第一篇：我國事業單位改革存在的問題及對策探析

摘 要

事業單位改革一直是一個難題。我國事業單位改革通過二十多年的探索，進步明顯，但由于事業單位的復雜性，如今仍有很多事業單位不能適應改革形勢。事業單位按照社會功能可以分為行政職能事業單位、生產經營類事業單位和公益服務類事業單位。事業單位的改革要以此為依據，針對不同類型的事業搞好分類改革，內外結合，推進事業單位的全面發展。

關鍵字：事業單位；行政職能；生產經營；公益服務；改革

前 言

事業單位是我國社會主義制度條件下特有的組織部門，是我國全面建設的重要力量。隨著時間的推移和社會形勢的變化，事業單位的傳統模式已經不能適應社會的發展。事業單位的改革已成為我國體制改革的重要組成部分。特別十六大以來，各地區積極在教育、衛生等方面進行改革，成功的經驗很多，但仍舊存在事業單位定位不準，結構不合理和服務設施不完善等諸多問題。

一、事業單位的概念界定及其特征

（一）事業單位的概念界定

“事業單位”這個概念是我國建國以后才產生的，在《憲法》和《民法通則》中都有明確規定，既是我國的六大類組織中的一員，也是四類法人的代表之一。國家對事業單位的表述也在不斷地改變。如1963年的《國務院關于編制管理的暫行辦法》中定義：“為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位”。1965年，《國家編制委員會關于劃分國家機關、事業、企業編制界限的意見》中指出：“凡是直接從事為工農業生產和人民文化生活等服務活動，產生的價值不能用貨幣表現，屬于全民所有制的單位，列為國家事業單位編制。”1984年，《關于國務院各部門直屬單位事業編制管理實行辦法》規定：“凡是為國家創造或者改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業單位，使用事業編制。”1990年，《關于在勞動計劃統計中劃分企業、事業、機關單位的暫行規定》中論述的為：“從事為生產和生活服務以及為提高人民科學、文化水平和單位素質服務的機構。”1998年（2004年進行修改）頒布的《事業單位登記管理暫行條例》中將事業單位定位為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”由國家對事業單位定義的不同界定我們可以看出事業單位主要具有公共性、非營利性和自主性等特征。

（二）事業單位的特征

事業單位是我國建國初期根據國家需要設立，由國家統一負責財政支出，政府部門負責管理的服務性部門。事業單位的運行機制由國家統一制定，并無實質的自主權，屬于吃國家“大鍋飯”的單位。

1、管理體制行政化。由于長期的歷史原因，事業單位一直由政府主導，政治性特點較強，行政性比較突出，這也從側面反映了社會公共管理的弱化。政府部門通過指示、命令和條例等手段管理事業單位，政府主導著事業單位的發展方向，大部分事業單位沒有單獨行政權。

2、經費實行政府供給化。由于事業單位是政府部門的“附庸品”，也就導致了事業單位的所有經費（運行經費和人員工資）完全依靠政府，有特殊的會計制度。截止2002年，有96%的事業單位仍然靠財政撥款。雖然自改革開放以來很多事業單位已經改變以往的經費“等靠”現象，但由于現階段就業壓力過大，仍有很多人員希望進入事業單位工作，事業單

位人員居漲不降，經費撥款居高不下。

3、工作崗位穩定化。事業單位幾乎有70%的知識分子和95%左右的醫護人員和教師，職工隊伍龐大。事業單位的工作人員與“公務員”在工資和級別的確定上差異不大，都可以劃分到國家干部這個行列。

4、資源配置單一化。事業單位主要由政府以行政化的方式配置資源。計劃經濟條件下，事業單位屬于政府的業務部門，每個事業單位都有自己專門負責的業務項目，直接歸屬直屬政府部門的管理。

二、事業單位改革存在的問題及難點剖析

（一）事業單位改革存在的問題

自改革開放以來，國家加大了事業單位的改革力度，有效地解決了以往存在的弊端，積累了大量的經驗和教訓。但我國事業單位機構龐大，形勢復雜，人員眾多，改革過程中還有很多不容忽視的問題。

1、事企交織導致政事不分。市場經濟中，政府機關對事業單位擁有絕對的控制權，事業單位在人事行政和資源等方面都要依靠政府機關。政府與事業單位之間定位混亂，界限模糊，越位、錯位現象交錯，政事不分。改革后，雖然很多事業單位在名義上已經脫離的政府的“控制”，但還與政府在不同的領域有著聯系，享受以前事業單位的待遇。政府和事業單位之間機構設置重復，浪費人力和財力。

2、人員眾多導致財政負擔過重。不少政府在機構改革時將精簡后的人員劃分到事業單位。很多地區將事業單位變成行政單位裁減的接收地。據有關部門統計，當前我國有130多萬個各種類型的事業單位，正式職工就有3000多萬，而且還有很多非正式職工。這些事業單位的工作運行大部分還是依靠國家的財政，不論是人員的工資還是社保都是如此。如果按照當前的形勢發展，事業單位機構膨脹，人員數量增長迅速，不論是國家還是地方政府都承受著巨大的財政壓力。

3、資源配置不合理導致社會效益低下。事業單位的資源獲得主要通過政府行政化的形式進行配置，投資重復，服務面窄，效益低。很多事業單位自我為政，資源配置浪費，降低了事業單位的資源利用率，服務水平不高。

4、改革不徹底導致無法適應社會變革。在體制改革中，事業單位的改革一直是重點。雖然近幾年來事業單位在崗位管理，績效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明顯的成績，但很多事業單位不能結合自身特點，不能適應市場經濟的要求。不少事業單位在改革時重點關注的是精簡人員，不能對本單位的發展進行長遠規劃。

（二）事業單位改革難點

事業單位的改革是促進經濟發展，解決自身諸多問題的必然需求。基本原則是“堅持以人為本，不斷提高公益服務水平、滿足人們群眾需求作為出發點和落腳點；堅持分類指導，根據不同類別事業單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創新，破除影響公益事業發展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發展，充分發揮政府主導、社會

力量參與和市場機制的作用，實現公益服務提供主體多元化和提高方式多樣化；堅持統籌兼顧，充分發揮中央和地方兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發展穩定的關系。”事業單位按照社會功能劃分可以分為行政職能單位、生產經營單位和公益服務等類型。

1、行政職能事業單位的改革難點。一是人員編制問題。2011年國務院出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中對行政職能的事業單位改革有明確的規定：“涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。”事業單位在改為行政機構時，行政編制人員相應增加，但從事業單位調整過去的人員在很長時間內沒有行政編制，管理十分不便。二是“渾水摸魚”現象突出。事業單位轉為行政單位后，不論在權力還是待遇上都有所提高。一些事業單位因此找關系，強烈要求劃入行政單位，在一定程度上滋生了腐敗現象的發生。國家的監管機構要嚴格執行監管措施，控制向行政單位轉型的事業單位的數量。三是職能界定復雜。事業單位是否屬于行政職能類的單位界定一直是一個難題。很多政府部門與所管轄的事業單位在行政職能上沒有明確的界限，相關的法律依據也不健全，導致行政職能的執行出現諸多雜亂現象。政府相關部門要針對事業單位的性質準確界定，認真審核，完善相關的法律政策和規定，確保事業單位轉為行政單位要有法可依，有據可循。

