第一篇：國內退市制度存在的問題和改革意義

國內退市制度存在的問題和改革意義

退市制度是證券市場制度建設的重要內容，也是基于市場化建設思路發展我國創業板市場急需解決的重要問題?？傮w來看,海外成熟證券市場關于公司退市標準的規定較為寬松,但其證券市場并未因此而被劣質股大量充斥,原因在于這些市場擁有發達、便捷的公司購并機制,績差公司很容易就成為被廉價收購的目標,無需管理部門執行退市制度就因被收購而退市。這也是退市標準與上市標準相統一使得退市制度得以順利執行的結果。

我國股市成立以來，退市公司僅占上市總數的1.82%。一些劣質上市公司因有重組預期和“殼價值”而被高估并炒作，破壞了股市功能。據統計，自2001年初實行“第一版”退市標準后，A股退市公司總計40余家，占目前A股掛牌家數的1.8%，差不多可以算作一種“零淘汰”的退市制度。而美國納斯達克每年大約8%的公司退市，美國紐約證券交易所的退市率為6%；英國AIM的退市率更高，大約12%。

對于困難重重的改革，改革中最困難的一步是因為“利益階層”，新股發行利益太大，已成為很多人的生財捷徑。此外地方政府將此視作政績。公司與政府就以此找到源源不斷的資金管道。在國際成熟的證券市場上，上市公司退出機制的建立已有一兩百年的歷史。建立上市公司下市制度是各國證券市場制度建設的重要內容之一。其目的是保持證券市場的總體質量，把不合格的上市公司淘汰出局。通過吐故納新的動態調整過程，為證券市場注入新的生機和活力，促使資源從低效率的劣質公司流向高效率的優質公司，促進資源的合理有效配置。世界主要證券市場如紐約、納斯達克、東京、香港等，都有關于上市公司除牌的規定。對世界上成熟證券市場關于上市公司退出機制的具體規定進行全面、系統的分析,有助于借鑒成熟證券市場的成功經驗及有益做法,健全我國上市公司的退市制度。

在海外創業板市場上，退市是一種十分普遍和正常的市場行為，大多數的退市制度都和上市標準相一致。而且，退市與否除了與上市條件相對應的量化標準外，往往更多取決于股價、成交量等與市場表現直接有關的非業績量化因素，從而更多地體現出市場化的退市理念。

完善退市制度，業界一直在呼吁。從目前監管層的消息來看，創業板退市制度或將很快就會推出：深圳證券交易所也曾在投資者教育中心發布新聞稿指出，目前創業板退市制度已似開弓之箭，提醒那些熱衷于“炒作”二字的投資者，在面對退市風險這種終極市場風險時，要以良好的心態迎接理性投資時代的到來。當然，A股退市制度的改革與完善，將是一個循序漸進的過程。財務類退市標準的完善，必將還原股價信號的真實性；當股價信號能夠正常發揮作用時，市場化的退市標準就會自然走向前臺，成為主角。當然，在法制不健全，尤其是企業法制意識不強的情況下，行政性退市標準仍然是行之有效的懲罰性手段。這里必須強調指出的是，股市是一個優勝劣汰、大浪淘沙的競爭市場。為了保證股市資源配置功能的正常發揮，我們不應該允許超級垃圾股賣殼重組，以免浪費社會資源，因為無數事實已經反復證明：超級垃圾股重組后仍是垃圾。一個垃圾股之所以能被第N次重組，因為它每一次被重組后，結果仍是垃圾！快速擴容的中國股市，尤其需要高效率的退市制度，讓垃圾股有尊嚴地退市，一方面有利于震懾垃圾股的瘋狂炒作投機與炒殼重組游戲，另一方面，更有利于

恢復中國股市的資源配置功能，還原股價信號的真實性和本來面目。

有關股市的改革討論很多。最近市場的一個改革方向就是新股發審制度，包括郭主席拋出疑問“IPO不審行不行”，以及最近市場盛傳發審委不再對發行人盈利能力等問題作實質性判斷。但實行注冊制需要很多基礎制度或環境支撐，這其中就包括退市制度。在筆者看來，改革發審制度固然重要，但完善退市制度比推行注冊制或許更現實、更緊迫。

概括來說，在主板退市制度改革問題上，目前市場流行著三大疑慮。一是退市制度會成為中小股民的“絞肉機”；二是我國司法機制不健全，投資者利益受損難追究；三是殼資源價格居高不下，難以平穩退市。目前，主板、中小板有退市制度，但是，長期以來，“連續三年虧損”這一制度被業界認為是形同虛設，導致ST類個股借殼重組甚囂塵上，大量連年巨虧、資不抵債的垃圾公司依然被反復爆炒，股價高燒不退。大量ST板塊上市公司在四季度通過資產處置、債務重組和政府補貼等種種手段進行利潤操縱，輕松規避了退市制度的相關懲處成為“僵尸”，因此主板退市制度改革也是大勢所趨。特別是創業板退市制度，自創業板推出以來，業內就一直在呼吁，要求及早出臺創業板退市制度。期間，盡管監管層在不同的場合多次提及要推出創業板退市制度，但一直都是“只聞樓梯響，不見人下來”。對監管層下一步新股發行體制改革的思路上，要把目前是“改革"放在首位，同時也不會一步到位，時間會很長。

作為資本市場優勝劣汰長效機制的關鍵環節，退市制度是對中小投資者權益保護的一個最佳體現。因此，我們在推進新股發行體制改革的時候，不妨把退市制度也一起推進，真正的做到“有進有出”，而不是讓退市制度形同虛設。

第二篇：淺析中國公務員制度存在的問題和改革

淺析中國公務員 制度存在的問題和改革

學院：人文與外國語學院

班級：政治學與行政學0902班姓名：尚王鎖學號：091301020

3淺析中國公務員制度存在的問題和改革

摘要

21世紀已來臨，我國將面臨著更大的機遇和挑戰，作為國家行政管理的主體——公務員，只有不斷提高綜合素質才能適應社會的變化。公務員素質是一國公務員角色意識的彰顯,是國家“吏治”的基礎。隨著全球化、信息化時代的到來，20世紀80年代起，西方各國政府掀起了行政改革運動，公務員制度改革是其中的重中之重，改革取得了較大的成效。中國于20世紀90年代初也建立起公務員制度。由于歷史和現實因素，中國公務員制度發育不良，改革勢所必然。關鍵詞

公務員制度改革創新途徑監督機制公務員素質

健全法制干部考核公平公正科學決策官僚制

正文

一、公務員制度存在的主要問題

（1）結構的非理性。1.管理權限過于集中。權力過分集中使得“家長式”

人物層出不窮。同時，管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上出現矛盾，用人部門的積極性和工作效率都受到一定程度的影響。2.黨政關系尚未根本理順，政治侵奪行政，行政機關難以自主發展其自身的合理結構和管理能力。3.職能分化和分工不明晰，結構和功能交叉重疊。而專業化分工的欠缺又造成了我國公務員系統普遍缺乏專業化人才，更多的是“萬金油”式人物。

（2）法治化管理不足。法律體系不完備?，F行的《國家公務員暫行條例》只是行政法規，立法層次較低，強制性、權威性不強。在法制不完善而導致“無法可依、無章可循”的同時，又存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”的嚴重現象。個別行政組織不是依據法律，而是依據穩定性較差的政策和長官意志來進行管理，呈現出濃重的人治色彩。

（3）管理方式陳舊單一。以往的干部管理模式都采用管理黨政干部的單一

模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮具體工作性質、社會責任和職業特點，這種沒有針對性的傳統管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。由此社會上還逐漸形成了職業套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

（4）管理制度很不健全。近年來國家雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：A在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。B在干部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。C在干部調配上，只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪里需要往哪搬?！盌缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。E在干部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度，由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現出濃重的人治色彩。

(5)監督機制不完善。長期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。一種權力一旦失去監督與約束，其發展就必然會走向腐化與墮落。缺少監督機制，權力就會異化，腐敗就難以避免。

