第一篇：地方政府在公共政策執行中存在的問題及對策

黨的十六大提出，要“加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平”，“進一步轉變政府職能，改進管理方式”。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第二次會議的《政府工作報告》中，也明確要求“各級政府和領導干部必須適應新形勢新任務，不斷提高行政能力和管理水平”。地方政府的行政和管理問題，歸結起來就是地方政府執行公共政策的問題。

地方政府是地方國家行政機關，是國家行政管理的重要層次，處于“宏觀之末、微觀之首”，既是公共政策執行者，也是公共政策執行的對象，在公共政策的執行中起到承上啟下的作用。當前，隨著我國改革開放的逐步深入，民主政治建設的穩步推進，地方政府公共政策執行也進入了健康發展的軌道，有力地推動了社會主義物質文明、精神文明和政治文明建設。但是，用黨的十六大關于“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”、“提高行政效率”和建設法治政府的要求來衡量，地方政府在公共政策執行中還存在著一些不容忽視的問題。概括起來，主要反映在八個方面：一是行政管理體制不盡合理，地方政府職能還未根本轉變。政府機構雖然進行了多次改革，但仍然存在著機構重疊、職能交叉、政企不分、政事不分、執法主體不明確、監督與執行混為一體等現象，政府職能還沒有完全轉到搞好經濟調節、加強市場監管、進行社會管理、開展公共服務上來，政府管了許多應該由企業、社會組織和中介機構去管的事情，而該管的一些事情卻沒有管好，人浮于事、效率低下的狀況仍有發生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府領導及工作人員的思想觀念與依法行政的要求不適應，民主作風與依法行政的要求不適應，規章制度與依法行政的要求不適應，工作方法與依法行政的要求不適應，導致不依法辦事、執法違法、以權代法、以言代法等現象發生。三是科學民主決策機制不完善。有的地方政府不能準確領會國家宏觀政策和判斷把握市場經濟形勢，作決策訂措施時不遵循客觀規律，執行公共政策時不因地制宜分類指導，深入實際調查研究做得不夠，不能充分發揚民主，決策機制不健全，政策缺乏連續性，存在著“朝令夕改”的現象。四是社會政策與經濟政策之間呈現出嚴重的不平衡。有的地方政府及領導沒有樹立科學的發展觀和正確的政績觀，不注重可持續發展，不能正確處理局部與全局、重點與一般、當前與長遠的關系。不少地方政府重視經濟目標優于社會目標。把自己當做經濟建設的主體，看輕自己作為公共產品和公共服務天然提供者的角色，片面追求經濟增長，把GDP作為政績的考評指標，把主要精力放在圍繞人均GDP增長的經濟建設上，直接籌劃和投資競爭性項目，特別是熱衷于大搞政績工程，經濟發展幾乎成為現代化建設、社會發展的代名詞，經濟政策幾乎成了壓倒一切的基本政策，由于政府職能在經濟建設上偏強，而在公共服務上偏弱，致使大量社會問題、重重社會矛盾難以得到及時的緩解，造成社會的不穩定因素。五是城市與農村在政策執行上存在著嚴重差別。自從中國改革的重心由農村轉向了城市，城市與農村、市民與農民之間的差距就逐漸被拉大。各地的城市在迅速地變大、變高、變美，市民的生活水平也在日新月異地發生著變化；而廣大的農村，卻反而出現了“增產不增收”的現象。城市居民在社會保障、社會福利、教育、勞動就業、日常生活、稅收等方面所享受的公共政策待遇遠遠優于農村居民。農村居民不僅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且還要在許多政策方面承受一些特別的支出。在稅收方面，同城市居民不同的是，農村居民不分年齡、不分收入的多少，都必須交納稅收。據統計，現階段全國農民人均稅額高達146元，而城鎮居民人均稅賦只有37元；在城鎮居民實際收入已達農民實際收入 6倍的情況下，農民繳納的稅賦反而是城鎮居民的4倍。此外，農民還要承擔名目繁多的各項社會負擔。這些政策上的差別已經成為一種不平等的社會問題，成為一種對農村居民構成明顯歧視的公共政策。六是公共政策的“應然”與“實然”之間的差距過大。“應然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的內容。“實然”的公共政策則是指公共政策的實施效果。現階段，地方政府的許多公共政策往往得不到落實，有關公共政策方面的法律法規執行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相應配套和一致的具體辦法來實施，因而這些基本的公共政策便程度不同地流于一紙空文，“應然”與“實然”之間的距離自然拉開。許多具體的政策同社會政策諸如憲法、勞動法之間有時就存在不協調的情形。由于在“應然”與“實然”之間存在著過大的差距，所以效力十分低下，無法有效地應對現階段出現的新情況和新問題。七是“上有政策，下有對策”的現象依然存在。主要表現是：替換性執行，“你有政策，我有對策”；選擇性執行，“曲解政策，為我所用”；象征性執行，“軟拖硬抗，拒不執行”；附加性執行，“搞土政策，自立一套”。上述種種，嚴重削弱了中央政策的權威性和嚴肅性，導致地方主義、本位主義抬頭，損害了國家和全體人民的利益。八是地方政府自身建設存在諸多問題。黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面監督、約束機制不全，領導干部從政行為沒有完全規范，權力分解、權力制約做得不夠，少數領導干部“官本位”思想突出，為民服務意識淡薄，工作作風飄浮，工作方法簡單粗暴，行政效率和工作效率不高。當前地方政府執行公共政策中存在的問題，一定程度上影響了國家公共政策的貫徹執行，影響了市場經濟體制的建立和經濟社會的協調快速健康發展。解決地方政府執行公共政策中的存在問題，應從以下六個方面入手：