2、生產經營類事業單位的改革難點。一是觀念轉變困難。事業單位一直以來都是政府主管，不論是工資待遇還是管理模式上與國家機關相差無異。很多事業單位的人員也一直把自己視為政府機關人員，社會評價亦是如此。受到傳統思維的影響，很多事業單位人員已經習慣了穩定的工作狀態。在進行轉企改革后，事業單位自主權加強，成為獨立的企業和經濟實體，自負盈虧。很多人擔心原來的“鐵飯碗”被打破，變成企業工人之后的既有利益得不到保障，心里恐懼企業改革。二是國有資產的流失。國有資產流失是事業單位改革時常見的問題，主要有三種形式：“擬改制單位通過財務造假貨‘小金庫’等方式隱匿財產；資產評估不規范，國有資產（特別是無形資產）被低估、賤賣；審批及監管部門的工作不規范、不嚴格。”在事業單位轉企時，要切實遵守《關于分類推進事業單位改革中從事生產經營活動事業單位轉制為企業的若干規定》，嚴格審查，準確評估。三是保險政策難以維持原狀。事業單位轉企之前，人員的保險主要由政府進行保障，與行政單位的待遇持平。進行轉企后，相關職工的保險和保障待遇跟企業的經營情況有關。國家在此方面也沒有明確的標準和規定，轉企員工的待遇不能正常銜接，這在一定程度上增加了事業單位轉企工作的難度。

3、公益服務類事業單位的改革難點。行政職能類和生產經營類事業單位改革后，公益服務類事業單位成為國家事業單位的主體。國家針對公益服務類事業單位出臺了很多規定，在統籌兼顧的基礎上，分步實施改革。但在這個過程中，仍然存在很多問題。一是“官位”思想嚴重。事業單位的運行模式與政府機構相差不大，事業單位的領導也享受較高的待遇。公益服務類事業單位改革后，脫離行政系統，一些人感到位置受到影響。二是事業單位領導任命問題。改革后，事業單位的自主權有了很大的提升，但主要負責人仍是政府任命。有些事業單位的工作運行仍然依賴政府。解決這個問題要在改革過程中推行官辦分離，并以明確的法律和文件形式規定。三是監管問題。事業單位改革后主要是服務功能。但目前對事業單位的監管體制還不完善，要針對這種情況設立專門的監管機構和部門，“制定具有法律效力的行為規則和管制標準，頒發和修改事業單位服務準入許可；對相關事業單位的服務內容、質量、價格進行監督和依法處罰；調查事業單位的運營狀況并合理公開相關信息；聽取專家和社會人士對相關事業單位提供服務情況的意見和社會人士對相關事業單位提供服務情況的反饋意見，并適時提出改進意見等。”

三、加強事業單位改革的幾點思考

（一）準確分類，確保分類的合理性

事業單位改革的前提是準確分類。分類是界定事業單位功能和性質的基礎工作。不同類別的事業單位的改革模式不同，方向也不一樣，直接決定了事業單位人員的命運。因此，事業改革中的分類問題是當前的一大難題。雖然中央已經將事業單位的分類進行了明確的規定，但由于各地區的情況不同，有很多事業單位的分類還是沒有現成的法律依據。這些事業單位在進行分類時要通過大量的細致工作，深入的調研，宏觀和微觀兩方面著手。針對某一功能模糊的單位，可以召開專家座談會，吸取不同人群的意見，保證分類的合理性，減少改革的成本。如有必要的話，可以考慮引入第三方評價機構，結合政府和社會的力量，避免事業單位改革時可能出現的種種沖突，保證事業單位分類的中立性。

（二）理清政府與事業單位的關系

在事業單位改革過程中，要“建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制是公益類事業單位改革最重要的內容之一。按照政事分開、事企分開和官辦分離的要求，理順政府與事業單位二者之間的關系。”改革后，事業單位和政府屬于兩個不同的機構和部門，不論是資產和職能上都要分開，并沒有之前支配和管理的關系。政府的管理重點要放在宏觀方面，對事業單位實行間接管理，主要履行監管的責任。事業單位原有的行政級別取消，變成獨立的“法人”，擁有“法人自主權”。

（三）引導多方參與國家公共服務體系

事業單位的改革不能一蹴而就，由于事業單位面廣，涉及部門多，因此是一個系統的工程。改革過程中，要實現供給主體多元化。這些年我國民間公益單位發展迅速。據統計，“2001年—2009年，我國社會團體數量從12.9萬個增加到24萬個，民辦非企業數量從8.2萬個增加到19萬個，基金會數量從2003年的954個增加到1843個。”這些民間公益單位涉及到社會和科研等多個領域，為政府的服務提供了強有力的輔助作用。從長遠上看，要形成政府、市場、社會、事業單位等多方機構共同參與的公共服務模式。

（四）從改革成本著手，減小改革風險

事業單位的改革成本包括多方面：事業成本、社會成本、人力成本和經濟成本等。如不能解決好改革的問題，會造成人員不滿，不僅影響事業單位正常工作的展開，甚至會出現人員上訪情況，破壞社會穩定。事業單位改革要逐步進行，處理好改革與穩定的關系，學習西方的改革經驗，結合我國各地區的實際情況，減少改革成本，緩解政府壓力，確保事業單位

改革平穩有序的展開。

參考文獻

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第二篇：我國經濟發展存在問題及對策

我國經濟發展存在問題及對策
07 經濟學 3 班 張婷婷 3207004233
我國經濟發展戰略布局繼 20 世紀 80 年代沿海發展戰略、年代末西部大開發戰略之后，90 目前新的區域發展格局正成形成，即實施西部大開發，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東 部地區加快發展，實行東西互動，帶動中部，促進區域經濟協調發展。本文對中國區域經濟 發展現狀作了分析，指出發展中存在的主要問題，并提出相應的對策。區域經濟是各國和世界經濟發展的重要支撐力量。改革開放以來，我國以大城市為中心、發展水平相近地區的經濟聯系和合作加強，逐漸形成了各具特色的經濟區。我國區域經濟按 地理位置劃分，大致可以分為三個層次：第一層次是從大連、天津、青島、上海、廈門、深 圳、湛江等整個海岸線為快速發展的經濟區域；第二層次是從哈爾濱、沈陽、石家莊、太原、鄭州、武漢、合肥、南昌、長沙等內陸屬于發展較慢的經濟區域；第三層次是西部地區為發 展落后的經濟區域。

一、區域經濟發展現狀

1、從東部沿海的經濟發展看 經過 20 多年的高速發展，東部沿海地區已進人工業化的起飛階段，走在全國前列。市 場經濟體制已基本形成，并在 WTO 規則下迅速與國際市場接軌。國民經濟以年均 10%--11% 的速度增長，超過全國平均 2 個以上百分點，經濟總量占全國經濟總量的 65%以上，人均 GDP 達 1700 美元。這一地區形成 3 個中國經濟最發達的經濟圈和都市圈，即以廣州、深圳和珠 海為中心的珠江三角洲地區、以上海為中心的長江三角洲地區和以北京、天津為中心的環渤 海經濟區，這三個區域相繼創造出區域發展的奇跡。今年以來，特別是長三角和珠三角，更 是高速賽跑，比翼齊飛，成為我國的制造業中心，占全國經濟的權重愈來愈大。

2、從西部大開發取得的進展看 國家實施西部大開發的 4 年里，國債投資及其帶動的投資達 7000 億元人民幣，五大標 志性工程：生態環境建設、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調兩線工程進展順利。東部資本、港澳臺資本和外資加快了西進步伐。產業結構正在調整，傳統產業和高新技術產 業都出現可喜發展的勢頭。各省市區內的鐵路、高速公路、機場、水利、縣鄉道路、農村電 網改造等基礎設施推進很快。重慶、成都、西安等城市建設突飛猛進。

