第一篇：公共政策緣何不能有效執行

公共政策緣何不能有效執行

———以食品安全政策為例

制定政策為的是解決問題。這幾年食品安全問題屢屢成為公眾反映強烈的問題，為此政府制定了大量的應對政策。但時至今日，食品安全問題依然頻發。為說明政策執行難，這里做一個簡要的回顧。國內食品安全問題曾經引發國際爭端。2007 年發生的中美食品安全爭端，導致國內出臺了加強食品安全監管的舉措。當年 7 月 25 日就食品安全監管問題首次召開國務院常務會議，成立了國務院產品質量食品安全領導小組”。7 月 30 日發布了《 國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》。8 月 23 日公布了《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》，在全國范圍內開展產品質量和食品安全專項整治。之后，專項整治行動轟轟烈烈開展起來，2008年初，各地都通過了專項整治工作的驗收。那么，其效果如何呢？2008年奧運會剛閉幕，就爆出三鹿牌嬰幼兒奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在專項檢查中發現，有 22 家企業 69 批次產品檢出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，國家對奶粉業進行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出現在市場上。緊接著“皮革奶”、“地溝油”的披露讓人恐懼。今年，央視在 3·15 消費者權益日播出了一期《“健美豬”真相》的特別節目，披露了河南濟源雙匯公司使用瘦肉精豬肉的事實。問題豬肉從河南出廠到抵達南京屠宰場過程中，一路憑借買來的“通行證”暢通無阻，這些用瘦肉精喂出來的“健美豬”在南京市場上大面積泛濫。我們知道，多年前就有了瘦肉精的報道，每年因食用瘦肉精中毒的新聞層出不窮，媒體隔三差五就有曝光，國家也一個又一個嚴禁使用瘦肉精的明文規定，可為什么就是制止不了呢！政策執行難是世界各國普遍遇到的現實問題，因此政策執行成為公共政策學科研究的重要問題。西方政策科學提出了一些分析框架，其中之一是認為：影響政策執行的諸因素有五個方面，即政策制定，組織機構，政策資源（人、財、物），執行手段，目標群體。

參考這個框架思路分析國內食品安全政策執行難問題，筆者認為主要有四方面原因造成政策執行難：

一、食品安全政策不完善

全國人大代表李永良前幾年搜集的數據是，我國涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法規，近150 部部門規章，但 200 部法規和規章仍然管不好食品安全。

①從2009 年 6 月 1 日正式實施的《食品安全法》來看，在這部法律頒布之前，食品安全政策有一些明顯的缺失：缺乏統一的食品國標；缺乏食品安全風險監測和評估制度；缺乏食品召回制度；對違法行為的處罰力度不夠等。針對這些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的規定，包括建立統一的食品安全標準；建立食品安全風險監測和評估制度；加大對違法行為的處罰力度；建立食品召回制度等。這些新的規定，彌補了以前的政策缺陷。例如，建立統一的食品安全標準，是針對原來缺少統一的食品安全標準而提出的。我國的標準未與 國標接軌，原來的食品衛生法制定于1995 年，其中僅規定了 291 條食品農藥殘留指標，而國際食品法典則規定了 2439 條農藥殘留標準。另外，我國食品標準太多太亂，各標準間重復交叉、層次不清，為此，《食品安全法》明確了統一制定食品安全國家標準的原則，要求對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準等予以整合，統一公布為食品安全國家標準。但是，這項工作進展不大。目前國際通行的食品安全標準 CAC，聯合國糧農組織 237 種食品的監測標準和 41 個衛生安全標準，對 158 種農藥、54 種獸藥、1005 種添加劑和 25種食品污染物進行了評估，一共有 8000 個左右與食品相關的標準。1980 年初，英、法、德等國家采用國際標準已達80%，日本達 90%。中國達到多少？官方與學者有不同的看法。有學者認為，目前中國只有40%采用了國際標準。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全風險監測和評估制度，是由于缺少風險監測與評估制度，亂加食品添加劑事件屢禁不止。目前國內有1800多種食品添加劑，大都沒有經過風險評估，有 些東西如三聚氰胺根本不是食品添加劑，也被加入了食品中。針對這種問題，《食品安全法》 規定，每一種添加劑都應當在技術上經過風險評估證明是安全可靠的，方可列入允許使用的范圍，否則，即使無害也是違法。但是這項規定執行得也很差。今年 4 月 21 日，國務院下發了《關于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監管的通知》,該通知表示將嚴打食品非法添加行為并對非法食品添加劑開展全面布控。根據該項通知，22 日國務院九部門發布了嚴厲打擊食品非法添加行為嚴格規范食品添加劑生產經營使用的公告。其中一項是嚴禁生產、銷售、使用不符合食品安全國家標準的食品添加劑，嚴禁違反國家標準超范圍、超限量使用食品添加劑。違反上述規定的，一律依法予以處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關懲處。問題是，這些規定能管好食品安全嗎？在今年的兩會上，食品安全問題是一個熱點問題。兩會期間，全國人大代表、重慶公安局局長王立軍提出議案———《關于制定〈中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法〉，以嚴刑峻法懲治食品、藥品領域嚴重犯罪的議案》。有 439 名人大代表在王立軍的議案上聯名。這是 1983 年以來，有據可查的聯名代表人數最多的單項議案。王立軍說：“經濟形勢不好，5 年、10 年可以調整；社會秩序不好，也可以通過法律的、行政的、體制的辦法把它調整過來。但因食品、藥品不安全造成的健康危害，會傷害一代人，如果破壞了遺傳基因，還會禍及子孫，用百年的時間都不足以彌補！”他說，現在，觸目驚心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地溝油、陳化糧、毒豇豆?? “這嚴重弱化了黨和政府的公信力，嚴重弱化了社會的制衡力，嚴重弱化了老百姓的安全感。在這種狀況下，社會穩定都會面臨很大挑戰。”王立軍認為，根據現狀，借鑒國內外先進經驗，我們仍然亟須一部刑事司法領域更為細致、完善的《食品、藥品安全犯罪法》。“嚴刑法殺無赦、傾家蕩產一場空”，這是其議案的中心內容。該議案的核心是對食品、藥品安全領域的犯罪嚴密法網，加大刑事調整力度，改進罰金刑的處罰方式，大幅提高罰金刑幅度，對最具社會危害性、主觀極為惡劣的犯罪分子適用死刑、無期徒刑等刑罰，并禁用減刑、假釋。②言下之意，我們現行的法律仍不夠完善，不夠嚴厲，不足以震懾和抑制食品犯罪。