（一）進一步改革行政管理體制，推進政府職能轉變。要按照黨的十六大關于深化行政管理體制改革的部署，按照執政為民的要求和建設法制政府的目標，依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。地方各級政府應該退出競爭性市場，由計劃經濟條件下的無限責任政府、統治型政府轉向市場經濟條件下有限責任政府和公共服務型政府。要全面履行職能，繼續搞好經濟調節，加強市場監管，注重履行社會管理和公共服務職能，建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危害的能力。加快政企分開，把不該由政府管的事交給企業、社會組織和中介機構，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。同時，按照政事分開的原則，進一步改革事業單位管理體制。

（二）貫徹落實依法治國方略，全面推進依法行政。認真貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，理順行政執法體制，規范行政執法行為，完善監督制度和機制，強化對行政行為的監督。各級政府及其工作部門的領導干部要牢固樹立依法行政的觀念，帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，增強法律意識，提高法律素養，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于執行公共政策的始終，貫穿于行政管理的各個環節。要采取多種形式，加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，教育公民自覺遵守憲法和法律，積極引導公民、法人和其他組織運用法律武器維護自身的合法權益。

（三）樹立科學的發展觀和正確的政績觀，給社會發展政策一個應有的位置。增長不等于發展。經濟增長本身不是目的，它只是實現社會發展的手段，發展的政策目標應當是以人為本，提高人的生活質量和增強人的能力，提高人類的發展水平，而不僅僅是人均GDP水平。政府的經濟職責應該要放在為發展經濟創造良好的市場環境，提供穩健的宏觀調控上來，不宜再過多地參與競爭性盈利性行業的投入。政府應更多地把注意力和公共資源投向提供公共產品和公共服務，轉向為社會發展政策提供財政保障方面來，將社會政策放到一個應有的位置，從而盡可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）統籌城鄉協調發展，逐步實現城市與農村政策的同一性。公共政策的對象是全體社會成員。憲法規定每一個社會成員都具有平等的權利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，對于全體社會成員，都有同等的權利，享受同等的基本的公共政策。現階段必須努力改變城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展，實現農業和工業、農村與城市、農民與市民在政策上的對接，逐步實現城鄉政策的同一性、公平性。

（五）治理“上有政策、下有對策”現象，維護公共政策的權威。首先要從制度上解決中央與地方的事權劃分問題，實行“宏觀決策中央獨統、微觀決策地方自主”，改變中央偏重或地方偏重的弊端，明確規定給地方一定幅度的政策執行自由度，明確哪些問題可以變通哪些問題不可以變通，建立部門之間、地方之間政策執行活動的整合機制。第二，加強政策研究，對現存的法律、法規和政策進行一次全面清理，凡是政策規定之間出現相互矛盾、扯皮現象的都必須及時糾正，凡是與中央、國務院的政策規定不一致的地方、部門規定一律廢止。第三，擺正局部和全局的關系，堅持改革、發展、穩定的工作大局，局部利益必須服從全局利益，個人利益和小團體利益必須服從國家和全體人民的利益。第四，加強監督，從嚴治政。要建立和健全相對獨立的監督體系，使政策執行機構置于監督體系的嚴密管理之下，對違法瀆職、執行失誤、疏于政務、貪污腐化等行政案件要嚴肅查處。

