第一篇：改革的意義

革命在社會發展中的作用

革命是解決社會基本矛盾的主要方式之一，是推動社會發展特別是社會形態更替的重要動力。

一、社會革命的實質和發展

階級斗爭發展到一定程度，必然導致革命。作為歷史唯物主義范疇的革命，亦稱社會革命，它是階級斗爭的最高形式，是社會形態的質變。社會革命的實質是革命階級推翻反動階級的統治，用新的社會制度代替舊的社會制度，解放生產力，推動社會發展。政權從反動階級手里轉移到革命階級手里，是實現社會形態變革的首要的、基本的標志。歷史上曾出現過推翻奴隸制的新興地主階級革命，推翻封建制的新興資產階級革命，以及推翻資本主義制度的無產階級的社會主義革命。

社會革命根源于社會基本矛盾的尖銳化。生產力的發展和舊的生產關系、經濟基礎的發展和舊的上層建筑之間出現矛盾沖突，是社會革命爆發的根本原因。馬克思指出：“社會的物質生產發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏。那是社會革命的時代就要到來了。隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快的發生變革。”社會革命是在一定的革命形勢下發生。他的爆發既要具備一定的客觀條件，如經濟條件和政治條件，又要具備一定的主觀條件，如革命階段的覺悟程度、組織程度和群眾的發動程度等。

二、革命對社會發展的巨大作用

“革命是歷史的火車頭”，是“社會進步和政治進步的強大推動力”。社會革命在社會發展中的重要作用表現在：首先，社會革命是實現社會形態更替的重要手段和決定性環節。當舊的生產關系嚴重阻礙生產力，舊的上層建筑又極力維護舊的經濟基礎時，必須通過社會革命這一手段來摧毀或掃除歷史前進的障礙。其次，社會革命能充分發揮人民群眾創造歷史的積極性和偉大作用。由于社會革命代表了廣大人民群眾的根本利益，所以能充分激發他們的革命熱情和聰明才智。“革命是被壓迫者和被剝削者的盛大節日。人民群眾在任何時候都不能像在革命時期這樣以新社會制度的積極創造者的身份出現。”而且，社會革命還能夠極大地教育和鍛煉包括革命階級在內的廣大人民群眾。最后，無產階級將會為消除階級對抗，并充分利用全人類的文明成果，促進社會全面進步而創造條件。正如馬克思所預言的那樣;“只有在偉大的社會革命支配了資產階級時代的成果，支配了世界市場和現代生產力，并且使這一切都服從于最先進的民族的共同監督的時候，人類的社會才會不再像可怕異教神怪那樣，只有用被殺者的頭顱做酒杯才能喝下甜美的酒漿。” 馬克思主義重視革命的偉大作用，同時也不否認改良作為革命的一種補充手段、為爭取勞動者境況的改善所起的作用。馬克思主義不拒絕改良，但反對改良主義。因為改良主義主張用改良代替社會革命，不觸及社會主要矛盾，因而不可能根本掃除社會發展的障礙，甚至走向革命的反面，成為革命的絆腳石。

第二篇：資源稅改革的意義

資源稅改革能否撬動稅制改革大幕？

李寧

昨日，國務院正式發布《國務院關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，并于2011年11月1日執行。（第一財經日報10月11日）

就在大家關注資源稅改革對能源價格以及相關產業，乃至國民經濟產生重要影響的時候，筆者更為關注資源稅改革能否啟動新的稅制改革的序幕？因為從當前稅制對國民經濟運行和收入分配制度影響來看，稅制結構很不合理，與經濟發展需求不匹配，需要整體推進改革。

首先，間接稅比重過大影響產業的升級換代，同時在一定程度上推動了物價的走高。比如增值稅、消費稅、營業稅等稅制并存居民，一方面造成重復征稅，另一方面這些稅收以價格為計稅依據，價格高了，稅收就高，相反，稅收作為價格的組成部分，又反過來推高價格。簡單來說，比如100元的商品，價格漲到120元，那么稅收也就增加3.4元（按照不含稅的增值稅計算，不是應稅消費品），同樣因為增值稅的轉嫁性，導致物價將在120元的基礎上有增加3.4元的稅收，變成123.4元。據統計，從1994～2007年期間，國內增值稅、消費稅、營業稅、進口稅這4種間接稅，每年收入平均要占總稅收的70％左右，2010年的比例是69.5％。其中，最大宗的是增值稅，以2010年為例，國內增值稅占全部稅收的29％。另外，財政部日前公布數據顯示，前8個月全國財政收入74286.29億元，同比增長30.9%。稅收增速30%，在筆者看來，絕不是經濟發展和企業盈利帶來的結果，而是與當前高通脹水平有很大關系。