當政策執行效果不好的時候，我們必須反思政策制定有何漏洞或不足，才能改進政策制定，提高政策實施成效。

二、食品監管機制有缺失

國內現行食品監管有三大缺失：一是運動式的監管。出現了重大食品安全事件之后，由上級行政機關發布行政條文，進行一陣風式的檢查、處理；當這場風過后，在風頭上隱藏起來的制假分子又重新行動起來，偽劣食品再度泛濫。二是人治式監管。即領導重視或過問，食品監管好一些，反之就差一些。有法不依，監管走過場。三是馬后炮式的監管。媒體爆出來就查，爆不出就算。還有，習慣于事先許可、事后抽查、爆出事故才處罰。據報導，一些地方監管部門的辦公經費和人員工資，要依靠上級返還的收費罰款來“解決”，這多少造成了一些部門和工作人員的“執法為利”。另一個原因是，問責沒到位，從已曝光的食品安全 事件來看，法律法規對于如何判定監管部門是否履職到位，缺乏明確界定。每次食品安全問題發生后，監管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監管部門及人員的失職卻被忽視。所以應鐵腕查處失職瀆職、以權謀私、執法腐敗行為。

三、食品監管職責與機構設置不合理

一是部門職責劃分不清。現行食品監管機構職責是由 2004 年發布的 《國務院關于進一步加強食品安全監管工作的決定》規定的。該《決定》規定，國內食品監管遵照一個監管環節由一個部門監管的分工原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。即農業部門負責初級農產品生產監管；質檢部門負責食品生產加工、日常衛生監督、進出口農產品和食品監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督、組織協調、查處重大事故（國家食品藥品監督部門已并入衛生部）。這種食品監管職責的劃分是否合理？有沒有缺失？曾經一篇報道說，北京“八個部門管不好一頭豬”。北京涉及豬肉管理的部門多達 8 個，每一項工作，都存在兩個或兩個以上部門“齊抓”的現象，但仍然管不好一頭豬，其直接原因是，部門職責模糊，責任邊界不清，出現問題時，無法追究責任。一頭豬從生長到宰殺，最后流向人們的餐桌，要經歷養殖、販運、屠宰和銷售等幾大環節。目前，這幾大環節都有監管部門負責監督把關。按道理說，一些加“瘦肉精”喂出來的豬，就算是在養殖環節沒有被發現，那么到了販運、屠宰和銷售環節，也應該遭到查處。但為什么就查處不了呢？原因是，監管人員腐敗及缺乏失職問責制據央視報道，喂過“瘦肉精”的豬，每頭花上兩塊錢左右就能獲得養殖地開具的檢疫合格等三大證明，有了這個“通行證”，再花上一百元錢打點省界的檢查站，便可以順利抵達南京一些屠宰場。到了南京一些定點屠宰場，也無需檢測“瘦肉精”，每頭豬交 10 元錢就能得到一張 “動物產品檢疫合格證明”。有了這張證明，用“瘦肉精”喂出來的所謂“健美豬”就能堂而皇之地進入南京市場銷售。收了錢可以不檢疫，檢疫走過場。這種腐敗與失職的行為沒有查處，沒有問責，法律再多也無用。二是食品監管機構設置不合理。國內監管架構呈倒金字塔，即一些上下對口的部門，越往上機構越多，越往下機構越少，其行政編制越往下也越少。例如，國家質檢總局設有20 個機構。廣東省質檢局設有12 個機構。到了市里如深圳原質檢局只有 7 個機構。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基層，但倒金字塔的行政架構沒有改變，使基層普遍缺少與工作量相配套的機構與人員編制。一定的機構與人員編制是政府進行市場監管的必要條件，缺少這樣的條件，就使政府監管處于沒有能力的狀態。

職責與機構設置不合理主要有三個原因： 一是政府職能轉變滯后。目前，國內的政府機構及其職責還不是按照公共服務型政府的要求設置的，政府機構及其職責的設立還難以把民生福利放在首位，致使食品安全這種與民生福利聯系最直接的問題還難以成為政府最為關注的問題。因而，食品監管機構的職責及其機構的設置就難以滿足實際的需要。就現狀看，政府把很大的精力用于經濟建設與維穩。只有從建設型政府轉變為公共服務型政府，才能使政府形成有效的食品安全監管機構與機制。