（六）加強政風建設和公務員隊伍建設，提高執行公共政策的能力。要以“三個代表”重要思想為指導，大力弘揚求真務實精神，樹立科學發展觀和正確的政績觀，切實加強政風建設。在公共政策的制定中，要加強調查研究，讓多方人員參與，尤其是應當允許相關社會群體有充分的參與和表意的機會，使之能夠充分表達自己的意見，維護自己的利益。要盡量克服歷史和現實條件的限制，讓制定的政策有針對性、可操作性，以增加公共政策執行的效力，縮小“應然”與“實然”之間的差距，維護公共政策的嚴肅性。在公共政策執行中，必須堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，既要積極進取，又要量力而行，不盲目攀比；必須堅持辦實事，求實效，珍惜民力財力，不搞勞民傷財的“形象工程”；必須堅持察實情、講實話，不瞞報壓報，不虛報浮夸；必須堅持統籌兼顧，立足當前，著眼長遠，不急功近利，注重可持續發展。要進一步改進領導作風和工作作風，精簡會議、文件，嚴格控制非實質性的公務活動，集中精力深入基層、深入群眾，切實幫助基層和群眾解決具體問題。要按照“政治堅定、業務精通、清正廉潔、作風優良”的要求，加強公務員隊伍建設。公務員要做到解放思想，實事求是，與時俱進，牢固樹立執政為民的思想，全心全意為人民服務，遵守憲法和法律，忠于職守，勤奮工作，遵守紀律和職業道德，誠信廉明，公道正派，樂于奉獻。要加強廉政建設和反腐敗斗爭，堅決查處違法案件，堅決懲處腐敗分子，堅決糾正損害人民群眾利益的不正之風。要繼續推行政務公開，自覺接受人民群眾的監督，促進公共政策的有效貫徹執行，促進經濟發展和社會文明進步。

第二篇：論我國公共政策執行中存在的問題及原因分析

我國公共政策執行過程中存在的問題及其成因分析

政策執行是政策方案被采納之后，把政策所規定的內容轉變為現實的過程。在整個公共政策的生命周期之中，政策執行是一個關鍵的環節，它決定了公共政策產生的直接而又實際的效果。改革開放以來，政府制定的許多公共政策都比較符合現實情況，在得到較好執行的地方，政策的效果比較明顯。然而，在我國現實的公共政策執行過程中，在相當程度上還存在著諸如“有令不行、有禁不止”的現象，從而使得政策在執行中產生偏差和變形，導致政策目標不能有效實現乃至與完全落空的情形，不利于我國現代化建設的順利進行。其主要表現如下：

一是政策敷衍執行。主要是指在公共政策執行過程中，執行主體故意只做表面文章，只搞宣傳而不研究實際情況，不采取可操作性的執行措施，不落實執行政策的組織、人員、資金。政策執行主體或者被動等待上級的新政策，或觀察上級是否要嚴肅執行，或旁觀其他部門是否認真執行。在陽奉陰違敷衍塞責之后，政策執行容易錯失最佳時機，從而直接影響政策問題的解決和政策目標的實現，是嚴肅的公共政策最終成為一紙空文。例如現實生活中某些地方政府口頭上支持中央政策，或以書面形式表態，但沒有按照中央政府的期望做任何事情；有些部門、有些地區對上級政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責、延宕推拖，消極執行，致使一些政策在執行中難以達到預期效果，甚至有時會出現負面效應，給國家和人民的利益造成重大損失。

二是政策選擇性執行。一項公共政策往往是由相互依存、有著共同目標的若干本分組成的，一些地方政府、單位根據自己的利益需求對上級政策指令或命令進行過濾，選擇對自身“有利”的規定執行，不利的內容則有意棄之不用；更有甚者，當需要執行的政策與負責執行的機關、部門存在利益沖突時，執行機關就有可能制定與上級機關公共政策表面相一致，實際上相違背的執行措施，妨礙公共政策的全面實施。“有利的就執行，不利的就變形”，嚴重影響了黨和國家的形象，極大損害了我國社會主義政策的權威性、嚴肅性以及國家和人民利益。

三是政策附加性執行。政策執行者在政策執行過程中附加了一些不恰當的內容，盲目擴大政策外延，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越政策原定要求。執行部門為了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目標所沒有的內容，致使政策不能準確執行到位而出現政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上

級政策要結合本地實際的旗號，另立一套規定，自行其是，謀取私利，嚴重阻礙了政策執行的力度和效果。例如，我國實施素質教育的目標是提高中國學生的綜合素質，改變應試教育的不良現狀。但是這些年的實際政策執行過程中，人們對素質教育的理解莫衷一是，有的地方將改善教育工作的物質條件說成是實施素質教育，有的說實施素質教育的核心教育是提高文化素質等，導致素質教育的內容和外延被無限擴大，實質上偏離了素質教育的中心內容，反而加重了學生和家長的負擔。