二、中國國家公務員制度的特色

我國是社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度需要根據國情的不同，具備中國特色，需要注意以下幾個問題。

1.不搞“政治中立”。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供制度保證。要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。

2.堅持黨管干部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。

3.不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。

4.堅持服務于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。

總而言之，中國國家公務員制度的建立需要學習和借鑒了西方制度的一些積極內容，更重要的是繼承和發揚了中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。

三。、公務員制度改革的建議性措施

（一）調整結構，壓縮層級，精簡公務員。

1.分權。涉及中央與地方的關系和政府內部上下級關系。在中央與地方關系調整方面，將中央政府承擔的職能轉移到地區或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關系的調整方面，實行決策與執行分離，政策部門和提供服務的部門實行職責分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權轉移到下級部門，使下級部門成為純粹的執行機構。

2.授權。讓低層員工和公民更多地參與決策。

3.彈性化。根據形勢的需要，不斷撤銷現有組織，設立“虛擬組織”，任務完成后，組織就將自行終結。

（二）改革人事管理方式，增強制度的靈活性。

1.解除規制。在職位分類方面，廢除繁文縟節，實行品位分類和職位分類優勢互補，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務員的自主權。

2.取消職務常任制。一方面強制性地大規模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。

3.推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標，以“三E”—經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標準，建立可測量績效指標體系，量化考核標準，對公務員的工作能力和實績進行客觀的評價，并以此作為公務員工資、晉升、獎懲的依據，從而形成注重結果而非過程控制的新的機制。

4.以人為本。改變過去以事為中心的傳統管理模式，推行人力資源管理，將關注的重點從“制度”轉向“人”，強調把人從規則的束縛中解放出來，以充分發揮人的積極性和創造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務員）的使用與開發有機結合起來，以激發公務員的潛能，提高其績效。授權、分權、解除規制、取消職務常任制、推行績效管理等等這些措施都集中體現了以人為本。

（三）重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標。政府改革者常常使用三種途徑來再造組織文化，即塑造組織習慣、心靈和心智。通過讓雇員嘗試新經歷以形成新的行為方式；通過轉變雇員的情感承諾來強化這些新行為；通過幫助雇員重新理解組織的共同遠景來形成新的心智模式。

（四）加強創新。

從控制導向到服務導向的理論創新。充分回應民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務是我國政府及其工作人員行動的根本宗旨。從集權人治到民主法治的制度創新。從以事為中心的管理模式轉到以人為本的人力資源管理模式的管理方式創新。從機械封閉式到彈性開放式的組織結構創新。結束語

公務員制度的改革對社會主義市場經濟體制的作用不容忽視。它為社會主義市場經濟體制的建立和運行提供必需的人才保障。市場經濟體制的建立在很大程度上取決于健全的立法以及政府公務人員的執法水平。建立公務員制度正是適應了這一要求。公務員制度的改革，有利于提高公務員的政治和業務素質，提高行政工作效率，提高政府執法的總體水平，促進市場經濟的發展。

參考文獻

劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰略與方法》，機械工業出版社，2003年

張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年

周志忍：《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年

第三篇：我國現行土地儲備制度意義、存在的問題和完善對策

沈陽農業大學

——文獻綜述

(2010—2011第1學期)

學院：土地與環境學院

專業班級：07級土地資源管理1班

學生姓名：

學號：

年月日

我國城市土地儲備制度意義、存在問題及完善措施

曹磊

（沈陽農業大學土地與環境學院，沈陽 沈河區 110161）

摘 要：土地儲備制度是我國城市土地管理的重要創新，是我國城市土地管理的重要內容，對于完善我國城市土地市場具有重要

意義。它的建立，解決了城市土地長期供應不足、亂占耕地現象，緩解了城市建設用地需求增加和耕地過度減少之間的矛盾，促進了

我國城市土地的健康有序的運轉。我們肯定土地儲備制度的積極作

用，但必須認識到我國土地儲備制度才剛剛建立不久，存在著很多

問題，需要不斷完善以促進我國市場經濟的進一步發展，本文擬分

析了我國土地儲備制度的重要意義及存在的問題并在此基礎上提

出了幾點完善措施。

關鍵詞：城市土地儲備 意義 問題 措施

一、我國土地儲備制度簡述

所謂城市土地儲備制度，是指城市土地收購儲備機構，通過征收、收購、置換、到期回收

等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來，由土地收購儲備機構統一進行土地整理后

納入土地收購儲備庫，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和土地利用計劃，通過招

標、拍賣、掛牌等方式有計劃地將儲備土地投入到市場，以供應和調控城市各類建設用需求的一種土地管理制度。

土地儲備制度最早于1896年始于荷蘭，稱之為“土地銀行”，后再德國、瑞典、英國、美

國等國家得到推廣。國外土地儲備制度設立的背景是：工業革命以后，城市人口急劇增加，土

地和住房供給的壓力增大，房地產投機現象嚴重，政府為了調控土地市場，抑制土地投機，為

居民創造良好的勝過環境，促進城市健康、有序的發展，開始實行城市土地儲備制度，其基本

含義是：按照城市規劃的要求以及城市建設的需要，預先由公共機構將城市發展用地獲取，以

作為城市未來發展用地。

我國土地儲備制度起步較晚，始于20世紀90年代市場經濟發展初期，1996年上海成立了

我國第一家土地收購儲備機構——上海土地發展中心；1997年，杭州成立了土地儲備中心；隨

后，南通、青島、武漢等地相應成立了不同形式的土地儲備機構。2001年，國務院頒布了《關

于加強國有土地資產管理的通知》，標志著我國城市土地儲備制度開始在全國范圍內推廣。經過

10年的努力，目前我國已經擁有土地儲備機構2000多個，大大的促進了城市土地市場的有序

運轉和社會經濟的發展。

二、我國城市土地制度實施的背景

（一）“雙軌供地”

在我國有償出讓的土地中，絕大部分采取的是有償出讓的方式，致使土地出讓價格偏低，國有土地收益大量流失。一些地方“尋租”現象嚴重，進一步損害了國家土地收益，破壞了土

地市場的有序運轉。

（二）“多頭供地”

由于過去我國實行的是“三無”土地制度，即無償、無期限和不得流轉的行政劃撥土地制

度，致使我國城市存在土地大部分在用地者手中，許多單位和個人為了自身的利益，利用我國

現行土地法律體制的不完善，繞開政府私自進行土地轉讓和出租，而國家法律法規對此行為時

認可的，我國法律規定：劃撥土地使用者通過補辦土地出讓手續就可以轉讓、出租土地，成為

一個合法的土地供應者，這樣，城市政府一直未能弄斷城市土地一級市場的土地供應。這一方

面造成了國有土地收益的大量流失，土地市場秩序的混亂；另一方面，由于政府手里沒有足夠的土地，致使政府調控土地市場的能力降低，政府規劃難以實施。

（三）城市盲目擴張，耕地大量浪費

由于政府未能壟斷城市土地一級市場，政府手中沒有足量的存量土地，為了滿足社會經濟的發展，政府只有通過征收耕地來滿足城市土地的供應，這造成了在城市建設用地集約度地下的同時城市盲目擴張，耕地大量損失；另一方面，在城市邊遠地區，由于基層政府管理的疏松，一些村民及村委會也私下向用地者提供土地，從而進一步促使了城市用地規模的盲目擴張，耕

地大量減少。

三、我國城市土地儲備制度建立的意義

我國城市土地儲備制度作為土地市場管理中重要的的制度創新，具有其深刻而重要的意義：

（一）有利于加強政府的宏觀調控能力，充分發揮政府對土地市場的宏觀調控作用

城市土地儲備制度的建立，通過將城市分散的存量土地通過收購、置換、到期回收等

方式集中到“城市土地儲備庫”，使政府手中有充足的土地，由過去的“多頭供地”轉變為

現在的“單頭供地”，從而使政府壟斷土地一級市場，并根據市場需求，有計劃的將儲備土

地投入到土地市場，以供應和調控土地市場。

（二）有利于盤活城市存量土地，提高土地利用效率

政府未能壟斷城市土地一級市場時，“多頭供地”使城市存在“灰色土地一級市場”，城市存量土地盲目供應，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通過城