3、從東北經濟發展新機遇看 振興東北老工業基地決策的出臺，給解決東北問題帶來了一次新機遇。東北地區制造業 的基礎優勢和巨大潛力，是東部沿海地區所不具備的。振興東北老工業基地現已進入實質性 操作階段，政策和操作方法都與西部開

發不同，采取直接面對一個個企業的政策和方法，核 心內容是用高新技術和先進實用技術改造傳統技術，用市場化的先進管理取代傳統管理模 式，所需資金采取多渠道籌集方式，包括利用外資和民間資本。

4、從區域經濟發展的比較看 改革開放以來，隨著東部地區經濟的快速發展，在市場機制的作用下，生產要素大量地 向東部地區流動，但產業由東部地區向中西部地區的梯度轉移并沒有實現，盡管國家在前幾 年大力實施西部大開發戰略，但西部地區受各種條件的限制，發展仍較緩慢。三大地帶經濟 發展差距不斷擴大。東部地區已形成自我積累，自我發展能力，外來資本，民間資本充分，產業結構升級迅速，制造業、服務業和外貿已成為拉動經濟增長的主要力量；西部經濟增長 主要靠基礎建設投資拉動，國有資本仍占主要地位，外資、民間資本不足，制造業、服務業 發展不快，投資效益不高。因此，東西部之間的經濟總量、發展速度、人均收入水平的差距 仍在繼續擴大。以西部的 GDP 增長速度為 1 相比較，1998 年東西部比為 1.43：1，2002 年

擴大為 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部約 600 美元，東部則為 1700 美元，東部約為西部 的 3 倍。

二、區域經濟發展中存在的主要問題

1、區域經濟發展的巨大差異致使國家總體改革 目標進退維谷。由于在改革開放初期，我國對東南沿海地區實行政策傾斜、資金傾斜，加上 其地理位置優勢，目前東南沿海與中西部的發展差距凸顯出來了。向沿海傾斜的區域政策使 全國經濟重心總體向東南偏移，中西部地區的經濟類型和產業結構與東部地區也產生了很大 差異。東南沿海區域與中西部地區之間在經濟發展水平上的巨大差異，使以市場為導向的宏 觀經濟改革目標與區域經濟發展目標之間發生沖突，使國家總體改革方案難以設計與貫徹落 實。

2、中部經濟有“凹陷”之憂。自上個世紀 80 年代初沿海發展戰略和 90 年代末西部大 開發戰略的實施，中部地區已成為全國的“經濟凹地”，十六大后又提出“支持東北地區等 老工業基地加快發展和改造”的方針，中部地區經濟地位相對下降。中部地區農業比重很大，農村人口過多，由于靠農業發展的出路越來越窄，而制造業又沒有出現由東部向中部轉移的 梯度效應，在東部大發展、西部大開發、東北經濟振興的新形勢下，中部地區經濟結構轉型 所面臨的國內與國外的壓力會加大，“經濟凹地”有可能會加深。

3、區域產業結構趨同，重復建設，區域經濟特色不明顯。一是重復建設，這不僅出現 在價高利大的產業領域，而且在基礎設施領域尤甚。二

是在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭，甚至區際聯系還要小于與國際的聯系。三是 存在嚴重的產業同構現象。加速擴大的地帶間經濟發展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地區地方政府“興地富民”的客觀壓力，迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪 費、生產能力過剩而不顧，低效益、低水平地重復引進、生產、建設，從而導致地區產業結 構趨同現象不斷加劇。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮，喪失了地區分工效益和規模 經濟效益，而且影響國民經濟整體效益的提高。

4、地方割據現象仍比較嚴重。在地區差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅使，各 地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區域間為爭奪緊俏資源而 展開的資源大戰；構筑名目繁多的貿易壁壘和行政壁壘；互相實行資源、技術、人才、商品 的壟斷和封鎖等來保護本地區的利益。不僅造成了流通渠道堵塞，各種商品和生產要素不能 自由流動，而且使地區、行業、企業間的優勢無法互補，造成資源浪費，并最終導致競爭、開放、統一的國內大市場難以形成。目前，各地區進一步擴張面臨的共同障礙，是行政體制 分割，各自為政，行政性區際關系替代了市場性區際關系，難以做到資源的優化配置及經濟 融合。

5、不發達地區的造血功能不足。對不發達地區而言，其基礎設施建設明顯落后于沿 海發達地區，優惠政策也沒有絕對的優勢，缺乏足夠的吸引力，更為重要的是不發達地區產 業結構落后，缺乏對外部資金的吸引力。人才缺乏，科研經費不足，使不發達地區的經濟發 展雪上加霜。

6、“資源換增長”模式普遍存在。很多地方政府用土地和優惠政策招商引資作為促使 本地經濟發展和 GDP 增長的最優選擇，這是區域經濟可持續發展面臨的一個最普遍的問題。

三、區域經濟發展的對策建議

1、加強宏觀調控，進行必要的政府干預。從我國目前體制轉軌時期的特殊情況來看，雖然社會主義市場經濟已經初步形成了，但是市場發育還不充分，各地經濟的市場化水平差 距很大，全國統一的市場尚未形成。所以政府應通過轉變自身職能，促進市場發育，為區域 經濟發展創造比較寬松的市場環境。同時，還應通過制定適當的區域經濟政策，防止市場機 制的自發作用導致地區差距講一步擴大。為解決區域經濟發展的非均衡性問題，實現共同富 裕的目標，政府通過必要的投資傾斜和政策傾斜，加強不發達地區的智力投資，扶持落后地 區的經濟發展，通過宏觀調控措施，達到各個經

第三篇：拱墅區事業單位改革中存在的問題與對策初探

拱墅區事業單位改革中存在的問題與對策初探

http://www.tmdps.cn 2004-10-18 11:10:10

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王世明 辛 兵 2004-10-18

拱墅區共有事業單位206家，在編職工4522人，其中財政補助及適當補助事業單位84家，職工3243人；經費自理事業單位121家，職工1279人。分布在我區政治、經濟、人民生活和社會發展各個領域，在各個歷史發展時期為我區的經濟建設和提高人民生活水平起到了很好的積極作用，但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，現行事業單位管理體制上的弊端越來越明顯。一方面：龐大的事業經費開支使財政不堪重負；我區2003年上半年區財政支出5201.49萬元，其中事業單位人員經費2045萬元，公費醫療支出265萬元，占全區財政支出的44.4%。另一方面：一貫由政府“保姆式”管理的事業單位在市場經濟面前，顯得束手無策。

一、存在的主要問題與分析

1.機構體制不盡合理。

表現在一是虛設機構，虛增編制；二是興辦主體單一，興辦事業單位基本上還是國家、集體一統天下，沒有推向市場，實行投資主體多元化；三是結構布局不合理，造成資源浪費。多年來，事業單位“散”而“小”，自成體系，分工過細，力量分散，機構重復，人員臃腫。全區5人以下的事業單位就有56家。

2.工作職能交叉不清。

表現為政事不分、事企不分。一部分事業單位承擔著政府行政和執法職能。無論經費來源、管理模式等方面都與政府機關一個樣。或者掛一塊事業單位的牌子，由行政人員兼管，政事合一。另一部分事業單位，早已由最初的事業性質，演變為企業性質，仍然戴著事業單位的“紅帽子”，捧著事業編制的“金招牌”，不思進取。遠遠不適應市場經濟發展的需要。

