第一篇：淺析中國公務員制度存在的問題和改革

淺析中國公務員 制度存在的問題和改革

學院：人文與外國語學院

班級：政治學與行政學0902班姓名：尚王鎖學號：091301020

3淺析中國公務員制度存在的問題和改革

摘要

21世紀已來臨，我國將面臨著更大的機遇和挑戰，作為國家行政管理的主體——公務員，只有不斷提高綜合素質才能適應社會的變化。公務員素質是一國公務員角色意識的彰顯,是國家“吏治”的基礎。隨著全球化、信息化時代的到來，20世紀80年代起，西方各國政府掀起了行政改革運動，公務員制度改革是其中的重中之重，改革取得了較大的成效。中國于20世紀90年代初也建立起公務員制度。由于歷史和現實因素，中國公務員制度發育不良，改革勢所必然。關鍵詞

公務員制度改革創新途徑監督機制公務員素質

健全法制干部考核公平公正科學決策官僚制

正文

一、公務員制度存在的主要問題

（1）結構的非理性。1.管理權限過于集中。權力過分集中使得“家長式”

人物層出不窮。同時，管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上出現矛盾，用人部門的積極性和工作效率都受到一定程度的影響。2.黨政關系尚未根本理順，政治侵奪行政，行政機關難以自主發展其自身的合理結構和管理能力。3.職能分化和分工不明晰，結構和功能交叉重疊。而專業化分工的欠缺又造成了我國公務員系統普遍缺乏專業化人才，更多的是“萬金油”式人物。

（2）法治化管理不足。法律體系不完備?，F行的《國家公務員暫行條例》只是行政法規，立法層次較低，強制性、權威性不強。在法制不完善而導致“無法可依、無章可循”的同時，又存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”的嚴重現象。個別行政組織不是依據法律，而是依據穩定性較差的政策和長官意志來進行管理，呈現出濃重的人治色彩。

（3）管理方式陳舊單一。以往的干部管理模式都采用管理黨政干部的單一

模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮具體工作性質、社會責任和職業特點，這種沒有針對性的傳統管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。由此社會上還逐漸形成了職業套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

（4）管理制度很不健全。近年來國家雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：A在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。B在干部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。C在干部調配上，只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪里需要往哪搬?！盌缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。E在干部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度，由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現出濃重的人治色彩。

(5)監督機制不完善。長期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。一種權力一旦失去監督與約束，其發展就必然會走向腐化與墮落。缺少監督機制，權力就會異化，腐敗就難以避免。

二、中國國家公務員制度的特色

我國是社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度需要根據國情的不同，具備中國特色，需要注意以下幾個問題。

1.不搞“政治中立”。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供制度保證。要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。

2.堅持黨管干部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。

3.不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。

4.堅持服務于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。

總而言之，中國國家公務員制度的建立需要學習和借鑒了西方制度的一些積極內容，更重要的是繼承和發揚了中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。

三。、公務員制度改革的建議性措施

（一）調整結構，壓縮層級，精簡公務員。

1.分權。涉及中央與地方的關系和政府內部上下級關系。在中央與地方關系調整方面，將中央政府承擔的職能轉移到地區或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關系的調整方面，實行決策與執行分離，政策部門和提供服務的部門實行職責分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權轉移到下級部門，使下級部門成為純粹的執行機構。

2.授權。讓低層員工和公民更多地參與決策。

3.彈性化。根據形勢的需要，不斷撤銷現有組織，設立“虛擬組織”，任務完成后，組織就將自行終結。

（二）改革人事管理方式，增強制度的靈活性。

1.解除規制。在職位分類方面，廢除繁文縟節，實行品位分類和職位分類優勢互補，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務員的自主權。

2.取消職務常任制。一方面強制性地大規模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。

3.推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標，以“三E”—經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標準，建立可測量績效指標體系，量化考核標準，對公務員的工作能力和實績進行客觀的評價，并以此作為公務員工資、晉升、獎懲的依據，從而形成注重結果而非過程控制的新的機制。

4.以人為本。改變過去以事為中心的傳統管理模式，推行人力資源管理，將關注的重點從“制度”轉向“人”，強調把人從規則的束縛中解放出來，以充分發揮人的積極性和創造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務員）的使用與開發有機結合起來，以激發公務員的潛能，提高其績效。授權、分權、解除規制、取消職務常任制、推行績效管理等等這些措施都集中體現了以人為本。

（三）重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標。政府改革者常常使用三種途徑來再造組織文化，即塑造組織習慣、心靈和心智。通過讓雇員嘗試新經歷以形成新的行為方式；通過轉變雇員的情感承諾來強化這些新行為；通過幫助雇員重新理解組織的共同遠景來形成新的心智模式。

（四）加強創新。

從控制導向到服務導向的理論創新。充分回應民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務是我國政府及其工作人員行動的根本宗旨。從集權人治到民主法治的制度創新。從以事為中心的管理模式轉到以人為本的人力資源管理模式的管理方式創新。從機械封閉式到彈性開放式的組織結構創新。結束語

公務員制度的改革對社會主義市場經濟體制的作用不容忽視。它為社會主義市場經濟體制的建立和運行提供必需的人才保障。市場經濟體制的建立在很大程度上取決于健全的立法以及政府公務人員的執法水平。建立公務員制度正是適應了這一要求。公務員制度的改革，有利于提高公務員的政治和業務素質，提高行政工作效率，提高政府執法的總體水平，促進市場經濟的發展。

參考文獻

劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰略與方法》，機械工業出版社，2003年

張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年

周志忍：《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年

第二篇：公務員制度存在問題

我國公務員績效考核存在的問題及對策研究

作者：作者：孔杰 時間：2010-06-29 瀏覽次數：488 次

摘要：績效考核是提高公務員績效的重要手段，對于規范公務員行為、激發公務員積極性具有重要作用。目前，公務員績效考核在考核目的、考核指標、考核方法和考核結果的應用等方面還存在許多問題。完善我國公務員績效考核必須明確考核目的、完善考核指標體系、實現考核方法多樣化和有效運用考核結果。

關鍵詞：公務員;績效考核;問題;對策

[中圖分類號]D630.33

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2728(2010)03-0048-03

公務員績效考核是指國家行政機關根據法定權限對公務員的工作表現和工作實績，對其成績和貢獻作出評價，并根據這種評價為公務員的獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據，對公務員進行管理的一種公共部門人力資源管理職能。加強和完善公務員績效考核，對正確評價公務員的德才表現和工作實績，激發公務員的競爭意識和進取精神，提高政府部門的工作效能，提升公務員隊伍的整體素質，具有重要作用。隨著近年來《中華人民共和國公務員法》和《公務員考核規定(試行)》的頒布施行以及公務員績效考核相關的輔助條例的相繼出臺，我國公務員考核工作逐步走上了制度化的軌道，但由于種種因素的影響，考核過程中也暴露出許多問題，嚴重制約了其作用的發揮。

一、我國公務員績效考核存在的問題

(一)考核目的不明確?？己肆饔谛问?/p>

《公務員考核規定(試行)》規定，公務員績效考核是為了正確評價公務員的德才表現和工作實績，從而促進勤政廉政，提高工作效能，建設高素質的公務員隊伍。其根本目的應該是充分調動公務員的工作積極性，通過公務員績效的不斷提高，更好地實現政府部門的職能目標。在考核目的設定上，應該能夠說明被考核者職責完成的真實狀況，而不應該只是一些空洞的、原則性的條文。但目前的公務員業績考核，在目的的設定上顯然沒有做到這一點。由于考核目的不明確，很多人認為考核就是年終寫工作總結、填寫考核表，根本沒有把績效考核與工作分析、公務員培訓、薪酬管理、人員去留等人力資源管理活動聯系起來，使考核沒有任何影響力。很多部門有時甚至是為了考核而考核，不是通過考核來激勵大家更好地工作、多做奉獻，而是為了追求一團和氣，不論工作成效搞平衡。考核中的這種“平衡”?？赡馨矒崃艘徊糠植话捕ㄒ蛩?，但更多地打擊了被考核者的工作積極性，助長了“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的不良風氣，導致工作認真的同志可能得不到大家的承認，平時工作不認真，慣于應付關系的，年終考核得分卻很高。正是由于認識上存在的誤區，使考核陷入走過場，流于形式，基本上達不到調動工作積極性和主動性的目的。

(二)考核指標過于籠統，針對性不強

我國現行的公務員考核制度規定：“對公務員的考核，以公務員的職位職責和所承擔的工作任務為基本依據，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。”從理論上講，這五個方面應該說非常全面，但在實際操作中，依此對公務員進行日?？己?，特別是作為績效考核的主要指標，顯然不甚合理。由于這五個方面的指標多是主觀表述，缺乏實際內容，對考核標準只能進行定性的描述，無法進行精確的定量統計?？己酥笜诉^于籠統，使得考核工作在很大程度上成為一種形式，難以準確真實地反映公務員的工作作風、工作狀態和工作實績，導致考核結果的失真，嚴重影響了考核的公正性和有效性。此外，對不同部門的不同類別、不同層次的公務員，其工作性質和職責也各不相同，對他們的要求自然也應不一樣，應以職位分類為基礎，制定不同的考核指標體系，才能全面、具體地反映公務員的德才表現和工作實績。由于現行的考核指標忽視這些差別，籠統地以德、能、勤、績、廉五項標準來考核所有的公務員，使考核指標缺乏針對性，最終造成千篇一律、千人一面，使考核難以發揮應有的作用。

(三)考核方法較為單一。結果有失客觀

目前，對公務員的考核比較普遍的做法是“寫評語”的定性考核方法：公務員個人填寫考核登記表或述職報告，對自身工作進行總結，然后由主管領導做出評鑒意見。這種方式隨意性大，被考核者在填寫時，或傾向于夸大自己的業績，或說些大而空的套話，往往定性陳述較多;領導者也大多只作定性評價，并未針對被考核者的崗位要求作出能力和完成工作情況的具體評價，因而考核就成了寫工作總結。這對提高個人能力、實現個人發展、提高組織績效不可能起到任何的作用。

此外，盡管公務員考核有關法律法規明確規定：公務員考核堅持“平時與定期相結合，定性與定量相結合的方法”，“定期考核以平時考核為基礎”。但在實際操作中，由于平時考核要考核公務員完成日常工作任務、階段工作目標情況以及出勤情況，進行時間長，內容較煩瑣。因此，很多部門平時考核形同虛設，有些部門甚至根本沒有平時考核，致使考核缺乏依據。而在定性和定量考核中，由于過分注重定性考核，忽視定量測評，致使公務員考核結果不全面、不準確、不真實，缺乏權威性。