市土地儲備制度的建立，將城市布局和用途不合理、閑置、低效利用的存量建設用地納入

到“土地儲備庫”，進行土地整理，然后以市場為導向，將儲備土地重新投入到市場，重新

配置土地資源，既可以盤活城市存量土地，提高土地利用效益，避免國有土地資產的流失，又可以提高土地資源利用效率，達到集約利用土地目的，減輕了城市建設對耕地的壓力。

（三）有利于土地利用規劃和城市規劃的順利實施

土地利用總體規劃和城市規劃的實施都是建立在城市土地基礎上的，建立在政府手中

有充足土地的基礎上，土地儲備制度的建立，使原來的低效、閑置的城市存量土地集中到

政府手中，這給政府進行土地市場宏觀調控提供了物質基礎，便于城市根據土地利用總體

規劃和城市規劃的要求對土地市場進行調控，以促進城市土地市場的健康、穩定、有序的發展。

（四）有利于推進城市土地招拍掛制度，建立公平、公開、公正的土地市場

土地儲備制度的運作將確保經營性用地通過招標、拍賣、掛牌制度出讓、出租，這在很大程度上避免了原有土地的“雙軌供地”，減少了一級市場交易中的個人因素，避免“尋

租”行為，保障交易的公平性和公正性。同時增加了政府土地收益，減少了國有土地資產的流失。

四、當前我國城市土地儲備制度存在的缺陷

我國城市土地儲備制度的建立雖然作為土地市場的一項制度性創新，給我國土地市場管理

帶來了積極意義，但需認清我國土地儲備制度屬于剛剛起步階段，各項理論和實踐研究都缺乏

系統性的深入研究，現行土地儲備制度中依然存在諸多問題：

(一)土地儲備資金籌集困難

缺乏土地儲備籌集資金是每個城市建立土地儲備制度時都會遇到的困難。這是因為在土地儲備初期，土地儲備中心由于要儲備一定量的土地，必須啟用城市大量的儲備資金，而在此階段，儲備中心的土地是只進不出的，因而資金沒有積累，造成資金緊缺是在所難

免的。由于資金匱乏，土地儲備初期，土地儲備中心不敢也沒有能力去進一步擴大土地儲

備量，致使城市土地儲備有限，政府宏觀調控能力受限。

(二)土地收購補償標準不合理

在我國現行土地儲備制度中，政府通過征收、購買、到期回收等方式將土地從分散的使用者手中集中起來，并給予一定的補償。土地補償金額的高低具有很強的政策性和技術

性，涉及到多方面的利益，需要嚴肅對待和處理，而我國現階段對土地補償標準的理論研

究還十分薄弱，土地補償標準還不完善，缺口很大。一些城市的土地補償標準只設立了3

到5個，且補償標準普遍偏低。雖然這種補償方法簡單易行、操作方面，但它以損害了土

地使用者的利益為代價，當一些土地使用者搞到自己所接受的補償沒有達到土地該有的價

值時，就會對土地征收行為產生抵觸，使得土地儲備中心的談判難度加大，談判時間延長，征購、回收成本加大。

(三)城市土地一級市場尚未壟斷

雖然我國建立了土地儲備制度，并通過土地儲備過程，使我國城市存量閑置、低效土

地集中在“土地儲備庫”中，但是由于我國土地儲備機制的不完善，土地儲備中心任未能

壟斷城市土地一級市場，未能做到“一個口子進，一個口子出”的土地儲備模式，通常除

了土地儲備中心外，能夠對市區存量土地進行整理開發和制定供應計劃的部門只要有舊城

改造辦公室、建設委員會等部門。由于政府為了解決土地儲備初期的資金問題，而采用以

土地換資金的政策，通過給相關部門一部分土地，由其先自籌資金進行建設，待可出讓土

地出讓后再回收資金。這種土地供應程序與土地管理體制雖有一定的合理性和客觀性，但

也有許多的弊端，如難以實現土地集中連片開發、土地規劃布局的不合理、城市開發建設

資金的浪費、國有土地資產的流失以及各部門以各自利益為出發點，沒有考慮到全局和長

遠利益，不利于政府宏觀調控土地市場。

(四)土地儲備機構職能的雙重性帶來的矛盾

由于我國城市土地儲備機構主體是土地資源管理部門，在土地儲備過程中同時擔當土

地經營者和土地管理者雙重角色，既承擔著土地保值增值的義務，又肩負著調控土地市場，實施土地規劃，確保城市各項公益用地和基礎設施用地需求的責任。作為土地經營者，它

以取得最大經濟利益為目的；作為土地管理者，它以合理調控土地市場，實現土地資源的優化配置，取得最大的社會效益為目標。土地儲備機構擔當的這兩種角色，在目前缺乏制

度和法律保障的前提下，使其很難找到政府行為和市場行為相一致的磨合點，對土地儲備

制度的進一步發展提出了挑戰。

五、我國土地儲備制度的完善對策

（一）建立風險共擔，利益共享的社會化資金循環機制

由于我國土地儲備運作周期長、資金占用量大，受宏觀經濟環境影響顯著等特點，決

定了我國土地儲備必須建立一條多渠道籌措資金的機制，改變以前單向通過銀行籌借資金的做法。可以通過設立土地基金，實施土地債券化，發行股票等方式吸收社會資金，建立

循環資金鏈，促進土地儲備制度的健康運行。

（二）合理確定土地補償標準，提高土地補償額度

由于土地補償標準直接關系到土地使用者的切身利益，直接影響到土地儲備制度的順

利實施和土地市場的健康穩定，因此必須對土地征購、回收等的補償標準進行重新確定，通過增設土地補償標準、提高土地補償額度等，建立覆蓋面更廣的土地補償體制，以完善

我國先行土地補償標準。

（三）加強城市政府的集中統一領導功能，強化城市土地經營的組織化程度

城市土地經營的涉及面廣，政策性強，政府建設和管理城市的任務越來越重，搞好土

地經營，對我國社會的可持續發展意義重大，因此必須加強政府的同意管理職能，城市的各項建設必須在土地利用總體和城市規劃的指導下由政府進行統一征用、統一開發、統一

供地、統一管理的良性機制，真正的做到“一個口子進，一個口子出”的土地儲備管理模

式，避免將土地分配給各部門進行分別開發建設。

（四）明確政府的職能

要明確、擺正政府在土地管理中的作用和職能，政府不是土地管理中的運動員，而是

“裁判員”。政府的職能在于制定“游戲規則”，使土地市場都能在同一“規則”之下運行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利

益最大化的經營者，而是土地市場中的調控者、監督者和管理者。

The Brief Analysis on the influences,problems and

countermeasures of the land reserve system

Caolei

(college of land and environment,shenyang

argricultural university,shenhe shenyang 110161)

Abstract: Land banking system is urban land management is

an important innovation, urban land management of important content, for the improvement of urban land market.It's set up to address the long-term supply of urban land, farmland, the increased demand of urban land use and land conflicts between excessive reduction, the promotion of the urban land in a healthy and orderly operation.We affirm the land reserve system of positive effects, but you must realize that our land banking system has just set up soon, there are many issues that need to be constantly improving to promote further development of the market economy, this article proposes an analysis of China's land reserve system important significance and problems on the basis of some perfect measures proposed.Keywords：urban land bankingsignificanceproblems

measures

參考文獻

[1].高鴻業西方經濟學第三版(宏觀部分).北京：中國人民大學出版社，2004 年9月第3版

[2].劉衛東城市土地資產經營與管理.北京：科學出版社，2004年7月第1版

[3].荊月新.宋家敬土地儲備經營的法律程序與監管.北京：中國方正出版社2006 年9月第1版

[4].上海福卡經濟預測研究所破解中國宏觀調控大局.上海：上海財經大學出版社 2007年8月第1版

[5].劉俊峰土地一級開發模式存在問題與對策研究--以北京市為例.北京房地產 2008年第5期

第四篇：法官制度存在的問題及改革初探

法官制度存在的問題及改革初探

法官隊伍建設，可以說是一個“剪不斷，理還亂”的話題。有關這方面的論述，可以說是汗牛充棟、多如牛毛，可謂仁者見仁、智者見智。但它畢竟是一個不容回避的話題，筆者試圖從制度層面上解剖法官隊伍存在的問題及成因，并對法官職業化提出自己的一些看法。