3.用人機制不夠靈活。

在用人問題上，“無權”和“越權”的情況同時存在。一方面，人員能進不能出，能上不能下，要辭退和處理一些人員十分困難。另一方面，一些事業單位由于適當放開和強調自主權，有關部門對其人員調入缺乏必要的監督和約束，進入的人員并不一定工作需要，造成人員膨脹。事業單位在一定程度上成為改革的“避風港”，計劃經濟的最后“堡壘”和政府財政新的“包袱”，嚴重阻礙企業改革和黨政機關機構改革的進一步深化。

4.分配制度缺乏生氣。

大多數事業單位，尤其是一些機關附屬性質和有財政撥款或收取規費的事業單位，在工資分配上沒有拉開檔次，工資分配辦法比較單一，沒有體現業績、知識和技術的價值，缺乏有效的激勵機制。

5.管理方式過于單一。

事業單位在管理上還較多地套用原有對機關管理的模式。表現在沒有很好進行分類管理：一是對單位缺乏科學的分類管理。目前，基本上還是按經費渠道采取“三分法”管理方法(即嚴格控制一塊——全額撥款單位，適度放寬一塊——差額撥款單位，放開搞活一塊——自收自支單位)，這種分類過于粗放，分類依據和科學性也不夠，不利于針對不同事業單位的性質、職能和作用實施不同管理辦法。二是對個人按崗位管理力度不夠。雖然事業單位中“干部”的觀念已經談化，對事業單位的管理人員、專業技術人員和后勤人員的分類管理已經起步，但近幾年主要是對專業技術人員的管理抓得比較多，對管理人員和后勤人員的管理缺少辦法。

二、改革的基本思路

1.政事分開，塑造事業法人資格主體。

事業單位改革要解決實質性問題，必須從產權、體制、機制、組織形式、管理模式等實質性環節切入，政事分開，將事業單位的責、權、利統一，做到自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展，具體主要有：

⑴是賦予事業單位獨立的法人地位。就以明確產權、政事分開，把屬于事業單位的權力還給他們，賦予事業單位獨立的法人地位，使 事業單位以相互獨立的組織形態和法人資格，自主參與社會服務和經營。

⑵是承認事業單位的個體利益。事業單位不再是一個簡單的社會責任主體，而一個社會責任和自身利益兼而俱有的復合主體，而行政部門如果仍然無視事業單位的個體利益，用行政手段無償劃撥事業單位資產或者一味要求無償地向社會提供事業服務，有的甚至把下屬事業單位做為自己的“小金庫”，必定挫傷廣大職工的工作積極性，影響事業單位健康發展。

⑶是確認事業單位與政府、服務對象的平等契約關系。事業單位與政府之間的行政領導關系應轉變為兩個社會主體之間的平等契約關系，而不是上下隸屬關系，相對于服務對象也必須按平等、自愿、互利的契約原則來處理相互間的關系，在某種意義上說，確認政府、事業單位、服務對象之間的平等契約關系，是在市場經濟條件下建立事業單位與政府、服務對象新型關系的關鍵所在。

2.分類管理，推行經營管理市場化。

要按照性質和職責對事業單位進行科學的分類，并對不同類型的行業，采取不同的改革和管理辦法，可以說，推進事業單位的經營管理市場化是我國經濟體制和政治體制的必然產物，是事業單位社會化和經濟一體化發展的必然趨勢，是事業單位如何走出困境，合理、公正，有效配置事業服務資源，增強事業單位內在活力的必然選擇。

⑴是實現投資主體的多元化。確定市場配置資源的基礎地位，從根本上替代以政府為主配置資源的體制格局。動員社會力量興辦各類事業單位，社會力量參與事業服務勢必承擔了一部分社會需求，從而減輕國家辦事業的財政負擔。

⑵是實現服務對象和內容社會化。事業單位只有面向全社會，才能逐步消除其墊斷性，充分發揮其內在機能，并創造最大的社會效益和經濟效益，社會化、開放性是市場經濟的一個重要特點，更主要的是事業單位可以從市場上獲得一定數量的經費后，有了自我生存發展的能力，自然而然地減輕對財政預算的依賴程度，財政預算壓力也可逐步得到減輕。

⑶是實現經營管理的市場化。通過市場競爭，優勝劣汰，給社會公眾自由選擇事業服務單位的市場權力，可“貨比三家”，使外部的競爭壓力和內容激勵機制相融合，迫使事業單位提服務質量和效率，以獲得更大生存、發展空間。

3.是搞活機制，促進運行發展產業化。

事業服務在市場經濟條件下，為了本身的生存發展，應該 產業化方向發展，即以市場為導向，以效益為中心，在更大范圍內和更高層次上實現事業服務資源的優化配置和生產要素的重新組合，實行區域化布局，專業化生產，一體化經營，社會化服務。

產業化是事業服務實行兩個根本性轉變的最佳途徑，通過產業化的機制創新和組織創新，加速“小而全”事業服務體系的裂變，促進生產要素的合理流動，使事業服務由分散的，互不聯系的個別生產過程轉變為互相聯系社會生產過程，使事業單位真正成為市場經濟的合格主體。同時，產業化加快了經濟增長方式的轉變，以先進的科學技術為依托，依據市場的需求來調整事業服務的結構和數量，把產、供、銷融為一體，形成推進集約經營的新的運行機制，其結果事業服務科技合量和附加值必將大大提高，經濟效益也隨之攀升。

三、改革的主要內容

對于事業單位改革，要突破傳統思維定勢，再塑政府管理新模式，為保證事業單位朝社會化，市場化，產業化方向發展，必須要把事業單位服務發展規劃納入我區的國民經濟和社會的總體發展規劃之中，合理布局，調整結構，協調發展，主要著眼于以下幾個方面改革：

1.機構體制改革。逐步弱化各類事業單位對行政機關的隸屬關系，加快事業單位從依附型向自主型發展。要遵循“區域覆蓋”、就近服務和優勢互補的原則，對事業單位的設置進行統籌規劃。對職能相同、相近、重復設置的事業單位可予適當合并或撤銷。鼓勵和支持事業單位走橫向聯合的道路，組建事業集團，實行優勢互補，發揮整體效益。鼓勵社會辦事業，逐步建立起以公有制為主體，合資、合作、私營、外資等多種形式并存、競爭、發展的格局。今后，政府對事業單位的管理，主要是規劃、指導、監督、服務，要把事業單位的管理，從以往的“掛牌子、撥款子、鋪攤子”，轉移到注重提高運作效率、實現社會效益上來，以達到社會事業發展總量的協調和整體優化。

2.管理方式改革。要改變對事業單位傳統的“三分法”(全額、差額、自收自支)管理辦法。對事業單位按工作性質、職責和作用科學合理分類，在分類的基礎上分別加以管理。對行政執法型事業單位中的行政管理型事業單位，按照上級關于機構改革的有關精神，精簡機構、強化職能。對其中的執法監督型事業單位要在數量和規模上加以嚴格控制，實行收支兩條線管理，加強對經費收支的監督檢查；對公益服務型事業單位要走產業化發展的道路，對其中基礎公益性為主的教育等事業單位，在經費方面保證其運行和發展，不準亂收費和違規創收。但要合理核定編制，優化人員結構，控制非專業技術人員增長比例，完善內部用人、分配等制度上的改革，提高服務質量，創造更多的社會效益。對其中技術服務性為主的，如文化、衛生、培訓機構等，要放開搞活，加快社會化和企業化運作進程，減少或取消財政撥款，推向市場，推進非經營性資產向經營性資產轉移，并大膽進行產權制度改革；對社會中介型事業單位，要使他們與主管部門脫鉤，向行業管理協會管理的社會自律組織轉化，使之成為獨立的法人實體；對生產經營型事業單位，在這次改革中要作為重點。摘掉“紅帽子”，剪斷“保險帶”，按《企業法》和《公司法》規定，直接進行產權制度改革，使國有資產最大限度地從這些單位退出。