(四)考核結果缺乏反饋，激勵作用弱化

如果只進行考核而不將結果反饋，績效考核便失去它極重要的激勵、獎懲與培訓的功能。公務員績效考核的結果應該公開并及時反饋給公務員本人，使其清楚自己工作中的缺陷和不足，以利于改善個人和組織績效。但是在我國公務員績效考核的實踐中，或是由于考核行為的暗箱操作，或是考核者缺乏將考核結果反饋給被考核者的意識或能力，使考核者無論主觀上和客觀上都不愿將考核結果及其解釋反饋給被考核者?？己私Y束后，就把考核結果束之高閣，不及時地與被考核人員進行溝通。即使反饋也只是簡單地將考核結果通知被考核者，并未就績效考核的情況進行績效面談，更談不上對被考核者提出績效改進建議，導致被考核者不清楚自己工作中哪些方面做得滿意，哪些方面需要改進。

從根本上說，考核是為了使用，如果考核僅僅是做出評價，而不能成為合理使用公務員的一種手段，那么這種考核也不是完整意義上的公務員考核。公務員法中規定“公務員在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金”。但在實踐中，我國很多政府部門對于公務員績效考核結果的利用都存在問題，對于考核優秀的公務員的獎勵往往太輕，與稱職的公務員的待遇區別不大，使公務員不管實際工作表現如何都能享受相同待遇，影響了考核的公正性和合理性。此外，在考核中，還存在公務員評優輪流坐莊的不良現象，導致公務員績效考核沒有發揮其基本的激勵作用。

二、完善我國公務員績效考核制度的對策

影響我國公務員績效考核制度的原因有很多。既有主觀原因，又有客觀原因;既有內部原因。又有外部原因;既有體制原因，又有操作原因。因此，完善我國公務員績效考核制度應從以下幾個方面

著手。

(一)明確考核目的。轉變考核理念

按照傳統的考核理念，公務員績效考核主要是從公務員個人角度出發，為了檢查公務員的工作，很少考慮考核對組織，甚至對整個行政系統、整個社會的影響。而考核工作中出現的問題，基本都與我們考核目的不明確、對考核工作缺乏正確認識有很大關系。我們應當準確定位目標，設定合理、科學、靈活的目標管理體系，通過考核發現問題，提出改進方法，從而提升公務員的工作能力，提高行政部門工作績效，使公務員工作有目標、考核有標準、獎懲有導向。積極轉變考核理念，深化對公務員績效考核工作的認識，將績效考核作為提高公務員工作績效、提高機關公共服務水平的途徑和手段，而不能夠把績效考核僅僅當作一般的人事管理工作來抓。要使公務員充分認識到，只有根據崗位職責，做好本職工作，才能在考核中脫穎而出。通過拉關系、講人情通過考核，都是不正當的做法。要在盡職盡責工作的同時，通過公平競爭、公正考核來提高效率，獎勤罰懶，實現政府部門的職能目標。

(二)完善考核指標體系。實現考核指標標準化

在公務員考核中，確立科學具體的考核標準至為重要。在公務員績效考核指標的選取上，應以公務員的崗位職責為依據，在德、能、勤、績、廉考核指標的基礎上，將指標更加細化。考核指標應體現對不同崗位、不同職級的公務員要求的差異，制定具有針對性的考核指標，不能一概用一個共性而簡單的指標來評價，實現考核指標的科學化。為此，要以公務員法作為制定考核指標的主要依據，以公務員的崗位責任和工作目標責任作為制定考核指標的直接依據，對不同的公務員職位進行工作分析，明確每個職位的具體職責，制定不同考核指標，實行分類考核。同時，選取的考核指標，能予以量化的，均以數量表示，不能量化的則采用描述來細化每一個指標，逐步建立起定量分析和定性分析相結合的績效考核指標體系。

(三)定量與定性相結合。靈活運用考核方法

考核方法的科學與否直接關系考核結果的真實性和有效性。在公務員績效考核中，我們主要采用定性的考核方法，這種方法雖然簡便易行，但由于它缺乏客觀具體的考核標準，科學性、準確性較差。公務員績效考核是一個很難把握標準的問題，為了能較準確地反映被考核者的實際情況，并盡可能減少人為因素所造成的偏差，應該靈活運用多種考核方法。在考核方法的選擇上，要堅持以下原則：一是定性考核和定量考核相結合。就是以定量考核為主，以定性考核為輔，既要有對公務員表現孰優孰劣性質方面的評價，又要有程度數量方面的評價。在綜合公務員具體完成的工作數量、質量、工作成效、群眾滿意度等定量因素的基礎上，再確定考核等次，確保考核方法的科學、合理。二是平時考核與定期考核相結合。平時考核是對公務員日常工作的考察，是定期考核的基礎和依據。平時考核必須形成規章制度，應根據公務員平時表現與工作實績，進行定期考核。通過二者的結合，既可以防止由于定期考核缺乏依據，造成考核結果的片面性和主觀性，又可以彌補平時考核過于具體、片面的不足，使考核更加客觀、公正。

(四)重視反饋環節，有效運用考核結果

反饋考核結果是考核的一個重要環節。將考核的結果及時反饋給被考核者，并指出其不足以及改進意見，能夠使公務員充分認識到自己的工作成效和行為方式，發現工作中的不足。通過結果反饋，不但可以使被考核者及時彌補其自身的不足，還有利于政府部門整體組織目標的順利實現。如果不告知公務員考核結果?？己吮闶チ怂钪匾募睢ⅹ剳团c培訓功能，影響到公務員下一步工作的進行。因而，考核者從績效計劃的制定，到整個考核流程，都應該始終與被考核者保持聯系，考核的結果也要及時反饋。通過溝通與反饋及時肯定成績，提高公務員的滿足感，發揮考核的激勵作用。

考評只是手段，考核結果的有效運用才是目的。因此，必須特別注意考核結果的運用。要將公務員的考核結果與獎懲、辭退、培訓及職務、級別和工資的調整緊密結合起來，使考評結果成為激勵和懲戒的導向依據。逐步加大獎懲力度，創造良好的環境和條件，培養、發掘優秀人才，懲戒不稱職的公務員。充分發揮考核結果運用的激勵作用，為人才的脫穎而出創造良好的機制，推動公務員績效考核工作的規范化、科學化、法制化。

第三篇：法官制度存在的問題及改革初探

法官制度存在的問題及改革初探

法官隊伍建設，可以說是一個“剪不斷，理還亂”的話題。有關這方面的論述，可以說是汗牛充棟、多如牛毛，可謂仁者見仁、智者見智。但它畢竟是一個不容回避的話題，筆者試圖從制度層面上解剖法官隊伍存在的問題及成因，并對法官職業化提出自己的一些看法。

一、對法官隊伍現狀的整體評價

說到對法官隊伍的整體評價，筆者想引用最高法院副院長曹建明的話，他說，1998年以來，全國法院大力加強隊伍建設，取得了顯著的成績，廣大法官和其他工作人員忠于職守，愛崗敬業，廉潔奉公，嚴肅執法，秉公辦案，為保障改革、促進發展、維護社會穩定作出了重要貢獻。事實證明，法官隊伍是好的，是黨和人民完全值得信賴的。筆者認為，這個評價是中肯的，也是實事求是的。相比而言，法官同行政機關和其他司法機關相比，從人員素質到工作效率都是比較高的，這是有目共睹的。但這不等于說法官隊伍就不存在問題了，實際上，我們的法官隊伍無論從人員素質還是管理制度上都還存在一些問題和缺陷，存在一些不盡如人意的地方。

那么，現階段法官隊伍究竟存在一些什么問題呢？

（一）從隊伍素質上看，法官的整體素質尤其是業務素質偏低，職業化程度不高

先從業務素質看。筆者并不否認，我們的各級法院確實有一些高素質的法官，我們有些法院，特別是高級法院或經濟發達地區的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業本科或碩士、博士畢業生，他們有著堅實深厚的法學理論基礎，經過一段時間的司法實踐，積累了豐富的審判實踐經驗，能夠熟練地運用法律和法學理論解決審判實踐中遇到的各種法律問題，已經成為各級法院的中堅和骨干。但遺憾的是達到這樣標準的法官所占的比重并不高，整體上是經濟發達的地方優于經濟欠發達的地方，上級法院優于下級法院。實事求是地說，我們有相當一部分或大部分法官還沒有達到職業化的要求，有的還相距甚遠。

或許有人會說，我們的法官大多數已經是大專以上學歷了，你那么說，是不是夸大其詞？不可否認，我們的法官具有大專以上學歷的比例是呈逐年上升的態勢，有的法院已經達到了80或者90以上。我們也習慣于用我們的法官通過參加了什么業余學習，獲得了什么文憑，大專以上學歷占法官總數的百分比來證明法官素質的提高。如果單從數字看，法官的素質還是說得過去的。但這只是表面現象，應當看到這些80或90以上具有大專以上學歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學校的畢業生。其他大多數是參加工作以后在職參加業大、自考、函授、刊授等畢業的，當然其中也有一少部分人通過這種方式的自學掌握一些法律知識，但不可否認的是這種學歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學習，而不是為知識而學習。審判實踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復雜的法律關系，審起案子來是語無倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報告、判決書千篇一律，語言邏輯不清，讓人看了不知所云。可見這種業余的學歷教育對學員業務素質的提高是十分有限的，法官整體的業務素質并沒有產生預期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。

（二）從法官隊伍的人員構成來看，我國法官成分復雜，同質化程度嚴重不足

從各級法院法官的來源來看，我國法院法官的成分極為復雜。有的從行政機關調入，有的是教師改行調入，有普通高等院校畢業分配來的，有的是轉業軍人安排就業的，有的是經考試錄用的，有的是“以工代干”轉正的，簡直是五花八門。這些人有的是大學或大專畢業，有的中專、高中甚至初中畢業，學的專業也是五花八門，而普通高院校法學本科以上畢業的只占極小的比重。這么多成分如此復雜的人組合在一起，由于文化程度不同、所學專業不同、經歷背景不同，必然導致人生觀、價值觀、法律觀的差異，最明顯的是面對同一件案件，一個法院的不同法官或上下級法院的法官會得出截然不同的結論。有學者指出，我國法官隊伍比較缺乏職業傳統和職業氣質，其職業特點也處于模糊狀態，不僅在法律意識、法律專業知識上難以形成共同語言，而且在職業倫理、職業操守等方面也難以達成共識，內部自律機制因而難以有效建立，不可避免地造成審判秩序的混亂和違法違紀現象的發生，從而導致法官的公信度不高，這個評價是十分中肯的。

（三）從法官隊伍的管理體制及管理手段來看，現階段實行的行政化的管理手段已經不適應司法職業的內在要求

先從制度設計上說，建國以來我們的各級法院都是按標準的行政機關設計的，就是現在，各級法院的內部機構設置和管理方式與行政機關并無二致。如院長以下設副院長、庭長、副庭長，下設若干業務庭室和綜合處室，院長、副院長分管幾個庭室或部門的工作，這與行政機關的內部機構設置和運行方式極為相似。所有的人民法院都存在一個金字塔式的權力結構，我們的法官被人為的分成了三六九等，法官與領導之間、下級領導與上級領導之間事

實上存在著領導與被領導、支配與被支配的關系，領導的好惡在很大程度上決定著法官的升遷任用與獎懲，事實上形成了法官對領導、下級領導對上級領導的人身依附關系，而人身的依附必然導致意志的屈從，造成法官的人格缺陷，不利于法官職業意識的養成，不利于法官獨立行使審判權。這個權力結構適用于行政機關卻不適用于人民法院，因為它違背了司法的規律。