一、對法官隊伍現狀的整體評價

說到對法官隊伍的整體評價，筆者想引用最高法院副院長曹建明的話，他說，1998年以來，全國法院大力加強隊伍建設，取得了顯著的成績，廣大法官和其他工作人員忠于職守，愛崗敬業，廉潔奉公，嚴肅執法，秉公辦案，為保障改革、促進發展、維護社會穩定作出了重要貢獻。事實證明，法官隊伍是好的，是黨和人民完全值得信賴的。筆者認為，這個評價是中肯的，也是實事求是的。相比而言，法官同行政機關和其他司法機關相比，從人員素質到工作效率都是比較高的，這是有目共睹的。但這不等于說法官隊伍就不存在問題了，實際上，我們的法官隊伍無論從人員素質還是管理制度上都還存在一些問題和缺陷，存在一些不盡如人意的地方。

那么，現階段法官隊伍究竟存在一些什么問題呢？

（一）從隊伍素質上看，法官的整體素質尤其是業務素質偏低，職業化程度不高

先從業務素質看。筆者并不否認，我們的各級法院確實有一些高素質的法官，我們有些法院，特別是高級法院或經濟發達地區的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業本科或碩士、博士畢業生，他們有著堅實深厚的法學理論基礎，經過一段時間的司法實踐，積累了豐富的審判實踐經驗，能夠熟練地運用法律和法學理論解決審判實踐中遇到的各種法律問題，已經成為各級法院的中堅和骨干。但遺憾的是達到這樣標準的法官所占的比重并不高，整體上是經濟發達的地方優于經濟欠發達的地方，上級法院優于下級法院。實事求是地說，我們有相當一部分或大部分法官還沒有達到職業化的要求，有的還相距甚遠。

或許有人會說，我們的法官大多數已經是大專以上學歷了，你那么說，是不是夸大其詞？不可否認，我們的法官具有大專以上學歷的比例是呈逐年上升的態勢，有的法院已經達到了80或者90以上。我們也習慣于用我們的法官通過參加了什么業余學習，獲得了什么文憑，大專以上學歷占法官總數的百分比來證明法官素質的提高。如果單從數字看，法官的素質還是說得過去的。但這只是表面現象，應當看到這些80或90以上具有大專以上學歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學校的畢業生。其他大多數是參加工作以后在職參加業大、自考、函授、刊授等畢業的，當然其中也有一少部分人通過這種方式的自學掌握一些法律知識，但不可否認的是這種學歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學習，而不是為知識而學習。審判實踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復雜的法律關系，審起案子來是語無倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報告、判決書千篇一律，語言邏輯不清，讓人看了不知所云。可見這種業余的學歷教育對學員業務素質的提高是十分有限的，法官整體的業務素質并沒有產生預期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。

（二）從法官隊伍的人員構成來看，我國法官成分復雜，同質化程度嚴重不足

從各級法院法官的來源來看，我國法院法官的成分極為復雜。有的從行政機關調入，有的是教師改行調入，有普通高等院校畢業分配來的，有的是轉業軍人安排就業的，有的是經考試錄用的，有的是“以工代干”轉正的，簡直是五花八門。這些人有的是大學或大專畢業，有的中專、高中甚至初中畢業，學的專業也是五花八門，而普通高院校法學本科以上畢業的只占極小的比重。這么多成分如此復雜的人組合在一起，由于文化程度不同、所學專業不同、經歷背景不同，必然導致人生觀、價值觀、法律觀的差異，最明顯的是面對同一件案件，一個法院的不同法官或上下級法院的法官會得出截然不同的結論。有學者指出，我國法官隊伍比較缺乏職業傳統和職業氣質，其職業特點也處于模糊狀態，不僅在法律意識、法律專業知識上難以形成共同語言，而且在職業倫理、職業操守等方面也難以達成共識，內部自律機制因而難以有效建立，不可避免地造成審判秩序的混亂和違法違紀現象的發生，從而導致法官的公信度不高，這個評價是十分中肯的。

（三）從法官隊伍的管理體制及管理手段來看，現階段實行的行政化的管理手段已經不適應司法職業的內在要求

先從制度設計上說，建國以來我們的各級法院都是按標準的行政機關設計的，就是現在，各級法院的內部機構設置和管理方式與行政機關并無二致。如院長以下設副院長、庭長、副庭長，下設若干業務庭室和綜合處室，院長、副院長分管幾個庭室或部門的工作，這與行政機關的內部機構設置和運行方式極為相似。所有的人民法院都存在一個金字塔式的權力結構，我們的法官被人為的分成了三六九等，法官與領導之間、下級領導與上級領導之間事

實上存在著領導與被領導、支配與被支配的關系，領導的好惡在很大程度上決定著法官的升遷任用與獎懲，事實上形成了法官對領導、下級領導對上級領導的人身依附關系，而人身的依附必然導致意志的屈從，造成法官的人格缺陷，不利于法官職業意識的養成，不利于法官獨立行使審判權。這個權力結構適用于行政機關卻不適用于人民法院，因為它違背了司法的規律。

再從各級法院的運行機制來看，現在通行的案件審批制度，也有悖于司法的規律。通行的做法是一個案件要經過庭長、主管院長、院長審批或者審判委員會研究才能下判，審而不判、判而不審的問題始終未能解決。這些庭長、院長不辦案卻可以“唱主角”決定案件的結果，而在一線辦案的法官反而成了“跑龍套的”，可謂中國一“怪”。實際上，法官的審判活動無一例外地要經歷“獲得案件事實→擇取法律規范→解釋法律規范→對法律規范與案件事實的價值和邏輯關系進行內心確信→形成判決的思維推理過程。這個思維推理過程是由法官獨立完成的，它是一個個性化的腦力勞動，不需要他人的干擾。這種無限往復的邏輯實證過程會外化為一種定向的思維習慣，成為法官職業化的一個突出特征。而現行的案件審批制度卻未能體現這一特點，以行政權力代替審判權的行使，實際上是違背司法規律的。

（四）從法官隊伍的數量及工作效率來看，我國法官數量過于龐大，工作效率不高

據統計，我國現有法官大約20多萬人，平均每5、6千人就有一名法官，與發達國家每5—6萬人有一名法官的比例相比，我們的法官數量實在過于龐大。與數量龐大形成鮮明對比的是，我國法院法官的審判效率并不高，每人每年結案只有三、四十件案件，只相當于美國法官的十分之一。

為什么我們的審判效率如此之低？是不是一線法官辦案的絕對數量很少？我看不是，我們有相當一部分法官一年能辦一二百件案件，一般的也能辦百十件，效率并不低。造成平均結案率低的很大一個原因是我們的法院存在相當數量的“脫產”或“半脫產”法官。在法院，辦案最多的是審判員（包括助審員），副庭長次之，到了庭長一級辦案就少了，當了院級領導就基本不辦案了，再加上不辦案的行政管理人員、綜合科室的法官，不辦案或基本不辦案的法官占到了法官總人數的一半左右。這樣平均下來，審判效率自然不會很高。