二是缺少科學的“三定”機制。由于政府職責的不確定性及政府職能轉變的滯后性，致使許多政府部門在職責定位、機構數量及人員編制上，都呈現一種隨意狀態。要改變這種狀態，需要我們建立起科學的“三定”機制，核心是要理順每一個政府部門的職責，界定好部門與部門的職責界限。然后要對部門職責的工作量進行分析，依據工作量的多少來確定部門內設機構的數量及人員編制。

三是決策與執行不分。決策與執行不分有許多弊端：難以建立責任追究機制；容易造成部門利益；阻礙政府職能轉變；妨礙推行“大部門”體制與提高行政效率。

四、行政監督缺失

行政監督缺失的癥狀之一是，缺少具有監督作用的評估考核制度。評估考核是按照一定的程序、依據一定的標準，對政策執行效果進行評價。評估是政策執行的監控機制，也是執行失誤的監察機制，類似于人的體檢制度。評估與考核還是反思檢討的工具。例如，食品安全問題總是解決不好，就要反思或檢討政策制定、執行等環節有什么缺失，評估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找問題與不足，它有助于改進政策制定與執行。

那么，如何提高公共政策執行效果？

第一，改進公共政策制定。公共政策制定的不科學、不合理或沒有操作性，會給執行造成困難。在執行公共政策的時候，在政策執行效果不好的時候，必須通過反思來改進公共政策制定。

第二，第二，改進政策執行機制。執行機制的缺失，如“運動式監管”、“人治式監管”、“馬后炮式監管的政策執行機制必然導致政策執行效果差。第三，決策與執行適度分開。決策與執行不分，就使二者的職責不分，工作量不分，難以建立行政責任追究制度，難以合理地設置行政機構，難以合理地配置行政編制，使基層缺少必要的執行機構與人員。另外，決策與執行不分，還難以建立專門化的執法機構。執法，也就是政策執行，它應該是專門執法而不是綜合執法。目前國內實行的綜合執法應該改變。

第四，強化行政監督。建立評估考核機制，就是建立反思與檢討的制度。通過評估來反思檢討政府工作的不足，才能監督政府不斷改進工作。

第二篇：反壟斷法緣何難以執行

《反壟斷法》緣何難以執行

中國《反壟斷法》的權力配置和行使方式，并不是法律式的，而更多是行政的或者政治的執行方式，更多地將反壟斷作為一種規制政策而不是經濟法，最終造成了《反壟斷法》執行效果不佳

天則經濟研究所

被譽為“經濟憲法”的《反壟斷法》，于2008年8月1日實施，但頒行兩年間卻受到難以執行的爭議。由于其受制于更強的公共政策乃至政治決策的影響，從“紙面上的法”到“行動中的法”之間的脫節更是有過之而無不及。例如媒體在《反壟斷法》實施一年時的盤點，“沒有一起成功的、依據該法維護消費者利益的案例”。有消費者以《反壟斷法》為武器，向石油電力價格、電信資費、火車票價格、火車票退票手續費、機場建設費等事涉壟斷的定價、規定發難，卻屢遭敗績。

實際上，這是從《反壟斷法》在法院系統內執行的視角做出的批評，而作為《反壟斷法》的行政執法主體的工商局系統和商務部，其實在2009年共查處公用企業和其他依法具有獨占地位的經營者限制競爭以及濫用行政權力排除、限制競爭案件648件；商務部則共受理了140多件并購審查案例。

毫無疑問，執行狀況不如人意并且主要案件幾乎都由行政執法主體完成，使得《反壟斷法》被推上了社會評論的風頭浪尖，那么這種狀況究竟是如何造成的？這需要回到《反壟斷法》立法模式與實踐中的行政邏輯的分析之中。

誰來執法？

《反壟斷法》的執行可以動用公共和私人兩種資源，由此形成公共執行（public enforcement）和私人執行（private enforcement）兩種執行方式。公共執行是指反壟斷主管機關以公共利益代表者的身份通過行使公權力來執行《反壟斷法》；私人執行則是指那些

自身利益受到反競爭行為影響的法人或自然人通過向法院提起民事訴訟或通過仲裁等方式來執行《反壟斷法》。

私人執行與公共執行并列的模式在國際上廣為采用，一般認為美國即是采用了反壟斷執行的二元執行體制。如果從單純的案件數量上來衡量的話，其私人執行比公共執行更為重要。歐盟競爭法的執行體制也正從集中的、管制者處于支配地位的體制（即一元執行體制）向分權的、私人執行體制（即二元執行體制）轉變。

中國《反壟斷法》制定期間主要學習的是歐盟模式，采用了歐盟的行政主導的執法模式，因此在設計時“重行政、輕司法”。其執行架構可以描述為兩個系統分別執行，即行政執法與司法訴訟。

行政執法包括雙重架構：國務院反壟斷委員會作為組織、協調、指導機構，協調反壟斷行政執法工作；《反壟斷法》授權國務院規定具體的反壟斷執法機構。根據國務院規定，應由國家工商行政管理總局、國家發展和改革委員會、商務部三部門按職責分工負責反壟斷行政執法工作；國務院反壟斷委員會負責有關協調工作。

按照國務院三定方案，國家工商行政管理總局負責：除價格卡特爾（即價格壟斷協議）的大部分壟斷協議的禁止和查處工作，除價格壟斷行為之外的大部分濫用市場支配地位行為的禁止和查處工作，濫用行政權力排除限制競爭行為的有關執法工作；