四是機械照搬執行。執行者在執行公共政策時不考慮當地的實際情況，機械地照搬上級政府政策。例如個別政策執行者執行能力不強，缺乏因地制宜的變通能力，不主動創造政策執行所需要的環境、條件、時機，而是盲目照搬照抄中央政策。這樣不但不能解決具體問題，浪費了政策資源，還會把責任推給政策本身，是公眾對政策本身的質量問題產生質疑，有損公共政策的權威和嚴肅性。

五是政策矛盾性執行。在現實工作中，由于部門之間職責劃分不清晰，有時有一些政策在執行過程中會因部門之間的權與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執行文書相互打架，政出多門，而使政策在執行過程中出現自相矛盾的現象。一項公共政策由幾個部門共同執行時，有時還會出現兩樣結果，使政策對象難以適從，不知聽從那一個部門的執行意見或決定。

綜合分析政策執行過程中存在的問題，公共政策執行本身是一個極為復雜的過程，我個人認為，其形成的原因是多方面的，總結來說歸為以下幾點。

一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科學性，不完整，不配套。在政策制定過程中，新老政策之間，宏觀和微觀政策之間，政治、經濟和社會各領域和各部門的政策之間，以及一個大政策和它具體實施細則之間，往往沒有很好的銜接和配套，沒有形成科學合理的政策體系，這一方面給政策執行帶來難度，另一方面也給執行者尋找對策、鉆空子造成可乘之機。其次是政出多門。我國目前機構繁多，部門林立，職責不明，多頭決策，缺乏有效的溝通協調，常常是政出多門，甚至相互矛盾。面對眾多甚至相互沖突矛盾的政策，政策執行者不得不采取“優先法”：頂頭上司的優先，其他領導的靠后；經濟監督、杠桿部門優先，其它部門乃至黨政機關靠后；領導個人交辦的優先，集體名義布置的靠后。這樣一來，其政策執行必然大打折扣。再者是是政策多變。往往是今天制定了一個政策，時隔不久，情況發生了變化，又忽忙出臺一個新政策，頭痛醫頭，腳痛醫腳。

政策朝令夕改，法無常規，缺乏穩定性和連續性，這樣就無法建立政策的權威性和可信度，也很難使人遵從。

二是公共政策執行主體因素。公共政策執行主體的政策認知水平、政策之心更利益及其價值取向是公共政策有效執行及其效果實現的重要保障。而目前我國公共政策執行者素質參差不齊，執行者的素質高低也從一定程度上直接影響到政策執行效果。從現實政策執行過程來看，一些地方、一些單位執行人員的素質參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學文化知識，必然使政策執行產生不利影響。特別是個別執行人員素質也確實不敢恭維。一是文化水平較低。二是業務技能較弱。三是職業道德較差。不僅直接影響到政策執行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。公共政策執行主體作為“經濟人”在執行過程中也會追求自身利益最大化，導致政策執行的行為偏差。在政策執行約束機制尚不成熟的情況下，一旦公共政策威脅到執行者自身的利益時，執行者無論是出于公心或是私心都有可能抵制這一政策。這樣就會造成國內該政策執行中政治資源的流失，產生大量的尋租和權力腐敗的現象。

三是公共政策執行機制方面的原因。公共政策權力配置機制不合理，縱向權力劃分不明晰，橫向職能配置不合理。機構之間職能不清、責任不明使得政策執行過程中因利益糾紛而互相推諉從而導致政策執行問題的出現；執行監督機制不完善，我國目前雖然建立了比較健全的行政監察體系，對國家行政管理機關及其工作人員的活動進行有效的監控，但在政策的執行過程中，從上至下依然缺乏強有力的監控機構，專門負責檢查監督各種政策的貫徹落實情況。往往是一遇到需要解決的問題，就下發一個文件，做出一些規定，而較少關心這些政策的執行情況和還有哪些需要進一步完善之處。正是由于法律、法規或政策的落實缺乏監督保障體系，執不執行都是一個樣，時間一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有對策”之風自然盛行。

就政策目標的最終實現而言，執行比政策本身更為重要。因而政策執行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關系到我黨的執政地位和執政水平。因此，我們應積極探索完善我國公共政策執行問題的對策，促進公共政策的有效執行，確保公共政策目標的實現。