二、關于法官隊伍存在問題成因的思考

關于法官隊伍存在的問題成因的探究，應當從分析問題入手，最終從制度的層面加以考量。

（一）關于法官素質的思考

先從法官的選任看，選拔任用法官的標準過低使得法官的整體素質先天不足。法官職業是一個特殊的職業，法官以行使國家審判權為專門職業，不僅要具備國家公務員必須具備的基本條件，而且要具備法官必須具備的獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。然而建國以來，特別是法官法實施前，法官職業的特殊性一直被忽略了，對法官的選任幾乎無任何諸如教育背景、專業知識、工作經歷等方面的要求，很多人可以未經嚴格選拔而進入法官隊伍。由于沒有嚴格的選拔任用法官的標準，一個人到了法院不論是否從事審判工作，不論素質是否符合審判工作的要求，只要達到一定的工作年限和干部級別，都被任命為法官。法官職稱實際上已經成為一種象征、一種可以平均分配的待遇。結果導致兩個惡果，一是法官隊伍無節制膨脹，形成了一支數量龐大而素質參差不齊的法官隊伍。相當一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務。二是法官與書記員比例失調，由于書記員逐漸被選任為法官，造成書記員嚴重缺乏，一些本應當由書記員承擔的工作卻由審判員來完成，造成法官與書記員分工不明，既影響了工作效率，又影響了案件質量。

再從對法院、法官的管理制度看，制度的設計忽視了法官職業的特殊性。建國以來我們在制度的設計上把法院等同于一般的行政機關，將法官等同于一般的公務員進行管理（即使到了現在，法官仍然沿用公務員的考核辦法，法院的干部任免仍沿用行政機關的做法），在制度設計上忽視了法官職業的特殊性。而當我們真正認識到法官職業的特殊性的時候，時間已經過去了半個多世紀，法官隊伍職業化程度不高的現實已經造成，我們正在為忽視法官職業特殊性的制度設計付出代價，而且還要繼續付出代價?，F在我們卻過多地指責法官的素質低下，實際上，法官的素質是由法官制度決定的，既然你在制度設計上將法院等同于一般的行政機關，既然你將法官等同于一般的公務員，那么你就沒有理由要求法官具備比公務員更高的素質。所以單純指責法官素質低、不求上進是有失公正的。

（二）關于法官管理體制的思考

首先從領導干部的任免看，領導干部的選拔任用制度不符合法官職業化的要求。建國以來，法院的領導班子都是同級人大任免，實際上是由組織部門選任委派。這在行政機關并無不妥。關鍵在于法院不是一般的行政機關，法院是一個專業性很強的部門，你從其他黨政部門選配干部，很難適應審判工作專業化的要求。比如說一個相當級別的領導，盡管他政治素質好組織能力強，在行政機關他可能是一名稱職的領導，但到了法院卻未必。為什么，因為當法院的領導，不僅要具有行政機關領導所應當具備的基本素質，還要求你具備一定的法律背景和司法經驗。而我們通常的做法是，將黨政機關的領導直接選派到法院擔任領導職務，盡管他對法律是個門外漢，盡管他一個案子也沒辦過，但到了法院就可以直接被任命為院長、副院長、紀檢組長、政治處主任、審判委員會委員，而從事審判職業幾年、十幾年甚至幾十年的法官卻要聽命于這些從來與法律無緣的人，這在法治國家簡直是不可思議的，而在中國卻成了通行的做法，見怪不怪了！這種做法抹煞了法官職業的特殊性，而它帶來的負面效應更是不能低估的，它使法官認為，當法官不必研究法律，只要研究好“社會學”、學會為官之道就足夠了！不懂法的人可以當管法官的官，享受一線辦案法官無法享受的“尊榮”，那么法官還有什么必要勞心費神地學習法律？退一步說，學了法律，成了專家又能如何？

其次從法院的內部運行機制上看，現行法官制度的激勵機制不符合法官職業化的趨勢。制度的導向和評價功能是巨大的，有什么樣的評價體系，就會有什么樣的價值觀念。既然你將法院設計了自上而下、由高到低的權力結構，既然享受尊榮的等級與官階成正比，既然當了官能過上“食有魚、出有車”的體面生活，享受到普通法官無法享受到“尊榮”，那么法官必然形成以當官為榮、當兵為恥觀念?？梢哉f，我們現在實行的法官制度，實際上是鼓勵“當官”，而不鼓勵在第一線辦案的制度。所以說，行政化的管理體制不僅不能保證選拔出高素質的法官，更重要的是還造成了法官價值評價體系的扭曲。一個人到了法院，當了書記員，想當審判員，當了審判員，想當庭長，當了庭長，想當院長，沒有一個人甘愿一輩子當個書記員或審判員的。實際上，評價一個法官水平高低的標準已經變成了他實際享有的行政級別的高低，而其本身所具有的法律素質倒在其次了。而在現有的體制下，想當官除了需要具備一些基本素質外，更重要的是有“道”，所以我們的有些法官不是把精力用在學習研究法律上，而是千方百計挖空心思想當官。那些當官無望的，則消極地對待工作混日子，那些真正高素質的法官由于年輕或社會經驗不足無法得到晉升的機會而處于較低的等級，無法享受到法官職業應當給他們帶來的尊榮，導致他們對前途、對事業悲觀失望，而逐漸喪失了進取心，整個法官隊伍缺乏應有的生機和活力，這就是現階段各級法院的法官學習業務提高素質缺乏內在動力的根本原因，這就是我們花了那么多錢搞了那么多的進修、培訓而效果不理想的真正原因，這也是提高法官整體素質的最大障礙。

再次，從審判管理的運行模式上看，案件審批制度的存在即違背了審判規律，也不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高?，F在通行的做法是案件的層層審批把關和審判委員會討論案件制度。盡管近年來我們一直提倡領導辦案，一直提倡要還權于合議庭和獨任審判員，但結果卻不盡如人意。為什么？因為案件審批是以領導的行政管理權力為前提的，我們的領導習慣于審批案件，實際上我們的一些領導也只能審批案件，他們把審批案件當作自己權力的象征而不容他人染指和削弱。實際上案件審批不過是審判權在審批者和辦案者之間的再分配，審批案件除了正常的掌握審判動態或案件把關之外，還存在一個案件的決定權問題，而這個決定權在當前的司法環境下多多少少地具有某種可交換的屬性，能給審批者帶來某種利益，所以作為法院最高權力的享有者不可能把案件決定權真正還給辦案法官。這才是案件審批制度存在的最深刻的原因。當然，筆者并不否任案件審批對保證案件質量所起的作用，特別是在當前法官素質普遍不高的情況下。但是應當看到，我們的有些領導，對法律知識的熟悉程度并不見得比一線辦案法官高多少，尤其是從其它黨政機關調入的沒有法律背景和司法經驗的領導，就是從優秀法官提拔起來的領導，由于他們不辦案或很少辦案而整天忙于行政事務，其業務能力也未必比提拔前更高。實際上由領導審批案件或經審判委員會研究案件，并不能有效地發現和避免案件的實體和程序錯誤，相反我們的案件審批者或審判委員會對同一個案件經常會得出截然相反的結論。

這里特別應當指出的是，由領導審批案件或由審判委員會研究案件的做法還具有一定的負面影響，一是它容易使審判人員形成依賴和懶惰心理。由于審批把關制度的存在，使得審判人員遇到疑難問題不是自己尋找法律依據和運用法學理論進行解決，而習慣于將疑難問題提交審判委員會或案件審批者決定，久而久之他在心里會想，反正我說了也不算，還不如將問題上交，自己落個清閑。因而案件審批制度不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高，實際上已經成了素質不高的審判人員的“拐棍”，在一定程度上“保護”了低素質的法官。二是不利于錯案責任的追究。案件審批制度分散甚至模糊了案件承辦者的責任，使得真正出了錯案時責任無法追究。