3.用人制度改革。主要抓兩個方面，一是抓“進、管、出”三個不同的環節。從“進”的方面說，要繼續實行面向社會公開招聘和考試制度，從制度上規范事業單位進入的程序和做法，防止通過各種非正當途徑向事業單位安排人員；從“管”的方面說，要繼續推行全員聘用合同制，爭取聘任合同面達100%。健全考核制度，建立能上能下的用人機制；從“出”的方面說，要建立解聘辭聘制度，疏通人員出口渠道。二是變身份管理為崗位管理。就是對行政領導崗位改革單一的委任制，采取直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種形式。對專業技術崗位，強化和完善評聘分開，對專業技術人員可以根據業績、能力和工作需要，只評不聘，或低職高聘、高職低聘，并將工資及其他待遇與是否聘用掛鉤。對責任重大、社會通用性強、事關公共利益、有一定專業技術決定權的崗位，逐步建立執業資格注冊管理制度，實行執業準入控制。對管理崗位，建立和完善職員制度，建立體現管理人員水平、能力、業績、資歷的職員等級序列。對工勤崗位，建立和完善工勤人員崗位等級規范及招聘與合同管理制度。

4.分配制度改革。建立符合事業單位特點的工資分配制度，體現績效優先，按勞分配和兼顧公平的原則，實行技術、管理等生產要素參與分配的原則。除了繼續推行行之有效的工資總額包干和工效掛鉤辦法外，在工資分配上還應體現以下精神：①實行一流人才、一流業績、一流報酬的辦法，允許高薪聘用個別拔尖人才，對有重大發明，貢獻突出的杰出人才實行重獎；②技術、管理、資本等生產要素參與收益分配，從近幾年國有資產增值部分中拿出一定比例作為股份給職工；③在職務科技成果創新取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員，對有條件的單位，經批準，可以探索試行按項目分配的辦法；④允許兼職兼薪，多勞多得。

5.其他配套改革。主要包括保險制度的改革，完善社會保險體制和政策，擴大養老、失業保險面、爭取教育系統及其他全額撥款事業單位列入保險范圍。加快醫療保險制度改革，為事業單位改革創造良好的社會環境；同時，要建立多層次、多形式的未聘人員安置制度，這是事業單位改革能否順利進行的關鍵環節。

我們知道，任何一項改革都是利益的再調整，關系到每一個職工的切身利益，做好深入細致的思想工作是實施任何一項改革的基礎，我們只有從大多數群眾的利益出發，多為群眾著想，依法保護事業單位和職工合法權益，這樣，我們的政策就會得到群眾的擁護，我們的改革才會成功，我們的事業才有希望。(作者單位：拱墅區府辦)

第四篇：我國戒毒存在的問題和對策

我國30多年的禁毒、戒毒工作，產生了許多方法、模式，盡管我國現有各種戒毒模式都在以各自的運作方式治療和幫助藥物依賴者，然而，多年實踐發現，這些戒毒模式尚有以下問題：復吸率高，回歸社會難，強制、醫學手段與社會心理康復未能形成有效的整合，社區資源未充分利用與重視，資源配置不盡合理等。《中華人民共和國禁毒法》（以下簡稱《禁毒法》）的頒布實行，標志著我國禁毒工作從此進入了依法全面推進禁毒、戒毒新的歷史階段，對推動我國禁毒事業的長遠發展具有重要意義。為了更好地利用《禁毒法》頒布帶來的契機，推動我國禁毒、戒毒事業的發展，我們需要對既往的工作進行總結和評估，并探討《禁毒法》頒布前后戒毒模式的變化，以及存在的問題和可能的應對辦法。

一、我國《禁毒法》頒布前的戒毒模式

我國《禁毒法》頒布前的戒毒模式包括強制戒毒、勞教戒毒和自愿戒毒。

1．強制戒毒：強制戒毒由公安機關主管。強制戒毒對吸毒人員進行集中封閉式管理，在一定的治療時間后實現生理脫毒，達到降低毒品需求的目的。因而強制戒毒既是一個對吸毒者進行有效控制的過程，也是控制社會不安定因素的極佳措施。但是，由于對強制戒毒人員大多都采用準監所式的管理模式，強制戒毒人員社會支持受限，從而對其回歸社會造成極大影響。同時，強制戒毒時間一般較短，最長不超過1年，只能使戒毒人員生理脫毒，不能完成完整的戒毒過程。此外，專業人員、設備、經費等資源的缺乏都是強制戒毒的缺陷。總的來說，強制戒毒還有很多問題亟待解決。如今，強制戒毒已不再是國際上主要的戒毒模式，在芬蘭和挪威，強制戒毒于20世紀90年代就被取消。最近，聯合國各機構呼吁各國關閉強制性拘禁戒毒和康復中心，并在社區中開展自愿的、知證的、基于權利的健康和社會服務,．

2．勞教戒毒：勞教戒毒工作由司法行政機關主管。勞教戒毒是我國目前相對有效的戒毒形式。勞教戒毒時間為1-3年，不僅有利于戒毒者的生理康復，也有利于進行心理矯治。另外，勞教戒毒對戒毒人員進行政治思想教育、職業技術教育、再就業培訓，使勞教戒毒人員戒毒成功率提高，戒毒效果相對較好。但勞教戒毒也存在“重懲罰、輕戒毒”的弊端，存在著心理咨詢師和社會工作者的缺乏，以及由于心理干預專業人員身份及場合的特殊性，使心理干預效果受到影響。更為重要的是，目前對整個勞教的合法性有著較大的爭議。

3．自愿戒毒：自愿戒毒的管理大部分以醫院化的規范醫療為主，有較強的醫療技術和設備。雖然自愿戒毒所大多采取封閉的病房管理模式，相比強制戒毒者，人身自由限制較少，生活待遇較好，但由于自愿戒毒所是以盈利為目的，給戒毒者帶來一定的經濟壓力，致使大部分戒毒者沒有條件進行自愿戒毒。此外，自愿戒毒只能使吸毒者生理脫毒，而不能達到心理康復和回歸社會，自愿戒毒的法律依據不夠，對自愿戒毒人員無法進行有效的管理，由此造成很多自愿戒毒所無法控制毒源，戒毒成功率大打折扣。

以上戒毒模式在一定程度上緩解了我國由于吸毒帶來的各種問題，但共同的挑戰是：絕大多數強制和勞教戒毒所都投入低，自愿戒毒所的投入幾乎為零；人力資源匱乏的困擾，缺乏熱心、耐心和專心從事戒毒工作的專業人員，因而，戒毒治療大多停留在脫毒治療階段，社會康復治療多數停留在說教階段，自愿戒毒受利益驅動，多數管理不良，治療機構一味追求短期效果，重醫械，輕康復，治療缺乏針對性，不重視個體不同情況與需求；戒毒資源未能充分整合，戒毒工作幾乎完全由公安機關和司法部門承擔，社區沒有充分參與到戒毒康復工作中，戒毒人員從戒毒所返回社區后幾乎沒有后續跟進。

