第一篇：我國警銜制度存在的問題與改革

我國警銜制度存在的問題與改革

警管2班張任明

1992年7月1日，《中華人民共和國人民警察條例》頒布實施，人民警察評定授予警銜制度正式實行。可以說，這是加強人民警察隊伍的革命化、現代化、正規化建設的一個重要標志，增強了人民警察的責任心、榮譽感和組織紀律性，有利于人民警察的指揮、管理和執行職務。

在二十三年來的時間里，隨著警銜管理工作中出現的新情況、新特點，中國的警銜制度也存在著一些現實矛盾和問題。首先我們來看看警銜等級： 人民警察警銜設下列五等十三級:(一)總警監、副總警監;(二)警監:一級、二級、三級;(三)警督:一級、二級、三級;(四)警司:一級、二級、三級;(五)警員:一級、二級。

擔任專業技術職務的人民警察的警銜，在警銜前冠以“專業技術”。

擔任行政職務的人民警察實行下列職務等級編制警銜:(一)部級正職:總警監;(二)部級副職:副總警監;(三)廳(局)級正職:一級警監至二級警監;(四)廳(局)級副職:二級警監至三級警監;(五)處(局)級正職:三級警監至二級警督;(六)處(局)級副職:一級警督至三級警督;(七)科(局)級正職:一級警督至一級警司;(八)科(局)級副職:二級警督至二級警司;(九)科員(警長)職:三級警督至三級警司;(十)辦事員(警員)職:一級警司至二級警員。

擔任專業技術職務的人民警察實行下列職務等級編制警銜:(一)高級專業技術職務:一級警監至二級警督;(二)中級專業技術職務:一級警督至二級警司;(三)初級專業技術職務:三級警督至一級警員。授予

第十條 人民警察警銜按照人民警察職務等級編制警銜授予。第十一條 授予人民警察警銜，以人民警察現任職務、德才表現、擔任現職時間和工作年限為依據。

第十二條 從學校畢業和從社會上招考錄用擔任人民警察的，或者從其他部門調任人民警察的，根據確定的職務，授予相應的警銜。第十三條 首次授予人民警察警銜，按照下列規定的權限予以批準:(一)總警監、副總警監、一級警監、二級警監由國務院總理批準授予;(二)三級警監、警督由公安部部長批準授予;(三)警司由省、自治區、直轄市公安廳(局)廳(局)長批準授予;(四)警員由省、自治區、直轄市公安廳(局)政治部主任批準授予。公安部機關及其直屬機構的警司、警員由公安部政治部主任批準授予。

出現問題：

一、政府行政職能轉變和體制改革的巨大變化，使得現行警銜制度己不適應社會發展及警務管理的需求。現行警銜制度是在1992年頒布實施的，十七年來，隨著社會發展和警務管理制度的不斷完善，國家和公安部門相繼又出臺了《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國人民警察法》、《公安機關人民警察內務條令》等政策、法規，使得警銜設置與行政職務序列、組織制度等脫節，顯現出了一系列的矛盾和問題。現行警銜在明確上下級關系、等級和職務的功能上不明顯。目前的警銜制度中，一個職務等級可跨四個警銜等級，行政職務與警銜設置對應混亂，在管理上不夠順暢。我們經常會看到在很多單位尤其是在基層，警銜較低的是單位的領導，而警銜很高的只是普通的民警，會出現二級警司管理一級警督的奇怪現象。

二、現行警銜制度在體現榮譽和激勵的功能上有弱化趨勢，發揮作用不夠明顯。警銜的晉升應該被視為一種榮譽，由低一級的警銜晉升高級警銜應該有詳細而具體的措施。警銜津貼標準過低，激勵作用不明顯。隨著社會經濟的發展和人民收入水平的提高，警銜津貼的標準和級差越顯過低而減弱激勵作用。警銜的晉升只是晉高了則多幾十元、評低了則少十幾元的警銜津貼而已，致使一些民警對警銜晉升重視程度也在降低。

三、現行警銜制度首次評定警察警銜的規定條款本身存在簡單籠統和標準不全面問題。1992年8月6日，國務院批轉公安部的《首次評定授予人民警察警銜的標準》是基于全國公安系統首次全面實行警銜制度，為保證首次評定授予警銜工作順利開展而針對當時情況制定的，而在以后的十幾年評定警銜工作中，仍然按此標準實行，勢必不能完合符合實際情況。解決辦法；

一、按職設銜，增強銜稱的專職屬性，在職務要求上體現警銜要求。警察的警銜設置要加強與所任的行政職務的對應性，要體現警察職業的特點，減少一職跨多銜的范圍程度，有效區分領導職務的非領導職務的銜級設定，增強銜稱的專屬性。要明確上下級關系和指揮序列。做到有什么樣的行政職務就有與之相應對應的警銜，非領導職務可設置資歷警銜等級，但要和領導職務的警銜區分開。

第二，建立和設置能夠激發廣大民警榮譽感和上進心警銜晉升機制。警官的晉升上要設置合理的晉升渠道，保證晉升的公開、透明和公正。讓廣大基層民警都有機會晉升，真正選拔那些德才兼備的人走到領導崗位。要把授予警官警銜和行政職務聯系起來，建立有效的獎懲措施。

第三，提升警銜津貼標準，建立警銜與福利待遇相對應的工資制度。警銜不僅僅是區分警察等級、表明警察身份、體現警察的榮譽的符號，同時也應該和工資及福利待遇相對應。增強了警銜的行政職務專屬性，也要提高警銜津貼的標準和銜級差別，以增強警銜待遇的“專屬性”。

警銜制度改革將對公安隊伍建設起到促進作用。我們要正視和解決警銜制度存在矛盾和現實問題，借鑒和參考世界先進警銜管理制度的經驗，但又不能完全照搬西方的管理制度。我們要站在實踐科學發展，推動體制創新，回應時代要求的高度，真正建立合理、完善的有中國特色警銜管理制度。

第二篇：我國財政轉移支付制度存在的問題與改革設想

公安財政轉移支付制度存在的問題與改革設想

一、我國現行公安財政轉移支付制度存在的問題

（一）轉移支付資金分配原則偏離均等化目標

我國財政轉移支付制度是在分稅制財政體制改革的背景下建立的，由于分稅制改革的特殊歷史背景，以不損害地方既得利益為原則，致使在此基礎上建立的財政轉移支付制度也沿襲了原體制補助和存量保留的稅收返還補助。我國財政轉移支付以及目前公安轉移支付資金在分配制度上存在經濟越落后、發展越緩慢的地區，分配的越少，從而造成地區間財力差異越來越大，制約了轉移支付均衡地區間公安財力差異目標的實現。

（二）轉移支付規模還不夠大，未完全解決財權和事權一致的問題

我國財政轉移支付制度設立以來，公安轉移支付資金規模一直呈遞增趨勢發展，目前，公安財政轉移支付已經具有一定規模，但由于各級財力有限，導致現有的中央轉移支付資金不能滿足地方的全部支出需要。許多客觀因素造成轉移支付未能全部解決公安標準支出大于標準收入的矛盾，未能充分實現轉移支付平衡地方財力的目標，地方的財權和事權仍然不匹配。

（三）財政轉移支付結構不太合理

1．目前的公安財政轉移支付資金都以維護地方既得利益為

目的，容易導致富者欲富、貧者欲貧，不利于均衡地方財力，有悖于財政轉移支付實現公共服務均等化的目標。

2．一般性轉移支付較少，未能充分發揮轉移支付財力的作用。雖然近幾年中央加大了公安一般性轉移支付資金規模，調增了一般性轉移支付所占比重，但目前一般性轉移支付所占份額仍然較小。一般性轉移支付所占比重較小，必然制約了轉移支付資金在公安事業發展中整體均衡效應的發揮。

3.專項轉移支付較多，地方可支配財力較小。專項轉移支付較多但開支范圍較小，地方各級公安需要按照中央的規定用途使用資金。因此，專項轉移支付不增加地方的可支配財力，地方用于日常業務工作的可用財力仍然較小。

（四）財政轉移支付制度不規范

1.轉移支付金額可開支范圍的規定不合理。目前，公安轉移支付的開支范圍規定在辦案和裝備兩個方面，客觀因素支付的其他資金不允許占公安轉移支付資金，造成地方可支配財力較小，專項轉移支付較多但開支范圍較小，同時造成“虛假支出”和“變造支出”的現實。

2.部分中央專項轉移支付項目在設立、審批、監管等方面機制不完善。一是部分中央專項申報審批和資金撥付鏈條過長，需要層層上報、審核、批復，從項目申請到中央部門批復項目，再

到中央專項資金實際撥付到位，往往需要經過一年以上的時間，期間相關情況發生變化得不到及時反饋，造成中央專項資金下達后無法發揮作用；二是由于各級公安機關和相關部門管得過細，管理難以到位，部分項目存在虛假申報等情況，影響公安專項資金效益；三是片面追求投入的“放大”效應，投入零星分散，不僅不利于整合中央轉移支付資金，集中力量干大事，還導致地方政府配套負擔重，一定程度上影響了中央專項資金效益的發揮；四是資金分配辦法不公開、不透明，缺乏統一規范的分配制度，容易出現“跑部錢迸”的現象；五是資金使用監管不到位，各級公安機關資金管理部門一般都只重視資金的申請、審批和撥付環節，忽視資金使用和后期監管環節，容易導致項目單位擠占挪用專項資金和項目建設未達到預期效果的問題