再從各級法院的運行機制來看，現在通行的案件審批制度，也有悖于司法的規律。通行的做法是一個案件要經過庭長、主管院長、院長審批或者審判委員會研究才能下判，審而不判、判而不審的問題始終未能解決。這些庭長、院長不辦案卻可以“唱主角”決定案件的結果，而在一線辦案的法官反而成了“跑龍套的”，可謂中國一“怪”。實際上，法官的審判活動無一例外地要經歷“獲得案件事實→擇取法律規范→解釋法律規范→對法律規范與案件事實的價值和邏輯關系進行內心確信→形成判決的思維推理過程。這個思維推理過程是由法官獨立完成的，它是一個個性化的腦力勞動，不需要他人的干擾。這種無限往復的邏輯實證過程會外化為一種定向的思維習慣，成為法官職業化的一個突出特征。而現行的案件審批制度卻未能體現這一特點，以行政權力代替審判權的行使，實際上是違背司法規律的。

（四）從法官隊伍的數量及工作效率來看，我國法官數量過于龐大，工作效率不高

據統計，我國現有法官大約20多萬人，平均每5、6千人就有一名法官，與發達國家每5—6萬人有一名法官的比例相比，我們的法官數量實在過于龐大。與數量龐大形成鮮明對比的是，我國法院法官的審判效率并不高，每人每年結案只有三、四十件案件，只相當于美國法官的十分之一。

為什么我們的審判效率如此之低？是不是一線法官辦案的絕對數量很少？我看不是，我們有相當一部分法官一年能辦一二百件案件，一般的也能辦百十件，效率并不低。造成平均結案率低的很大一個原因是我們的法院存在相當數量的“脫產”或“半脫產”法官。在法院，辦案最多的是審判員（包括助審員），副庭長次之，到了庭長一級辦案就少了，當了院級領導就基本不辦案了，再加上不辦案的行政管理人員、綜合科室的法官，不辦案或基本不辦案的法官占到了法官總人數的一半左右。這樣平均下來，審判效率自然不會很高。

二、關于法官隊伍存在問題成因的思考

關于法官隊伍存在的問題成因的探究，應當從分析問題入手，最終從制度的層面加以考量。

（一）關于法官素質的思考

先從法官的選任看，選拔任用法官的標準過低使得法官的整體素質先天不足。法官職業是一個特殊的職業，法官以行使國家審判權為專門職業，不僅要具備國家公務員必須具備的基本條件，而且要具備法官必須具備的獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。然而建國以來，特別是法官法實施前，法官職業的特殊性一直被忽略了，對法官的選任幾乎無任何諸如教育背景、專業知識、工作經歷等方面的要求，很多人可以未經嚴格選拔而進入法官隊伍。由于沒有嚴格的選拔任用法官的標準，一個人到了法院不論是否從事審判工作，不論素質是否符合審判工作的要求，只要達到一定的工作年限和干部級別，都被任命為法官。法官職稱實際上已經成為一種象征、一種可以平均分配的待遇。結果導致兩個惡果，一是法官隊伍無節制膨脹，形成了一支數量龐大而素質參差不齊的法官隊伍。相當一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務。二是法官與書記員比例失調，由于書記員逐漸被選任為法官，造成書記員嚴重缺乏，一些本應當由書記員承擔的工作卻由審判員來完成，造成法官與書記員分工不明，既影響了工作效率，又影響了案件質量。

再從對法院、法官的管理制度看，制度的設計忽視了法官職業的特殊性。建國以來我們在制度的設計上把法院等同于一般的行政機關，將法官等同于一般的公務員進行管理（即使到了現在，法官仍然沿用公務員的考核辦法，法院的干部任免仍沿用行政機關的做法），在制度設計上忽視了法官職業的特殊性。而當我們真正認識到法官職業的特殊性的時候，時間已經過去了半個多世紀，法官隊伍職業化程度不高的現實已經造成，我們正在為忽視法官職業特殊性的制度設計付出代價，而且還要繼續付出代價。現在我們卻過多地指責法官的素質低下，實際上，法官的素質是由法官制度決定的，既然你在制度設計上將法院等同于一般的行政機關，既然你將法官等同于一般的公務員，那么你就沒有理由要求法官具備比公務員更高的素質。所以單純指責法官素質低、不求上進是有失公正的。

（二）關于法官管理體制的思考

首先從領導干部的任免看，領導干部的選拔任用制度不符合法官職業化的要求。建國以來，法院的領導班子都是同級人大任免，實際上是由組織部門選任委派。這在行政機關并無不妥。關鍵在于法院不是一般的行政機關，法院是一個專業性很強的部門，你從其他黨政部門選配干部，很難適應審判工作專業化的要求。比如說一個相當級別的領導，盡管他政治素質好組織能力強，在行政機關他可能是一名稱職的領導，但到了法院卻未必。為什么，因為當法院的領導，不僅要具有行政機關領導所應當具備的基本素質，還要求你具備一定的法律背景和司法經驗。而我們通常的做法是，將黨政機關的領導直接選派到法院擔任領導職務，盡管他對法律是個門外漢，盡管他一個案子也沒辦過，但到了法院就可以直接被任命為院長、副院長、紀檢組長、政治處主任、審判委員會委員，而從事審判職業幾年、十幾年甚至幾十年的法官卻要聽命于這些從來與法律無緣的人，這在法治國家簡直是不可思議的，而在中國卻成了通行的做法，見怪不怪了！這種做法抹煞了法官職業的特殊性，而它帶來的負面效應更是不能低估的，它使法官認為，當法官不必研究法律，只要研究好“社會學”、學會為官之道就足夠了！不懂法的人可以當管法官的官，享受一線辦案法官無法享受的“尊榮”，那么法官還有什么必要勞心費神地學習法律？退一步說，學了法律，成了專家又能如何？

其次從法院的內部運行機制上看，現行法官制度的激勵機制不符合法官職業化的趨勢。制度的導向和評價功能是巨大的，有什么樣的評價體系，就會有什么樣的價值觀念。既然你將法院設計了自上而下、由高到低的權力結構，既然享受尊榮的等級與官階成正比，既然當了官能過上“食有魚、出有車”的體面生活，享受到普通法官無法享受到“尊榮”，那么法官必然形成以當官為榮、當兵為恥觀念?？梢哉f，我們現在實行的法官制度，實際上是鼓勵“當官”，而不鼓勵在第一線辦案的制度。所以說，行政化的管理體制不僅不能保證選拔出高素質的法官，更重要的是還造成了法官價值評價體系的扭曲。一個人到了法院，當了書記員，想當審判員，當了審判員，想當庭長，當了庭長，想當院長，沒有一個人甘愿一輩子當個書記員或審判員的。實際上，評價一個法官水平高低的標準已經變成了他實際享有的行政級別的高低，而其本身所具有的法律素質倒在其次了。而在現有的體制下，想當官除了需要具備一些基本素質外，更重要的是有“道”，所以我們的有些法官不是把精力用在學習研究法律上，而是千方百計挖空心思想當官。那些當官無望的，則消極地對待工作混日子，那些真正高素質的法官由于年輕或社會經驗不足無法得到晉升的機會而處于較低的等級，無法享受到法官職業應當給他們帶來的尊榮，導致他們對前途、對事業悲觀失望，而逐漸喪失了進取心，整個法官隊伍缺乏應有的生機和活力，這就是現階段各級法院的法官學習業務提高素質缺乏內在動力的根本原因，這就是我們花了那么多錢搞了那么多的進修、培訓而效果不理想的真正原因，這也是提高法官整體素質的最大障礙。

再次，從審判管理的運行模式上看，案件審批制度的存在即違背了審判規律，也不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高?，F在通行的做法是案件的層層審批把關和審判委員會討論案件制度。盡管近年來我們一直提倡領導辦案，一直提倡要還權于合議庭和獨任審判員，但結果卻不盡如人意。為什么？因為案件審批是以領導的行政管理權力為前提的，我們的領導習慣于審批案件，實際上我們的一些領導也只能審批案件，他們把審批案件當作自己權力的象征而不容他人染指和削弱。實際上案件審批不過是審判權在審批者和辦案者之間的再分配，審批案件除了正常的掌握審判動態或案件把關之外，還存在一個案件的決定權問題，而這個決定權在當前的司法環境下多多少少地具有某種可交換的屬性，能給審批者帶來某種利益，所以作為法院最高權力的享有者不可能把案件決定權真正還給辦案法官。這才是案件審批制度存在的最深刻的原因。當然，筆者并不否任案件審批對保證案件質量所起的作用，特別是在當前法官素質普遍不高的情況下。但是應當看到，我們的有些領導，對法律知識的熟悉程度并不見得比一線辦案法官高多少，尤其是從其它黨政機關調入的沒有法律背景和司法經驗的領導，就是從優秀法官提拔起來的領導，由于他們不辦案或很少辦案而整天忙于行政事務，其業務能力也未必比提拔前更高。實際上由領導審批案件或經審判委員會研究案件，并不能有效地發現和避免案件的實體和程序錯誤，相反我們的案件審批者或審判委員會對同一個案件經常會得出截然相反的結論。

這里特別應當指出的是，由領導審批案件或由審判委員會研究案件的做法還具有一定的負面影響，一是它容易使審判人員形成依賴和懶惰心理。由于審批把關制度的存在，使得審判人員遇到疑難問題不是自己尋找法律依據和運用法學理論進行解決，而習慣于將疑難問題提交審判委員會或案件審批者決定，久而久之他在心里會想，反正我說了也不算，還不如將問題上交，自己落個清閑。因而案件審批制度不利于法官獨立意識的養成和業務素質的提高，實際上已經成了素質不高的審判人員的“拐棍”，在一定程度上“保護”了低素質的法官。二是不利于錯案責任的追究。案件審批制度分散甚至模糊了案件承辦者的責任，使得真正出了錯案時責任無法追究。

以上我們分析了造成法官隊伍素質低下的種種原因。值得特別指出的是，這些原因不是孤立存在的。我們看到，忽視了司法規律的法官制度造成了法官隊伍無節制膨脹和素質低下；而數量龐大的法官隊伍和素質低下的現實又給行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件審批和審判委員會制度等）又在一定程度上保護了法官的低素質，各種因素交互作用、互為因果，導致了法官隊伍目前的狀況。法官隊伍存在的問題僅僅是表象，而制度的設計才是根本。

筆者常常思考這樣一個問題，司法體制改革和推進法官職業化，是靠領導的號召和要求，還是靠制度的改革與創新？筆者得出的結論是，解決法官隊伍存在的問題，必須從制度設計入手，從根本上解決問題。法官的職業化建設，必須同司法體制的改革同步進行，沒有體制的改革與創新，法官職業化就失去了動力和保障，最終也不會取得實質性的成果。