以上我們分析了造成法官隊伍素質低下的種種原因。值得特別指出的是，這些原因不是孤立存在的。我們看到，忽視了司法規律的法官制度造成了法官隊伍無節制膨脹和素質低下；而數量龐大的法官隊伍和素質低下的現實又給行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件審批和審判委員會制度等）又在一定程度上保護了法官的低素質，各種因素交互作用、互為因果，導致了法官隊伍目前的狀況。法官隊伍存在的問題僅僅是表象，而制度的設計才是根本。

筆者常常思考這樣一個問題，司法體制改革和推進法官職業化，是靠領導的號召和要求，還是靠制度的改革與創新？筆者得出的結論是，解決法官隊伍存在的問題，必須從制度設計入手，從根本上解決問題。法官的職業化建設，必須同司法體制的改革同步進行，沒有體制的改革與創新，法官職業化就失去了動力和保障，最終也不會取得實質性的成果。

三、關于法官職業化建設的幾點建議

法官制度改革的目標應當是“法官要辦案、法官愿辦案、法官只辦案”。實現這個目標的標志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“長”是審判長。這一官一長只管案件，而不管其他的法官。為此，必須重新構建能夠體現司法特質的法官制度，在這個制度的保障和約束下，造就一支高度職業化和高度自治的職業法官隊伍。為此應當解決好以下幾個方面的問題。

（一）關于法官職業的準入問題

目前我們已經認識到了法官選任標準過低的問題，設立了司法考試制度，提高了法官職業準入的“門坎”，但這只是解決了今后的普通法官的職業準入問題，領導干部的職業準入問題和實行員額制后法官的選任標準問題仍未解決。

法官法規定，法院的院長、副院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優提出人選，而沒有規定必須通過國家司法考試，為此就有了“當院長容易，當法官難”的說法。人民法院的院長、副院長具有法官和領導雙重身份，理應在業務素質上高于法官，但在選任的標準上卻低于法官，為黨政干部繼續進入法院當領導留下了“后門”，實際上是對現行的干部管理體制的遷就。如果我們對這個“后門”不及時予以堵塞，將嚴重影響法官職業化的進程。為此筆者建議，應當修改法官法，將這一“后門”堵住。

根據法官法的規定，最高人民法院已經決定在全國法院推行法官員額制度和法官助理制度。意圖通過將在職法官劃分為法官和法官助理達到“法官數量大大減少、法官素質大幅度提高、法官中心地位大大增強”的目的。這無疑是推進法官職業化的重要舉措。筆者認為，定額后的法官不同于傳統意義上的法官，應從立法上進一步提高法官的任職條件。在法官法修改以前，應在法官法確定的既有條件范圍內從嚴要求，以真正體現法官的精英化、職業化。因而應當制定嚴格的擔任法官的標準，而不能簡單地將我們的院級領導、中層干部和一些素質較好的審判員直接過渡為法官。

關于確定法官員額后法官的選任標準，有的學者將定額后的法官任職條件限定為：高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識；通過全國司法資格統一考試；有較高的審判專業水平，能獨立承辦復雜疑難案件，具有熟練的駕馭庭審的能力；具有較強的文字表達能力；法學基礎理論深厚，有較強的調研能力，有一定數量的法學論文發表；有良好的政治素質和道德品質、較高的社會評價；身體健康，能夠勝任繁重的審判工作；從事法律工作五年以上。筆者認為，這個標準值得考慮，如果嚴格按照這個標準選任法官，那么選任出來的肯定是精英化的法官。這里面有幾個硬性標準，一是學歷條件，二是通過國家統一司法考試，三是有一定數量法學論文發表，其中最難的就屬通過司法考試了。筆者一直認為，法官法修正案沒有規定在職法官一律要通過司法考試才能繼續擔任法官職務，實際上是對在職法官素質良莠不齊的現狀的一種妥協——大多數法官難以通過如此難度的考試，且不說還有相當一部分法官連報考條件都不具備。司法考試對應試者法律知識、法學理論的考察是極為嚴格的，也是其它考核考試無法替代的，法官員額確定后既然我們要選拔精英法官，理應通過司法考試。借司法考試的方式對法官隊伍進行一次徹底“洗牌”，既解決了員額確定后法官的選任標準問題，又很好地解決了在職法官的分流問題，可謂一舉兩得。當然這需要一個過程，在實行員額制的初期，為保持審判業務的延續性，可由符合法官法規定條件的法官代行職責，以后逐漸由達到條件的人替換。

（二）關于法院的內部機構設置和領導干部過渡問題

目前各級法院內部均設有刑事、民事、行政、執行等業務庭室和綜合科室。各個審判庭既是審判業務分工的結果，又是行使審判權的單位。審判庭設庭長、副庭長職務，院長、副院長（包括院長助理和副院級審判員）分管幾個庭室的工作，形成了一套完備的行政管理網絡。這樣一個機構設置實際上成了行政化管理方式的載體。但管理的對象卻不是行政事務而是審判業務或具體的案件。法官審理案件是一個復雜的腦力勞動過程，它在本質上具有排斥行政權力干預的屬性，因而我們不能套用行政管理的方式管理審判業務，因而審判庭的設置也就失去了存在的必要。有學者建議，從長遠看應當取消審判庭的設置，代之以專業合議庭或辦案組，這個建議應當采納。取消審判庭的內部機構改革應當與推行法官員額制度同時進行，不然新選任的法官又成了承擔案件審批職能和行政管理職能的行政管理者，改革的目標就難以實現。

最高法院已經在《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中規定對法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實行分類管理，建立科學的管理制度。這里面涉及法官、法官助理的角色定位問題。應當明確規定，只有行使國家審判權審判案件的法官才具有審判職稱，其他人員包括法官助理、專職行政人員、法警、書記員等一律不再具有審判職稱，專職行政人員、書記員、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是協助法官工作的法院工作人員。員額制實行后，對于未被選任為法官的審判人員，應當免去審判員職稱。

這里需要指出的是，法官員額制還存在一個與現有的法官等級制度和干部管理體制的協調問題。員額制實行以后，肯定會出現等級高的“法官”給等級低的法官當助理的現象，等級高的法官可能在心理上一時難以適應，因而可能造成工作上的摩擦。實際上，法官的素質只能有審級上的差異，在同一級法院沒有必要將法官分成三六九等。建議修改法官法，取消或修改關于法官等級的規定。

相對于法官等級設置問題，我們的領導干部如何過渡可能更為棘手。領導干部具有較高的行政級別和法官等級，但有些領導干部由于自身素質和工作性質的限制，其業務素質可能無法達到定額后法官的選任標準。在這種情況下我們是堅持定額后法官的選任標準還是對這些領導干部“網開一面”？如果堅持選任標準，就涉及如何對待他們現有的領導職務問題，如果“網開一面”就無法達到員額制后法官精英化的目的。筆者認為，不能因為他們的法官等級、行政級別高而一律給予他們法官職稱，可允許這些人做一次選擇，達到定額后的法官選任標準的，可擔任法官職務去辦理案件，達不到的，可留任原職務。

（三）關于審判權的運行方式和監督機制問題

人民法院現行的審判業務運行方式完全是按行政機關的管理方式設計的，主要靠領導督促和案件審批管理審判業務，領導本身不辦案或極少辦案，但卻成了法官的法官、裁判者的裁判者。這種以行政權力代替審判權行使的管理方式的弊端是顯而易見的。近幾年，我們一直提倡領導干部辦案，但收效甚微，為什么？因為我們的領導已經習慣于審批案件和處理行政事務，他們手中的行政權力使他們不屑于繁雜瑣碎的案件審理，他們不辦案是因為他們有決定案件結果的行政權力。所以解決領導干部不辦案的問題應當與改革行政化的管理體制同步進行。