3.部分專項轉移支付資金下達晚，各級財政滯留中央專項資金問題嚴重。每年第四季度集中大規模下達專項轉移支付資金。專項轉移支付資金到達地方財政的時間較晚，地方財政還要層層往下撥付，導致年末中央轉移支付資金在各級財政部門滯留的問題嚴重。不僅影響了當年中央財政預算的執行效果，還影響了財政資金的使用效益。

（五）財政轉移支付制度法律基礎不完善

一是我國的財政轉移支付制度缺乏權威和統一的法律基礎，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運行的民主性和規范性。現行財政轉移支付方面的法規很少基礎很薄弱。由此公安財政轉移支付制度就存在，權威性和穩定性較差的問題。二是財政轉移支付的主體及其權利義務不明確。現行的財政轉移支付規章中，基本上沒有關于財政轉移支付法律關系主體的說明，缺乏專門機構對財政轉移支付進行統一規范管理，致使不同主管部門管理的財政轉移支付之間目標不統一。三是財政轉移支付的立項、分配、審批、撥付、監管環節都缺乏法定程序制約，導致財政轉移支付運行的整個過程缺乏公開性和透明度。

二、公安財政轉移支付制度的改革設想

（一）財政轉移支付制度改革的基本思路

按照新形式下公安事業發展的總體要求，認真貫徹落實科學發展觀，以構建社會主義和諧社會、建立和完善公共財政體系為主線，從合理清楚界定各級地方政府和公安機關事權范圍入手，逐步理順各級公安機關和地方財政關系，促進轉移支付制度的規范化、公開化和法制化，實現財政轉移支付制度的跨越式改革。

（二）財政轉移支付制度改革應遵循的主要原則

規范的財政轉移制度要遵循四條原則：第一，財權和事權相匹配是首要原則，在確定各級政府和公安機關之間事權的基礎上再劃分各自的財權，這是完善財政轉移支付制度的根本所在；第二，分配指標均等化是基本原則，財政轉移支付制度要以均衡地區間財力，實現基本均等化為基本目標；第三，公開透明是制度原則，規范轉移支付制度，就要保證資金在分配、計算、審核批準、撥付使用、監督檢查的各個環節都公開透明，規范各環節的具體程序和確定依據；第四，整合歸口是管理原則，整合現有的轉移支付項目，實現同類轉移支付項目統一歸口管理，加強各管理部門的溝通協調，統籌安排使用各自管理的轉移支付資金，切實提高轉移支付資金的效益。

第三篇：我國民事訴訟調解制度存在問題與對策

我國民事訴訟調解制度存在問題與對策

我國現行民事訴訟調解制度，程序較為簡捷，解決矛盾快，曾被西方國家譽為“東方經驗”而加以學習借鑒。然而，由于關于制約和監督這項制度的法律規定和司法解釋較為滯后，當前已經暴露出許多諸如因違反自愿、合法原則而導致調解案件質量不高等問題，本文試想從促使民事訴訟調解制度健康發展的角度就面臨的問題、產生的原因及解決問題的對策方面作些探討，以期拋磚引玉。

一、面臨的問題

1、不利于保護當事人的民事權利，因為調解的成功往往是以權利人作更多的讓步為代價的。

2、不利于提高審判工作質量，因為客觀上調解往往不需要查明事實，分清是非，只要當事人能達成協議就行，由此造成部分是非不分甚至違法的調解案件。

3、不利于培育當事人法律觀念和誠信觀念。調解中往往是合法有理的當事人向違法無理的當事人讓步，讓步方會認為執法不嚴，老實人吃虧；沒有讓步或讓步較少的一方往往認為投機取巧、不講誠信可以蒙混過關，甚至可以獲取更大的利益。

4、不利于當前倡導的對抗式的民事審判方式改革。以上主要問題還是不自愿調解、違法調解現象比較突出，且難以被發現和受到追究。因為他們屬于“隱形”違法，即除法官、當事人心知肚明以外，其他人或機關難以察覺。

二、產生問題的原因

產生以上問題的原因是多方面的，一是法官獨立調解審判難，外界因素干擾作用較大，地方、部門保護主義作崇；二是法官素質不高，有很大一部分沒有受過審判專業訓練；三是關于監督制約法官和當事人遵守“自愿、合法和查明事實分清是非”調解原則的法律規定甚少，調解程序過于簡單導致法官隨意性很強，等等。但主要的客觀原因還是現行的民事訴訟調解制度缺乏監督機制，也是本文想重點探討的問題。其主要表現在：

1、再審條件過窄，如案外第三人、原審法院院長及審判委員會、檢察機關都無權提請再審。譬如甲訴乙離婚案件，甲、乙針對財產房屋分割等問題已達成調解協議，但有意或者無意侵犯了乙兄丙的房屋所有權或者居住權，丙事后訴至法院。從實體上看，法院應再審改判；但從程序上看，法律沒有賦予案外第三人的申請再審權，從而無法啟動糾錯改判程序。

2、調解生效后，當事人既使反悔也無上訴權，缺乏上級法院的監督。

3、調解無審級限制，任何審判階段都可以調解。當一審判決結果對當事人雙方都不利時，當事人雙方往往不顧損害國家、集體或者他人的利益，合意推翻原判決，通過二審調解來修正彌補給他們帶來的不利，從而致使調解不合法，損害了司法機關裁判的嚴肅性。

4、缺乏確保調解原則實現的具體監督措施。如調解原則規定調解必須查明事實、分清是非，但調解書又不要求寫明調解理由和適用的法律法規、政策依據。

5、對法官違法調解和當事人惡意串通損害國家、集體以及他人合法權益達成調解協議缺乏監督制約的法律規定。

6、調解協議和調解書的內容重復且缺乏法律權威性。

主觀原因是法官的素質不高，特別是由于法官的主觀心理作崇，也直接影響調解案件質量，其主要表現在：

1、偏袒心理導致法官壓服式的非自愿調解。偏袒一方當事人，利用審判職權采取壓制、脅迫等辦法迫使另一方當事人放棄部分權利，使雙方當事人往往達成一個表面上自愿合法其實并不公正的調解協議，其實讓步當事人是啞巴吃黃連，有苦在心里。

2、功利心理導致法官“和稀泥”式的無原則調解。調解結案快捷又安全，得不到上級法院的監督，導致部分法官不履行審查調解協議 的職責，不管調解協議是否合法，當事人的違法行為是否應該受到追究，只要能夠調解結案，就促使當事人達成調解協議。甚至有時將這些違規違法行為作為調解的籌碼。這種“和稀泥”式調解，往往導致達成協議后當事人（包括第三人）反悔，協議不能履行，拖延了訴訟，同時也助長了違法犯罪，削弱了法律的懲戒功能。

3、趨利避害心里導致馬拉松式的無限期調解。拿得準的案件，調不好就判，甚至不調就判，片面追求訴訟效率；拿不準的、難判的案件拖著不判，調解結案。民事訴訟法雖然規定調解不成的應及時判決，但沒有限制調解期限。

三、解決問題的對策

(一)明確調解范圍

用排除方法明確民事訴訟調解范圍，不適用調解的幾類案件有：

1、損害國家、集體和第三人利益的案件；

2、受害人未參與訴訟的案件；

3、有一方不同意調解的案件；

4、調解協議違反法律法規的案件；

5、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件；

6、民事行為無效應當采取罰款、追繳或其它民事制裁的案件；

7、以當事人無處分權為標的的案件。

（二）補充完善能夠確保“自愿”原則實現的規定。

1、明確規定禁止當事人之間采取以強凌弱、威逼要挾等不正當手段達成所謂的調解協議；禁止法官采取強迫、威脅、施壓、拖延等方法讓當事人產生心理壓力從而接受調解協議。將此作為司法解釋讓當事人知曉很重要。因為在調解無效即行判決時，當事人往往擔心拒絕調解會招致法官作出不利于自己的判決，因此，最后只好違背意愿地迎合法官的調解意見。

2、規定調解書生效后，有充分證據證明另一方當事人有欺詐、脅迫行為，直接影響一方當事人真實意思的表達，調解書的履行對一方當事人明顯不公，一方當事人可以提出反悔，要求法院判決。

3、規定受案時應告知當事人雙方的申請調解權，并要求愿意接受調解的在法定時間內必須遞交書面申請，有一方當事人不書面申請調解的逕行進入判決程序。這一規定主要是保障尊重原告的訴權，有效防止法官壓服原告搞變相調解、行政和解和非自愿撤訴。

4、規定調解書必須簡要寫明調解的過程和當事人放棄讓步的權益內容，以約束法官和當事人必須遵循自愿調解的原則，同時敦促當事人積極履行調解書所規定的義務。

5、規定調解書必須寫明若一方當事人遲遲不履行調解書所規定的義務，則另一方當事人可申請追加執行原在調解過程中已經讓步放棄的合法權益部分。過去，合法權益受損失一方當事人為了盡快實現自己的訴訟目的，對自己的合法權益作出較大的放棄，但對方當事人為了拖延時間作出虛假承諾，而達成所謂的調解協議。當調解生效，便拖著不履行，這就從根本上失去了以調解方式結案的意義。根據現有的法律規定，受損當事人已無法申請執行原來因調解放棄的合法權益，而被申請執行人以合法的方式從而侵占了這部分不屬于自己的利益。

6、規定對弱勢群體的法律援助制度，確保他們真正自愿地和對方當事人達成調解協議。弱勢群體在訴訟費用、運用法律保護自己等方面都處于劣勢地位，往往受對方當事人脅迫而妥協答應實際上不平等的調解協議。法院應該視其困難情況在訴訟費用和法律咨詢等方面予以援助，以維護他們的合法權益。