三、關于法官職業化建設的幾點建議

法官制度改革的目標應當是“法官要辦案、法官愿辦案、法官只辦案”。實現這個目標的標志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“長”是審判長。這一官一長只管案件，而不管其他的法官。為此，必須重新構建能夠體現司法特質的法官制度，在這個制度的保障和約束下，造就一支高度職業化和高度自治的職業法官隊伍。為此應當解決好以下幾個方面的問題。

（一）關于法官職業的準入問題

目前我們已經認識到了法官選任標準過低的問題，設立了司法考試制度，提高了法官職業準入的“門坎”，但這只是解決了今后的普通法官的職業準入問題，領導干部的職業準入問題和實行員額制后法官的選任標準問題仍未解決。

法官法規定，法院的院長、副院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優提出人選，而沒有規定必須通過國家司法考試，為此就有了“當院長容易，當法官難”的說法。人民法院的院長、副院長具有法官和領導雙重身份，理應在業務素質上高于法官，但在選任的標準上卻低于法官，為黨政干部繼續進入法院當領導留下了“后門”，實際上是對現行的干部管理體制的遷就。如果我們對這個“后門”不及時予以堵塞，將嚴重影響法官職業化的進程。為此筆者建議，應當修改法官法，將這一“后門”堵住。

根據法官法的規定，最高人民法院已經決定在全國法院推行法官員額制度和法官助理制度。意圖通過將在職法官劃分為法官和法官助理達到“法官數量大大減少、法官素質大幅度提高、法官中心地位大大增強”的目的。這無疑是推進法官職業化的重要舉措。筆者認為，定額后的法官不同于傳統意義上的法官，應從立法上進一步提高法官的任職條件。在法官法修改以前，應在法官法確定的既有條件范圍內從嚴要求，以真正體現法官的精英化、職業化。因而應當制定嚴格的擔任法官的標準，而不能簡單地將我們的院級領導、中層干部和一些素質較好的審判員直接過渡為法官。

關于確定法官員額后法官的選任標準，有的學者將定額后的法官任職條件限定為：高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識；通過全國司法資格統一考試；有較高的審判專業水平，能獨立承辦復雜疑難案件，具有熟練的駕馭庭審的能力；具有較強的文字表達能力；法學基礎理論深厚，有較強的調研能力，有一定數量的法學論文發表；有良好的政治素質和道德品質、較高的社會評價；身體健康，能夠勝任繁重的審判工作；從事法律工作五年以上。筆者認為，這個標準值得考慮，如果嚴格按照這個標準選任法官，那么選任出來的肯定是精英化的法官。這里面有幾個硬性標準，一是學歷條件，二是通過國家統一司法考試，三是有一定數量法學論文發表，其中最難的就屬通過司法考試了。筆者一直認為，法官法修正案沒有規定在職法官一律要通過司法考試才能繼續擔任法官職務，實際上是對在職法官素質良莠不齊的現狀的一種妥協——大多數法官難以通過如此難度的考試，且不說還有相當一部分法官連報考條件都不具備。司法考試對應試者法律知識、法學理論的考察是極為嚴格的，也是其它考核考試無法替代的，法官員額確定后既然我們要選拔精英法官，理應通過司法考試。借司法考試的方式對法官隊伍進行一次徹底“洗牌”，既解決了員額確定后法官的選任標準問題，又很好地解決了在職法官的分流問題，可謂一舉兩得。當然這需要一個過程，在實行員額制的初期，為保持審判業務的延續性，可由符合法官法規定條件的法官代行職責，以后逐漸由達到條件的人替換。

（二）關于法院的內部機構設置和領導干部過渡問題

目前各級法院內部均設有刑事、民事、行政、執行等業務庭室和綜合科室。各個審判庭既是審判業務分工的結果，又是行使審判權的單位。審判庭設庭長、副庭長職務，院長、副院長（包括院長助理和副院級審判員）分管幾個庭室的工作，形成了一套完備的行政管理網絡。這樣一個機構設置實際上成了行政化管理方式的載體。但管理的對象卻不是行政事務而是審判業務或具體的案件。法官審理案件是一個復雜的腦力勞動過程，它在本質上具有排斥行政權力干預的屬性，因而我們不能套用行政管理的方式管理審判業務，因而審判庭的設置也就失去了存在的必要。有學者建議，從長遠看應當取消審判庭的設置，代之以專業合議庭或辦案組，這個建議應當采納。取消審判庭的內部機構改革應當與推行法官員額制度同時進行，不然新選任的法官又成了承擔案件審批職能和行政管理職能的行政管理者，改革的目標就難以實現。

最高法院已經在《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中規定對法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實行分類管理，建立科學的管理制度。這里面涉及法官、法官助理的角色定位問題。應當明確規定，只有行使國家審判權審判案件的法官才具有審判職稱，其他人員包括法官助理、專職行政人員、法警、書記員等一律不再具有審判職稱，專職行政人員、書記員、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是協助法官工作的法院工作人員。員額制實行后，對于未被選任為法官的審判人員，應當免去審判員職稱。

這里需要指出的是，法官員額制還存在一個與現有的法官等級制度和干部管理體制的協調問題。員額制實行以后，肯定會出現等級高的“法官”給等級低的法官當助理的現象，等級高的法官可能在心理上一時難以適應，因而可能造成工作上的摩擦。實際上，法官的素質只能有審級上的差異，在同一級法院沒有必要將法官分成三六九等。建議修改法官法，取消或修改關于法官等級的規定。

相對于法官等級設置問題，我們的領導干部如何過渡可能更為棘手。領導干部具有較高的行政級別和法官等級，但有些領導干部由于自身素質和工作性質的限制，其業務素質可能無法達到定額后法官的選任標準。在這種情況下我們是堅持定額后法官的選任標準還是對這些領導干部“網開一面”？如果堅持選任標準，就涉及如何對待他們現有的領導職務問題，如果“網開一面”就無法達到員額制后法官精英化的目的。筆者認為，不能因為他們的法官等級、行政級別高而一律給予他們法官職稱，可允許這些人做一次選擇，達到定額后的法官選任標準的，可擔任法官職務去辦理案件，達不到的，可留任原職務。

（三）關于審判權的運行方式和監督機制問題

人民法院現行的審判業務運行方式完全是按行政機關的管理方式設計的，主要靠領導督促和案件審批管理審判業務，領導本身不辦案或極少辦案，但卻成了法官的法官、裁判者的裁判者。這種以行政權力代替審判權行使的管理方式的弊端是顯而易見的。近幾年，我們一直提倡領導干部辦案，但收效甚微，為什么？因為我們的領導已經習慣于審批案件和處理行政事務，他們手中的行政權力使他們不屑于繁雜瑣碎的案件審理，他們不辦案是因為他們有決定案件結果的行政權力。所以解決領導干部不辦案的問題應當與改革行政化的管理體制同步進行。

法官職業化必須解決領導不辦案的問題。在法官數量龐大的情況下領導不辦案問題好像還不十分突出，將來員額制實行以后，法官的數量將減少到現在的一半或更少，那時候你再允許那么多的領導不辦案而去審批案件，顯然是不現實的。打個比方，一個法院現有60名法官，現有不辦案的院級領導10人，審判工作運行基本正常，而實行員額制以后，法官只剩下30人或更少，假如這10名領導都過渡為法官，將出現10名領導為20名法官把關的現象，平均每個領導只審批兩個法官辦理的案件，管理手段與審判效率的矛盾就會立刻凸現出來。當然，改革行政化的管理機制需要一個過程，在取消案件審批制之前是否可以將領導與法官的身份合二為一？即保留他們的領導身份但專門從事審判工作，以后逐漸將行政權力分離出去。

但要真正解決這個問題，還需要立法上的支持。應當通過立法的方式將領導干部的行政權力和審判權分離，最終建立“判者審、審者判”的審判工作運行機制。或許有人會說，領導不審批案件都去辦案了，出現問題怎么辦？實際上領導審批案件的做法并不能保證案件不發生問題，取消案件審批并不是取消監督制約機制，相反對法官行使審判權的監督機制只能加強不能削弱。我們不需要的只是行政化的監督機制，對于法律規定的審級監督、再審監督和紀檢監察監督必須堅持，而且筆者還設想在人民法院之外設立法官違法違紀舉報中心，這個機構應當獨立于法院之外且不受各級法院司法轄區內黨政機關的干涉，而且這個機構實行的只能是事后監督。這樣效果可能更好一點。

（四）關于法官職業的保障問題

法官的職業保障包括地位保障、物質保障、人身保障等內容。這里著重談一談地位保障和物質保障。

法官員額制和法官助理制的設立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解決員額制所涉及的法官制度的深層次問題，員額制的目標就可能無法實現。司法改革的核心問題就是解決法官的價值取向問題，其目標應當是從鼓勵法官當官到鼓勵并保障法官辦案。因此必須確立法官在法院中的核心地位。這個問題說起來還是行政化的管理體制惹的禍。因為一個法官當了官會給他帶來種種好處，所以他要當官而不愿意辦案。所以制度的設計應當從剝奪當官帶來的種種好處入手，最終使得一個法官不當官也能享受當種種優待，享受到法官職業給他帶來的“尊榮”，這樣他就會把全部精力投入到審判中去而不挖空心思地想當官，這樣才會真正提高審判質量和效率。這件事情說起來容易作起來難。筆者建議從以下兩個方面入手，一是司法資源的分配要以法官為中心。司法資源包括對物質裝備的支配權、對法官助理書記員的支配權等。應當優先保障法官辦案經費的使用、車輛等裝配的使用，優先保障法官對法官助理、書記員等司法輔助人員的配置和支配。二是削弱并最終解除法官對領導的人身依附?，F階段法官的命運在很大程度上是由領導決定的，法官與領導之間存在著支配與被支配、決定與被決定的人身依附關系。確立法官的中心地位必須打破這種人身依附關系。對法官的選任、考核、獎懲應當嚴格依照法律的規定進行，法官員額制實行以后，對法官的選任、考核、獎懲應當由專門的機構來組織實施，至少不應當由本院的領導組織實施。這樣法官才能不依附于領導的意志，獨立審判才能真正實現。

在西方發達國家，法官的收入一般都比較豐厚。法官的收入高于公務員，也是世界上大多數國家的通例。之所以這樣，一是法官的職業及其審判行為被視為一種復雜勞動，法官是糾紛的最后裁判者，理應獲得較高的物質報酬，二是高薪有助于養廉。法官職業的特點決定了法官應盡量避免以盈利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其惟一的收入來源。這樣國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去后顧之憂，從而不受金錢、物質利益的誘惑?，F在法官的工資實在是微薄得可憐，只能維持最低的生活。為此一些高素質的法官不滿于菲薄的待遇而辭職當了律師，據筆者了解，參加司法考試的在職法官大多數都有辭職當律師的想法。我們現在的法官保障制度不僅不能吸引高素質的人才，就連法院現有的人才也留不住，足以引起我們的反省。

