參保，也多以管理人員、技術(shù)人員為主。民營中小企業(yè)是私有制性質(zhì)的企業(yè)，所有者和經(jīng)營者的高度統(tǒng)一是這類企業(yè)的一個重要特點。由于民營企業(yè)中的勞動關(guān)系具有勞資對立的一面，勞動關(guān)系的確立和變更缺乏規(guī)范化、法制化的制約，這使得企業(yè)在招工時手續(xù)不正規(guī)、不簽訂勞動合同的現(xiàn)象普遍存在，即使簽訂了勞動合同，也常常是以勞資之間權(quán)益的嚴重不對等為前提。在這種不規(guī)范的勞動關(guān)系下，企業(yè)主總是力圖減少工資成本，以獲得更多的利潤。企業(yè)主不為或盡量少地為工人繳納社會保險費就是一種具體表現(xiàn)。至于企業(yè)管理人員和技術(shù)人員參保情況好于普通工人，主要原因在于前者是企業(yè)中的“精英”，其招聘難度通常大于普通工人，他們的穩(wěn)定性和積極性的發(fā)揮對企業(yè)的發(fā)展也有更大的影響，這使企業(yè)主不得不以交納社會保險費的方式對他們進行挽留和激勵。

2、參保企業(yè)隨意壓低繳費基數(shù)，保障程度明顯不足。我國現(xiàn)階段基本社會保險基金的籌集遵循的是國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)的原則，要求企業(yè)按照職工工資總額的一定比例繳納社會保險費。雖然國家已經(jīng)規(guī)定采用稅前列支的方式繳費，但許多民營中小企業(yè)為了盡可能少地繳納保險費，在申報時刻意瞞報、低報職工工資總額，致使繳費過低，社會保險基金積累不足，大大降低了職工的風(fēng)險保障程度，使許多職工在遭遇工傷、疾病、失業(yè)等風(fēng)險時的保障需求得不到滿足，形成了“保險不保險”的尷尬局面。同時，我國實行的是多層次的社會保險體系，政府采取了多項措施鼓勵企業(yè)為職工辦理補充養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，但是，民營中小企業(yè)連基本社會保

險都不愿提供的情況下，更談不上補充保險了。

3、各險種發(fā)展?fàn)顩r參差不齊，難以為企業(yè)職工提供全面的保障。民營中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展，要求健全、全面的社會保障體系與之相適應(yīng)。這就要求，企業(yè)職工除了能夠老有所養(yǎng)外，在遭遇疾病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險時也不至于陷入困境。但實際情況遠非如此。以武漢市為例，民營中小企業(yè)社會保險沒有統(tǒng)一的制度模式，參保企業(yè)只為職工投保了養(yǎng)老、失業(yè)保險，醫(yī)療保險則是五花八門，很不規(guī)范。與比較規(guī)范的外資或合資企業(yè)為職工投保一些團體性的醫(yī)療保險不同，部分民營企業(yè)只是以工資補貼的形式發(fā)給職工個人一定數(shù)額的醫(yī)療補貼，或規(guī)定報銷醫(yī)療費用的一定比例，多數(shù)民營中小企業(yè)職工的醫(yī)療則毫無保障，這些企業(yè)的職工一旦患病，還會遭到被辭退的厄運。至于工傷保險，則完全可以用一片空白來形容，如遇工傷事故發(fā)生，多數(shù)企業(yè)往往是給予一次性補償了事，甚至有時對傷殘職工的這種一次性補償也遲遲不能兌現(xiàn)。以上種種現(xiàn)象反映了民營中小企業(yè)職工的保障真空，他們一旦遭遇疾病或嚴重工傷，很容易陷入因病因殘致貧和因貧致病的惡性循環(huán)之中。

二、民營中小企業(yè)社會保障困境的成因

造成民營中小企業(yè)社會保障出現(xiàn)困境的原因很復(fù)雜，有宏觀環(huán)境方面的原因，也有微觀方面（包括企業(yè)和職工）的原因；有客觀因素，也有勞資雙方的主觀因素。