（三）補充完善能夠確保“合法”原則實現的法律規定。

1、規定調解書生效后，對當事人有證據證明法官在調解過程中出現違反法定程序或審判紀律，導致調解協議明顯不公的，所附條件未成就或所附期限屆滿時義務人仍未履行的，當事人（包括無獨立請求權的第三人）可以反悔，要求法院裁定調解無效，再行判決。

2、規定具有下列調解協議內容的調解書無效：當事人雙方惡意串通，非法行使處分權，直接損害第三人合法權益且無法補救第三人損失的；損害國家、集體、社會公共利益和他人的合法權益的；除當事人自愿行使處分權的以外，違反實體法規定的；違反公序良俗原則等強行性法律規范的。明確這些司法解釋，讓當事人知曉明白雙方協商調解必須遵循合法原則，也可以引導當事人監督法官調解必須遵循合法原則。

3、規定調解期限。為了提高訴訟效率，避免法官和當事人無故拖延訴訟，無休止調解，在現有審限期內再限制規定調解期限和次數，超過法定調解期限不能達成協議的，逕行判決。離婚案件除外，因為離婚糾紛案件原因復雜，變數很大，如果法律不給予他們極其充足的調解和好的機會，那么就很有可能導致不該離的離了婚，從而影響社會穩定。

（四）補充完善民事訴訟調解再審監督程序的規定。

就目前民事訴訟調解監督問題來看，主要是關于違反調解自愿、合法原則兩種情況的再審監督，而這種監督又過于籠統。因此應該補充完善民事訴訟調解再審的有關規定。

1、補充完善民事訴訟調解申請再審的主體。案外第三人、檢察機關、原審法院院長及審判委員會、上級法院作為啟動民事訴訟調解再審程序的主體。

2、補充完善民事訴訟調解再審的條件。當前全國法院正在貫徹落實審判監督會議精神，主要是從嚴掌握再審標準。這里有一個值得探討的問題是如何依法合理糾錯？譬如說，調解生效后，當事人發現調解依據的其它判決書已被撤銷，而原調解結果又確實損害了自己的部分利益，當時讓步是因為有判例作依據，出于息事寧人。現在當事人申請再審，筆者認為應當再審，從本質上看原調解已違反了申請當事人的自愿。因為關于調解再審和判決再審的標準不可同日可語，因為前者的標準是是否遵守調解原則的問題。《民事訴訟法》第180條規定：“當事人對已發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自 愿原則或調解協議內容違反法律的，可以申請再審”。這個規定過于籠統，實踐中不好掌握。以下幾種情況在審判實踐中確實存在，而又難以啟動再審，應該將其列入現行的民事訴訟調解再審條件，因為它們都很有可能導致調解違反自愿合法原則，不再審就不知道是否違反了自愿、合法原則。

3、補充完善民事訴訟調解再審的對象及程序。民事調解再審對象，原則上應該具體問題具體分析，主要針對原調解書涉及有關重大錯誤的方面，如發現原調解書侵害第三人利益的，審理對象應是關于第三人利益的爭議部分。再審管轄程序，民事訴訟法沒有規定。筆者認為，原則上應由再申請人提出申請的法院承擔，除出于克服地方保護主義，維護司法公正由上級法院指定的以外。

（五）補充完善關于調解程序和調解文書格式要求的法律規定。過去，雙方當事人在法官的主持下，雖然達成協議簽字了，但并沒產生法律效力。按說這個簽字協議應該是嚴肅而神圣的，然而等到法官制作調解書，當事人雙方都收到且不反悔時才生效。往往雙方收到調解書的時間差較大倒不說，遺憾的是往往一方當事人收到調解書后按照調解協議行事，而后收到的另一方當事人（包括無獨立請求權的第三人）反悔，導致損害了一方當事人的權益，也損害了法院裁判文書的嚴肅性。如此結果，制作調解書、還有調解協議并要求當事人簽字還有什么實際意義呢？筆者認為，應該廢除調解協議簽字制，建立調解書簽字生效并開庭宣布制。即當事人雙方調解達成協議后，法官不再制作調解協議文書，直接制作調解書，開庭宣布，當事人雙方當即在調解書上簽字生效。若當事人在庭上反悔不簽字，則當庭即行判決。調解生效后不構成法定反悔條件的不許反悔。如此調解程序和文書改革，不但克服了以上弊端，而且還具有以下優點：一是減少了惡意拖延訴訟當事人的反悔機率；二是維護了調解文書的嚴肅性；三是提高了民事調解訴訟效率。

第四篇：法官制度存在的問題及改革初探

法官制度存在的問題及改革初探

法官隊伍建設，可以說是一個“剪不斷，理還亂”的話題。有關這方面的論述，可以說是汗牛充棟、多如牛毛，可謂仁者見仁、智者見智。但它畢竟是一個不容回避的話題，筆者試圖從制度層面上解剖法官隊伍存在的問題及成因，并對法官職業化提出自己的一些看法。

一、對法官隊伍現狀的整體評價

說到對法官隊伍的整體評價，筆者想引用最高法院副院長曹建明的話，他說，1998年以來，全國法院大力加強隊伍建設，取得了顯著的成績，廣大法官和其他工作人員忠于職守，愛崗敬業，廉潔奉公，嚴肅執法，秉公辦案，為保障改革、促進發展、維護社會穩定作出了重要貢獻。事實證明，法官隊伍是好的，是黨和人民完全值得信賴的。筆者認為，這個評價是中肯的，也是實事求是的。相比而言，法官同行政機關和其他司法機關相比，從人員素質到工作效率都是比較高的，這是有目共睹的。但這不等于說法官隊伍就不存在問題了，實際上，我們的法官隊伍無論從人員素質還是管理制度上都還存在一些問題和缺陷，存在一些不盡如人意的地方。

那么，現階段法官隊伍究竟存在一些什么問題呢？

（一）從隊伍素質上看，法官的整體素質尤其是業務素質偏低，職業化程度不高

先從業務素質看。筆者并不否認，我們的各級法院確實有一些高素質的法官，我們有些法院，特別是高級法院或經濟發達地區的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業本科或碩士、博士畢業生，他們有著堅實深厚的法學理論基礎，經過一段時間的司法實踐，積累了豐富的審判實踐經驗，能夠熟練地運用法律和法學理論解決審判實踐中遇到的各種法律問題，已經成為各級法院的中堅和骨干。但遺憾的是達到這樣標準的法官所占的比重并不高，整體上是經濟發達的地方優于經濟欠發達的地方，上級法院優于下級法院。實事求是地說，我們有相當一部分或大部分法官還沒有達到職業化的要求，有的還相距甚遠。

或許有人會說，我們的法官大多數已經是大專以上學歷了，你那么說，是不是夸大其詞？不可否認，我們的法官具有大專以上學歷的比例是呈逐年上升的態勢，有的法院已經達到了80或者90以上。我們也習慣于用我們的法官通過參加了什么業余學習，獲得了什么文憑，大專以上學歷占法官總數的百分比來證明法官素質的提高。如果單從數字看，法官的素質還是說得過去的。但這只是表面現象，應當看到這些80或90以上具有大專以上學歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學校的畢業生。其他大多數是參加工作以后在職參加業大、自考、函授、刊授等畢業的，當然其中也有一少部分人通過這種方式的自學掌握一些法律知識，但不可否認的是這種學歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學習，而不是為知識而學習。審判實踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復雜的法律關系，審起案子來是語無倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報告、判決書千篇一律，語言邏輯不清，讓人看了不知所云。可見這種業余的學歷教育對學員業務素質的提高是十分有限的，法官整體的業務素質并沒有產生預期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。

（二）從法官隊伍的人員構成來看，我國法官成分復雜，同質化程度嚴重不足

從各級法院法官的來源來看，我國法院法官的成分極為復雜。有的從行政機關調入，有的是教師改行調入，有普通高等院校畢業分配來的，有的是轉業軍人安排就業的，有的是經考試錄用的，有的是“以工代干”轉正的，簡直是五花八門。這些人有的是大學或大專畢業，有的中專、高中甚至初中畢業，學的專業也是五花八門，而普通高院校法學本科以上畢業的只占極小的比重。這么多成分如此復雜的人組合在一起，由于文化程度不同、所學專業不同、經歷背景不同，必然導致人生觀、價值觀、法律觀的差異，最明顯的是面對同一件案件，一個法院的不同法官或上下級法院的法官會得出截然不同的結論。有學者指出，我國法官隊伍比較缺乏職業傳統和職業氣質，其職業特點也處于模糊狀態，不僅在法律意識、法律專業知識上難以形成共同語言，而且在職業倫理、職業操守等方面也難以達成共識，內部自律機制因而難以有效建立，不可避免地造成審判秩序的混亂和違法違紀現象的發生，從而導致法官的公信度不高，這個評價是十分中肯的。

（三）從法官隊伍的管理體制及管理手段來看，現階段實行的行政化的管理手段已經不適應司法職業的內在要求

先從制度設計上說，建國以來我們的各級法院都是按標準的行政機關設計的，就是現在，各級法院的內部機構設置和管理方式與行政機關并無二致。如院長以下設副院長、庭長、副庭長，下設若干業務庭室和綜合處室，院長、副院長分管幾個庭室或部門的工作，這與行政機關的內部機構設置和運行方式極為相似。所有的人民法院都存在一個金字塔式的權力結構，我們的法官被人為的分成了三六九等，法官與領導之間、下級領導與上級領導之間事