其次，直接稅、財產性稅收比例較小，導致收入分配制度不健全，貧富差距拉大，特別是個人所得稅比重低，對居民財產性收入課稅空白的稅制，導致富人的財產性收入規避在稅法調節之外。據統計，個人所得稅的比例，2010年是6.6％。目前的房產稅等財產性稅種，在10萬億規模的稅收中可以說只是象征性稅種。

貧富差距較大，希望通過稅收改革來解決問題，可是推動直接稅改革，特別是提高直接稅比例，無形中就會涉及中低收入者的利益，阻力較大，今年的個稅、房產稅改革中民意的反彈就是例子。這樣，直接稅無法按照稅制規律進行改革，但是在直接稅無法支撐財政收入的情況下，間接稅改革又受阻于財政收入減收掣肘，在決策層面就不能過關。于是改革只能停滯不前，糾結于各種利益集團的博弈中。

在當前稅制改革停滯不前，沖破通脹壓力推出的資源稅改革，最大的亮點無疑體現了政府通過稅收改革解決資源利用效率不高的決心，從一個側面反應出政府積極推動稅收改革、建立更加符合經濟發展的稅收制度的態度和改革導向。但是，資源稅改革僅是一個小布點，而且一定程度上加稅改革，對于當前經濟發展來說，影響很大但不足以推動經濟模式改革和結構性調整；增值稅等間接稅減稅改革，配合推出房產稅等財產性稅收改革，才是最為根本的稅收改革。所以，我們更希望以資源稅改革為契機推動更多稅制改革。

（甘肅省隴西縣國家稅務局 748100 身份證：***055 聯系電話：*** 建行賬戶：***1828開戶行，中國建設銀行甘肅省定西市隴西縣支行東大街儲蓄所，備注，如有條件，稿費請打卡號。此致敬禮。）

第三篇：淺談資源稅改革的意義及對策

淺談資源稅改革的意義及對策

資源稅是以各種自然資源為課稅對象，為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。目前我國開征的資源稅，是對在我國境內開采應稅礦產品及生產鹽的單位和個人，就其應稅產品銷售數量或自用數量為計稅依據而征收的。資源的含義比較廣泛，是指自然界存在的天然物質財富，從其物質內容看，包括礦產資源、土地資源、水資源、動物資源、植物資源、海洋資源、太陽能資源、空氣資源等。目前我國資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色、有色金屬礦原礦和鹽等。現行資源稅采取的是從量計征的方法，對課征對象分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅源。

我國對于資源稅的開征始于1984年，當時只是對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，而對其他礦產品則暫緩征收。1994年稅制改革時，首次對礦產資源全面征收資源稅。在此后的一段時間里，這個稅種的相關稅率幾乎沒有較大的變化。從2004年起，我國陸續調整了對煤炭、原油、天然氣、錳礦石等部分品目的稅額標準，對石油、天然氣等部分資源性產品的稅率進行了調整，范圍和規模都有所擴大。2006年，財政部、國家稅務總局又取消了對有色金屬礦產資源稅減征30％的優惠政策，恢復全額征收，調整了對鐵礦石資源稅的減征政策等。開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。2007年，財政部、國家稅務總局又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調整。調高了鉛鋅礦石、銅礦石、鎢礦石資源稅的單位稅額標準。這些措施，拉開了資源稅改革的帷幕。

一、現行資源稅征收中存在的問題

（一）、征稅范圍較窄。自然資源是生產資料或生活資料的天然來源，它包括的范圍很廣，如礦產資源、土地資源、水資源、動植物資源等。目前我國的資源稅征稅范圍較窄，從征收目的看，主要目的和意義在于調節由于資源形成和開發條件差異造成的級差收入，僅選擇了部分級差收入差異較大，資源較為普遍，易于征收管理的礦產品和鹽列為征稅范圍。在資源的節約使用和資源開發過程中的環境保護方面設計不足。