為此，應當大幅度提高法官的待遇。法官員額制實行以后，留下來的法官數量大大減少，素質大大提高，沒有理由不享受較高的待遇。實際上，大幅度提高法官的待遇，既可以增強法官職業的吸引力，吸引高素質的人才加入法官隊伍，又可以有效地避免違法違紀現象的發生?，F在由于法官待遇太低，一些法官或參與經營活動，或利用審判權牟取一些物質利益，將來法官待遇提高了，我們就可以提出更嚴的要求，杜絕法官參與經營性活動和利用審判權牟取私利，有助于提高法官隊伍的社會評價。

另外我國各地方的經濟發展水平相差較大，由地方財政撥付法官的工資，造成上下級法院和各地區法院法官工資標準相差太大。筆者所在的縣級法院院長月工資不過千元，而中級法院一般的法官比縣級法院的院長掙的都多，這是極不正常的。上級法院需要高素質的法官，基層法院同樣需要，工資標準相差如此之懸殊，勢必產生高素質的人材向上級法院和經濟發達地區法院集中的趨勢，不利于基層法院和經濟欠發達地區的法院吸引高素質的人材。所以應當統一法官的工資標準，使上下級法院、經濟發達地區和經濟欠發達地區法院法官的工資標準相差不致太多。

第四篇：淺析中國個人所得稅存在問題及改革建議

淺析中國個人所得稅存在問題及改革建議

作者：未知

一、個人所得稅的重要作用。

1、個人所得稅具有重要的財政意義

2、從社會政策觀點來看，個人所得稅可起到對所得進行再分配的作用

3、從經濟政策觀點來看，個人所得稅是一個重要的經濟調節杠桿

4、個人所得稅有利于培養全體公民依法納稅意識和法制觀念

二、我國個人所得稅存在問題

1、稅制模式難以體現公平合理

2、稅率模式復雜繁瑣，最高邊際稅率過高

3、費用扣除不合理

4、扣繳義務人代扣代繳質量不高

5、稅務部門征管信息不暢、征管效率低下

6、納稅觀念淡薄，偷逃稅嚴重

三、我國個人所得稅改革的幾點建議

1、加大宣傳力度，提高公民納稅意識。

2、建立綜合征收與分項征收相結合的稅制模式

3、調整稅率結構，公平稅負

4、調整費用扣除標準，符合實際負擔

5、擴大征稅范圍，發揮稅收調節作用

6、提高征收管理手段，減少稅源流失

論

文

摘要

個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項應稅所得征收的一種稅，是國家運用稅收這一經濟杠桿調節收入分配的有力工具。它有利于經濟改革的深入發展，保障社會安定團結。隨著我國社會主義市場經濟建設的發展，以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經濟發展中發揮著越來越重要的作用。

我國自1980年開始征收個人所得稅，隨著我國經濟的快速發展和居民個人收入水平的連年提高，我國的個人所得稅得到了迅速發展,稅收收入基本上呈幾何級數增長：1985年突破了1億元，1993年達到46.82億元，1994年稅制改革后，1995年即達到了145.91億元，至2003年已達到1417.18億元。

我國的個人所得稅雖然發展迅速，成績不小，但與國際上相比，差距仍然很大。2003年我國個人所得稅收入只占當年稅收總收入的6.92％，這遠遠低于發達國家，也低于絕大多數發展中國家的水平。據國際貨幣基金組織(IMF)的《政府財政統計年鑒》所示，93個發展中國家個人所得稅收入占稅收總收入比重的平均值為10.92%，21個工業化國家平均值為29.04%。這說明我國個人所得稅在稅收體制和征收管理等方面仍然存在許多問題。

隨著我國加入WTO，我國個人所得稅制的調整和改革必須置于全球稅制改革的背景下，積極借鑒國外的成功經驗，通過轉換稅制模式、調整稅率結構等措施，構建更加高效、公平、科學的個人所得稅制度，并要逐步實現與國際個人所得稅制的接軌。關鍵詞：個人所得稅

存在問題

改革

建議

個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項

應稅所得征收的一種稅，是國家運

用稅收這一經濟杠桿調節收入分配的有力工具。它有利于經濟改革的深入發展，保障社會安定團結。隨著我國社會主義市場經濟建設的發展，以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經濟發展中發揮著越來越重要的作用。

我國自1980年開始征收個人所得稅，隨著我國經濟的快速發展和居民個人收入水平的連年提高，我國的個人所得稅得到了迅速發展,稅收收入基本上呈幾何級數增長：1985年突破了1億元，1993年達到46.82億元，1994年稅制改革后，1995年即達到了145.91億元，至2003年已達到1417.18億元。

我國的個人所得稅雖然發展迅速，成績不小，但與國際上相比，差距仍然很大。2003年我國個人所得稅收入只占當年稅收總收入的6.92％，這遠遠低于發達國家，也低于絕大多數發展中國家的水平。據國際貨幣基金組織(IMF)的《政府財政統計年鑒》所示，93個發展中國家個人所得稅收入占稅收總收入比重的平均值為10.92%，21個工業化國家平均值為29.04%。這說明我國個人所得稅在稅收體制和征收管理等方面仍然存在許多問題。

隨著我國加入WTO，我國應積極借鑒國外個人所得稅發展的成功經驗，通過轉換稅制模式、調整稅率結構等措施，構建更加高效、公平、科學的個人所得稅制度，使其更加規范化、合理化，并逐步實現與國際個人所得稅制的接軌，適應市場經濟發展的需要。

一、個人所得稅的重要作用。

1、個人所得稅具有重要的財政意義

世界上絕大多數國家個人所得稅的起征點大都在就業人員平均收入以下，因而征收面很寬，稅收來源很大。以美國為例，1986年，美國年人均收入為20593美元，個人所得稅免稅額為2300美元，納稅人占人口總數的57%以上，個人所得稅收入達到3584億美元，占稅收總收入的50.1%，是收入最高的稅種。據國家稅務總局的消息顯示，我國個人所得稅2001年收入增至995.99億元，超過了消費稅，成為我國第四大稅種。

2、從社會政策觀點來看，個人所得稅可起到對所得進行再分配的作用

由于對家庭基本生活費免稅，并實行超額累進制，因此，對個人收入分配過分的差距能起到良好的調節作用，從而改善國民所得分配不平等的程度，以借助稅收手段，促使國民走上共同富裕的道路。以瑞典為例，該國是典型的福利制國家，十分重視發揮個人所得稅均衡所得作用，以降低低收入者的稅收負擔，提高高收入者的稅收負擔。資料表明，該國高收入者的稅收負擔最高可達到個

人收入的80%。其政策執行的結果一是為社會福利提供了大量資金，公民生老

病死和失業都能得到社會保障；二是均衡了社會成員的收入，使收入高低懸殊的矛盾在很大程度上得到了解決。瑞典被很多人認為是即無大富、也無赤貧的福利王國，這不能不說是個人所得稅發揮了重要作用。

3、從經濟政策觀點來看，個人所得稅是一個重要的經濟調節杠桿

所得稅的收入彈性較大，即能根據國民經濟盛衰發揮自動調節作用（即對國民經濟的“內在穩定器”作用），也易于根據政策需要相機調整稅率和稅收，借稅收政策的調整促使國民經濟穩定增長，還可根據收入來源不同，相應采取分項扣除、分項設率、分項征收的模式，以體現對不同形式收入的區別對待政策。美國歷屆總統都把個人所得稅政策作為稅收政策的一項重要內容認真加以研究，通過增減稅率，調整課稅基礎，改革減免額等辦法，對經濟進行人為的刺激和抑制。如1964年肯尼迪政府大減稅政策，1981年里根政府的三次大減稅等，都是利用個人所得稅政策的重要例子。

4、個人所得稅有利于培養全體公民依法納稅意識和法制觀念。征收個人所得稅還具有培養公民納稅意識，加強對個人經濟行為的監督管理，促進居民個人消費，調節社會供需關系等重要作用。

二、我國個人所得稅存在問題

1、稅制模式難以體現公平合理

我國現行個人所得稅制采用分類稅制模式，對不同來源的所得，采取不同稅率和扣除辦法。這種稅制模式已經落后于國際慣例，不能全面、完整地體現納稅人的真實納稅能力，容易使納稅人分解收入，多次扣除費用，存在較多的逃稅避稅漏洞，會造成所得來源多且綜合收入高的納稅人反而不用交稅或交較少的稅，而所得來源少且收入相對集中的人卻要多交稅的現象，在總體上難以實現稅負公平的目的，從而與個人所得稅的主要目標產生嚴重的沖突。

2、稅率模式復雜繁瑣，最高邊際稅率過高

我國現行個人所得稅基本上是按照應稅所得的性質來確定稅率，采取比例稅率與累進稅率并行的結構，并設計了兩套超額累進稅率。這種稅率模式不僅復雜繁瑣，而且在一定程度造成了稅負不公，如超額累進稅率存在差異，工資薪金所得適用九級超額累進稅率，對個體工商戶生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得適用五級超額累進稅率。這種稅率制度在世界各國是不多見的，是與國際上減少稅率檔次的趨勢不相吻合的。另外45％的最高累進稅率從國際上看，采用這么高稅率的國家非常少。稅率越高，逃稅的動機越強，在 現實中，能夠運用這么高稅率的實例可以說非常罕見，沒有實際意義。過高的累進稅率，將會嚴重限制私人儲蓄、投 資和努力工作的積極性，妨礙本國經濟的發展。

3、費用扣除不合理

我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。這一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素。表現在既沒有考慮通貨膨脹與價格水平的因素，更沒有考慮贍養老人及撫養子女的不同情況。而且800元的費用扣除標準已經不適應現在的國情。

4、扣繳義務人代扣代繳質量不高

雖然國家稅務總局早在1995年就制定并下發了《個人所得稅代扣代繳辦法》，對扣繳義務人的權利和義務作了明確而又具體的規定。但實際生活中，部分扣繳義務人或迫于領導的壓力，或責任心不強、業務水平不高、法制觀念淡薄等原因，稅款的代扣質量并不高。甚至出現故意縱容、協助納稅人共同偷逃稅款的現象。在實際稅務稽查中，發現一些代扣代繳義務人將該扣繳個人所得稅的收入不計或少計入應納稅所得額，或者干脆將工資薪金所得適用的超額累進稅率改為5%的比例稅率進行計算的情況。

5、稅務部門征管信息不暢、征管效率低下 由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內部征管與征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也會受阻。同時，由于稅務部門和其他相關部門缺乏實質性的配合措施（比如稅銀聯網、國地稅聯網等），信息不能實現共享，形成了外部信息來源不暢，稅務部門無法準確判斷稅源組織征管，出現了大量的漏洞。同一納稅人在不同地區，不同時間內取得的各項收入，在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統計匯總，在征管手段比較落后的地區甚至出現了失控狀態。

作者：未知

6、納稅觀念淡薄，偷逃稅嚴重

由于我國個人所得稅發展時間短，公民的納稅意識比較淡薄，加之個人所得稅以自然人為納稅義務人，直接影響個人的實際收入，且征收過程中容易涉及個人經濟隱私，并且由于計算困難，扣除復雜，稅源透明度低，涉及面廣等原因，使得個人所得稅成為我國征收管理難度最大，偷逃稅面最寬的稅種。中國社會調查事物所在北京、上海、重慶、廣州、武漢、哈爾濱、大連、青島等9個城市中進行問卷調查，共發出問卷3000份，收回問卷2817份。調查結果發現，有一半的人沒有納稅經歷，納過稅