國家發展與改革委員會負責：依法查處價格違法行為和價格壟斷行為；商務部負責：依法對經營者集中行為進行反壟斷審查，指導企業在國外的反壟斷應訴工作，開展多、雙邊競爭政策交流與合作。

不過，國家發展和改革委員會與國家工商行政管理總局的分工尚不明晰。比如，價格卡特爾，即價格壟斷協議，即是毫無爭議的價格壟斷行為。可是，不正當賤賣，即無正當理由

以低于成本價格銷售產品，其行為本身涉及價格，是否屬于價格壟斷行為？在《反壟斷法》頒布實施之前，它是被列入不正當競爭行為的。再如，串通投標，涉及抬高標價和壓低標價及投標者和招標者相互勾結問題，是壟斷協議的一種，但其是否屬于價格壟斷行為呢？根據《反不正當競爭法》的規定，應屬于工商行政管理部門規制的范圍。

而司法訴訟則主要分為兩類：一類是具有利害關系的當事人提起的反壟斷民事訴訟，另一類屬于對上述機構的行政訴訟。可見，《反壟斷法》的執行如同我國眾多的市場監管法一樣，采取了民事訴訟的法院訴訟與行政執法并行，而行政執法則采用了三家并立，反壟斷委員會居中協調的模式。

但是，目前的《反壟斷法》立法機關和學者關心的重點主要是公共執行問題，而對于私人執行問題僅涉及損害賠償一個條款，操作性不強，力度不夠，同時相關理論研究還沒有展開。

如何執法

雖然，私人執行和公共執行的優劣在理論界尚沒有完全的定論，但是至少從立法模式方面說明，由于我國《反壟斷法》在設計時“重行政、輕司法”的立法模式造成了《反壟斷法》司法訴訟較少，而主要依靠行政執行的境況。

而《反壟斷法》執行狀況為社會普遍不滿意的原因，不能僅僅認為只源于這一立法模式——如果廣泛由行政執行的《反壟斷法》能夠得到一個很好的社會效果，那么國外都更多采用私人執行并不能成為一個很好的理由。

行政執法之所以被社會媒體所忽視，就在于其與一般理解的審案具有的理性化程度不同。司法訴訟過程更多被認為是一個當事人雙方通過訴諸法律、理性辯論，而法院在雙方辯論的基礎上，運用法律解釋方法與法律思維將其判決理性化的過程。但是行政執法中，行政

機關既是原告也是審判人員，并且更多是積極主動地參與到整個案件之中，因此可能缺乏一個理性化的過程，即因為其自由裁量權而“破壞了公正”。對這種自由裁量的限制方法，可以分為兩類：自身的理性，即無論是規則、原則還是程序控制；外部理性，即主要是通過司法審查，將法院的理性傳遞給行政機關。但是可以看到的是，目前在《反壟斷法》行政執法中，無論是自身理性化還是外部理性化所做的努力都并不讓人滿意。

在反壟斷執法的自身理性化過程中，決定匯源并購案的商務部無疑為此提供了一個樣本。從匯源并購案中的商務部行為可以分析到，對某個公司的行為帶有主觀猜測性的裁決，使得《反壟斷法》的實施帶有更多的“政治”的和“行政”的色彩，而遠離“法律”應有的理性。在自身理性化失敗的情況下，司法審查或者說行政訴訟就是《反壟斷法》執法的關鍵了。問題是由哪一級法院對原告向國家執法機構提起行政訴訟的案件進行司法審理。因為中國沒有中央法院系統，根據行政訴訟法屬地管轄的規定，過去一直是北京市高、中級法院承擔著國務院部委涉訴行政案件的審理工作。也就是說，類似的問題，以往的做法是由北京市中級法院為一審法院，北京市高級法院為二審法院。但是，由地方法院審理中央政府為被告案件的依據何在？

更重要的問題在于，這種行政訴訟是否能夠完成《反壟斷法》執行執法的理性化。在中國行政訴訟之中，法院經過審理可以做出的判決主要是程序性的，即主要是對行政授權過程本身的審查，而對于行政行為的實質內容，卻怠于審理。

這一方面是由于法院在審理過程中，最終的選擇往往是判決撤銷或者部分撤銷并判決被告重新做出具體行政行為，而只有在“顯失公正”的情況下，才可以判決變更。其次，在體制下，行政力量遠大于法院，法院出于自保心態也不愿意介入到具體行為的審理之中，尤其如在《反壟斷法》執法的行政訴訟之中，以地方法院對中央部委的行政行為進行司法審查更為困難。

這樣，行政訴訟中過去存在的趨向于形式化的問題，可能更加強烈地表現在反壟斷行政訴訟之中。只進行程序審查，而回避實體審查，自然無法給予反壟斷行政執法相應的理性化。《反壟斷法》的執法在我國更類似于行政決定或者政治決定，自然影響到了反壟斷的實施。政策還是法律？

那么《反壟斷法》究竟應當如何執行呢？這關系到《反壟斷法》究竟應該是一種規制政策還是一部經濟法律的定位。

就中國的《反壟斷法》執法而言，從執法分工來看，限制性競爭行為似乎是工商行政管理部門的“權限”，或者說其更加熟悉和擅長的領域，甚至發改委對價格行為的判斷也可以歸屬于反壟斷行為調查，而商務部在《反壟斷法》的知識儲備、習慣和思維上更多地受制于對產業和市場的分析，這可能和其早年從事反傾銷調查的經驗有關。這種三元分工則導致了這些機關在知識儲備、執法習慣和經驗上的不同。