（二）、從計征方式看，資源稅實行從量計征，在稅率既定的情況下，應納稅額與課稅數量成正比，而與應稅產品的價格無關。但在市場經濟條件下，資源產品的價格是隨著市場行情的變化而經常變動的，從量計征方法割斷了資源稅與應稅產品價格的聯系，使資源稅對應稅產品價格變動完全失去了調節作用，這雖然有助于保持稅收收入和納稅人稅收負擔絕對額的穩定性，但在價格顯著變化的情況下，卻無法保證稅收負擔的合理性。如龍陵縣境內出產的黃龍玉，品質好的售價已達每市斤5萬元，而對其資源稅的計征，沒有明確的目錄，接近的為沙石每噸0.5元,玉石每噸20元,稅額標準與其產品價值相差甚遠,無法達到調節收入的目的。

（三）、從征收標準看，實行差別固定稅額。我國現行資源 稅實行從量定額征收，一方面稅收收入不受產品價格、成本和利潤變化的影響，不考慮成本價格和市場需求，不利于企業經濟核算。

（四）、從課稅對象看，范圍過窄，主要是礦產資源，并未將水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、動植物資源等包含在內，不利于對資源利用全面調節。

（五）、現行資源稅的稅額主要取決于資源的開采條件和級差收入，不考慮資源開采對環境的影響，降低了資源稅的實際稅負，難于激勵納稅人對資源的合理開采和利用。

（六）、礦產資源稅費性質不明，資源稅與礦區使用費、資源補償費之間劃分依據不合理，功能不協調，不能有效維護國家對礦產資源的財產權利。

二、調整和完善現行資源稅政策

（一）、擴大征收范圍。隨著我國經濟的快速發展以及全球資源的日益緊缺，對自然資源的合理利用和有效保護將越來越重要，因此，資源稅的征稅范圍應逐步擴大到所有礦藏資源和非礦藏資源，可將“水資源費”改為“水資源稅”，以解決我國日益突出的缺水問題。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為，待條件成熟后，再對其他資源課征資源稅，并逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。

（二）、改“從量計征”為“從價計征”。以產品銷售收入為計稅依據，可以將稅收與資源市場價格直接掛鉤，有助于通過 稅收調節資源的利用情況。調整資源稅政策，提高資源稅征收標準，將資源稅由從量征收改為從價征收，或改為按占有資源量征收，同時提高各種涉及環境保護的稅、費征收標準。目前，我國按照石油開采量計征資源稅，現有的石油資源稅率是根據1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》確定的，稅率標準是每噸8元至30元。從今年3月26日起，中國開始對石油商征收“特別收益金”。當前，石油已經不僅是一個工業產品，更日漸成為公共產品。如果改為從價計征，將會在油價上漲時，調節石油利潤的分配格局，石油企業將一部分利潤以稅收的形式上繳國家，作為資源所有者的國家政府收益增加，有相對更充裕的資金關注公眾，扶助弱勢群體，對于和諧社會的構建也是一種支持。資源稅的計征方式，將由從量變為從價，按照銷售收入來征收。這樣的調整無疑有利于“節約資源”目標的實現。在此值得一提的是，經國務院批準，從2010年6月1日開始，在新疆維吾爾自治區率先進行資源稅改革，改革的主要內容為原油、天然氣資源稅實行從價計征，稅率為5%，拉開了資源稅從價計征改革的序幕。

（三）、合理設計稅率，調節資源級差收入。根據資源級差收入、是否可再生以及稀缺程度設計不同的稅率，加大稅檔差距，把資源開采和使用同企業和居民的切身利益結合起來，以提高資源的開發利用率。按照“資源條件好、收入多的多征；資源條件差、收入少的少征”的原則，根據礦產資源等級分別確定不同的 稅率，有效地調節資源級差收入。資源稅改革一個重要的相關背景是資源產品價格的改革正在深入。經過近30年的改革，一般商品價格和服務價格市場化程度已經非常高，現在需要進一步理順資源性產品價格和要素價格。財稅政策是資源價格改革的重要配套措施之一，資源稅和資源產品的價格息息相關。在資源性產品的價格過于便宜的條件下，通過調高稅率,能夠更真實地反映級差地租,有利于資源的節約和合理開發，使得開發行為走向規范。同時，政府也能通過資源稅改革籌集資金，并將這部分收入用于補充環境治理成本等。