二、《禁毒法》下的戒毒模式

《禁毒法》頒布后，我國戒毒體系發生了重構。《禁毒法》新設置了社區戒毒和社區康復，賦予了社區戒毒重要地位，凸顯了自愿戒毒的重要作用，并且將強制戒毒和勞教戒毒統一為強制隔離戒毒。

1．社區戒毒和社區康復：社區戒毒和社區康復是一種新型戒毒模式，是構建和諧社會在禁毒領域的體現。社區戒毒和社區康復是指以政府為主導，以社區為單元，通過基層群眾組織對吸毒人員展開戒毒治療、康復訓練、技能培訓等措施，最終使吸毒人員回歸社會的過程。社區戒毒和社區康復處于一個開放的社會環境中，較少限制人身自由，更能體現以人為本的戒毒工作理念；加之家庭的支持和關懷，使吸毒人員感到自身價值的存在，戒毒的依從性較高。另外，社區戒毒和社區康復是一個調動公民共同參與的戒毒措施，對毒品的預防宣傳教育起到了重要作用。

2．強制隔離戒毒：據《禁毒法》第31條，國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員。國家對吸毒人員由嚴懲改為幫助，這就決定了強制隔離戒毒的根本目的是戒除毒癮，而不是對吸毒人員的懲罰。這是強制隔離戒毒與強制戒毒和勞教戒毒最大的不同之處。此理念在2011年6月26日公布實施的《戒毒條例》中也得到了強調。

3．自愿戒毒：《禁毒法》賦予了自愿戒毒措施的合法地位，對自愿戒毒可能帶來的負面影響給予了較為充分的估計和應對。根據自愿戒毒實際進行的需要，禁毒法還賦予了自愿戒毒醫療機構對戒毒人員的身體、物品檢查和采取必要的臨時保護性約束措施權。因此，《禁毒法》在促進自愿戒毒為我國禁毒事業作更大貢獻的同時，又極力減少自愿戒毒帶來的負面影響。

從公共衛生的角度看，《禁毒法》的重要意義在于：(1)明確了政府各部門的責任，并提出“禁毒是全社會的共同責任”，這對提高全國人民的禁毒意識有很大的幫助，從而對吸毒的預防產生重大影響。(2)《禁毒法》規定對待吸毒人員以“幫助、教育和挽救”的基本原則，承認吸毒者的“患者”身份，采用“生理+心理+行為+家庭”的綜合矯治方法使戒毒更加科學化。社區戒毒的設立使得吸毒者戒毒時能在開放的社會環境中，并得到親朋好友的支持，強制隔離戒毒中，其目的也由原來對吸毒人員的懲罰而改為戒除毒癮，這對吸毒者合法權益的保證起到了重要作用，將提高戒毒的成功率。(3)《禁毒法》規定：“禁毒工作實行預防為主，并將毒品宣傳教育放于總則之后，規定了各部門的禁毒宣傳義務。這對人們了解毒品危害，阻止吸毒人群的擴大將會起到積極作用。(4)《禁毒法》賦予降低危害等積極干預措施以法律地位，如使“美沙酮維持治療、提供清潔針具合法化”。

三、新形勢下我國戒毒存在的問題

1．對藥物濫用和藥物濫用者的負性態度：在大多數的政府文件中，藥物濫用和賣淫、賭博，被稱為“丑惡的社會現象”。大多數人認為藥物濫用是壞習慣、人格問題或道德敗壞，而不認為是一種疾病。不管是外行還是專業人員，均認為懲罰應該是治療藥物濫用的重要組成部分，認為吸毒者咎由自取，應從自己的錯誤中吸取教訓。在我們的調查中，即使是從事藥物成癮治療的專業人士，也不認為藥物濫用是一種腦的疾病。因此，目前我國對吸毒者進行懲罰的制度仍然存在并不奇怪。

2．法規和制度方面的落實、銜接問題：我國現行的法規和制度還不完善，社區戒毒和社區康復對吸毒人員的監督管控力量薄弱。社區戒毒和社區康復的執行主體為戒毒人員戶籍所在地或現居住地的城市街道辦事處、鄉鎮人民政府。實際執行主體為街道辦事處、鄉鎮人民政府指定的社區組織，即居委會和村委會。雖然我國的社區組織（居委會、村委會）結構很完善，但管理權力十分有限，在這種情況下，社區戒毒和社區康復實際上主要是靠戒毒人員的自覺性來進行行為控制。另外，各種戒毒措施之間如何銜接，強制隔離戒毒場所的設置、管理和經費、執行機關都未明確規定，診斷評估方法尚未確定，戒毒制度與社區矯治制度未能有效結合等，都會使《禁毒法》的執行效果削弱，達不到預期效果。

3．戒毒資源不足且未能充分整合：戒毒機構分別隸屬于公安、司法、醫療等部門，各部門間競爭資源，不能優勢互補，不能形成合力。不同管理部門之間的利益沖突，“違法者”和“患者”間的認同混亂，對治療效果缺乏科學的評估標準等因素，都成為了為毒品依賴者提供適宜的、以循證為基礎的、權利平等治療的障礙。戒毒機構人力資源和物力資源的落實不到位，自愿戒毒機構因生存和發展的需求，不可避免地要對利潤進行追求，這直接和間接影響到了戒毒的公益性。在戒毒者回到社區后，由于專業人員、場地、經費的限制，使他們缺乏科學全面的后續照顧，在心理上得不到正確的指導，生活來源無法落實，加上稽延性戒斷癥狀、社會歧視與偏見等使得戒毒的努力功虧一簣。

4．專業人員和戒毒設施缺乏：無論是強制還是自愿戒毒機構，以及社區戒毒，都需要大量的、經過系統培訓的專業人員。但我國對參與戒毒工作的人員培訓不足，在吸毒成癮治療機構中的醫生只有50%接受過戒毒相關培訓，超過2/3的醫生的戒毒經驗少于3年。同時，由于戒毒設施的缺乏，各種戒毒措施不到位，容易導致療效較差。合成毒品所致的精神病性癥狀是目前戒毒領域一個新的問題，因而戒毒機構急需招募更多的精神衛生人員參與治療與康復工作，開展有關藥物成癮精神專科知識的培訓課程和項目。藥癮者共存的精神疾病應該得到及時的治療，因為藥物成癮和精神疾病常常發生在同一個人身上，如果從事藥物成癮治療和評估的是精神科醫生，將十分有利。在藥物成癮治療領域引進更多的精神科醫生和精神衛生人員是十分必要的。

5．戒毒學科發展較弱且相關研究缺乏：藥物依賴在國際發達國家已發展成獨立的學科，擁有許多高水平的科研與學術機構，政府投入較大，戒毒相關研究比較先進。我國戒毒工作以強制隔離戒毒為主，相關學術研究及醫療戒毒專業機構缺乏，更注重管理及經驗探索，對我國戒毒模式與方法缺乏系統的臨床研究與評估。

四、對策

1．消除歧視與偏見：最重要的就是改變公眾和專業人員對藥物濫用和成癮的態度。只有公眾了解了藥物成癮的性質，才能公正地對待藥癮者；只有專業人員熟悉本領域的最新研究進展，才能為藥癮者提供有效的治療。媒體對改變公眾對藥物濫用和藥癮者負性態度可起到很大的作用。