從救濟途徑而言，如果是作為一個法律執行模式，那么控告人和審理人并不應當是同一個。而事實上，證據調查、事實認定、裁量判斷，在目前的執法模式中，都由一個行政機關負責。盡管《反壟斷法》規定針對反壟斷行政決定可以進行復議，可以提起行政訴訟。單行政訴訟也并不涉及到具體的實體裁量。這和英美法系國家乃至歐盟由獨立法院完全審查的方式不同。

此外，有些問題在中國模式下的《反壟斷法》中，表現得更為突出，加劇了《反壟斷法》執行的行政色彩。《反壟斷法》之所以是法，而不是簡單地行政規制，首先應當符合法律論證和推理的信息公開原則；其次，作為法律應當“防患于未然”“懲前而毖后”，裁決應當提供給其他企業或者公司以指導；再次，法律的最基本原則應當是“相同情形相同調整”。換言之，經濟法中所強調的專業性，才是一個法律實施機關應有的職業品格。因此，可以看出中國《反壟斷法》的權力配置和行使方式中所表現出來的特征，并不是一個法律式的，而更多是行政的或者政治的執行方式，更多地將反壟斷作為一種規制政策而不是經濟法，最終造成了目前《反壟斷法》被認為執行效果不佳。

目前關鍵在于如何還原《反壟斷法》的法律性質，增強執法機關的理性化程度，增強其專業性，完成由傳統行政主體向獨立的第三方機構的轉變。

第三篇：從“某縣計劃生育政策”看公共政策的有效執行

從“某縣計劃生育政策”看公共政策的有效執行

? 【摘要】：

執行政策的措施不合理，明顯反映出政策問題構建的錯誤。在政策執行主體在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果，導致了公共政策執行的偏差。

? 【關鍵詞】：公共政策；執行力度；計劃生育；

? 【案例】：

某縣新任領導為掙脫長期以來背負著的“計劃生育落后”的帽子,積極推行其 “計劃生育高額罰款”的新政策。具體的新政措施如下：針對不同超生數量的情況而定的不同等級的罰款處理。另還附加了對工作人員進行“罰款提成”的相關規定，用來解決基層工作的艱巨性而帶來的經費不足、及工作人員的消極情緒等問題。

而在兩年后的調查中發現，這個本是為有效控制縣中的人口數量的政策，卻沒有達到縣政府的預期目標。超生問題不但沒被解決，結果卻是愈演愈烈。具體又包括：一方面，縣中的村民寧愿繳高額罰金（甚至舉債超生）來買超生的權利，并認為這是種理所當然的事了；而另一面，縣政府的計劃生育政策執行人員將這種罰款當作創收的途徑，對超生現象樂此不疲。

? 【背景透視】：

眾所周知，計劃生育政策是我國的一項基本國策。積極貫徹由國務院領導的人口與計劃生育政策是我國各級地方政府的重要職責。《中華人民共和國人口與計劃生育法》中規定，“各地方政府計劃生育工作人員在其所管轄區域內要依法行政、嚴格執法并合法的受法律保護”。因此，案例中縣政府為落實上級任務而制定具體的政策實施辦法是其不可推卸的責任與義務。也就是說，縣政府在制訂執行政策措施這一方面是由法律基礎作為保證的。那么作為政策服務對象，該縣村民為何如此鐘情于超生？也是有其情感原因的。由于此縣長期以來的落后封閉，導致人們的思想無法與外界交流而造成其頑固的傳統觀念以根深蒂固，意識僵化。

而當村民們的這種“多子多富、重男輕女、傳宗接代等”群眾思想與縣政府所承擔的行政責任發生沖突時，自然造成了雙方利益的矛盾，甚至陷入不可解決的難堪狀況。事實上，在計劃生育政策的實施過程，更是雙方的一種利益博弈的較量。只有雙方都滿足就可以達到平衡狀態。若雙方都不妥協退讓時，就導致問題的無法解決，造成公共政策難以有效地被執

行這一現象。

? 【分析成因】 ：

一、政策目標與政策執行手段沖突

公共政策理論認為，公共政策的執行過程是政策主體為達到一定的政策目標，通過各種手段作用于政策對象，使政策內容轉化為現實的實踐過程。可見，政策目標與政策實施手段是影響政策執行的原因之一。

目標，即行動方向，具有導向性與規范性作用。同樣，在政策科學當中政策的執行更是不能缺少政策目標的引導。可以說政策目標就是政策之行的出發點和歸宿點。若目標偏差或不明，都將公共政策的執行導致失敗。

在目標的基礎上我們還要通過某些渠道來執行政策，它是指執行機關人員為實現一定政策目標而采取的貫徹落實一系列措施和方法的總和，即公共政策執行手段。執行手段有很多種，包括行政手段、法律手段、經濟、思想政治教育手段及技術手段。多種手段的恰當運用是非常重要的，它直接關系到政策執行力的大小和效果。

在本案例中，通過采用“罰款機制”這一經濟利誘手段，迫使許多工作人員把村民的超生看作自己的創收途徑。雖然加強了他們的經濟意識，但無形中他們已經被金錢化、物質化了，這不得不使大多數工作人員只能向金錢利益低頭。此案例中政策目的本是為了減少超生數量，而通過不適當的“罰款提成”的執行手段，使結果相反方向發展，越辦越糟糕。