（四）、鑒于土地課征的稅種屬于資源性質，為了使資源稅制更加完善，可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調控我國資源的合理開發，同時應擴大對土地征稅的范圍，并適當提高稅率，嚴格控制減免，加強土地資源合理開發利用和保護耕地意識。

(五)、提高資源使用成本，加強可持續發展。目前我國資源稅率過低，導致了市場價格的扭曲，不利于經濟的可持續發展。同時，應擴大資源稅目，稀缺資源都應納入其中。資源稅改革的主要目的，是通過提高資源價格來增加資源使用的成本，而資源成本的提高必然導致一些資源的替代品行業受到追捧。比如能源價格的提高將提升新型能源如風能、水電等行業的增長空間，而油價提高將使得煤變油的產業前景也可能會被相對看好，同時拉升煤化工和電石化工的產品價格，使得這些行業都能間接受益。2006年，財稅部門曾經對原油、天然氣資源稅稅額標準作過調整，盡管這次調整沒有動大手筆，但還是被普遍關注。比如目前資源稅占油氣企業生產成本并不大，一是壟斷企業是否還有動力通過加強技術進步和管理來消化上升的稅收成本，二是在油氣產品需求有著較強剛性的條件下，現行的油氣資源產品定價機制使企業有機會轉嫁成本，將稅收成本轉化為普通消費者的負擔。

（六）、以資源稅改革為突破口，促進其他稅收改革。針對節約資源以及遏制掠奪性資源開發這樣的初衷而言，以資源稅改革的“孤軍作戰”恐怕難以收到很好的效果，借鑒國際經驗，可分期分批開征環境稅、物業稅、燃油稅等專項新稅種。把資源稅改革與石油、天然氣、水等資源性產品價格的改革相結合，同時進行改革；同時，必須放寬相關市場的準入資格，增加更多的競爭主體—這既是市場公平正義的體現，也是防止壟斷部門轉嫁稅收成本的辦法。而從政府的角度來說，則是必須厘清在資源面前的各種角色，并加強監管、規范資源稅收的征管關系。

第四篇：淺談資源稅改革的意義及對策

淺談資源稅改革的意義及對策

鄭光明

資源稅是以各種自然資源為課稅對象，為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。目前我國開征的資源稅，是對在我國境內開采應稅礦產品及生產鹽的單位和個人，就其應稅產品銷售數量或自用數量為計稅依據而征收的。資源的含義比較廣泛，是指自然界存在的天然物質財富，從其物質內容看，包括礦產資源、土地資源、水資源、動物資源、植物資源、海洋資源、太陽能資源、空氣資源等。目前我國資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色、有色金屬礦原礦和鹽等。現行資源稅采取的是從量計征的方法，對課征對象分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅源。

我國對于資源稅的開征始于1984年，當時只是對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，而對其他礦產品則暫緩征收。1994年稅制改革時，首次對礦產資源全面征收資源稅。在此后的一段時間里，這個稅種的相關稅率幾乎沒有較大的變化。從2004年起，我國陸續調整了對煤炭、原油、天然氣、錳礦石等部分品目的稅額標準，對石油、天然氣等部分資源性產品的稅率進行了調整，范圍和規模都有所擴大。2006年，財政部、國家稅務總局又取消了對有色金屬礦產資源稅減征30％的優惠政策，恢復全額征收，調整了對鐵礦石資源稅的減征政策等。開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。2007年，財政部、國家稅務總局 1

又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調整。調高了鉛鋅礦石、銅礦石、鎢礦石資源稅的單位稅額標準。這些措施，拉開了資源稅改革的帷幕。