實上存在著領導與被領導、支配與被支配的關系，領導的好惡在很大程度上決定著法官的升遷任用與獎懲，事實上形成了法官對領導、下級領導對上級領導的人身依附關系，而人身的依附必然導致意志的屈從，造成法官的人格缺陷，不利于法官職業意識的養成，不利于法官獨立行使審判權。這個權力結構適用于行政機關卻不適用于人民法院，因為它違背了司法的規律。

再從各級法院的運行機制來看，現在通行的案件審批制度，也有悖于司法的規律。通行的做法是一個案件要經過庭長、主管院長、院長審批或者審判委員會研究才能下判，審而不判、判而不審的問題始終未能解決。這些庭長、院長不辦案卻可以“唱主角”決定案件的結果，而在一線辦案的法官反而成了“跑龍套的”，可謂中國一“怪”。實際上，法官的審判活動無一例外地要經歷“獲得案件事實→擇取法律規范→解釋法律規范→對法律規范與案件事實的價值和邏輯關系進行內心確信→形成判決的思維推理過程。這個思維推理過程是由法官獨立完成的，它是一個個性化的腦力勞動，不需要他人的干擾。這種無限往復的邏輯實證過程會外化為一種定向的思維習慣，成為法官職業化的一個突出特征。而現行的案件審批制度卻未能體現這一特點，以行政權力代替審判權的行使，實際上是違背司法規律的。

（四）從法官隊伍的數量及工作效率來看，我國法官數量過于龐大，工作效率不高

據統計，我國現有法官大約20多萬人，平均每5、6千人就有一名法官，與發達國家每5—6萬人有一名法官的比例相比，我們的法官數量實在過于龐大。與數量龐大形成鮮明對比的是，我國法院法官的審判效率并不高，每人每年結案只有三、四十件案件，只相當于美國法官的十分之一。

為什么我們的審判效率如此之低？是不是一線法官辦案的絕對數量很少？我看不是，我們有相當一部分法官一年能辦一二百件案件，一般的也能辦百十件，效率并不低。造成平均結案率低的很大一個原因是我們的法院存在相當數量的“脫產”或“半脫產”法官。在法院，辦案最多的是審判員（包括助審員），副庭長次之，到了庭長一級辦案就少了，當了院級領導就基本不辦案了，再加上不辦案的行政管理人員、綜合科室的法官，不辦案或基本不辦案的法官占到了法官總人數的一半左右。這樣平均下來，審判效率自然不會很高。

二、關于法官隊伍存在問題成因的思考

關于法官隊伍存在的問題成因的探究，應當從分析問題入手，最終從制度的層面加以考量。

（一）關于法官素質的思考

先從法官的選任看，選拔任用法官的標準過低使得法官的整體素質先天不足。法官職業是一個特殊的職業，法官以行使國家審判權為專門職業，不僅要具備國家公務員必須具備的基本條件，而且要具備法官必須具備的獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。然而建國以來，特別是法官法實施前，法官職業的特殊性一直被忽略了，對法官的選任幾乎無任何諸如教育背景、專業知識、工作經歷等方面的要求，很多人可以未經嚴格選拔而進入法官隊伍。由于沒有嚴格的選拔任用法官的標準，一個人到了法院不論是否從事審判工作，不論素質是否符合審判工作的要求，只要達到一定的工作年限和干部級別，都被任命為法官。法官職稱實際上已經成為一種象征、一種可以平均分配的待遇。結果導致兩個惡果，一是法官隊伍無節制膨脹，形成了一支數量龐大而素質參差不齊的法官隊伍。相當一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務。二是法官與書記員比例失調，由于書記員逐漸被選任為法官，造成書記員嚴重缺乏，一些本應當由書記員承擔的工作卻由審判員來完成，造成法官與書記員分工不明，既影響了工作效率，又影響了案件質量。

再從對法院、法官的管理制度看，制度的設計忽視了法官職業的特殊性。建國以來我們在制度的設計上把法院等同于一般的行政機關，將法官等同于一般的公務員進行管理（即使到了現在，法官仍然沿用公務員的考核辦法，法院的干部任免仍沿用行政機關的做法），在制度設計上忽視了法官職業的特殊性。而當我們真正認識到法官職業的特殊性的時候，時間已經過去了半個多世紀，法官隊伍職業化程度不高的現實已經造成，我們正在為忽視法官職業特殊性的制度設計付出代價，而且還要繼續付出代價。現在我們卻過多地指責法官的素質低下，實際上，法官的素質是由法官制度決定的，既然你在制度設計上將法院等同于一般的行政機關，既然你將法官等同于一般的公務員，那么你就沒有理由要求法官具備比公務員更高的素質。所以單純指責法官素質低、不求上進是有失公正的。

（二）關于法官管理體制的思考

首先從領導干部的任免看，領導干部的選拔任用制度不符合法官職業化的要求。建國以來，法院的領導班子都是同級人大任免，實際上是由組織部門選任委派。這在行政機關并無不妥。關鍵在于法院不是一般的行政機關，法院是一個專業性很強的部門，你從其他黨政部門選配干部，很難適應審判工作專業化的要求。比如說一個相當級別的領導，盡管他政治素質好組織能力強，在行政機關他可能是一名稱職的領導，但到了法院卻未必。為什么，因為當法院的領導，不僅要具有行政機關領導所應當具備的基本素質，還要求你具備一定的法律背景和司法經驗。而我們通常的做法是，將黨政機關的領導直接選派到法院擔任領導職務，盡管他對法律是個門外漢，盡管他一個案子也沒辦過，但到了法院就可以直接被任命為院長、副院長、紀檢組長、政治處主任、審判委員會委員，而從事審判職業幾年、十幾年甚至幾十年的法官卻要聽命于這些從來與法律無緣的人，這在法治國家簡直是不可思議的，而在中國卻成了通行的做法，見怪不怪了！這種做法抹煞了法官職業的特殊性，而它帶來的負面效應更是不能低估的，它使法官認為，當法官不必研究法律，只要研究好“社會學”、學會為官之道就足夠了！不懂法的人可以當管法官的官，享受一線辦案法官無法享受的“尊榮”，那么法官還有什么必要勞心費神地學習法律？退一步說，學了法律，成了專家又能如何？

其次從法院的內部運行機制上看，現行法官制度的激勵機制不符合法官職業化的趨勢。制度的導向和評價功能是巨大的，有什么樣的評價體系，就會有什么樣的價值觀念。既然你將法院設計了自上而下、由高到低的權力結構，既然享受尊榮的等級與官階成正比，既然當了官能過上“食有魚、出有車”的體面生活，享受到普通法官無法享受到“尊榮”，那么法官必然形成以當官為榮、當兵為恥觀念。可以說，我們現在實行的法官制度，實際上是鼓勵“當官”，而不鼓勵在第一線辦案的制度。所以說，行政化的管理體制不僅不能保證選拔出高素質的法官，更重要的是還造成了法官價值評價體系的扭曲。一個人到了法院，當了書記員，想當審判員，當了審判員，想當庭長，當了庭長，想當院長，沒有一個人甘愿一輩子當個書記員或審判員的。實際上，評價一個法官水平高低的標準已經變成了他實際享有的行政級別的高低，而其本身所具有的法律素質倒在其次了。而在現有的體制下，想當官除了需要具備一些基本素質外，更重要的是有“道”，所以我們的有些法官不是把精力用在學習研究法律上，而是千方百計挖空心思想當官。那些當官無望的，則消極地對待工作混日子，那些真正高素質的法官由于年輕或社會經驗不足無法得到晉升的機會而處于較低的等級，無法享受到法官職業應當給他們帶來的尊榮，導致他們對前途、對事業悲觀失望，而逐漸喪失了進取心，整個法官隊伍缺乏應有的生機和活力，這就是現階段各級法院的法官學習業務提高素質缺乏內在動力的根本原因，這就是我們花了那么多錢搞了那么多的進修、培訓而效果不理想的真正原因，這也是提高法官整體素質的最大障礙。

再次，從審判管理的運行模式上看，案件審批制度的存在即違背了審判規律，也不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高。現在通行的做法是案件的層層審批把關和審判委員會討論案件制度。盡管近年來我們一直提倡領導辦案，一直提倡要還權于合議庭和獨任審判員，但結果卻不盡如人意。為什么？因為案件審批是以領導的行政管理權力為前提的，我們的領導習慣于審批案件，實際上我們的一些領導也只能審批案件，他們把審批案件當作自己權力的象征而不容他人染指和削弱。實際上案件審批不過是審判權在審批者和辦案者之間的再分配，審批案件除了正常的掌握審判動態或案件把關之外，還存在一個案件的決定權問題，而這個決定權在當前的司法環境下多多少少地具有某種可交換的屬性，能給審批者帶來某種利益，所以作為法院最高權力的享有者不可能把案件決定權真正還給辦案法官。這才是案件審批制度存在的最深刻的原因。當然，筆者并不否任案件審批對保證案件質量所起的作用，特別是在當前法官素質普遍不高的情況下。但是應當看到，我們的有些領導，對法律知識的熟悉程度并不見得比一線辦案法官高多少，尤其是從其它黨政機關調入的沒有法律背景和司法經驗的領導，就是從優秀法官提拔起來的領導，由于他們不辦案或很少辦案而整天忙于行政事務，其業務能力也未必比提拔前更高。實際上由領導審批案件或經審判委員會研究案件，并不能有效地發現和避免案件的實體和程序錯誤，相反我們的案件審批者或審判委員會對同一個案件經常會得出截然相反的結論。