二、“掛羊頭賣狗肉”式的政策執行偏差

執行政策的措施不合理，明顯反映出政策問題構建的錯誤。在政策執行主體在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果，導致了公共政策執行的偏差。

在此縣政府作為政策的執行者由于考慮到私己的特殊動機，使得政策執行出現了偏差。縣政府的這種做法純屬掛羊頭賣狗肉的替代式政策執行，即執行者在執行政策過程中，用自己的一套政策代替既定政策，對于符合自己利益的就充分利用。

三、作為政策執行主體的素質欠缺，道德欠考察

作為政策的執行主體是具有能動性和主動性并存的。人們在一個社會中，就賦予了人們多重的社會角色。然而，當私立與公立發生沖突時，作為行政主體就應該毫不猶豫的追求國家利益，這是公務員最起碼應該具備的公務特性。

相反，在案例中的縣政府工作人員沒有為民眾派有的使命感，僅僅憑著手中人民授予他的權力私用。在利益因素、心理因素的考驗下，他失敗了。

四、作為政策執行對象的人們的傳統觀念太重，太愚昧，其思想觀念嚴重被束縛。

這是長期的生活環境造成的，貧窮、封閉讓他們不開化，導致他們頑強的從不退化的傳統思想和利益取向。因此，對他們做說服工作就要有針對性地進行政策宣傳，提高他們接受政策的自覺性和能動性。加強公共政策目標群體的利益取向分析，善于抓住問題的本質。

五、封閉的環境不利于人們接受新鮮食糧

任何案例都是處于一定的客觀系統當中，有其自身特有的社會背景。置身于環境當中自然受環境的影響并改變著環境。

在此縣，由于沒有一個溝通交流機制讓大家被驅使著思考一些事情。大家的思想還很封閉，未得到完全發展。只有置身于社會互動的環境下，才能讓人開拓，接受新事物，不斷地豐富自己且更易于接受開放先進的思想理念。

六、政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施, 現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的, 這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因, 我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高, 從而, 文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練, 很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看, 中國政府機構的規范化、法制化程度不高, 變化的隨意性很大, 人治色彩濃厚。目前, 政策執行中“按章程辦事的運作”, “受規則約束的運作”, “形式主義的非人格化的統治”, “不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”, “這種官僚主義常常以?黨的領導?、?黨的指示?、?黨的利益?、?黨的紀律?的面貌出現, 這是真正的管、卡、壓”[ 4 ]。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯, 人格權威大于機構權威和法律權威。顯然, 不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。

3)利益主體之間的矛盾和沖突

美籍加拿大學者戴維·伊斯頓認為: “政策是對全社會的價值做權威性的分配”[ 5 ]。政策的核心就是要解決社會利益的分配問題, 所有政策最終都表現為對社會利益關系的處理。公共政策對利益的分配, 是一個動態的過程。這個過程大致經歷四個環節: 利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實。公共政策的目的在于調整和規范社會的利益結構, 促進整個社會快速健康發展, 因此, 它適用于全社會, 代表和維護的是一種整體利益, 符合全體人民群眾的利益要求。但是, 在現實生活中, 由于受各種因素的影響, 有些政策未能充分體現, 甚至損害廣大政策目標群體的利益, 以致目標群體難以認同和接受這些政策, 進而對政策的執行產生消極情緒和抵觸。同時, 政治決策者和市場決策者一樣, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治環境中, 猶如在市場環境中一樣, 個人也會最大限度地追求個人利益, 用經濟學的術語來說, 人們追求的是效用的最大化。我國現實生活中的許多現象也表明, 人們是在利益的推動下去實施政策行為的。公共利益與地方利益、私人利益的矛盾與沖突決定了政策執行偏誤的現實可能性。利益主體之間的矛盾和沖突是不可避免的,并且是長期存在的。在政策的執行過程中, 作為政策制定者的上級政府和作為政策執行者的下級政府以及作為政策執行的目標群體的廣大利益主體必然存在著利益上的矛盾和沖突。

在一個制度比較健全和完善的社會中, 在法定的權限和正當的利益范圍內, 官僚們在制定政策時, 由于受自利動機的驅使, 往往會盡可能地在公共政策中體現、維持、實現、擴大自身的利益, 但是這種自身的利益會控制在一定的限度范圍之內, 不至于與公共利益發生嚴重沖突。相反, 如果在一個制度不完善, 尤其是缺乏有效的監控機制下, 官僚的自利性往往難以受到有效的約束而發生膨脹, 他們就會通過所掌控的公共權力, 通過公共政策這一“社會價值的權威性分配”手段進行“政策尋租”, 把公共政策變成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

? 【解決辦法】：

一、建立公共政策監督機制

美國著名行政學家奧斯特羅姆指出：在每一個群體中，都有不顧道德規范、已有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在的收益是如此之高，以至于恪守信用的人也會違反規范。因此，有了行為規范，在政策執行過程中，就有了行之有效的安全監督機制，對政策執行情況及時跟蹤、評估，強化控制。并加強了廉政建設。