一、現行資源稅征收中存在的問題

（一）、征稅范圍較窄。自然資源是生產資料或生活資料的天然來源，它包括的范圍很廣，如礦產資源、土地資源、水資源、動植物資源等。目前我國的資源稅征稅范圍較窄，從征收目的看，主要目的和意義在于調節由于資源形成和開發條件差異造成的級差收入，僅選擇了部分級差收入差異較大，資源較為普遍，易于征收管理的礦產品和鹽列為征稅范圍。在資源的節約使用和資源開發過程中的環境保護方面設計不足。

（二）、從計征方式看，資源稅實行從量計征，在稅率既定的情況下，應納稅額與課稅數量成正比，而與應稅產品的價格無關。但在市場經濟條件下，資源產品的價格是隨著市場行情的變化而經常變動的，從量計征方法割斷了資源稅與應稅產品價格的聯系，使資源稅對應稅產品價格變動完全失去了調節作用，這雖然有助于保持稅收收入和納稅人稅收負擔絕對額的穩定性，但在價格顯著變化的情況下，卻無法保證稅收負擔的合理性。如龍陵縣境內出產的黃龍玉，品質好的售價已達每市斤5萬元，而對其資源稅的計征，沒有明確的目錄，接近的為沙石每噸0.5元,玉石每噸20元,稅額標準與其產品價值相差甚遠,無法達到調節收入的目的。

（三）、從征收標準看，實行差別固定稅額。我國現行資源稅實行從量定額征收，一方面稅收收入不受產品價格、成本和利潤變化的影響，不考慮成本價格和市場需求，不利于企業經濟核算。

（四）、從課稅對象看，范圍過窄，主要是礦產資源，并未將水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、動植物資源等包含在內，不利于對資源利用全面調節。

（五）、現行資源稅的稅額主要取決于資源的開采條件和級差收入，不考慮資源開采對環境的影響，降低了資源稅的實際稅負，難于激勵納稅人對資源的合理開采和利用。

（六）、礦產資源稅費性質不明，資源稅與礦區使用費、資源補償費之間劃分依據不合理，功能不協調，不能有效維護國家對礦產資源的財產權利。

二、調整和完善現行資源稅政策

（一）、擴大征收范圍。隨著我國經濟的快速發展以及全球資源的日益緊缺，對自然資源的合理利用和有效保護將越來越重要，因此，資源稅的征稅范圍應逐步擴大到所有礦藏資源和非礦藏資源，可將“水資源費”改為“水資源稅”，以解決我國日益突出的缺水問題。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為，待條件成熟后，再對其他資源課征資源稅，并逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。

（二）、改“從量計征”為“從價計征”。以產品銷售收入

為計稅依據，可以將稅收與資源市場價格直接掛鉤，有助于通過稅收調節資源的利用情況。調整資源稅政策，提高資源稅征收標準，將資源稅由從量征收改為從價征收，或改為按占有資源量征收，同時提高各種涉及環境保護的稅、費征收標準。目前，我國按照石油開采量計征資源稅，現有的石油資源稅率是根據1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》確定的，稅率標準是每噸8元至30元。從今年3月26日起，中國開始對石油商征收“特別收益金”。當前，石油已經不僅是一個工業產品，更日漸成為公共產品。如果改為從價計征，將會在油價上漲時，調節石油利潤的分配格局，石油企業將一部分利潤以稅收的形式上繳國家，作為資源所有者的國家政府收益增加，有相對更充裕的資金關注公眾，扶助弱勢群體，對于和諧社會的構建也是一種支持。資源稅的計征方式，將由從量變為從價，按照銷售收入來征收。這樣的調整無疑有利于“節約資源”目標的實現。在此值得一提的是，經國務院批準，從2010年6月1日開始，在新疆維吾爾自治區率先進行資源稅改革，改革的主要內容為原油、天然氣資源稅實行從價計征，稅率為5%，拉開了資源稅從價計征改革的序幕。

（三）、合理設計稅率，調節資源級差收入。根據資源級差收入、是否可再生以及稀缺程度設計不同的稅率，加大稅檔差距，把資源開采和使用同企業和居民的切身利益結合起來，以提高資源的開發利用率。按照“資源條件好、收入多的多征；資源條件