這里特別應當指出的是，由領導審批案件或由審判委員會研究案件的做法還具有一定的負面影響，一是它容易使審判人員形成依賴和懶惰心理。由于審批把關制度的存在，使得審判人員遇到疑難問題不是自己尋找法律依據和運用法學理論進行解決，而習慣于將疑難問題提交審判委員會或案件審批者決定，久而久之他在心里會想，反正我說了也不算，還不如將問題上交，自己落個清閑。因而案件審批制度不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高，實際上已經成了素質不高的審判人員的“拐棍”，在一定程度上“保護”了低素質的法官。二是不利于錯案責任的追究。案件審批制度分散甚至模糊了案件承辦者的責任，使得真正出了錯案時責任無法追究。

以上我們分析了造成法官隊伍素質低下的種種原因。值得特別指出的是，這些原因不是孤立存在的。我們看到，忽視了司法規律的法官制度造成了法官隊伍無節制膨脹和素質低下；而數量龐大的法官隊伍和素質低下的現實又給行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件審批和審判委員會制度等）又在一定程度上保護了法官的低素質，各種因素交互作用、互為因果，導致了法官隊伍目前的狀況。法官隊伍存在的問題僅僅是表象，而制度的設計才是根本。

筆者常常思考這樣一個問題，司法體制改革和推進法官職業化，是靠領導的號召和要求，還是靠制度的改革與創新？筆者得出的結論是，解決法官隊伍存在的問題，必須從制度設計入手，從根本上解決問題。法官的職業化建設，必須同司法體制的改革同步進行，沒有體制的改革與創新，法官職業化就失去了動力和保障，最終也不會取得實質性的成果。

三、關于法官職業化建設的幾點建議

法官制度改革的目標應當是“法官要辦案、法官愿辦案、法官只辦案”。實現這個目標的標志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“長”是審判長。這一官一長只管案件，而不管其他的法官。為此，必須重新構建能夠體現司法特質的法官制度，在這個制度的保障和約束下，造就一支高度職業化和高度自治的職業法官隊伍。為此應當解決好以下幾個方面的問題。

（一）關于法官職業的準入問題

目前我們已經認識到了法官選任標準過低的問題，設立了司法考試制度，提高了法官職業準入的“門坎”，但這只是解決了今后的普通法官的職業準入問題，領導干部的職業準入問題和實行員額制后法官的選任標準問題仍未解決。

法官法規定，法院的院長、副院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優提出人選，而沒有規定必須通過國家司法考試，為此就有了“當院長容易，當法官難”的說法。人民法院的院長、副院長具有法官和領導雙重身份，理應在業務素質上高于法官，但在選任的標準上卻低于法官，為黨政干部繼續進入法院當領導留下了“后門”，實際上是對現行的干部管理體制的遷就。如果我們對這個“后門”不及時予以堵塞，將嚴重影響法官職業化的進程。為此筆者建議，應當修改法官法，將這一“后門”堵住。

根據法官法的規定，最高人民法院已經決定在全國法院推行法官員額制度和法官助理制度。意圖通過將在職法官劃分為法官和法官助理達到“法官數量大大減少、法官素質大幅度提高、法官中心地位大大增強”的目的。這無疑是推進法官職業化的重要舉措。筆者認為，定額后的法官不同于傳統意義上的法官，應從立法上進一步提高法官的任職條件。在法官法修改以前，應在法官法確定的既有條件范圍內從嚴要求，以真正體現法官的精英化、職業化。因而應當制定嚴格的擔任法官的標準，而不能簡單地將我們的院級領導、中層干部和一些素質較好的審判員直接過渡為法官。

關于確定法官員額后法官的選任標準，有的學者將定額后的法官任職條件限定為：高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識；通過全國司法資格統一考試；有較高的審判專業水平，能獨立承辦復雜疑難案件，具有熟練的駕馭庭審的能力；具有較強的文字表達能力；法學基礎理論深厚，有較強的調研能力，有一定數量的法學論文發表；有良好的政治素質和道德品質、較高的社會評價；身體健康，能夠勝任繁重的審判工作；從事法律工作五年以上。筆者認為，這個標準值得考慮，如果嚴格按照這個標準選任法官，那么選任出來的肯定是精英化的法官。這里面有幾個硬性標準，一是學歷條件，二是通過國家統一司法考試，三是有一定數量法學論文發表，其中最難的就屬通過司法考試了。筆者一直認為，法官法修正案沒有規定在職法官一律要通過司法考試才能繼續擔任法官職務，實際上是對在職法官素質良莠不齊的現狀的一種妥協——大多數法官難以通過如此難度的考試，且不說還有相當一部分法官連報考條件都不具備。司法考試對應試者法律知識、法學理論的考察是極為嚴格的，也是其它考核考試無法替代的，法官員額確定后既然我們要選拔精英法官，理應通過司法考試。借司法考試的方式對法官隊伍進行一次徹底“洗牌”，既解決了員額確定后法官的選任標準問題，又很好地解決了在職法官的分流問題，可謂一舉兩得。當然這需要一個過程，在實行員額制的初期，為保持審判業務的延續性，可由符合法官法規定條件的法官代行職責，以后逐漸由達到條件的人替換。

（二）關于法院的內部機構設置和領導干部過渡問題

目前各級法院內部均設有刑事、民事、行政、執行等業務庭室和綜合科室。各個審判庭既是審判業務分工的結果，又是行使審判權的單位。審判庭設庭長、副庭長職務，院長、副院長（包括院長助理和副院級審判員）分管幾個庭室的工作，形成了一套完備的行政管理網絡。這樣一個機構設置實際上成了行政化管理方式的載體。但管理的對象卻不是行政事務而是審判業務或具體的案件。法官審理案件是一個復雜的腦力勞動過程，它在本質上具有排斥行政權力干預的屬性，因而我們不能套用行政管理的方式管理審判業務，因而審判庭的設置也就失去了存在的必要。有學者建議，從長遠看應當取消審判庭的設置，代之以專業合議庭或辦案組，這個建議應當采納。取消審判庭的內部機構改革應當與推行法官員額制度同時進行，不然新選任的法官又成了承擔案件審批職能和行政管理職能的行政管理者，改革的目標就難以實現。

最高法院已經在《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中規定對法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實行分類管理，建立科學的管理制度。這里面涉及法官、法官助理的角色定位問題。應當明確規定，只有行使國家審判權審判案件的法官才具有審判職稱，其他人員包括法官助理、專職行政人員、法警、書記員等一律不再具有審判職稱，專職行政人員、書記員、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是協助法官工作的法院工作人員。員額制實行后，對于未被選任為法官的審判人員，應當免去審判員職稱。

這里需要指出的是，法官員額制還存在一個與現有的法官等級制度和干部管理體制的協調問題。員額制實行以后，肯定會出現等級高的“法官”給等級低的法官當助理的現象，等級高的法官可能在心理上一時難以適應，因而可能造成工作上的摩擦。實際上，法官的素質只能有審級上的差異，在同一級法院沒有必要將法官分成三六九等。建議修改法官法，取消或修改關于法官等級的規定。

相對于法官等級設置問題，我們的領導干部如何過渡可能更為棘手。領導干部具有較高的行政級別和法官等級，但有些領導干部由于自身素質和工作性質的限制，其業務素質可能無法達到定額后法官的選任標準。在這種情況下我們是堅持定額后法官的選任標準還是對這些領導干部“網開一面”？如果堅持選任標準，就涉及如何對待他們現有的領導職務問題，如果“網開一面”就無法達到員額制后法官精英化的目的。筆者認為，不能因為他們的法官等級、行政級別高而一律給予他們法官職稱，可允許這些人做一次選擇，達到定額后的法官選任標準的，可擔任法官職務去辦理案件，達不到的，可留任原職務。

（三）關于審判權的運行方式和監督機制問題

人民法院現行的審判業務運行方式完全是按行政機關的管理方式設計的，主要靠領導督促和案件審批管理審判業務，領導本身不辦案或極少辦案，但卻成了法官的法官、裁判者的裁判者。這種以行政權力代替審判權行使的管理方式的弊端是顯而易見的。近幾年，我們一直提倡領導干部辦案，但收效甚微，為什么？因為我們的領導已經習慣于審批案件和處理行政事務，他們手中的行政權力使他們不屑于繁雜瑣碎的案件審理，他們不辦案是因為他們有決定案件結果的行政權力。所以解決領導干部不辦案的問題應當與改革行政化的管理體制同步進行。

法官職業化必須解決領導不辦案的問題。在法官數量龐大的情況下領導不辦案問題好像還不十分突出，將來員額制實行以后，法官的數量將減少到現在的一半或更少，那時候你再允許那么多的領導不辦案而去審批案件，顯然是不現實的。打個比方，一個法院現有60名法官，現有不辦案的院級領導10人，審判工作運行基本正常，而實行員額制以后，法官只剩下30人或更少，假如這10名領導都過渡為法官，將出現10名領導為20名法官把關的現象，平均每個領導只審批兩個法官辦理的案件，管理手段與審判效率的矛盾就會立刻凸現出來。當然，改革行政化的管理機制需要一個過程，在取消案件審批制之前是否可以將領導與法官的身份合二為一？即保留他們的領導身份但專門從事審判工作，以后逐漸將行政權力分離出去。