1、企業(yè)自身和雇主方面的原因。企業(yè)作為職工社會保險的買單者之一，對職工社會保障負有不可推諉的繳費責(zé)任。但是由于我國的民營企業(yè)是在特殊的體制環(huán)境下創(chuàng)業(yè)和成長起來的，使得多數(shù)民營企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)具有一些先天的弱點，如積累不足，企業(yè)資金力量薄弱；起步水平不高，投資盲目性大；企業(yè)的生命周期短，行為短期化等，這對民營中小企業(yè)社會保障制度的建設(shè)和完善增加了相當(dāng)?shù)碾y度。具體講有以下幾點：

第一，企業(yè)積累不足，資金力量薄弱，同時稅負又較重，致使許多企業(yè)在承擔(dān)企業(yè)員工社會保險支出時確實有些勉為其難?，F(xiàn)階段，我國民營中小企業(yè)融資難度遠遠高于其它大型企業(yè)，其發(fā)展初期所需資金的絕大部分是通過自我積累的方式來解決，即便在企業(yè)發(fā)展起來以后，其發(fā)展擴張也多是通過自我滾動的方式實現(xiàn)的。所以，民營中小企業(yè)普遍存在資金緊張的“通病”。1994年稅制改革確定的企業(yè)所得稅率為33%的比例稅率。雖然國家對年應(yīng)稅所得額在10萬元以下的小企業(yè)采用優(yōu)惠稅率，但仍高達27%和18%（為照顧小型企業(yè)稅負能力，對年利潤在3萬元至10萬元之間的，按27%征收所得稅，對年利潤在3萬元以下的企業(yè)，減按18%征收所得稅）。另一方面，雖然我國政府對民營中小企業(yè)的發(fā)展出臺了稅收、就業(yè)等諸多政策予以扶持，但在企業(yè)開辦過程中，程序往往過于復(fù)雜，導(dǎo)致費用的增加；一些地方政府常常把中小企業(yè)作為攤派各種費用的對象，以名目繁多的收費作為解決地方財政困難的舉措。加上我國在進行社會保障制度改革之后，企業(yè)按規(guī)定應(yīng)為職工繳納的總計約達職工工資總額的30%左右（其中養(yǎng)老20%，醫(yī)療6%，失業(yè)2%，工傷約1%，生育約0.7%）的各種社會保險費，這就形成了民營中小企業(yè)過重的稅費負擔(dān)，使許多本已步履維艱的民營中小企業(yè)即便有心也無力去承擔(dān)，一些經(jīng)營情況較好的企業(yè)也往往通過低報經(jīng)營業(yè)績來減輕過重的稅負。

第二，企業(yè)主為追求利潤最大化而刻意逃避對職工的保障責(zé)任。民營中小企業(yè)作為私有制性質(zhì)的經(jīng)濟主體，是以具有剝削性質(zhì)的雇用關(guān)系為基礎(chǔ)的，在這種雇用關(guān)系下，雇主總是盡一切可能減少勞動力的成本開支。社會保險費用的支出不可避免地增加了企業(yè)的工資成本，減少了企業(yè)盈利。這對于既是企業(yè)經(jīng)營者又是企業(yè)所有者的民營企業(yè)雇主而言，當(dāng)然是不愿看到的。所以，相當(dāng)一部分民營中小企業(yè)總是在千方百計地減少或逃避社會保險費的繳納。這就導(dǎo)致民營中小企業(yè)社會保險參保率低，保障程度遠遠不能滿足企業(yè)職工的保障需求。還有一些企業(yè)，尤其是一些勞動密集型企業(yè)，由于對職工技術(shù)水平和熟練程度要求不高，企業(yè)主常常是鉆“試用期不投?！钡目兆?，一旦試用期滿即辭退員工，重新招聘，形成輪流用工的現(xiàn)象，使這些勞動者的合法權(quán)益受到踐踏。

2、企業(yè)職工自身的原因。在特殊經(jīng)濟環(huán)境下成長起來的我國民營中小企業(yè)，雖然已占據(jù)了整個國民經(jīng)濟的半壁江山，但是，民營中小企業(yè)中的職工無論在經(jīng)濟社會地位還是在文化、觀念等方面，都具有不同于國有及其它大中型企業(yè)職工的特點，在社會保障方面也呈現(xiàn)出明顯的差異性。

第一、民營中小企業(yè)的職工流動性強，農(nóng)民工的比例高，實施社會保障的難度大。民營中小企業(yè)一般市場競爭力較弱，抗擊市場風(fēng)險的能力不強，所以高倒閉率成為民營中小企業(yè)的一個重