的人僅占調查人數的48.7%。有關稅務機關對美國《亞洲華爾街日報》評出的“2002年中國內地十大富豪”的稅收繳納情況進行了調查，發現竟沒有一位富豪繳納 了個人所得稅。

三、我國個人所得稅改革的幾點建議

隨著社會主義市場經濟體制的進一步發展和完善，現有的個人所得稅制度已顯出其不足和弊端。隨著我國加入WTO，我們必須借鑒發達國家的成功經驗，完善我國的個人所得稅制，使其順應市場經濟和經濟全球化的發展要求。

1、加大宣傳力度，提高公民納稅意識。個人所得稅的納稅對象是個人，涉及面廣、對象復雜。因此，日常宣傳要常抓不懈，針對不同的征稅主體，要采取不同的方法，有目的性地開展各種形式的宣傳、教育、輔導；開展正反典型的宣傳教育活動；開展各種內容的個人所得稅政策培訓，不斷提高納稅人的納稅意識。

2、建立綜合征收與分項征收相結合的稅制模式

根據我國經濟社會的發展水平和稅收征管的實際情況，目前應實行綜合征收與分項征收相結合的稅制模式。鑒于我國的實際情況，首先應將不同來源、不同性質的每一種所得進行非常細化的分類，然后將這些細化了的分類所得按照如下四種所得類型分別總計：勞務所得，如工資、獎金、勞務報酬等；營業所得，如個體工商戶生產經營所得、對企事業單位的承包承租經營所得；投資所得，如股息、利息、紅利等；其他所得，如轉讓所得、偶然所得等，然后對那些投資性的，沒有費用扣除的，并且能夠較好采用源泉扣繳方法的應稅所得，如投資所得、其他所得等，實行分項征稅的辦法。對那些屬于勞動報酬所得，營業所得，有費用扣除的應稅項目，則實行綜合征收的辦法。

3、調整稅率結構，公平稅負

稅率模式的選擇，不僅直接影響納稅人的稅收負擔，而且關系到政府的一些政策目標能否順利實現。因此，應根據全球個人所得稅改革的基本趨向和當前我國收入分配的現狀，結合稅收模式的改革科學地設計個人所得稅率：①在總體上實行超額累進稅率與比例稅率并行，以超額累進稅率為主的稅率結構。具體而言，對財產轉讓所得、財產租賃所得、特許權使用費所得、稿酬所得、股息利息、紅利所得、偶然所得等非專業性和非經常性所得，實行比例稅率；對工資薪金所得、個體工商戶生產經營所得、承包租賃所得、勞務報酬所得等專業性和經常性所得，實行超額累進稅率。②對適用超額累進稅率的專業性、經常性所得，為體現稅收公平，可以設計一套相同的超額累進稅率。同時，適當降低稅率檔次，降低最高邊

際稅率。為緩和調節力度和刺激國民的工作積極性，個人所得稅的超額累進稅率檔次可以減少至3—5檔，最高邊際稅率可以降為30—35%。具體而言，可考慮規定5個累進級距檔次，稅率合并為5%、10%、20%、30%、35%，以均衡調節不同所得人群的收入水平。至于對實行比例稅率形式的非專業性、非經常性所得，仍可適用20%的稅率不變。

4、調整費用扣除標準，符合實際負擔

個人所得稅實行綜合征收和分項征收相結合的模式，更能充分發揮調節收入的作用，但綜合征收的扣除，應該與實際的費用負擔聯系起來，否則就會削弱調節作用。我國經濟的市場化提高了人們的收入，也增加了人們的基本生活費支出，應適當提高個人所得稅的扣除標準。目前工資薪金所得的費用扣除標準是1994年稅制改革時根據當時的國民經濟發展情況和個人收入水平來確定的?，F在我國經濟情況發生了很大變化，個人收入有了較大提高，原來月綜合收入800元的扣除額度使過多的工薪階層人員進入納稅人的行列，顯然不符合我國的現狀，更違反了個人所得稅調節高收入的目的，需要根據發展變化了的新情況來確定費用扣除標準。當前北京、廣州、深圳的費用扣除額分別是1000元、1260元、1600元，因此工薪所得的月扣除額至少應該設定在1000元。在扣除項目中，除了基本扣除外，還有其他一些扣除也應考慮，如養老金、醫療保險金、失業保險金、住房保險金。向政府、公益、慈善事業捐贈的部分可以繼續扣除。同時，扣除額的大小應該隨工資水平、物價水平以及各種社會保障因素的變化對扣除標準（額）進行適當的調整，要真實地反映納稅人的納稅能力，增強個人所得稅制的彈性。

5、擴大征稅范圍，發揮稅收調節作用

現階段，個人所得稅已不再是“打富濟貧”的政策工具，開始成為國家稅收的一個主要稅種。2003年，我國個人所得稅為1417.18億元，但只占全國稅收的6.92%，遠遠低于發展中國家平均水平。這說明中國稅收系統對個人征稅的效率較低，大部分高收入者應交的個人所得稅并沒有足額收上來。因此，中國應在許多征稅辦法上借鑒國際上的經驗，不應該把工薪階層和知識分子作為個人所得稅的征收重點，這樣會破壞橫向和縱向公平。建議當前應把以下“六種人”作為個人所得稅征收的監控重點：部分經營比較好的私營企業主和個體工商業戶；演藝、體育專業人員，包工頭、暴發戶以及其他新生貴族；部分天賦比較高、能力比較強的中介機構專業人才，包括律師、注冊會計師、評估師、證券機構的操盤手等等；部分從事高新技術

行業取得高收入、銷售知識產品以及某些通過兼職取得高收入的知識分子；外籍人員；工薪階層的部分高收入者。通過加強對以上六大征收對象的管理，構成以后個人所得稅最重要的稅源，以體現國家稅收的組織財政收入功能和調節收入功 能。

6、提高征收管理手段，減少稅源流失

①推行全國統一的納稅人識別號制度。應通過稅法或其他相關法律規定，強制建立唯一的、終身不變的納稅人識別號，扣繳義務人、納稅人，以及向稅務機關提供有關情況的部門或單位，必須使用納稅人識別號。以此為基礎，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的收入和與其納稅事項有關的各種信息進行歸集和整理。同時，納稅人識別號還應強制用于儲蓄存款、購買房地產等大宗經濟活動，并且廣泛用于經濟生活的各個領域。

②建立個人信用制度。切實實施儲蓄存款實名制，建立個人賬戶體制。這項舉措在2000年已經實行，但是很不完善。每一個人建立一個實名賬戶，將個人工資、薪金、福利、社會保障、納稅等內容都納入該賬戶，這需要稅務、銀行、司法部門密切配合和強大的計算機網絡支持。其次，國家要盡快頒布實施《個人信用制度法》及其配套法規，用法律的形式對個人賬戶體系、個人信用記錄與移交、個人信用制度檔案管理、個人信用級別的評定和使用、個人信用的權利義務及行為規范等作出明確的規定，用法律制度確保個人信用制度的健康發展。

③實行雙向申報制度?，F行稅法沒有明確納稅人申報個人所得的義務，既不利于稅務機關監管稅源，又淡化了納稅人應有的責任和義務。因此個人所得稅法應明確納稅人申報個人所得稅的義務，即實行納稅人和扣繳義務人雙向申報的制度。考慮到我國的稅收征管能力還做不到接受所有納稅人的申報，可就年收入達到一定標準的納稅人要求必須申報。對于扣繳義務人則必須實行嚴格的規定，即不論是否達到納稅標準，都必須向主管稅務機關申報。當然，雙向申報還需要一系列的配套制度，如儲蓄存款實名制，個人財產登記制度等。

④建立計算機征管系統。以計算機網絡為依托，實現對稅務登記、納稅申報、稅款征收與入庫、資料保管的現代化與專業化，加強對個人所得稅的全方位監控，并逐步實現同銀行、企業的聯網，形成社會辦稅、護稅網絡。在銀行電腦信用制與稅務機關的有效監控之下，促進公民依法自覺納稅，減少偷漏稅款的行為。

參考文獻資料

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．李永貴主編：《個人所得稅改革與比較》，中國稅務出版社，1999年版。3．國家稅務總局所得稅司：《個人所得稅操作實務》，中國稅務出版社，2000年版。

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稅收》，中國人民大學出版社，1994年版

6．曾國祥主編：《稅收管理學》，中國財政經濟出版社，2003年版 7．北京泰可思網絡信息服務有限公司《中華財稅信息網》，北京。

2011年八月份，在網上曾經出現了一份關于個人所得稅改革的草案，之后相關媒體爭相報道，引來了一陣個稅改革的熱議。

8月13日，廣州日報發布題為《年終獎個稅計稅方式將修改 避免多發1元個稅多繳2萬》的文章，稱“國家稅務總局日前制定并發布《國家稅務總局關于修訂征收個人所得稅若干問題的規定的公告》(國家稅務總局公告2011年第47號)，不僅根據修訂后的《個人所得稅法》對稅率表作了修改，還對全年一次性獎金的計稅方法進行修訂，以避免‘年終獎越多、稅后所得越少’、‘多發1元，個稅多繳2萬’的問題出現。新規將在今年9月1日實施”。

8月13日，中央電視臺新聞頻道以《年終獎計稅調整 避免“多勞少得”》為題，對“47號公告”進行了報道。

8月14日，新華網發表題為《稅務總局明確企業派發紅股計稅方式》的文章，稱“國家稅務總局日前下發關于修訂征收個人所得稅若干問題的公告，明確股份制企業在分配股息、紅利時，以股票形式向股東個人支付應得的股息、紅利(即派發紅股)，應以派發紅股的股票票面金額為收入額，按利息、股息、紅利項目計征個人所得稅”。①

盡管我國個人所得稅法已基本與國際接軌,但應看到作為發展中國家，我國與國際慣例尚有一定的距離，具體表現在：第一、分類所得稅制模式不適宜。我國在20世紀80年代建立個人所得稅制度之初采用分類所得稅制，且主要采取源泉扣繳的征收方式，這在當時是符合我國國情的，因為那時我國個人的收入普遍較低，稅務機關的征管手段比較落后。但隨著我國經濟的發展，人均收入的不斷增長，納稅主體范圍的擴大，稅務機關的征管水平也有了較大提高。在這種情況下，人們對個人所得稅的調節收入水平的功能以及量能課稅原則的要求也就越來越高。而分類所得稅制與這些要求是相背的，它不符合量能課稅原則，甚至滿足不了憲法上的生存權保障的要求，即對基本生活資料不課稅原則。