法官職業化必須解決領導不辦案的問題。在法官數量龐大的情況下領導不辦案問題好像還不十分突出，將來員額制實行以后，法官的數量將減少到現在的一半或更少，那時候你再允許那么多的領導不辦案而去審批案件，顯然是不現實的。打個比方，一個法院現有60名法官，現有不辦案的院級領導10人，審判工作運行基本正常，而實行員額制以后，法官只剩下30人或更少，假如這10名領導都過渡為法官，將出現10名領導為20名法官把關的現象，平均每個領導只審批兩個法官辦理的案件，管理手段與審判效率的矛盾就會立刻凸現出來。當然，改革行政化的管理機制需要一個過程，在取消案件審批制之前是否可以將領導與法官的身份合二為一？即保留他們的領導身份但專門從事審判工作，以后逐漸將行政權力分離出去。

但要真正解決這個問題，還需要立法上的支持。應當通過立法的方式將領導干部的行政權力和審判權分離，最終建立“判者審、審者判”的審判工作運行機制?；蛟S有人會說，領導不審批案件都去辦案了，出現問題怎么辦？實際上領導審批案件的做法并不能保證案件不發生問題，取消案件審批并不是取消監督制約機制，相反對法官行使審判權的監督機制只能加強不能削弱。我們不需要的只是行政化的監督機制，對于法律規定的審級監督、再審監督和紀檢監察監督必須堅持，而且筆者還設想在人民法院之外設立法官違法違紀舉報中心，這個機構應當獨立于法院之外且不受各級法院司法轄區內黨政機關的干涉，而且這個機構實行的只能是事后監督。這樣效果可能更好一點。

（四）關于法官職業的保障問題

法官的職業保障包括地位保障、物質保障、人身保障等內容。這里著重談一談地位保障和物質保障。

法官員額制和法官助理制的設立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解決員額制所涉及的法官制度的深層次問題，員額制的目標就可能無法實現。司法改革的核心問題就是解決法官的價值取向問題，其目標應當是從鼓勵法官當官到鼓勵并保障法官辦案。因此必須確立法官在法院中的核心地位。這個問題說起來還是行政化的管理體制惹的禍。因為一個法官當了官會給他帶來種種好處，所以他要當官而不愿意辦案。所以制度的設計應當從剝奪當官帶來的種種好處入手，最終使得一個法官不當官也能享受當種種優待，享受到法官職業給他帶來的“尊榮”，這樣他就會把全部精力投入到審判中去而不挖空心思地想當官，這樣才會真正提高審判質量和效率。這件事情說起來容易作起來難。筆者建議從以下兩個方面入手，一是司法資源的分配要以法官為中心。司法資源包括對物質裝備的支配權、對法官助理書記員的支配權等。應當優先保障法官辦案經費的使用、車輛等裝配的使用，優先保障法官對法官助理、書記員等司法輔助人員的配置和支配。二是削弱并最終解除法官對領導的人身依附。現階段法官的命運在很大程度上是由領導決定的，法官與領導之間存在著支配與被支配、決定與被決定的人身依附關系。確立法官的中心地位必須打破這種人身依附關系。對法官的選任、考核、獎懲應當嚴格依照法律的規定進行，法官員額制實行以后，對法官的選任、考核、獎懲應當由專門的機構來組織實施，至少不應當由本院的領導組織實施。這樣法官才能不依附于領導的意志，獨立審判才能真正實現。

在西方發達國家，法官的收入一般都比較豐厚。法官的收入高于公務員，也是世界上大多數國家的通例。之所以這樣，一是法官的職業及其審判行為被視為一種復雜勞動，法官是糾紛的最后裁判者，理應獲得較高的物質報酬，二是高薪有助于養廉。法官職業的特點決定了法官應盡量避免以盈利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其惟一的收入來源。這樣國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去后顧之憂，從而不受金錢、物質利益的誘惑?，F在法官的工資實在是微薄得可憐，只能維持最低的生活。為此一些高素質的法官不滿于菲薄的待遇而辭職當了律師，據筆者了解，參加司法考試的在職法官大多數都有辭職當律師的想法。我們現在的法官保障制度不僅不能吸引高素質的人才，就連法院現有的人才也留不住，足以引起我們的反省。

為此，應當大幅度提高法官的待遇。法官員額制實行以后，留下來的法官數量大大減少，素質大大提高，沒有理由不享受較高的待遇。實際上，大幅度提高法官的待遇，既可以增強法官職業的吸引力，吸引高素質的人才加入法官隊伍，又可以有效地避免違法違紀現象的發生?，F在由于法官待遇太低，一些法官或參與經營活動，或利用審判權牟取一些物質利益，將來法官待遇提高了，我們就可以提出更嚴的要求，杜絕法官參與經營性活動和利用審判權牟取私利，有助于提高法官隊伍的社會評價。

另外我國各地方的經濟發展水平相差較大，由地方財政撥付法官的工資，造成上下級法院和各地區法院法官工資標準相差太大。筆者所在的縣級法院院長月工資不過千元，而中級法院一般的法官比縣級法院的院長掙的都多，這是極不正常的。上級法院需要高素質的法官，基層法院同樣需要，工資標準相差如此之懸殊，勢必產生高素質的人材向上級法院和經濟發達地區法院集中的趨勢，不利于基層法院和經濟欠發達地區的法院吸引高素質的人材。所以應當統一法官的工資標準，使上下級法院、經濟發達地區和經濟欠發達地區法院法官的工資標準相差不致太多。

第五篇：論我國財產稅制度存在的問題及改革

試論我國財產稅制度存在的問題及改革設想

摘要：前些年我國針對流轉稅和所得稅進行了稅制改革，盡管取得了相當大的成就，但對財產稅這方面的改革則相對滯后，相關課稅制度還很不完善，地方稅收缺乏主體稅種，財政收入與事權不符，與地方經濟發展水平不符，明顯不適應社會經濟發展的需要。本文闡明了財產稅的含義、特征和地位、作用，分析了目前財產稅制度存在的問題，提出我國財產稅制度改革的設想，建立我國以物業稅為主的全新的財產稅體系。

關鍵詞：財產稅；改革設想

財產稅制是對納稅人所有的財產課征的稅種總稱。財產稅可以為地方財政提供穩定的收入來源，可以調節社會成員的財產收入水平，體現平等負擔的原則。本文闡明財產稅的含義、特征和地位、作用，根據現行財產課稅存在的問題，提出了我國財產稅制度改革的設想，應在財產法律法規制度建立、稅收管理權限分割及財產評估制度與評估機構建設方面進行相關配套改革。

一、財產稅的含義和特征 對財產進行課稅，是對納稅人擁有或支配的、稅法規定的應稅財產就其數量或價值額征收的一類稅收的總稱。財產稅不是單一的稅種名稱，而是一個稅收體系。我國現行的具有對財產課稅性質的稅種有房產稅、城市房地產稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅和契稅。當前，我國財產稅在運行中表現出以下特征：

1．財產稅收入比重較低，不能使其功能得到應有的發揮。主要是我國對于財產課稅體系重視不夠，財產課稅收入占稅收收入的比重較低。由于沒有一定的收入作為基礎，財產稅無法確立在我國地方稅收中的主體地位，在整個稅收中，其籌集稅收收入的作用幾乎可以忽略不計，而財產稅的收入調控功能，在某種程度上也受到一定的限制。

2．財產課稅制度設計的不規范、計稅依據及稅額標準設計不科學?，F行土地使用稅采用分類分級的幅度定額稅率（幅度為每年每平方米0．2～10元），隨著土地制度的改革和土地市場的開放，土地之間的級差收益日漸突出，這一稅額標準顯然過低，致使土地使用稅的調節力度明顯下降。

3．征稅范圍較小，稅基較窄。房產稅對城鎮個人所有的非營業性的房產、廣大農村的經營性房產及位于農村的企業房產均免稅，征稅范圍較小，稅基較窄。免除房產稅實際上是國家放棄了調節收入分配的一種手段。車船使用稅強調對使用的車船征收，而非對擁有的車船征收，既不符合財產稅的性質，又縮小了稅基。