2．完善相關配套的法律法規：頒布更多的具有可操作性的配套法律法規，使社區和其他戒毒基層部門的工作能順利開展。衛生部門應該會同公安、司法部門盡快制定包括生理和心理指標的科學合法的診斷評估標準。將合成毒品盡早進行科學的劃分和管理，對成癮行為進行預防和治療。

3．強化社區工作：社區既是戒毒工作的重要一環，也是戒毒工作的終端，良好的后續照顧工作十分重要。目前的“無毒社區”和“重點整治”工作均取得了一定的成績，但還需要各級禁毒辦盡快督促當地鄉鎮人民政府和街道辦事處落實社區戒毒和社區康復專項經費及禁毒社工人員編制，并將當地的社區戒毒和社區康復工作與自愿戒毒、強制隔離戒毒進行資源整合，使社區戒毒和后續照顧做到科學、專業。

4．培訓更多的專業人員：我們需要一大批的專業人員，他們能理解吸毒者的痛苦與需求，相信只要能用科學和專業的方法和技能給予戒毒者指導，并身體力行給予戒毒者希望，就為成功的治療奠定了基礎。因此，我們應培訓更多的專業人員，使他們能掌握醫學、社會心理康復方法，有的放矢解決吸毒者的問題。

5．戒毒康復人員的參與，推進戒毒工作社會化：國際國內經驗已經證明，戒毒康復人員最大程度地參與到治療程序中是戒毒成功的關鍵。各級政府要積極鼓勵社會團體、社區組織、同伴教育骨干參與到社區戒毒和社區康復的社會服務工作中，積極探索向社會團體和社會組織購買相關服務的機制和辦法。治療機構應對這些志愿人員進行技術指導、能力培訓和工作督導，并為他們提供必要的工作條件。

6．重視戒毒學科發展，加強相關研究：要提高我國戒毒工作水平，需要重視我國戒毒學科發展，提升相關研究水平，加強對戒毒專業研究及臨床專業機構的投入，對我國戒毒工作中的難點與重點進行相關研究與攻關，探索具有循證基礎的戒毒模式與方法，大力推廣科學戒毒模式。

7．整合資源，探索新型的戒毒模式：我們應該對過去二十多年的禁毒工作進行評估和總結。在各級禁毒委的領導下，科學設計，聯合攻關，在總結經驗、吸取教訓的基礎上，制定出符合我國實際情況的禁毒戒毒策略和成功的禁毒戒毒模式。這種模式應該強調公安、司法機關與醫務工作者的通力合作，充分利用他們各自在戒毒治療中的作用，并將醫療干預與心理康復納入整個戒毒過程中，實現治療方案的個體化、動態化和最優化。強化與社區的聯系與社區幫教，使戒毒成為一個整體，這樣有助于充分利用有限資源，最大程度提高治療效果，達到保持操守，維持社會安定的目的。基于上述理念，中南大學精神衛生研究所在“國家?十一五?科技支撐課題”的支持下，以戒毒機構和社區資源間的“無縫連接”為基礎，聯合公安、司法、民政、醫務工作者及社區力量，對長沙、上海、昆明3個城市的6個社區的海洛因依賴康復者進行了為期2年的生物、心理、社會綜合干預，把脫毒、防復吸、回歸社會、監督管理、社會幫教等連接為一個整體，取得了較好的效果。

8：增加政府和社會的投入：禁毒、戒毒是一項需要耗費大量人力物力的社會公益事業。因此，隨著我國經濟的發展，政府應該加大對戒毒的投入，特別是康復、回歸社會的投入，以減少對社會的危害和公共資源的占用。

總之，禁毒、戒毒是系統工程，是一項長期的、艱巨的任務，科學的決策與強有力的組織是戒毒成功的關鍵和保證。

第五篇：淺談我國個人所得稅存在的問題及對策

08級會計三班李丹妮 學號：14083801561

淺談我國個人所得稅存在的問題及對策

摘要：近年來，個人所得稅已成為我國社會關注程度最高、改革力度最大的一個稅種，也是最具活力和潛力的一個稅種。但由于我國的個人所得稅起步晚，發展尚不成熟，個人所得稅在職能定位、稅制設計和稅收征管方面都存在一些弊端，面臨著全面深入的改革。本文就搜集掌握的相關資料，緊密結合當前國內個人所得稅實際，借鑒國際經驗，從理論與實證的結合上，就個人所得稅的現狀與發展趨勢進行較為深入系統地分析，并就今后如何在改革中進一步完善個人所得稅提出一些對策與建議。

關鍵詞：個人所得稅，稅制，改革，建議

前言：個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項應稅所得征收的一種稅。個人所得稅最早于1799年在英國開征，經過200多年的發展，已成為世界各國的一個重要稅種。目前世界上已有140多個國家開征了這一稅種。在發達國家，個人所得稅占總稅收比重平均為30%左右。我國2007征收個人所得稅3186億元，占稅收收入的7%，比重在逐年增加。但是，隨著經濟的發展和個人收入水平的提高，人們取得收入的渠道和方式日益多樣化，使得個人所得稅征管日趨復雜和困難，其對收入的調節分配作用受到質疑，稅制的公平和效率問題廣泛爭論，改革和完善的要求日益迫切。

一、個人所得稅的功能

稅收職能由稅收的本質所決定，是稅收作為一個經濟范疇所具有的內在功能，具體表現在稅收的作用。稅收的功能具有內在性、客觀性和穩定性特征。稅收的基本功能具體為組織財政收入功能、收入分配功能、資源配置與宏觀調控功能。個人所得稅作為一個重要的稅收范疇，其基本功能同樣為組織財政收入功能、收入分配功能、經濟調節功能（或資源配置與宏觀調控功能）

（1）個人所得稅的組織財政收入功能。個人所得稅以個人所獲取的各項所得為課稅對象，只要有所得就可以課稅，稅基廣闊，因此個人所得稅便成為政府稅收收入的重要組成部分，是財政收入的主要來源。

（2）個人所得稅的收入分配功能。市場經濟是有效的資源配置方式，但由于在分配上是按照要素的質量和多少進行分配，往往會造成收入分配的巨大差距，從而影響社會協調和穩定，進而損害效率。個人所得稅是調節收入分配，促進公平的重要工具。個人所得稅調節收入分配主要是通過累進稅率進行的，在累進稅率下隨著個人收入的增加，個人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅。這有利于改變個人收入分配結構，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

（3）個人所得稅的經濟調節功能。微觀上，個人所得稅對個人的勞動與閑暇、儲蓄與投資、消費等的選擇都會產生影響。宏觀上，個人所得稅具有穩定經濟的作用：其一，自動穩定功能或“內在穩定器”功能，指個人所得稅可以不經過稅率的調整，即可與經濟運行自行配合，并借這種作用對經濟發生調節作用；其二，相機選擇調節，在經濟蕭條或高漲時，采取與經濟風向相逆的稅收政策，對個人所得稅的稅率、扣除、優惠等進行調整，實行減稅或增稅的政策，從而使經濟走出蕭條或平抑經濟的過度繁榮，保持經濟的穩定

二、我國個人所得稅存在的問題分析

（1）分類稅制造成稅負的不公平

當前世界各國對稅制模式的選擇不外乎三種:分類制、綜合制及混合制。我國采用的分類制有違稅收公平的原則，隨著我國經濟的發展，這種模式的弊端也隨之顯露出來。我國現行的分類制把征稅對象分為11類，并對不同的所得采取不同的稅率征收，采取分類定率，分項扣除，分項征收的模式，雖具有不同性質的所得實行差別待遇的優點，但更容易造成對稅收負擔公平原則的扭曲，難以體現“多得多征，公平稅負”的原則。它會使在同等收入水平下，所得來源多的綜合收入由于扣除項目多而繳較少的稅收，而所得來源單一，由于扣除項目少，而繳相對多的稅收；收入來源豐富但不在法定范圍內而綜合收入高的富人群體可以繳納較少的稅甚至可以不繳稅，而綜合收入較少、來源比較常規和單一的工薪階