2要特點（統(tǒng)計表明，中國的中小民營企業(yè)有60%會在5年內(nèi)破產(chǎn)，有85%會在10年內(nèi)消失）。企

業(yè)一旦倒閉，勞動者又要在勞動力市場中尋找新的就業(yè)崗位。另一方面，現(xiàn)階段我國民營中小企業(yè)用工形式很不規(guī)范，隨意解雇、辭退員工的現(xiàn)象普遍存在；加上民營中小企業(yè)管理上存在的一些弊端，如過分追求物質(zhì)報酬忽視員工精神追求，重使用、輕培養(yǎng)，集權(quán)過多、管理過嚴等，難以使員工產(chǎn)生一種歸屬感，員工自動離職率也相當(dāng)高。以上種種原因造成民營中小企業(yè)職工流動性遠高于國有及其它大中型企業(yè)。尤其是在一些勞動密集型企業(yè)，農(nóng)民工占有很大的比例，流動性則更高。過高的職工流動率不僅加大了社會保險的統(tǒng)籌難度，而且許多雇員本身由于對社會保險的技術(shù)操作程序不了解，對社會保險的未來預(yù)期較低，對社會保險的兌付也持懷疑態(tài)度。

第二，企業(yè)職工具有短期行為傾向，不認為社會保障是自己的權(quán)益，不愿參?；虿灰髤⒈?。在一定意義上，社會保險與商業(yè)保險一樣遵循權(quán)利與義務(wù)對等的原則。作為未來社會保險給付的受益主體，企業(yè)職工也負擔(dān)繳納一部分社會保險費的義務(wù)。但是，民營中小企業(yè)酬薪制度往往采用“全包干”的形式，職工每月拿一定數(shù)額的工資，社會保險、公積金等其它福利也完全包含在工資之中。如果讓本來收入就偏低的民營中小企業(yè)職工以直接減少當(dāng)前收入的方式，來為一種在他們看來很不確定的未來受益付賬，這是他們所不愿意接受的。而且，民營中小企業(yè)職工在總體上文化水平不高，在勞動權(quán)益方面的要求也不強烈，沒有意識到社會保險是自己應(yīng)得的保障權(quán)益。這種職工自己不愿交費、也不監(jiān)督雇主為自己交費的局面，造成了參保主體的缺位。

3、宏觀環(huán)境的原因。造成中小企業(yè)社會保障困境的原因是多方面的，除企業(yè)和勞動者等微觀方面的原因外，宏觀環(huán)境中政策與法律監(jiān)督的缺位和勞動力市場供大于求這類宏觀因素也不可忽視。

第一，法律約束和政策監(jiān)督機制的缺位，使民營中小企業(yè)在社會保障方面有空子可鉆。市場經(jīng)濟條件下，市場失靈的一個重要表現(xiàn)，是企業(yè)為實現(xiàn)自身的經(jīng)濟性而造成的外部不經(jīng)濟性，民營中小企業(yè)在這方面的表現(xiàn)則更加明顯。這就要求完善的法律和健全的監(jiān)督機制對其進行制約。但是，我國當(dāng)前對民營中小企業(yè)的政策監(jiān)督和法律約束還遠不完善。雖然于2003年1月1日施行的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》已明確規(guī)定，民營中小企業(yè)有實行社會保障的義務(wù)，但是由于缺乏可行的法律監(jiān)督機制，有法不依的現(xiàn)象比比皆是。例如，由于民營中小企業(yè)經(jīng)營靈活、所有者與經(jīng)營者高度統(tǒng)一，許多企業(yè)都沒有規(guī)范的財務(wù)系統(tǒng)，政府和勞動部門無法確切掌握企業(yè)實發(fā)工資總額，這就為民營中小企業(yè)壓低繳費基數(shù)、低繳費提供了可乘之機；在政策實施過程中，一些地方政府為了“政績”、“地方經(jīng)濟發(fā)展”和“招商引資、優(yōu)化投資環(huán)境”等目標(biāo)，隨意加大政策實施的彈性，對民營中小企業(yè)不參保、低投保的現(xiàn)象往往睜一只眼閉一只眼，充耳不聞；有的甚至為了稅收、地方財政收入，在社會保障問題上刻意偏袒企業(yè)雇主，以批示、電話等方式干擾勞動部門、勞動監(jiān)察等部門的正常工作。在這種情況下，地方政府不但不能夠?qū)γ駹I中小企業(yè)的社會保障進行有效的監(jiān)督和規(guī)范，反而成為這些企業(yè)在社會保障中投機取巧的庇護神。