4．稅制改革相對滯后，與當前經濟的發展相對脫節。1994年出臺的稅制改革，其側重點是流轉稅和所得稅的改革，而對財產稅的觸動不大。如現行房產稅法是1986年頒布的 《房產稅暫行條例》，現行車船使用稅的基本規范也是于1986年頒布的 《車船使用稅暫行條例》。有的稅種更是在50年代出臺，但至今基本上仍按當時的稅法執行，比如城市房地產稅、車船使用牌照稅等。另外，還有一些應該開征的財產稅稅種至今尚未開征，如遺產與贈與稅。

5．內外有別、兩套稅制并存。目前我國對內資房產征收的是房產稅、對土地征收的是城鎮土地使用稅；對外資房產征收的是房地產稅（土地除外），對土地征收的是土地使用費（不由稅務機關征收）。兩套制度在征收范圍、稅（費）率、計稅（費）依據方面都有所不同。

二、財產稅的地位和作用 雖然開征財產稅的歷史悠遠，但在現代社會仍然具有其它稅系無法替代的作用。這是因為：財產課稅是以社會財富存量課稅，能起到公平財富的作用。財產課稅具有直接稅的性質，稅負較難轉嫁，能起到調控作用。財產課稅多是經常性稅收，是政府一項經常性收入，財產課稅在許多國家屬于地方稅，是地方政府的主要財政收入之一。

三、我國現行財產課稅存在的問題

在1994年的稅制改革中，財產稅未與主體稅種一起進行適應社會主義市場經濟要求的改革。而目前各個稅種出臺的經濟背景和制度環境發生了較大的變化，嚴重滯后于經濟社會的發展。隨著經濟體制改革的不斷深化，土地使用制度和住房制度發生了根本性變革，原有的財產稅制的弊端已經逐漸顯露。

1．財產稅制結構混亂，主體稅種不突出，稅種既有重疊又有缺位。一是稅種設置重復與缺位并存。如現行房產稅制，既有內資企業和個人征收的房產稅（1986）年開征，也有對涉及企業和外籍個人征收的城市房產稅。而世界各國普遍開征的遺產稅在我國卻遲遲沒有開征；二是不動產的主體稅種不突出。對不動產流轉環節課稅的稅種，其與一般的經營課稅相同。不動產占有稅類的稅種，它們是對城市不動產征收的，不僅設置稅率較低，而且都具有很大的免稅范圍（如對居民住宅不征稅），使得房地產保有環節總體稅負水平僅相當于房地產價值的1．5％～2％左右。

2．我國現行財產稅內外有別、兩套稅制并存。目前我國對內資企事業單位所使用的房產征收的是房產稅，對其使用的土地則執行1988年頒布實施的 《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，由地稅機關負責征收土地使用稅；而對外商投資企業和外國企業仍沿用1951年制定的 《城市房地產稅暫行條例》，分別征收城市房地產稅和土地使用費（土地使用費由財政部門負責征收）。內、外兩套稅（費）制度，在征收范圍、稅（費）率和計稅（費）依據方面均有所不同，造成稅負不公，也有違世貿組織一視同仁、國民待遇的

原則。

3．計稅依據多種多樣，但經濟效率水平較低，課征方法不合理。目前房產稅計稅依據存在著嚴重的問題。以房產原值為計稅依據而不是采用統一的市場價值，不能隨著時間的推移房地產的增值而增加，也無法反映房產的公允價值和時間價值；按照房產原值和房產租金兩種計稅依據造成了較大稅收差距。不動產由于采用歷史成本計稅造成與市場價值脫節，產生了稅收有失公平和效率的結果。此外，耕地占用稅與城鎮土地使用稅采用從量計征使得該稅的彈性幾乎將為零。

4．稅收優惠政策過寬過濫，不利于企業的公平競爭。我國的不動產課稅分散在不同的稅種當中，因此，稅收優惠政策顯得比較復雜。比較各種所有制的稅負，可以說是國有重于集體、集體重于私營、私營重于外資。據調查，內資企業的所得稅負擔是外資企業的兩倍左右，而其他所有制企業的稅負也比國有企業低。

5．地租、稅收、政府收費分配結構不合理。我國目前不動產租稅費概念混雜，相互錯位，在某種程度上出現了以稅代租、以費代租、以費擠稅、諸稅費交叉的局面。這導致了我國房地產價格居高不下、土地使用效率偏低、耕地保護力度不夠。房地產在開發、銷售過程中課征的稅就多達8種，更有80～150種的收費，特別是一次性以土地出讓等形式收取的40～70年的土地使用費。而在房地產保有環節只有房產稅和城鎮土地使用稅，保有環節的財產稅負偏低。不動產流通環節稅費名目繁多既影響稅收的嚴肅性和規范性，滋生了亂收費的不良之風，又使稅收宏觀調控功能遭受極大的限制。

6．目前我國貧富差距過大，財產稅沒有起到調節作用。在收入層面，個人所得稅調節貧富。在消費層面，消費稅、增值稅、營業稅調節貧富。但在財產保有層面，這一對貧富差距具有基礎性效應的存量因素，卻沒有實施稅收調節。我國貧富差距持續拉大，作為主要調節手段的稅收始終未起到應有的作用，其中一個重要的原因就是在現行稅制體系中沒有真正的財產稅。

四、改革我國財產稅制度的設想 隨著我國新一輪稅制改革提上日程，經濟體制改革的逐漸深入，財產稅改革問題已引起了社會各界的廣泛關注。對重構財產稅體系的具體設想如下：

1．財產稅制度改革的目標。為了保障對財產課稅的財政功能、調節功能，必須建立起一套少稅種、多環節、寬稅基、整體配合、功能協調、稅制簡明的財產課稅體系。在這個體系內，既包含對財產轉讓的課稅，更包含對財產持有的課稅。在財產轉讓環節，如果是有償轉讓，可按一般商品交易課征流轉稅，如增值稅、消費稅、營業稅，及其附加的城市維護建設稅，有所得還應課征所得稅；如果是遺贈，應課征遺產（贈與）稅。在財產保有環節課征不動產稅（或物業稅）和車船稅。適當加重財產保有環節的稅收。

2．新的財產課稅體系。按照上述的總體設想，應當系統改選現行財產課稅體系。第一，在財產交易環節，取消車輛購置稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、合并企業所得稅和外商投資企業所得稅，代之以新的企業所得稅、保留增值稅、消費稅、營業稅、城市維護建設稅、印花稅、個人所得稅和財產交易的課稅。第二，在保有環節，合并房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅，代之以不動產現值為征稅對象的物業稅；合并車船使用稅和車船使用牌照稅，代之以新的車船稅；開征遺產（贈與）稅。

3．將地租和政府收費轉化為物業稅?！吨腥A人民共和國憲法》 規定，城市土地屬于國家所有； 《中華人民共和國土地法》 規定，我國實行土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給單位及個人使用。按現行的做法，單位和個人興建房產等不動產應當與土地所在地人民政府簽訂合同，支付相當于40～70年（居住用地70年）地租的土地出讓金，并取得縣以上人民政府發給的土地使用證。此種政策的實際執行，也就迫使購房者要以支付購房款的形式，向本屆政府交40～70年的租金，導致房價居高不下，許多老百姓買不起房。要改變這種情況，有一個可行的辦法，就是將本屆政府一次性收取數十年的土地租金全部或大部分改為以房地產現值為計稅依據的物業稅，同時要嚴格限制本屆政府對土地的各種一次性收費。將土地租金（土地使用權出讓金）轉化為稅，在理論上不存在障礙。我國城鎮土地屬于國有，將土地使用權轉讓給單位和個人，既可以采取收取土地出讓金，還可以采取收取物業稅的方式。40～70年的土地出讓金是否全部轉化為以后按年收取的物業稅值得認真研究。新的物業稅將成為地方稅的主要稅種，它的收入比重相當于現行的耕地占用稅、城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅、土地增值稅、土地出讓年金（現行土地出讓金大部分或全部的四十到七十分之一）之和的比重。當然物業稅設計的很多細節問題還需要進一步研究，只有在相關配套制度改革完善的基礎上，物業稅的實施才是有效的。