二、引入競爭

公共選擇理論學派之“政府中的個人也是經紀人，都天生追求自己利益的最大化，但政府機制并不能以盈利為目的，他們常常以公仆的角色自居卻不能公開追求自身的經

濟利益，因此他們的自利動機受到限制，從而迫使一些公職人員的尋租行為和心理傾向的產生。因此要結合競爭和獎勵機制，比如公開選拔、考試等。

? 【參考文獻】 ：

[1] 李成智編著：《公共政策》，團結出版社，2000年8月。

[2] 曾紀茂等主編：《公共政策導論》，四川人民出版社，2001年4月。

[3] 朱崇實等著：《公共政策》，中國人民大學出版社，1999年7月。

[4] 胡寧生著：《現代公共政策研究》，中國社會科學出版社，2000年9月。

[5] 《中國計劃生育學雜志》創刊15年學術論文引文分析,2007年7月。

第四篇：執行不能打折讀后感

讀《執行不能打折》有感

最近讀了鄭星季的著作《執行不能打折》，頗有感觸，對執行力和執行力的必要性都有了更加深入的認識和理解，并結合自己的工作進行了緊密的聯系，爭取盡快將我對執行力的理解貫徹到實際工作中。現將我對本書的理解和感悟進行簡單總結：

從定義上講，執行力是貫徹戰略意圖，完成預定目標的操作能力。它是把企業戰略、規劃轉化成為效益、成果的關鍵。可見執行力對一個企業的重要性。這

就要求企業的員工和工作團隊加強執行力，從而完成工作任務，達到既定目標。那么，就要求我們要從根本上認識到執行力為什么如此重要。對我個人而言執行力就是一種嚴肅的工作態度，按時按質按量完成自己的工作任務，爭取為企業創造更多的效益。

書中序言提到一個例子，如果我們做每一件事都付出90%的努力，那么90%×90%×90%×90%×90%＝59%，五件事累積起來就只有59%的成功率，如果這每一件事都是一整個事件中的某個環節，那么這一整件事成功的可能性就不大了。當我們做每件事都盡90%的努力，自覺已經足夠，可是卻沒有想到對整個事件最后結果的影響會有多大。所以，付出100%努力是我們做每項工作時必要遵守的原則，這樣才能保證整個任務的成功完成，從而可見加強執行力的重要性。本書正文共分十章，總結起來，第一章提出了執行力的關鍵在于執行要到位；

第二章總結了執行不到位的八種心態。這八種心態幾乎每個員工在工作中都會或多或少的出現，我認為只有養成一個良好的習慣，每次都去克服不良心態，才能做到執行到位；第三張和第四章對執行到位的重要性進行了論述。其中第四章講到日本人的執行力讓我感觸頗深，從日本人的精神和工作態度中深刻認識到了執行到位的重要性；第五章到第九章講述了執行到位需要具備的各項因素。這讓我真正學習到要想做到到位的執行必須要有責任心、注重細節、遵守制度和程序、提前做好合理的計劃、服從上司，做到這幾點，也就擁有了一個到位的執行力；

第十章總結了在工作中應該如何具體貫徹到位的執行。執行力的養成固然是需要應用到實踐，要學會做錯誤的終結者，而不是傳遞者。

馬云說：“三流的點子加上一流的執行水平，要比一流的點子加上三流的執行水平更重要。”所以，工作中我要努力執行、到位的執行、不折不扣的執行。

第五篇：如何有效執行策略

如何有效執行策略

Source--[ 資訊傳真周刊 ]

你剛為你的公司擬定完成一份技術策略。為了完成這份策略，你花費了月餘的時間來進行各項深入研究與審慎思考。然而今天的一則頭條新聞卻徹底否定了你的全盤努力，因為這則新聞揭示了一個新情勢的出現，而在這個新環境之中，你所擬定的策略全無用武之地。如果能夠只花一分鐘便發展出一套策略，而這套策略可在數年之後才會過時，這樣不是很好嗎？我們又要如何才能在像子彈發射速度一樣快的環境變遷之下擬定計劃呢？

在發展一套策略的過程中會有許多事情在同時變化著，諸如供應商、技術或是經營環境等，但是計劃還是要做。正如同古老諺語所說，如果你不知道你將前往何處，那麼就讓路來指引你。組織需要策略來引導，於是關鍵之處便在於讓這些策略更經得起任何周遭事物變遷的考驗。這裡有一些建議可供參考。

●每天力行策略的檢閱

過去的努力每隔二、三年才會產生所希望看到的結果，而時間就這樣的一去不復返，因此，策略的發展與檢閱必須包含在你每天的管理流程裡。大多數的公司精通於在策略執行過程中進行不間斷的持續檢閱，但是現在他們還必須將那些環境、關鍵假設與競爭威脅內化到持續檢閱的項目中。當這些影響因素在你原始計劃的意料之中產生改變，這些變化所造成的影響狀況便應該可以被掌握，這麼做的用意即使不能讓你達到目的地，或許也可以用來調整那條指引你到達目標的路線。這個不間斷的檢閱將可以讓你的策略更持久生存，並且讓你更能將當前的現實狀況融入策略之中。

●將策略規劃與策略執行這兩個端點連接起來

有多少次你在公司的書架上看到裝訂得非常漂亮的策略指導手冊，卻沒有任何實踐的證據？我將這些書稱之為吸塵器。任何成功的策略必須包含溝通與執行的計

劃，在我曾工作過的一個大公司裡，對於組織的主要優勢是在於策略規劃還是策略執行的相關討論從未停止過，尤其是當策略執行遭遇某些失敗挫折之時，這個討論往往又會再度被提起。這個組織總是在一項新策略發展出來之後，過了很久還在很勤奮的執行舊計劃，事實上，那家公司在策略規劃與策略執行方面均很擅長，所欠缺的只是在兩者之間做好有效的溝通連結。記得千萬不要忘記這些重要的連結關係。