但要真正解決這個問題，還需要立法上的支持。應當通過立法的方式將領導干部的行政權力和審判權分離，最終建立“判者審、審者判”的審判工作運行機制。或許有人會說，領導不審批案件都去辦案了，出現問題怎么辦？實際上領導審批案件的做法并不能保證案件不發生問題，取消案件審批并不是取消監督制約機制，相反對法官行使審判權的監督機制只能加強不能削弱。我們不需要的只是行政化的監督機制，對于法律規定的審級監督、再審監督和紀檢監察監督必須堅持，而且筆者還設想在人民法院之外設立法官違法違紀舉報中心，這個機構應當獨立于法院之外且不受各級法院司法轄區內黨政機關的干涉，而且這個機構實行的只能是事后監督。這樣效果可能更好一點。

（四）關于法官職業的保障問題

法官的職業保障包括地位保障、物質保障、人身保障等內容。這里著重談一談地位保障和物質保障。

法官員額制和法官助理制的設立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解決員額制所涉及的法官制度的深層次問題，員額制的目標就可能無法實現。司法改革的核心問題就是解決法官的價值取向問題，其目標應當是從鼓勵法官當官到鼓勵并保障法官辦案。因此必須確立法官在法院中的核心地位。這個問題說起來還是行政化的管理體制惹的禍。因為一個法官當了官會給他帶來種種好處，所以他要當官而不愿意辦案。所以制度的設計應當從剝奪當官帶來的種種好處入手，最終使得一個法官不當官也能享受當種種優待，享受到法官職業給他帶來的“尊榮”，這樣他就會把全部精力投入到審判中去而不挖空心思地想當官，這樣才會真正提高審判質量和效率。這件事情說起來容易作起來難。筆者建議從以下兩個方面入手，一是司法資源的分配要以法官為中心。司法資源包括對物質裝備的支配權、對法官助理書記員的支配權等。應當優先保障法官辦案經費的使用、車輛等裝配的使用，優先保障法官對法官助理、書記員等司法輔助人員的配置和支配。二是削弱并最終解除法官對領導的人身依附。現階段法官的命運在很大程度上是由領導決定的，法官與領導之間存在著支配與被支配、決定與被決定的人身依附關系。確立法官的中心地位必須打破這種人身依附關系。對法官的選任、考核、獎懲應當嚴格依照法律的規定進行，法官員額制實行以后，對法官的選任、考核、獎懲應當由專門的機構來組織實施，至少不應當由本院的領導組織實施。這樣法官才能不依附于領導的意志，獨立審判才能真正實現。

在西方發達國家，法官的收入一般都比較豐厚。法官的收入高于公務員，也是世界上大多數國家的通例。之所以這樣，一是法官的職業及其審判行為被視為一種復雜勞動，法官是糾紛的最后裁判者，理應獲得較高的物質報酬，二是高薪有助于養廉。法官職業的特點決定了法官應盡量避免以盈利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其惟一的收入來源。這樣國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去后顧之憂，從而不受金錢、物質利益的誘惑。現在法官的工資實在是微薄得可憐，只能維持最低的生活。為此一些高素質的法官不滿于菲薄的待遇而辭職當了律師，據筆者了解，參加司法考試的在職法官大多數都有辭職當律師的想法。我們現在的法官保障制度不僅不能吸引高素質的人才，就連法院現有的人才也留不住，足以引起我們的反省。

為此，應當大幅度提高法官的待遇。法官員額制實行以后，留下來的法官數量大大減少，素質大大提高，沒有理由不享受較高的待遇。實際上，大幅度提高法官的待遇，既可以增強法官職業的吸引力，吸引高素質的人才加入法官隊伍，又可以有效地避免違法違紀現象的發生。現在由于法官待遇太低，一些法官或參與經營活動，或利用審判權牟取一些物質利益，將來法官待遇提高了，我們就可以提出更嚴的要求，杜絕法官參與經營性活動和利用審判權牟取私利，有助于提高法官隊伍的社會評價。

另外我國各地方的經濟發展水平相差較大，由地方財政撥付法官的工資，造成上下級法院和各地區法院法官工資標準相差太大。筆者所在的縣級法院院長月工資不過千元，而中級法院一般的法官比縣級法院的院長掙的都多，這是極不正常的。上級法院需要高素質的法官，基層法院同樣需要，工資標準相差如此之懸殊，勢必產生高素質的人材向上級法院和經濟發達地區法院集中的趨勢，不利于基層法院和經濟欠發達地區的法院吸引高素質的人材。所以應當統一法官的工資標準，使上下級法院、經濟發達地區和經濟欠發達地區法院法官的工資標準相差不致太多。

第五篇：我國個人所得稅存在的問題及其改革措施

我國個人所得稅存在的問題及其改革措施

【摘要】由于現行個人所得稅制存在不適應市場經濟發展、稅收制度不完善等種種問題，使對其進行改革的問題迫在眉睫。從稅制模式到具體的征收對象、費用扣除標準和稅率結構等等，改革涉及到方方面面的問題，我們必須在改革目標的指引下，結合我國國情，遵循一定的原則來制定和落實各項計劃任務，按部就班地穩步推進改革。筆者于本文中在借鑒他人成果的基礎上就我國個人所得稅存在問題及其改革措施進行探討。

【關鍵詞】個人所得稅制 稅制模式 免征額 征收管理 改革措施

【正文】：自1994年稅制改革以來，隨著社會主義市場經濟的建立、完善和發展，我國經濟的快速增長和人民群眾收入水平的大幅提高，以及國家對個人所得稅征收管理的進一步加強，個人所得稅收入迅猛發展（個人所得稅收入由1993年的46.82億元增加至2004年的1737.05億元，占稅收總收入的比重從1993年1.33%上升至2004年的6.8%），個人所得稅已經成為我國的第四大稅種。而現行的個人所得稅制從稅制模式到費用扣除標準、免征額和稅率結構等等存在著稅負不合理、不公平等缺點，亟需進行相應的個人所得稅改革。

一、我國現行個人所得稅制存在的問題

（一）分類稅制模式難以體現公平稅負1.分類稅制模式不能充分體現公平稅負、合理負擔的原則。所謂分類稅制，就是根據收入來源不同，將收入分成不同應稅所得項目，不同扣除稅率和征收方式。我國目前對個人所得稅實行分類所得稅制模式，對納稅人不同性質的所得實行分項征稅，對不同的項目采用不同的征稅標準和方法。這種稅制模式雖然既可控制稅源，又可降低稽征成本，但不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，不能區別納稅人各種負擔狀況，不利于縱向公平，容易造成應稅所得來源渠道多、綜合收入高的人不納稅或少納稅，而應稅所得來源渠道單

一、綜合收入少但相對集中的人卻要納稅的現象，無法充分體現“稅負公平”的稅收原則。隨著對高收入調節力度的不斷加大，征管水平能力的不斷提高，社會配套條件的進一步完善，我們國家這種稅制模式弱點，就顯得越來越突出。

2.對非工薪收入缺乏有效監控，造成不同來源的收入之間稅負不公。對于工薪階層而言，由于收入來源單一又實行代扣代繳制，因此其完稅率最高，而高收入者由于各種原因收入來源多元化，渠道多而隱蔽，稅務部門對其監管的難度較大且征收成本很高，逃稅和漏稅現象較多。而我國現行稅制客觀上方便了高收入者進行避稅：個人所得稅目前分11個項目，一個人可能有1個項目，另一個人可能有好多項目。因此，高收入者一般多源收入，納稅納得少；而非高收入者收入單一，因此納稅納得比較多。如月收入同為2000元，若都是工薪所得，應繳納稅款為95元，若2000元所得分別為工薪所得800元，勞務所得800元和稿酬所得400元，則不必繳納稅收。

3.按月、按次分項計征，容易造成稅負的不公。現實生活中，由于種種原因，納稅人各月獲得收入可能是不均衡的，有的人每月的收入相對平均，有的人的收入則相對集中于某幾個月。而依照現行的稅法規定，實行按月、按次分項計征，必然造成對每月收入平均的納稅人征稅輕，對收入相對集中的納稅人征稅重。如某人全年稿酬所得2000元為一次所得，需繳納稅款168元，若分3次分別取得800元、600元、600元，則不必繳納稅款。顯然，這種分類稅制，容易造成納稅人通過“肢解收入”，分散所得，分次或分項扣除等辦法來達到逃稅和避稅的目的，導致稅款嚴重流失。

（二）費用扣除不合理，造成稅負不公現行個人所得稅制的費用扣除方法，采用定額和定率相結合的辦法。而現實生活中，由于每個納稅人取得相同收入所支付的成本、費用占收入的比率不同，甚至相差甚遠，且每個家庭的總收入、撫養親屬的人數、用以住房、教育、醫療等項目支出也存在很大的差異，規定所有納稅人都從所得中扣除相同數額或相同比率的費用顯然不合理，違背了個人所得稅的的基本原則，即公平原則。

國內外居民稅前扣除適用不同標準：國內居民稅前扣除額人民幣800元；而中國境內的外籍人員，在國內居民扣除基礎上再扣除人民幣3200元。“入世”后的中國，稅收也應當按WTO規則體系和國際慣例進行調整，促進稅收公平、公正，消除現行國內外居民納稅的不平等性。

（三）稅率模式復雜繁瑣，有違稅負公平我國現行個人所得稅基本上是按照應稅所得的性質來確定稅率，采用累進稅率和比例稅率相結合的結構，并設計了兩套超額累進稅率。這種稅率模式不僅復雜繁瑣，而且在一定程度上造成稅負不公：

1.工薪所得的超額累進稅率級次太多，一部分稅率很少使用。在實際生活中，過多的稅率級次，使一些納稅人難以理解且不能接受，由此使部分納稅人為了降低稅率級次而想方設法鉆稅法的漏洞，隱瞞所得。