第二，低端勞動力市場中的供過于求，使這類勞動者處于整體性劣勢，缺乏向雇主討價還價的籌碼。目前我國的低端勞動力市場是買方市場，勞動力的供給遠遠大于需求。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革所產(chǎn)生的大批下崗職工、農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加大了勞動者的就業(yè)壓力。這就使低端勞動者在勞動市場上的弱勢地位更加明顯。勞動者在求職時，為了得到一份工作，面對來自其他求職者的激烈競爭，不得不對用人單位提出的苛刻要求委曲求全。巨大的就業(yè)壓力也使得在職人員不得不小心翼翼地呵護來之不易的就業(yè)機會，不敢保護自己合法權(quán)益，這無疑使民營企業(yè)主的行為失去了來自企業(yè)職工的這一關(guān)鍵性制約。在法規(guī)尚不健全的情況下，這種買方市場的形成，使用人單位的招聘行為難以規(guī)范，私招亂雇、不簽訂勞動合同、不為職工繳納社會保險的違法現(xiàn)象相當(dāng)普遍，甚至有些企業(yè)以廠規(guī)代替合同，把一些明顯違背國家勞動法規(guī)、侵犯工人權(quán)益的條款強加給工人，使勞動合同成為單方面維護廠方利益的協(xié)議。這種狀況除了直接損害勞動者的利益，也使政府部門難以掌握實際就業(yè)情況，無法根據(jù)市場情況進行監(jiān)督和實施調(diào)控。

三、對民營中小企業(yè)社會保障走出困境的對策思考

民營中小企業(yè)社會保障面臨的各種問題，是在我國經(jīng)濟、人口環(huán)境和社會保障體系還不健全的大背景下形成的，其根本性解決也決非一朝一夕的事情。譬如，至少在21世紀上半葉都會存在的、由初級勞動人口過剩造成的就業(yè)難問題，就會使民營企業(yè)職工在向企業(yè)主爭取保障權(quán)益的斗爭中始終處于弱勢。從總體上看，民營中小企業(yè)走出社會保障困境，既需要社會保障宏觀環(huán)境的改善，也需要微觀主體的培養(yǎng)和努力，在今后的一段時期，重點可采取以下對策。

1、加強立法，加強對民營中小企業(yè)的法律和政策監(jiān)督，加強對民營中小企業(yè)社會保障的管理。對于我國將長期面臨勞動力買方市場的現(xiàn)實，應(yīng)加強立法，盡快出臺針對民營中小企業(yè)職工權(quán)益保護的單獨法律，規(guī)范企業(yè)的招聘行為；要按照市場就業(yè)的特點和要求，對困難群體再就業(yè)的途徑、形式和手段等應(yīng)做出規(guī)定，從而在一定程度彌補勞動力市場中弱勢群體易受傷害的缺陷；要加強法律和政策實施中的監(jiān)督，減少政策實施過程中的隨意性，督促民營中小企業(yè)依法用工，依法保障勞動者的福利、社會保險權(quán)益。另外，還應(yīng)完善對政府決策制定和執(zhí)行的監(jiān)督機制，最大限度地減少地方政府的內(nèi)部性，減少政府不必要的干預(yù)。使民營中小企業(yè)的用工制度、社會保障制度沿著法制的、健康的軌道發(fā)展。

2、加強民營中小企業(yè)中工會組織的建設(shè)，發(fā)揮集體談判的優(yōu)勢，督促企業(yè)依法保障雇員的權(quán)益。在無序的勞動力市場和非規(guī)范用工的條件下，雇主和雇員的權(quán)利是不對等的，雇員常常處在被侵權(quán)的地位。隨著勞動力市場的發(fā)展和勞動機制的完善，勞動力市場的個人行為會逐漸發(fā)展為有組織的行為，即工會和雇主組織之間在勞動力市場通過集體談判確定勞動條件。我國現(xiàn)階段的民營中小企業(yè)的現(xiàn)狀是：多數(shù)勞動者文化、技能素質(zhì)相對較低，社會組織能力相對薄弱，法律意識和法制觀念比較淡薄，缺乏依法自我保護的意識；絕大多數(shù)民營中小企業(yè)中沒有工會組織，在有些企業(yè)中即便是建立了工會，大多也都成了擺設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，有的甚至成了雇主剝奪企業(yè)職工合法權(quán)益的“幫兇”。這就要求政府有關(guān)部門要扶持民營中小企業(yè)中工會組織的建立和發(fā)展，強化工會維護工人合法權(quán)益的功能，通過文化教育，法律知識培訓(xùn)等渠道提高勞動者素質(zhì)，增強他們團結(jié)起來進行自我保護的意識；要完善集體談判制度，發(fā)揮集體談判的力量，以加強對雇主的監(jiān)督，減少、杜絕企業(yè)主對雇員社會保障職責(zé)的逃避和推諉，提高民營中小企業(yè)參保率和保障程度。