第二、稅率設計與結構的失衡。從各國的稅法實踐看，大多數國家對綜合收

入采用累計稅率。而對不列入綜合收入計征的專項所得項目，按照所得的性質采取差別比例稅率征收。20世紀80年代中期以來，受供給學派稅收理論的影響，以美國稅制改革為開端，西方發達國家相繼進行了以降低稅率，減少累進級次，擴大稅基為主要內容的改革，目前這一趨勢已波及到一些發展中國家。而我國目前 的個人所得稅稅率,存在不少問題。比如，超額累進稅率分類太多,過于復雜，連同個人獨資和合資企業投資者征收個人所得稅一起，實際上包括四大項，而且稅率設計也不一致；對工薪所得的稅率設計檔次過多，邊際稅率過高；比例稅率的設計與加成、減征以及費用扣除上配套不嚴密，產生了稅負不公、計算復雜的問題，表現較為突出的是在勞務報酬和稿酬所得上。

第三、稅收待遇不公平，費用扣除不合理。我國《個人所得稅法》中不公平的差別待遇主要體現在三個方面：一是工薪所得與勞務報酬所得同為勤勞所得，卻實行差別待遇；二是對工資、薪金所得采用5％－45％的超額累進稅率，利息、股息、紅利、財產租賃、財產轉讓所得等非勤勞所得采用了20％的比例稅率，前者的最高稅率大大高于后者，不但會影響按勞分配原則的實施，且會導致稅負不公平；三是對同為非勤勞所得的股息、紅利課稅，而對國債和金融債券利息免稅，有失公平。比如，目前我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率扣除兩種辦法。一類是工資、薪金所得等,采用定額扣除,每月扣除800元；另一類是勞務報酬、稿酬所得等,采用定額和定率相結合的辦法。這種扣除方法，一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面，費用扣除標準的規定對納稅人的各種負擔考慮不充分,對凈所得征稅的特征表現不明顯。而且，隨著教育、住房和社會保障等領域改革的不斷深入，個人負擔的相關費用也將呈現出明顯的差異。而現行稅制并沒有充分考慮每個人所面臨的各種負擔，自然就不能將不反映稅收負擔能力的部分進行合理的扣除,因而也不能真正按照納稅人的負擔能力，貫徹稅收的公平原則。而現行對工資收入實行800元的扣除標準已經明顯偏低。實際上許多地方已自行將扣除標準提高到了1000元或者1400元甚至高達1600元。這種做法雖為權宜之計，但卻破壞了稅法穩定性和權威性，應當予以完善。

第四、征管手段較落后。我國目前實行的代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核、扣繳制度等都不健全，征管手段落后，難以實現預期效果。主要表現在：自行申報

制度不健全。我國目前還沒有健全的、可操作的個人收入申報法規和個人財產登記核查制度，加之銀行現金管理控制不嚴，流通中大量的收付以現金形式實現，致使稅務部門無法對個人收入和財產狀況獲得真實準確的信息資料，許多達到征稅標準的納稅人可以輕易地逃避納稅義務；二是代扣代繳難以落實。個人所得稅法規定負有扣繳義務的單位或個人在向納

稅人支付各種應稅所得時,必須履行扣繳義務，并做專項記載以備檢查。但在實踐中并沒有一套行之有效的措施加以制約和保障，使稅法的相關規定難以落實。

第五篇：中國取保候審制度存在 問題及其完善

一、我國取保候審制度存在的問題及缺陷

對于我國的取保候審制度存在的問題和缺陷，可以從立法和實踐兩個角度歸結為如下幾點：

（一）立法上的缺陷：

1、未規定取保候審的審查決定期限及取保候審的申請的法律救濟程序。我國刑事訴訟法及相關司法解釋只規定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和委托的律師，向羈押決定機關申請取保候審的權利，但未規定羈押決定機關審查結束并告知申請人結果的時間和方式。申請人遞交了取保候審的申請后，一切均由司法機關掌握，缺乏法律救濟程序，從而使得一些符合取保候審條件的人被羈押，這也是造成我國取保候審比率較低的一個重要原因。

2、未規定保證金的限額和收取辦法。我國刑事訴訟法第五十三條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關決定對犯罪嫌疑人、被告人取保候審，應當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。”對于收取保證金的數額以及收取方法，我國刑事訴訟法并無明確規定，從而給予決定適用者以很大的自由裁量權。由于沒有相應的限制，極易導致權力適用中的濫用。在具體案件中，對保證金收取多少以及如何收取，均由辦案機關自行決定，造成執行中的差異過大。

3、關于取保候審的期限法律規定不明。我國刑事訴訟法第五十八條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關對犯罪嫌疑人、被告人取保候審最長不得超過12個月?！庇捎谠摋l對取保候審12個月的規定，是指三個機關重復使用取保候審的總時限，還是每個機關單獨采取取保候審措施的時限并不明確，使得公、檢、法三機關分別制定的實施細則，都規定每個機關可以重新計算取保候審的期限。這樣，對于一個犯罪嫌疑人、被告人來說，他可能被3次采取取保候審，期限可長達36個月。從而使得取保候審這種原本屬于較輕的強制措施，事實上可能成為一項較長時期內限制人身自由的強制措施。

4、對于被取保人、保證人違反取保候審規定的，懲處制度不嚴格。根據我國有關司法解釋，被取保人在取保期間故意重新犯罪或者有違反刑訴法第五十六條規定的行為，僅規定沒收保證金、上繳國庫，缺少限制性較大、操作性較強的懲處措施。也就是說，對于棄保行為，最多是沒收保證金或者采取強制措施，并沒有實體上的法律責任。

5、雖然刑訴法規定了保證人和被取保候審人的義務，但對執行機關如何監督保證人履行義務卻沒有相關的規定。由于上述原因，司法實踐中取保候審的效果不好，棄保潛逃數量較多[1].（二）司法實踐中適用取保候審存在的主要問題：

1、對取保候審的對象和方式使用不當。一是對不應取保的人濫用取保手段；二是實踐中保證人擔保和保證金擔保的“雙保證”方式，仍不同程度地存在。

2、對保證金的收取不規范，收取保證金的程序不當，缺乏有效的監督制約，對保證金管理不嚴。

3、取保候審的審

批不嚴，執行較為隨意。

4、對同一對象反復取保候審。

5、律師難以發揮作用。

6、取保候審的保證形式單一。[2]

二、我國取保候審制度與國外保釋制度的異同

取保候審，是指公安機關、人民法院、人民檢察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供擔保人或者交納保證金，保證不逃避偵查和審判，隨傳隨到，因而不對其實行羈押的一種強制措施。我國刑事訴訟法規定了8種情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審。對于已經羈押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近親屬有權申請取保候審，但是否準許，由司法機關決定。大多數學者認為，我國強制措施中的取保候審與英國保釋制度有類似之處，但更有著本質的區別，具體表現為：

（1）立法思想、理念不同.保釋制度是基于無罪推定原則和公民享有人身自由權而確立的，其實質是對被追訴人權利的確認和保護。在英國，保釋是刑事司法中的一個重要制度和環節，不僅體現著保障人權的價值，而且支撐著對抗制的訴訟模式，使辯護功能在每一個訴訟階段和環節都有所為。而在我國，取保候審只是較逮捕、羈押為輕的強制措施之一，其實質是對社會危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以緩和的方式限制其人身自由。我國法律設定取保候審制度的目的，主要是為了保證公安、司法機關有效地行使司法權力，保障刑事訴訟的順利進行。這與保釋的價值觀念和出發點是不同的。

（2）在適用范圍上明顯不同。在英美國家，保釋率是比較高的。在英國的刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人被保釋具有普遍性，立法在保釋概念上并沒有給予更多的限制。根據英國法律規定，對于大多數犯罪嫌疑人，除非有足夠的理由證明繼續關押他是合法的，并由治安法官決定外，一般都可以很快被保釋出去等待審判。我國由于取保候審適用條件和方式的限制，取保候審的適用比例很低，遠遠不及英美法中的保釋，大多數犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而處于羈押狀態。甚至一些比較輕微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成為被逮捕和羈押的對象。加之類似不得要求過高保釋金條款的缺失及取保候審決定程序的行政化，進一步阻礙了犯罪嫌疑人、被告人取保候審權利的實現，造成取保候審的適用對象范圍狹小。還有的學者提出，二者之間的區別還體現在我國的取保候審可直接適用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后適用；而保釋制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后適用。

也有的觀點認為，取保候審制度與保釋制度在功能和適用條件方面沒有實質性的區別，兩者都以設定一定的擔保措施明確擔保法律責任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害訴訟的順利進行為條件，都是一種有條件的審前不羈押。也正因為如此，有的學者將取保候審和保釋制度相提并論，稱取保候審為中國的保釋制度。

最新的觀點認為：保釋制度與取保候審制度的本質區別是：前者是以保障被檢控者的人身自由和安全為價值趨向，以無罪推定為理論依據，體現了當事人注意的訴訟模式；取保候審以保障刑事訴訟的順利進行為價值趨向，理論依據是打擊犯罪和有罪推定，體現了職權注意的訴訟模式。兩者的具體區別體現在：

1、兩者的本質屬性不同：保釋是一種訴訟權利，而取保候審是一項刑事強制措施；

2、關于準予與不準予的主體不同：保釋制度的準予與不

準予的主體是分離的，不準予的權力只屬于法院；取保候審的準予和不準予的權力是合一的；

3、關于準予和不準予的條件不同：不準予保釋的條件是法定的，準予保釋是無條件的，而取保候審準予與不準予的條件是相同的；

4、關于不準予的救濟措施不同；

5、關于期限不同；

6、關于律師的作用不同，保釋制度中律師發揮了重要的作用，取保候審制度雖然規定律師可以幫助申請取保候審，但司法實踐中的作用不大；7關于適用的配套措施和保障機制不同。

[3]

三、應否借鑒及如何借鑒保釋制度之學理爭論

通過對英國保釋制度的了解及對我國取保候審制度的反思，大家普遍感到我國的取保候審制度有改革的必要。但對于是全面移植英國的保釋制度還是在現有制度上加以完善，產生了激烈的爭論。

有人主張全面移植保釋制度，認為：其一，建立保釋制度是“人的自然權利”和“無罪推定原則”所必然推出的結論。我國刑事訴訟法明確規定：“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。”據此，未決羈押是對公民人身自由的最嚴重的侵犯。只有全面引進保釋制度，才能從觀念上樹立保釋是犯罪嫌疑人一種權利的意識，既然是一種權利，就應當具有普適性，而審前羈押應當成為法律上有嚴格限制的例外。其二，引進保釋制度有利于訴訟經濟原則，避免審前羈押的交叉感染。其三，引進保釋制度是解決超期羈押的良方。保釋制度主張對犯罪嫌疑人在審前的基本人身自由予以保障，這樣可以減少對犯罪嫌疑人的羈押，防止司法機關強迫犯罪嫌疑人配合偵查，使其淪為偵查行為的客體，防止由于超期羈押而導致的輕罪重判現象。