2.九級與五級超額累進稅率的實行，造成稅負不公。超額累進稅率存在差異，工資薪金所得適用九級超額累進稅率，對個體工商戶生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得適用五級超額累進稅率。這種稅率制度在世界各國是不多見的，是與國際上減少稅率檔次的趨勢不相吻合的。個體工商戶生產、經營所得和對企事業單位承包、承租經營所得的稅負輕于工薪所得的稅負，造成稅負不公。這種稅負差別難以起到調節過高收入，緩解個人收入懸殊的矛盾，且有重課工薪收入者的傾向。

3.同是勞動報酬卻套用不同的稅率，造成稅負不公。工資、薪金和勞務所得同是納稅人的勞動報酬所得，卻分別套用九級超額累進稅率和20%的比例稅率，兩者的實際稅收負擔存在較大的差別。課稅所得同為4000元時，工薪所得的實際稅收負擔率為8.88%，而勞務所得的稅收負擔率則為20%；若一次勞務收入所得超過20000元，適用加成征收時，兩者的稅負差距進一步拉大，如同為25000元的收入，工薪所得的稅收負擔率為15.5%，勞務報酬的實際負擔率則為24%，成為所有類別中負擔率最高的所得。顯然對這兩類所得實行不同的稅率，造成納稅人之間的稅負不公。

4.按現行稅收征收標準測算，各類所得稅收負擔水平不一。月所得在4000元以下時，各類所得的稅收負擔率最高的為利息、股息、紅利所得，其他依次為勞務報酬所得，稿酬所得，中方人員工資、薪金所得，生產經營和承包、承租經營所得，而外方人員的工資、薪金所得則不必繳稅。隨著收入上升到20000元以上如為25000元時，則勞務報酬的稅收負擔率最高，其他依次為利息、股息、紅利所得，中方人員工資、薪金所得，特許權使用費所得，外方人員工資、薪金所得，生產經營和承包、承租經營所得和稿酬所得。可見，數量相同的所得屬于不同的類別，稅負明顯不同，無法體現“多得多征，公平稅負”的原則。

（四）稅務部門征管作息不暢，個人所得稅征管制度不健全由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內部征管與征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也會受阻。同時，由于稅務部門和其他相關部門缺乏實質性的配合措施（比如稅銀聯網、國地稅聯網等），信息不能實現共享，形成了外部信息來源不暢，稅務部門無法準確判斷稅源組織征管，出現了大量的漏洞。同一納稅人在不同地區，不同時間內取得的各項收入，在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統計匯總，在征管手段比較落后的地區甚至出現了失控狀態。這與公民的納稅意識比較淡薄有關，加之個人所得稅以自然人為納稅義務人，直接影響個人的實際收入，且征收過程中容易涉及個人經濟隱私，并且由于計算困難，扣除復雜，稅源透明度低，涉及面廣等原因，使得個人所得稅成為我國征收管理難度最大，偷逃稅面最寬的稅種。此外，對偷逃個人所得稅行為懲處不力，影響個人所得稅征管執法的嚴肅性。

二、個人所得稅制改革的目標與原則

現行個人所得稅制存在的問題嚴峻而不容忽視，它勢必會影響我們整個改革開放和社會主義市場經濟發展的大局，因此，必須盡快地出臺相應的目標與原則，以指引和規范改革的進行。筆者認為，個人所得稅制改革主要有以下目標與原則。

（一）個人所得稅制改革的目標現階段，我國個人所得稅改革的目標是：適應加入WTO和建設社會主義市場經濟的要求，完善稅制，提高稅收征管水平，重視實現調節分配和財政收入職能，更有效地發揮個人所得稅在政治、經濟和社會生活中的積極作用，逐步將個人所得稅建設成為主體稅種。

（二）個人所得稅制改革應遵循的原則1.調節收入分配，促進公平。促進公平應是個人所得稅制改革的的首要原則。現階段，我國社會收入分配不公的問題已經很突出。我國是社會主義國家，強調的是共同富裕，我們允許一部分人先富起來，可前提是勤勞致富，并且希望先富的帶動后富的，形成優勢效應。但實際情況與我們的政策設想有差距。種種情況表明，我國政府目前確有必要盡快制定相關政策并采取各種措施，加大對收入再分配的調節力度。從理論上說，個人所得稅在收入再分配方面有著突出的作用，所以理當成為調節收入的主要手段。

2.與國際慣例接軌，適當考慮國情。加入WTO是現階段稅制改革必須考慮的重點因素之一。個人所得稅制改革必須按照WTO的要求，改變現行稅法中不符合國際慣例的做法，通過與其他國家稅法的國際比較及參考各國的成功經驗等，全面與國際慣例接軌。這里需要強調的是，接軌并非意味著“全盤西化”。改革必須適當考慮我國國情，要與我國現階段的收入水平和征管能力相適應，同時體現一定的超前性，使改革的先進性和稅法的穩定性有機地結合起來，建立既向各國普遍做法靠攏，又具有中國特色的個人所得稅制。

3.重視發揮財政收入職能。從所得稅的職能角度看，財政收入職能是基礎，也是發揮調節作用的必要前提。只有稅種收入規模達到一定程度，才能較好地發揮個人所得稅調節分配的作用。

三、對最新頒布的《個人所得稅管理辦法》簡要分析

隨著社會主義市場經濟的建立、完善和發展，居民收入水平大幅提高，個人所得稅收入迅猛發展。但是，在對個人所得稅的征收管理上，由于我國尚未建立個人收入監控體系，社會初次分配秩序不規范，大量現金交易存在等原因，使得稅務機關難以真正掌握個人收入的實際性質及金額，難以做到應收盡收，難以消除現階段個人收入分配形式存在的隱性化、多樣化現象。為了充分發揮個人所得稅調節收入分配的職能作用，加強個人所得稅征管，國家稅務總局于2005年7月6日頒布《個人所得稅管理辦法》，從制度建設、技術手段、管理規范等方面，系統、完善地提出了進一步規范和加強個人所得稅征收管理工作的方式、方法。

（一）建立個人收入制度。作為個人所得稅征管工作長期以來的重點也是難點，是納稅人個人信息的來源及其真實度。《辦法》正是從這一難點入手，提出了要建立個人收入檔案制度，實現個人收入“一戶式”管理。《辦法》要求稅務機關必須從源頭嚴格把關，按稅法規定審核扣繳義務人申報數據是否包含了支付收入所有個人的基本信息、支付收入額和扣繳稅款等明細信息，以及其他相關信息。同時，稅務機關應對扣繳單位報送來的明細信息，以及自行申報納稅人申報來的基礎信息、收入及納稅信息，以納稅人身份證照號碼為唯一標識，建立個人收入“一戶式”檔案，按人頭對這些信息進行分類、篩選、歸集、比對和分析，實施精細管理。

（二）實行全員全額管理。《辦法》的另一亮點，就是全員全額管理概念的提出。個人收入檔案建立起來后，相關配套管理措施與手段也是不可或缺的。在盡可能地把所有個人所得稅納稅人都納入到稅收管理中后，我們可以從中選取管理的重點、難點以及查實高收入個人是否足額納稅，通過對信息的匯總分析、納稅評估，避免納稅人多處分解、漏報少報收入，達到稅款應收盡收的目的，最終由對高收入者的重點管理，實現對取得應稅收入個人的全員全額管理。

（三）高收入者個人所得稅征管的操作層面予以細化。《辦法》不僅要求各地將金融、保險、證券、電力、電信、石油、石化、煙草、民航、房地產、高等院校、外商投資企業和外國企業、高新技術企業、中介機構、體育俱樂部等高收入行業人員，個人投資者、影視明星、歌星、體育明星等高收入個人，臨時來華演出人員等納入重點納稅人的范圍，而且也要求各地從收入較高、知名度較高、收入來源渠道較多、收入項目較多、無固定單位的自由職業者、稅收征管影響較大等人員中，選擇一定數量的個人作為重點納稅人，從而對其實施滾動的動態重點管理。

2005年10月27日頒布的《中華人民共和國個人所得稅法》第三次修正案對個稅法的修訂只是提高了免征額以及加強了對高收入者的稅收征管，而對之前公眾普遍關注的稅率、調節收入分配等問題并沒有觸動，即在今后一個時期內，普通工薪階層仍然是繳納個稅的主力軍。這個“基本面”，決定了對個稅法的爭議今后還將持續下去。同時，由于此次調整是“微調”，是“漸進”式的改革，并沒有觸動整個個稅法乃至個稅體制的根基，舊的個稅法所暴露出來的問題也就沒有得到根本的解決。它們仍將在一個時期內繼續困擾著“納稅人”和由“納稅人”供養的政府部門。

四、我國個人所得稅改革的幾點建議改革

完善個人所得稅制的基本思路是借鑒國外經驗，結合我國現有的征管條件和稅收法制環境現狀，建立綜合與分類相結合的征收模式，即對工資薪金所得、經營所得等所得項目，采取綜合征收；對其他所得分類征收。在稅制要素的設計上，要擴大課稅所得范圍、改進扣除辦法、適當調整稅率、清理稅收優惠。在征收管理上，要全面引入計算機，建立納稅人個人登記制度、個人財產登記制度，完善納稅申報制度、源泉扣繳制度，明確征納雙方的各項權利、義務和法律責任。正如錢晟教授所言：“第一，新生貴族的分配渠道不規范，很多隱性收入、灰色收入不為人知，更談不上納稅；第二，現金交易普遍，存款實名制提供了征稅的前提條件，但是征稅機關又無權查，這是銀行法的規定；第三，權大于法的現象依然存在。”鑒于此，個稅征收方式應綜合與分類相結合，對工資以外的收入加強個人申報，完善個人所得稅的征管，加大個人所得稅的執法力度，加強對高收入者個人所得稅的管理，完善代扣代繳制度。沿著這個思路，筆者想從四個方面談談改革個人所得稅制的問題。