3、加強教育，強化勞資雙方的社會保障意識，并建立相應(yīng)的激勵機制。民營中小企業(yè)社會保障狀況欠佳的原因不僅有客觀因素，還有主觀方面的因素，不僅來自企業(yè)自身，而且與勞資雙方認識上的滯后不無聯(lián)系。因此，嚴重的問題是教育，包括對民營企業(yè)主和企業(yè)職工雙方的社會保障權(quán)益教育。對企業(yè)主而言，要使他們認識到作為社會重要組成部分的企業(yè)，是國家的法人公民，為雇員提供社會保障不但是他們的責(zé)任，而且也有助于增強企業(yè)的凝聚力，提高企業(yè)營運的質(zhì)量；對于企業(yè)職工，除對他們加強風(fēng)險防范教育，使其認識到參保的必要性外，還要使他們了解社會保障技術(shù)操作上的有關(guān)知識，消除他們對社會保障的不信任感和低預(yù)期，減少他們的短期行為。另外，在社會保障上應(yīng)建立一套激勵機制，包括對做得較好的民營企業(yè)給予表彰，對做得不好的給予批評，使民營企業(yè)社會保障的落實，除了來自政府和企業(yè)職工的力量外，還有來自社會輿論的力量和企業(yè)主良知。

4、切實落實各項有關(guān)政策，扶持中小企業(yè)的發(fā)展壯大，是解決民營中小企業(yè)參保難、繳費難的一個重要前提。調(diào)查表明，凡是社會保障政策落實得比較好的企業(yè)，其當(dāng)前的經(jīng)營狀況都比

較好，同時對企業(yè)前景也都有良好的預(yù)期。由此可見，企業(yè)的經(jīng)營狀況與企業(yè)的社會保障息息相關(guān)。目前民營中小企業(yè)的生存環(huán)境并不寬松。例如，融資難是當(dāng)前民營企業(yè)普遍存在的突出問題，各種不公平待遇、政府有關(guān)部門不嚴格執(zhí)法甚至到企業(yè)“打秋風(fēng)”的現(xiàn)象還普遍存在，企業(yè)在生存和發(fā)展中遇到的許多需要政府部門關(guān)心和協(xié)調(diào)的問題，也往往乏人問津。這些問題影響著民營企業(yè)的發(fā)展，也影響著企業(yè)主以一種良好的心態(tài)對待企業(yè)職工的社會保障權(quán)益。因此，國家依據(jù)國民經(jīng)濟對民營企業(yè)發(fā)展的要求，及時制定和落實相關(guān)政策，促進民營中小企業(yè)的發(fā)展，無疑也是改善民營中小企業(yè)社會保障的一個重要條件。

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作者簡介：黎民，男武漢大學(xué)社會保障中心教授

喬慶梅，女武漢大學(xué)社會保障中心碩士研究生

The Plights, Reasons and Countermeasures of Social Securities in

Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises

Li Ming, Qiao Qingmei

(Center of Social Security Study in Wuhan UniversityWuhan City430072)

Abstract: Private-operation Small and middle-sized enterprises play an important role in our economy, but it’s social security is not perfect owing to subjective and objective factors, macro and micro factors.Accordingly, it is an important problem in our social security development to take according measures and improve it’s social security

Key Words: Social Securities Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises余秀江、王素君等.我國中小企業(yè)走向國際市場面臨的問題及對策探討.企業(yè)研究.2002.9民營中小企業(yè)發(fā)展壯大需過“五關(guān)”.http:///mryw/lt147.htm