差、收入少的少征”的原則，根據礦產資源等級分別確定不同的稅率，有效地調節資源級差收入。資源稅改革一個重要的相關背景是資源產品價格的改革正在深入。經過近30年的改革，一般商品價格和服務價格市場化程度已經非常高，現在需要進一步理順資源性產品價格和要素價格。財稅政策是資源價格改革的重要配套措施之一，資源稅和資源產品的價格息息相關。在資源性產品的價格過于便宜的條件下，通過調高稅率,能夠更真實地反映級差地租,有利于資源的節約和合理開發，使得開發行為走向規范。同時，政府也能通過資源稅改革籌集資金，并將這部分收入用于補充環境治理成本等。

（四）、鑒于土地課征的稅種屬于資源性質，為了使資源稅制更加完善，可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調控我國資源的合理開發，同時應擴大對土地征稅的范圍，并適當提高稅率，嚴格控制減免，加強土地資源合理開發利用和保護耕地意識。

(五)、提高資源使用成本，加強可持續發展。目前我國資源稅率過低，導致了市場價格的扭曲，不利于經濟的可持續發展。同時，應擴大資源稅目，稀缺資源都應納入其中。資源稅改革的主要目的，是通過提高資源價格來增加資源使用的成本，而資源成本的提高必然導致一些資源的替代品行業受到追捧。比如能源價格的提高將提升新型能源如風能、水電等行業的增長空間，而油價提高將使得煤變油的產業前景也可能會被相對看好，同時拉

升煤化工和電石化工的產品價格，使得這些行業都能間接受益。2006年，財稅部門曾經對原油、天然氣資源稅稅額標準作過調整，盡管這次調整沒有動大手筆，但還是被普遍關注。比如目前資源稅占油氣企業生產成本并不大，一是壟斷企業是否還有動力通過加強技術進步和管理來消化上升的稅收成本，二是在油氣產品需求有著較強剛性的條件下，現行的油氣資源產品定價機制使企業有機會轉嫁成本，將稅收成本轉化為普通消費者的負擔。

（六）、以資源稅改革為突破口，促進其他稅收改革。針對節約資源以及遏制掠奪性資源開發這樣的初衷而言，以資源稅改革的“孤軍作戰”恐怕難以收到很好的效果，借鑒國際經驗，可分期分批開征環境稅、物業稅、燃油稅等專項新稅種。把資源稅改革與石油、天然氣、水等資源性產品價格的改革相結合，同時進行改革；同時，必須放寬相關市場的準入資格，增加更多的競爭主體—這既是市場公平正義的體現，也是防止壟斷部門轉嫁稅收成本的辦法。而從政府的角度來說，則是必須厘清在資源面前的各種角色，并加強監管、規范資源稅收的征管關系。

作者：云南省龍陵縣地方稅務局

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第五篇：大部制改革的意義

大部制即為大部門體制。按照業內專家的提法，為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

大部制改革的核心是轉變政府職能.根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

一、推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現的現實意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現，嚴重影響了經濟社會統籌發展。實行“大部制”，能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。2.有利于落實“問責制”，建設責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關系，對于協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續。3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統配套問題，將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環節，按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。

二、推行大部制改革的原則

1.回應性調適原則。一要回應市場經濟發展的需要。強化宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。

二要回應社會發展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益和行業利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。2.總體性統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統籌各種關系。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。

3.系統性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環節和層次，優化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。

4.制約性協調原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執行權與監督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區政府改革提出適應地區經濟社會發展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。

三、推行大部制改革需要重點研究的若干問題 1.決策、執行、監督的分離與協調問題

目前我國決策職能與執行職能和監督職能不分現象突出，監督流于形式，使決策部門普遍受到執行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監管體制問題。我國市場監管部門過多、多頭執法、交叉執法的問題非常突出。例如，對食品的監督管理，目前是農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監管成本，而且降低了監管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監管的有關機構整合，統一行使市場監管職能，以增強監督的統一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業或產業管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標準，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。三是設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革，特別是有關權力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結合來考慮。應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構改革往往是迫于形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發展市場經濟、實現制度創新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經驗。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規律性的通行做法，通過理論創新促進體制和機制創新。