（一）采取更符合國情的稅制模式現行個人所得稅實行的是分類稅制，這種稅制易導致處于同一收入水平的納稅人的納稅負擔不相同的現象，顯然是不公平的。隨著居民收入來源的多渠道化，傳統分類稅制的逐一單項計稅不僅操作上繁瑣，還易出現有的收入重復計稅、有的收入沒有計稅，更不合理處在于，由于不同收入來源稅率不同，甚至導致相同總收入的兩個人所繳納稅款不同。為簡化個人所得稅征收辦法，真正達到調節貧富差距的目的，多數居民期望個人所得稅征收應采取綜合稅制。因為綜合稅制模式綜合考慮了納稅人包括各種收入在內的總收入水平，然后以此總收入作為納稅的參考，能比較好地體現公平原則。

筆者認為，從理論上說，綜合稅制最為合理，符合個人所得稅設計思想。但它的有效實施必須以現代化征管手段為前提，目前國家雖然已經對居民的銀行儲蓄存款實行了實名制，但銀行與稅務機關的聯網工作尚未展開。這種狀況導致對納稅人的收入缺乏有效監控。因些以我國目前的征管水平，還不具備實施綜合稅制的條件，而適宜采用綜合和分類相結合的混合所得稅制模式作為過渡。混合模式在一定程度上可以彌補分類模式的缺陷，也是向綜合模式過渡的有效措施。在采用混合制模式的情況下，對于某些應稅所得，如利息、股息、紅利所得等，可以按比例稅率征收，不必實行綜合申報納稅。另外，對于工薪所得可采用預扣代繳的征收方式。除少數工薪收入特別高的納稅人外，大多數可只進行年末調整，而不必申報納稅，這樣可大大減少申報納稅人數。

（二）調整費用扣除標準，確定合理的免征額在有關個人所得稅的眾多話題中，目前人們最為關注的就是個人所得稅的免征額問題。在實際生活中我們可以發現《個人所得稅法》的課稅額是800元，而有一些地方已經改了，改到1000元、1200元、1600元不等，這是違法的。可是這也說明我們的法律是滯后的，我們的經濟在增長，現在還保持在800元，地方的這些做法也提醒我們要修改《個人所得稅法》。地方性法規從法理上講，地方性法規不能與行政法規，也不能與法律相沖突，與行政法規、法律相沖突就是無效的，既然是無效的，地方這么做了，也促使我們要對法律進行一個修改。今年我國的個人所得稅稅法修改就涉及將工薪所得減除費用標準從800元提高到1600元，實行了20多年的800元的免征額問題明年起終于得以調整，這對于大多數的納數人來說應該是得到了很大的優惠。但筆者認為，無論起征點是多少，都是針對個人的，沒有計算家庭人口，沒有考慮贍養系數，個人收入同樣是3000元，兩個人都就業的家庭和兩個人就業的五人家庭，人均的稅收負擔差異就很大。實行分類與綜合相結合的個人所得稅制模式后，應進一步明確和完善費用扣除的內容。扣除的項目包括納稅人為取得納稅所得發生的支出、基本生計費用和特別扣除費用。基本生計費用扣除指為保證納稅人及其配偶和撫養人口必須的基本生活費用，確定該項扣除必須考慮到納稅人的負擔能力和國家的政策情況，必須考慮納稅人對教育、醫療、住房和保險等的支出以及有無撫養人口及其數量。特別扣除主要是為保證中低收入者的基本生活需要和對特殊弱勢群體的扶持照顧進行的薪金所得特別扣除和殘疾撫養特別扣除等。對不同的納稅人采用不同的費用扣除標準，有利于公平稅負。

（三）九級累進稅率結構的合理調整我國當前的個人所得稅實行的是九級累進稅率。而有關統計顯示，當前我國就業者月工薪收入高于5800元的人數不足2％。大部分人的月工薪收入在800元－5800元之間，是工薪個人所得稅負擔的主力，適用現行工薪所得稅九級累進稅率中第二級，即10％的人數比例最多，達到了35％，負擔了工薪個人所得稅的37.4％，使用第三級，即15％的人數達12.4％，負擔了工薪個人所得稅的47.5％。由此可見目前我國工薪所得稅主要由普通收入階層承擔。筆者認為，應將工資、薪金所得適用個人所得稅稅率全月應納稅所得額第一級不超過500元的5％稅率與第二級超過500元至2000元的10％稅率合并為第一級，稅率為5％，而將原第三級以上稅率各降低5％，亦即最高邊際稅率由原45％調低為40％。這樣既體現了寬稅基、中稅率的立法原則，又可增加財政收入，有利于公平稅負。同時，對個人所得稅項目中的勞動所得實行同等課稅，可避免對同性質所得實行稅率上的稅收歧視，這種做法順應了世界性稅制改革的趨勢。

（四）提高征收管理水平，減少稅源流失1.采取有效措施強化個人所得稅的征管理（1）積極推進個人所得稅全員全額管理。全員全理是我國新《個人所得稅管理辦法》提出的一個亮點，是我國個人所得稅征管的方向。稅務機關要通過全員全額管理全面掌控個人收入信息，實現對高收入者重點管理。一是盡快建立起完整、準確的納稅人檔案體系。依托個人身份證件號碼，編制納稅人識別號，以此為基礎，按照“一戶式”儲存的要求，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的各項收入來源和與其納稅事項有關的各種信息進行歸集和整理，并實施動態管理。同時，納稅人識別號還應強制用于儲蓄存款、購買房地產等大宗經濟活動，并且廣泛用于經濟生活的各個領域。二是進一步推進代扣代繳明細申報工作。要求扣繳義務人報送其支付收入的個人基本信息、支付個人收入和扣繳稅款明細信息以及其他相關信息。

（2）進一步加強對高收入者的重點管理。實現個人所得稅調節社會收入分配的政策目標，主要應體現在對高收入個人嚴格、有效的征管上。各級稅務機關要繼續把高收入行業和高收入個人作為加強個人所得稅征管的重點，在自行申報、建立檔案、稅法宣傳、代扣代繳、專項檢查、案件稽查等各征管環節中，根據不同高收入行業和個人的特點，有針對性地制定不同的管理辦法，提高管理質量。每年開展的專項檢查將繼續把高收入行業和高收入個人列為重點對象。對從專項檢查和其他渠道發現的偷逃個人所得稅以及其他違反個人所得稅法的案件，要按照《稅收征管法》的規定，嚴厲查處并給予曝光，而且且懲罰的力度一定要大，一定要強，使偷逃稅者望而生畏。

（3）繼續推進對稅源的源泉管理。一是認真落實扣繳義務人和納稅人向稅務機關雙向申報的制度。扣繳義務人申報制度是控制個人所得稅稅源，掌握個人收入的有效手段，對強化個人所得稅征管有著極其重要的作用。因此，要繼續加強扣繳義務人的扣繳申報工作。同時，要從高收入者開始，逐步擴大納稅人自行申報納稅的范圍。對扣繳義務人和納稅人報送的個人收入信息進行交叉比對，建立起有效的個人所得稅交叉稽核體系。二是積極建立和落實與社會各部門配合的協稅制度，重點加強與工商、銀行、海關、公安、文化、建設、外匯管理等部門的聯系和合作，實現信息資源共享。

（4）盡快建立起全國統一的個人所得稅征管信息系統。要將納稅人量多面廣、稅源分散隱蔽的個人所得稅管好，運用信息化手段加強管理是必由之路。要按照稅收管理信息化建設的原則和“一體化”的要求，加快建立和推廣個人所得稅征管信息系統，對個人各項收入信息進行收集和交叉稽核，實現收入監控和數據處理的計算機化，在中央、省建立數據處理中心，并逐步實現稅務與銀行和其他部門之間的聯網，掌握個人各種收入。

2.積極推動有利于個人所得稅征管的外部環境的形成稅務機關應積極配合有關部門，推動有利于個人所得稅征管的外部環境的形成，例如：配合金融部門，加強現金管理，嚴格執行個人銀行賬戶實名制，鼓勵使用和大力普及信用卡消費，加快各銀行間聯網建設，實現信息互聯互通；配合有關部門，規范職工工資收入管理，推行通過個人銀行賬戶發放工資，將各種渠道發放的現金、實物、有價證券及其它福利等各種形態的收入，依法納入個人所得稅征管范圍；加強與金融、保險、證券、房地產、期貨等掌握個人收入情況的部門和單位的信息溝通，為稅務部門及時掌握各種經濟往來和個人收入情況創造條件。

個人所得稅制改革勢在必行但任重而道遠，我們在認識改革的緊迫性的同時，也要認識到它的艱巨性。毋庸質疑，改革個人所得稅制對于完善我國稅制建設和促進經濟發展有著重大而深遠的積極意義，但改革就免不了會帶來一定的陣痛。這就不僅需要決策者要認真制定各項完備的改革計劃和措施以盡量減輕社會的陣痛，同時還要號召全社會的全力支持和配合，以大局為重，保證改革的順利開展。

參考文獻：

（1）深圳新聞網：《個人身份證匯集不同收入來源可減少稅源流失》、《個人所得稅體制改新代版的平均貧富》。

（2）徐滇慶、李金艷《中國稅制改革》，中國經濟出版社1997年1月出版。