●將策略發展過程修飾的更為順暢

再沒有任何其他狀況也是如此的了，發展一個策略的過程和策略本身的內容同等重要。讓我們只將焦點專注於策略發展過程的一個構面—也就是同仁的參與來討論。你是否曾經聽過一個說法？「一個計劃就像是一張宴會的照片，如果我並沒有出現在這張照片裡，我將會很快的失去對這張照片的觀賞興趣。」當你在決定策略規劃參與者的同時，你千萬要將這句話謹記在心。誰是當你在執行策略時所需要的得力助手？記得想辦法將他們納入策略規劃的小組名單裡。當我們正在全錄(Xerox)規劃IT策略之時，我要求每一位資深主管必須花上一天的時間來和我們的外包廠商以及外包廠商的一個重要顧客相處，這可以讓他們對公司計劃推行的策略建立一定程度的知識與認同，並確保在策略執行階段發生問題之時，可以獲得他們的支援與支持。

記得要和每個參與發展經營策略的規劃者保持良好的合夥關係，他們和你一樣面對許多相同的挑戰。誰是當你需要支援時有力的左右手？請為他們個別定義好每一個角色，並不是每個人都需要無時不刻地等待你的召集，你只需要想辦法讓他們能夠確實被個別知會到與他們角色定位相關的各種事宜，如此就足以創造同舟共濟的關係。

你的領導方式將是一個非常重要的影響因素，即使是一個相當健全的策略執行規劃程序也會在缺乏趨策力、承諾和一個具魅力的領導者之下宣告失敗。記得，你是這艘船的船長，你的掌舵地位必須被肯定而且顯而易見。

●如果一切順利，那就試著設想一些突發的狀況

只要一談到策略內容，就會出現一些棘手的問題。如果你的策略看起來像去年的計劃，那麼還沒開始實施就已經被宣告失敗。可以肯定的是，明天的挑戰一定比今天來的更劇烈，那麼何不在策略上便設法去擬定各種天馬行空的目標對策呢？試著用「如果……」、「我希望……」、「只要……」、「為什麼不……」、「……那又如何？」的方式來提出一些假設性的問題，然後去測試驗證它們。根據這些情境發展出一些內建啟動策略執行開關的對策方案，讓你可以保持最佳彈性來針對各種狀況做出適當的因應。

別忘記要明確的把這些基本的假設狀況表達清楚，諸如一項技術所帶來的預期生活型態、在競爭對手威脅之下公司所具備的優勢或劣勢、公司的核心競爭力、企業所處的經濟情勢以及公司股價的趨勢走向等等。最好能和股東們一起測試這些假設狀況，以了解這些情境對策略的影響程度。

此外，對於時間點選擇的策略考量必須要特別具有相當的敏感度，請將相關的假設情境放在你日常檢視的事件列表前端。在2001年秋季(911事件後)為其旅行用的指甲修剪組推出盛大促銷活動的公司是頗值得令人同情的。

我們都知道技術策略應該根基於企業的經營策略。你們公司的策略可能並沒有洋洋灑灑的多到必須將這些文件裝訂成冊，但幾乎可以確定的是一定至少有一份策略文件。你極有可能必須透過和許多人的交談，才能讓他們真正了解到公司策略的重點，然而這種方式將對你很有助益，因為光是從文字描述或是PowerPoint簡報是很難去了解一項策略的真正精髓的。

●不間斷的溝通

常與你的員工、部門領導者以及資深主管進行溝通，記得不要只是單單做做開場白與結尾致詞，而是要盡你所能的用各種方式來參與全程。製造相關主題、象徵以及識別標誌，並讓它們聽起來可以輕而易舉的內化或被採用。請總是不厭其煩的告訴大家你做這些事情的原因，並且針對臺下的聽眾來修改適合他們的訊息呈

現方式。

●千萬別到達這種境地…

現在，有一些絕對必須要避免發生的事情。請不要︰

§對過去的成功驕傲自滿

過去的成功可能是一個陷阱，因為它讓你認為未來的成功是理所當然的。§被自我的主觀意識困住

有時候創作者的驕傲會扭曲了自我的良好判斷力，於是我們老是在堅持一個我們過去所發展的過時策略。當你發現你現在正具有這種自我防禦心，請立即停止堅持。

§太注重報表所呈現的數字

如果你只是達到了數字設定的標準，請不要就以為一切都沒有問題，一旦這些數字的重要性超過了策略本身的規劃內容，那麼這個策略便需要再重新規劃一次。§只看事情的表象便下決策

千萬不要想當然爾的認為什麼事只要透過滔滔雄辯，便可以推翻事情的本質意義。

§對迅速的環境變遷感到麻木

確定你不會對分析結果產生麻痺的癥狀。

§盲目地跟隨領導者

如果只是因為大家都進行這個策略，便同樣追隨相同策略的執行，這樣將會忽略掉企業文化較為獨特的那一面。

§雇用一個外來者來主導進行策略的規劃與推展

千萬千萬不要找一個顧問來進行你們的策略發展計劃。原因我在前面已經說的夠清楚了。

在最後我要提醒大家的是，你可能擁有一個相當偉大的遠景、策略和執行的方式，但是假若你無法擁有員工的向心力，那麼所有的一切將不具有任何價值。請將你對待員工的策略視為構成技術策略不可或缺的一環。祝你好運！