大多數人主張應在轉變法律觀念的基礎上，借鑒英國保釋制度在維護人權上的積極作用，改革、完善現有的取保候審制度。他們認為：對于取保候審，我國立法者同樣考慮了人權保障的因素，不能一味否定其積極的功能作用：其一，我國取保候審的范圍是相當廣泛的。理論上除了可能判處死刑、無期徒刑及流竄作案等情形不能適用取保候審以外，其他案件都能適用。我們不能把執法中的問題歸咎于制度本身。其二，我國與英國的文化背景和歷史發展階段不同，將其移植到中國來會產生相當大的負面作用。嫌疑人大量回歸社會，對被害人及一般公民將產生極大的不公正及不安全感。其三，英國的保釋制度之所以能取得好的效果，是因為它有一系列保障措施。硬件上，它有先進的電子設備，有對無家可歸的人的“保釋旅館”；軟件上，有專門的社區機構對犯罪嫌疑人進行監控等等。而且，英國也充分注意保釋對于保障訴訟進行的有效性。其四，我國地域遼闊，發展不平衡，不能像西方發達國家一樣通過身份證、信用卡等信息系統達到對人的有力控制，不能有效防止保釋后的逃跑。還有的學者認為：我國的取保候審制度存在一些問題，但并不是取保候審本質上不具備保釋制度所具有的功能和優點，而主要是存在于人們觀念中的障礙。取保候審制度確實需要改革和完善，但這種改革和完善并不需要以保釋制度取而代之。如果我們把改革的重點放在引進保釋制度上，可能使這種改革的形式意義超過實質意義。還有的學者提出，從政治、經濟、文化等諸多因素看，保釋制度在我國缺少適用的前提。取保候審制度改革不僅僅是一項刑事強制措施的改革，它涉及訴訟理念、實體法以及刑事偵查機制等諸多方面的同步改革，必須對改革方案的可行性進行充分論證，循序漸進，逐步完善。

綜上所述，大多數學者主張借鑒保釋制度對我過的取保候審制度在現有的基礎上進行修改完善，而不主張全面移植保釋制度。學者們對如何借鑒保釋制度對我國的取保候審制度進行完善提出了若干建議：

有學者主張在懲罰犯罪與保障人權之間尋找平衡點：中國的刑事訴訟法制，主要體現了立法者的權力本位思想，許多制度的設計理念主要是從如何保障國家刑事司法權力的有效行使出發。相應地，我國設立取保候審制度的目的，是為了保證公安、司法機關有效行使司法權力，保證刑事訴訟的順利進行。應當說，這樣一種設計理念，在有效地懲罰犯罪、保護公眾利益方面有著積極的意義。而英國保釋制度的性質是一種權利制度，獲得保釋是被逮捕人或者被羈押人的法定訴訟權利。立法思想、理念不同，程序設計的重心自然不同。在懲罰犯罪與保障人權之間尋找最佳的契合點，才是完善我國取保候審制度，有效保障犯罪嫌疑人、被告人獲得取保候審權利的題中應有之義。

有的學者主張應當明確規定取保候審的適用條件，適當擴大取保候審的適用范圍：關于取保候審的適用條件，世界各國均采用法定主義為主，酌定主義為輔的立法例。如英國法律規定，保釋可產生于刑事訴訟的各個階段，同時對不準保釋的對象、范圍作出詳細、明確的規定。日本法律規定，除法定情形外，應當準許保釋；此外法院可以依職權作出保釋裁定。美國法律規定，對輕罪被告人，所有的司法區都適用保釋，對死罪被告人均不適用保釋。對非死刑、重罪被告人是否適用保釋，有的司法區是由法官或者司法官酌情決定，有的州的法律明確規定不適用保釋。我國可以借鑒世界上的這一通例，結合我國刑事訴訟的實際情況，本著既嚴厲打擊犯罪，又確保公民合法權益的原則，采取列舉的方式，明確規定準予取保候審的條件，以及對于何種情況不適用取保候審，同時賦予司法機關若干自由裁量權。我國可通過明確規定取保候審的適用條件等，適當擴大取保候審的適用范圍。

有的學者主張應加大對脫保人員的懲罰力度：目前我國對脫保行為的制裁措施不足以使其嚴格守法。在英國，嫌疑人在保釋期間脫保的，產生的法律后果具體而明確：一是撤銷具結保釋，并令其重新具結保釋；二是逮捕歸案；三是沒收擔保物；四是獨立構成犯罪，構成潛逃罪和藐視法庭罪，被判處罰金或者監禁。借鑒英國的做法，我國立法可考慮規定，被取保候審人違反應當遵守的法定義務，單獨構成犯罪。如刑法可規定潛逃罪或逃保罪、藐視法庭罪，與原來的罪實行數罪并罰。只有這樣才會使遵守取保候審制度具有法律意義。如果脫保者被抓獲時，還是只就原被指控犯罪承擔法律責任，而幾乎不額外承擔任何有威懾性的法律后果，那么有關取保候審制度就很難發揮約束力。

還有的學者主張：應當建立司法審查何救濟機制，建立程序化的取保候審制度：我國的取保候審是公、檢、法三機關單方面決定，不同意取保候審時申請人可要求答復，但無聽證制度，更無復議權、上訴權等救濟機制。因此，我國取保候審制度與英國的保釋制度相比，最大的欠缺是程序的欠缺。從程序公正和訴訟文明的價值觀出發，取保候審的程序化應當是我國改革取保候審制度的路徑選擇。具體地說，借鑒英國的保釋制度，把行政化手段改革為中立的司法審查，建立健全司法審查機制。在此基礎上，在取保候審過程中更多地允許犯罪嫌疑人、被告人的參與。司法機關在作出取保候審決定的過程中，必須聆聽犯罪嫌疑人、被告人的陳述和辯解，同時要保障律師參與到取保候審中來，以使犯罪嫌疑人、被告人有足夠的力量影響取保候審決定的作出。對于被拒絕取保候審的，犯罪嫌疑人、被告人應被明確、詳細地告知理由，并允許犯罪嫌疑人、被告人對拒絕的決定尋求救濟。

除上述建議外，學者們還有如下建議：

1、立法思想應當實現由“權力本位”向“權利本位”的轉變；

2、取保候審的決定權原則上應當賦予法官，特別是不準予取保候審的權力；在特定情況下，警察和檢察官也可以批準取保候審；

3、應當改革保證形式，引進具結保釋，允許以有價證券等財產作為保證金；

4、對未成年人不適用財產保，而應用人保。[4]

四、筆者的思考

正如上文所述，基于無罪推定原則和保障人權原則的保釋制度的確有許多值得我們在改革完善我國的取保候審制度時應借鑒的東西，絕大多數學者都這么認為，有少數學者甚至主張移植保釋制度。筆者認為，學者們渴望借鑒外國經驗改革我國司法制度的迫切心情是可以理解的，他們主張借鑒保釋制度完善我國的取保候審制度的觀點無疑也是正確的。但是，在研究和討論的過程中似乎存在一些錯誤的傾向。實際上，外國的保釋制度并非十全十美，我國的取保候審制度也不是一無是處，我國的社會背景、法制觀念、相關配套措施等與英美國家也是存在較大差距的。下面就兩種制度及學者們的改革建議談一下筆者的看法：

（一）保釋制度并非十全十美。讓我們看一下保釋制度在其發源地英國的現狀。據調查，英國目前的保釋制度主要存在如下問題：有12%的被保釋人沒有按時出庭；有四分之一的被保釋的人在保釋期間犯了一個以上的罪；被保釋的人毀滅證據、威脅證人的情況普遍存在。針對上述問題，英國司法當局本著有利與被告人和社會公眾、減少犯罪的目的，提出了如下改革措施：授予警察對犯罪嫌疑人被起訴前的保釋進行條件限制的權力；擴大公訴方請求反對所有可能被監禁者保釋的權力；加大法官對保釋請求進行否決的自由裁量權；設置換押候審或用其他方法限制被保釋者的人身自由；加強保釋期間的監督管理；等等。[5]許多學者好象對這些現狀缺乏了解，他們把更多的目光投向了過去，只看到了保釋制度保障人權的一面，而沒有看到其不利于保護被害人和社會公眾、不利于懲罰犯罪、不利于刑事訴訟順利進行以及不公平的一面。而實際上上述兩個方面是不可偏廢的，這也是英國司法當局的認識，他們與我們相反，過于強調保護人權而忽視了控制犯罪，在這方面，他們甚至應該借鑒我國的取保候審制度。

（二）取保候審也不是一無是處的。一些學者將取保候審批得一無是處，甚至建議移植保釋制度取而代之。的確，取保候審制度有許多缺陷，但是不能否認的是，取保候審制度對于保證刑事訴訟的順利進行、對于打擊犯罪、對于防止被告人重新犯罪危害社會起到了重要的作用；我國的取保候審適用率很低，審前被羈押是常態，被保釋是例外，但是我國法律規定的取保候審的范圍是相當廣泛的，理論上除了可能判處死刑、無期徒刑及流竄作案等情形不適用之外，都能適用。不能把執法中的問題歸咎于制度本身。

（三）我國與英美國家的社會背景、法制觀念以及軟硬件設施存在較大差距。我國與英美國家的文化傳統和歷史發展階段不同，如果一味地模仿保釋制度會產生相當大的負面影響，社會公眾會產生極大的不公正感和不安全感；英國保釋制度之所以能很好的適用，是因為它有一整套配套措施，硬件上他們有保釋旅館，有先進的電子監控系統，軟件上有完善的個人信用體系，有專門的處理保釋事務的機構。而我們什么都沒有。我國地域遼闊，發展不

平衡，發展相對落后，不能向西方國家一樣有效地對被保釋人進行控制，不能有效的防止被保釋者逃跑和再犯罪?？傊?，我們目前還遠不具備實施保釋制度的條件?！伴偕茨蟿t為橘，生于淮北則為枳。”雖然保釋制度在英美是色鮮味美的橘子，但種在中國難保會變成枯澀的枳子。

簡言之，筆者認為，不僅完全移植保釋制度的觀點是不可取的，而且借鑒保釋制度完善我國取保候審制度的觀點也要防止一些錯誤傾向。我們在借鑒保釋制度的時候應當保持冷靜的頭腦，將我國取保候審中重視保證刑事訴訟程序順利進行、控制犯罪的優點，同保釋制度中重視保障人權的長處結合起來，在控制犯罪與保障人權之間尋找一個平衡點，建立一種既能保證刑事訴訟順利進行又能充分保障人權的新的取保候審制度。

注釋：

[1] 參見載陳衛東主編《刑事訴訟法實施問題調研》，中國方正出版社，2001年5月版，第14頁。

[2] 參見盧平權《我國取保候審存在的問題及對策》，載陳衛東主編《保釋制度與取保候審》，中國檢察出版社，2003年8月版，第455頁。

[3] 參見周偉《保釋解讀與我國取保候審改革》，載《法學》2004年第12 期，第40頁。

[4]參見徐靜村、潘金貴《論英國保釋制度及其借鑒意義》，載陳衛東主編《保釋制度與取保候審》，中國檢察出版社，2003年8月版，第141頁。

[5] 參見最高人民檢察院法律政策研究室編譯《所有人的正義-英國司法改革報告》，中國檢察出版社2003年2月版，第30頁。