層反而要繳納更多的稅款。例如在現行的個人所得稅制度下，兩個人的年薪同樣為24000元，如果其中一人是每月取得2000元的收入，則這些收入無需納稅；如果另外一人一個月就得到24000元的收入，其余11個月均沒有收入，則按照全月應納稅額=全月應納稅所得額X適用稅率-速算扣除數，這個人需要納稅4125元。在一年里，同樣是平均每月2000元的收入，但納稅卻是不等的。

（2）稅基狹窄、過多的減免稅等致使征管范圍模糊、狹小

我國個人所得稅采用的是正列舉方式加概括法，列舉法規定了10個應稅項目，概括法規定了“國務院財政部門確定征收的其他所得”，列舉法主要采用正列舉方式，在確定稅基范圍上限制了征稅范圍的擴大，雖然用概括法規定了其他認定的應稅項目，避免了稅基流失，但是因其規定的模糊性，易在征收過程中引起征納雙方的糾紛和納稅人逃、避稅行為的發生。隨著我國經濟的發展，在現行的再分配制度下，我國居民的收入呈現多元化的趨勢，包括工薪、勞務報酬所得等勞務性收入，利息、股息和紅利等資本性收入，還有勞保福利收入、職務補助、免費午餐及其他實物補助形式的收入。在這些收入的新變化下，在現行個人所得稅制下都無法自動的成為個人所得稅的應稅項目，使得所得稅的稅基過于狹窄。

（3）稅率設計不合理

近年來世界不少國家下調個人所得稅累進級數及邊際稅率，可以說減少級距及邊際稅率已成為世界稅率改革的趨勢，而我國最高邊際稅率為45%，累進級數最多為9級，不符合世界稅改趨勢。我國目前的這種稅率結構容易引起以下問題：對同屬勞動所得的工資、薪金所得采用九級超額累進稅率，最高邊際稅率為45%，而對個體工商戶和承包經營所得則采取5%-35%的五級超額累進稅率，最高邊際稅率為35%。同是勞動所得，稅負不一樣容易造成稅收歧視，進而產生稅收漏洞，難以體現公平稅負原則；工薪所得的九級超額累進稅率，級距過多并且差額小，使得稅額計算繁瑣，工作效率低，不符合世界范圍“簡稅制”的發展趨勢；各類所得邊際稅率過大，不利于社會經濟發展及國際競爭。

（4）征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。

稅務征管人員的業務素質和職業道德修養已不能適應市場經濟條件下稅務工作的要求，是削弱征管力量，影響征管效率的重要因素；以人工為主的落后征管手段，不能使稅務部門及時取得納稅人的收入資料，并對其納稅資料進行處理與稽核；稅務代理制度還不完善，不能很好發揮其中介組織的作用；加之與個人所得稅征收相聯系的諸如財產申報制度、個人信用管理制度沒有建立，使得征管效率和監督作用很難提高。

（5）全社會依法納稅的意識淡薄

相當多的人，當自己的勞動所得在免稅范圍內時高唱“納稅光榮”，一旦應繳納稅款時，心里總不高興，于是就使出渾身解數進行逃稅。越是高收入者逃稅的越多，他們或利用權力自定納稅標準，或化整為零，以實物、債權、股權分配等方式逃稅，或拉攏稅務官員以吃小虧占大便宜等手段逃稅。透過這些現象我們分析后發現，公民法制觀念不強是納稅意識薄弱的重要原因。

三．我國個人所得稅制的改革思路及政策建議

（1）建立合理的稅率結構

我國實行的累進稅率是九級超額累進，最高稅率是45%，名義稅率是比較高的，但是能達到最高稅率的納稅人很少，造成名義稅率與實際稅率嚴重不符。由此，借鑒美國累進稅率的設計，我國超額累進稅率優化設計重點在于要設計好累進級數、級距和邊際稅率。就累進級數來說，累進級數越少則征管越簡便，但有損稅收公平；反過來，累進級數越多，征管越復雜，但稅收比較公平，所以我國個人所得稅累進級數應當適中。在確定累進級距時，一方面要符合所得分布的實際情況，另一方面要符合公平負擔的要求。一般來說，在所得額小時，級距的分布相應小些；所得額大時，級距的分布則相應大些。對于邊際稅率的設計，理論分析的結果是最優邊際稅率結構應呈倒U型結構，即低收入段的邊際稅率由零開始漸趨爬升，到中收入段時達到最高并趨于穩定，收入在爬升到一定高度時，邊際稅率則漸趨下降，接近于零。雖然該理論是在完全競爭的假定條件下做出的分析，但在不完全競爭經濟條件下仍具有意義，而且從世界各國近20年來的稅制改革中也可以看出這種理論的適用性。因此，我國的個人所得稅的超額累進稅率設計也應與該規律相符。適當降低邊際稅率，可以使我國作為一個發展中國家更好地吸引國際資金和人才，以及提高納稅家庭工作、投資和納稅的積極性。

（2）.擴大征收范圍。

目前個人所得稅法規定的11個應稅項目沒有涵蓋個人所得的全部內容。隨著經濟的不斷發展，會出現越來越多的應稅項目。一些不斷出現的應當征收個人所得稅的項目應該列入應稅項目。因此，我國應當改變目前采取的正列舉法，采取概括性更強的反列舉法。凡是能夠增加納稅人稅收負擔能力的所得都在個人所得稅征收范圍之內，對某些特殊的個人所得可以采取列舉法予以減免稅收，以體現稅收上給予的優惠政策。

（3）提高起征點，規范稅前費用扣除制度，建立一個全面細致的費用扣除制度

目前我國個人所得稅的費用扣除實行的是定率扣除與定額扣除相結合的綜合扣除方法，2006年1月1日，個人所得稅工薪費用減除標準從執行了25年的800元調整為1600元。2007年12月29日，十屆全國人大常委會第三十一次會議決定，個人所得稅起征點白2008年3月1日起由1600元提高2000元。但是由于兩次改革只是“微調”，且沒有對稅制模式、稅制設計、稅收征管、稅收征收環境等方面進行全方位的改革，使得現行的個人所得稅依然存在公平缺失問題。

（4）加強稅收征管。

首先，努力改進稅收征管手段，積極推進稅務部門對個人各項所得信息收集系統以及銀行對個人收支結算系統建設，實現收入監控和數據處理的完全電子化，進一步提高對收入的監控能力和征管水平。通過銀行和稅務機關聯網工程的建立，逐步縮小現金交易的范圍，使所有的收支狀況盡可能地置于稅銀聯網的監控下，現金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報相結合的征管方式，代扣代繳義務人向個人

支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規定扣繳和申報繳納稅款以及不按規定報送有關信息資料的，要規定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

結語：在本文中，通過對我國個人所得稅的現狀分析，主要是對現行個人所得稅的主要內容和存在的主要問題的分析研究，探討我國個人所得稅制度改革的途徑。為適應市場經濟發展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經拉開了帷幕，我們必須制定出一套適合我國國情、適合市場經濟需要的個人所得稅體系，真正發揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。

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