第三篇：民主集中制執行中存在問題及對策建議

民主集中制執行中存在問題及對策建議

一、民主集中制執行過程中存在的主要問題。

“兩怕”：有的“班長”怕班子成員對敏感議題跑風漏氣影響決策,怕充分發揚民主限制自己的權利影響權威，怕反復走程序落下“不敢拍板，不敢負責”的口實；班子成員怕經常發表意見影響“沉穩”形象，怕發表不成熟意見影響能力評價，怕提不同意見落下“不保持一致，鬧不團結”的罵名影響進步。

“四變”：一是極個別基層班子主要負責同志獨斷專行，一人說了算，無視組織原則和程序，班子成員敢怒不敢言，使“班長變家長”。二是個別班子主要負責同志用實用主義態度對待組織原則，搞“上有政策、下有對策”，使“通道變梗阻”。三是個別班子主要負責人對自己關注的甚至涉及自己切身利益的事項，以集體決策的面目出現，用形式上的民主集中制，讓個人意見合法化，使“民主變味道”。四是一些班子議事質量不高，民主集中制成了“民主加集中”，先民主后集中，班子成員發表的往往是沒有實質意義的“沒意見”、“同意”等所謂意見，使“乘法變加法”。

二、進一步加強民主集中制建設的幾條建議。

1.加強宣傳教育，奠定堅實思想理論基礎。主要是通過宣傳教育，使各級黨員干部特別是各級領導干部真正掌握民主集中制的基本理論、基本內容、基本要求，增強執行中的自覺性和堅定性。

2.健全各項制度規定，增強剛性約束。研究制訂《地方黨委貫徹執行民主集中制條例〈試行〉》，對民主集中制的程序、機制、范圍、方式作出明確規定，以黨內法規形式固定下來，便于操作。

3.堅持程序民主，規范權力運行。一是編制出科學決策、民主決策的法定程序和簡易程序，并且要有不可逆轉、不易變通的剛性要求。二是把重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用問題確定下來，作為必備內容。三是常委會內部監督和全委會監督。

（摘自《黨史信息報》2月24日原永勝/文）

第四篇：執行聯動機制運行中存在的問題及對策

執行聯動威懾機制運行中

存在的問題及對策

摘要：執行難是我國法院工作中的突出問題，是政治、經濟、文化諸多因素相互交織所產生的復雜社會問題，它不是法院本身所能解決的，必須依靠社會眾多力量進行多方面的合作，黨委領導、人大監督、政府支持、社會各界協作配合，才能建立健全解決執行難問題的長效機制。近年來執行聯動威懾機制在解決執行難問題上取得顯著成效，但執行聯動威懾機制在運行中仍存在一些問題，影響了執行聯動威懾機制功能的最大發揮。

關鍵詞：執行難 聯動威懾 長效機制

一、執行聯動威懾機制的內容

在我國，由于整個社會的法律意識不高，社會誠信制度缺失，財產監督管理制度不健全等因素的影響，法律文書生效后自動履行率僅占40%左右，另外60%以上的生效法律文書需要法院強制執行。而在執行實踐中，某些債務人更是明明有履行能力，卻能拖則拖，能躲則躲，采取一切手段躲避執行，嚴重損害了債權人的合法權益，褻瀆了法律尊嚴和司法權威，而且不利于市場經濟秩序的建立和誠信社會環境的營造。

為增強對被執行人的威懾力量，我國《民事訴訟法》第二百五十五條規定了對拒不履行法律文書所確定義務的被執行人，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境，在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規定的其他措施。這一規定為執行聯動威懾機制奠定了法律基礎，但是《民事訴訟法》只是對執行聯動威懾機制作出了原則性規定，沒有相對具體的規定，可操作性差，在運行中出現的新問題、新情況往往找不到對應的法律規定和處理依據。2010年7月7日，最高法院與中央19個部門聯合會簽的法發（2010）15號《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中明確了執行聯動組織機構、成員單位的具體職責以及啟動和運行的程序。自《意見》實施以來，通過執行聯動威懾機制，將消極、被動、單一的協助執行機制轉變為積極、主動、多元的執行聯動機制；將法院單打獨斗的執行模式轉變為以法院為主、各部門協作聯動的執行模式；將單純依靠強制執行的工作模式轉變為強制執行與聯動威懾并舉的工作模式。

二、實踐中存在的問題

執行聯動威懾機制是符合我國實際的破解執行難的治本之策，能夠有力推動執行難的解決，有助于推進社會誠信建設，養成法律秩序，實現社會法治進程的自然演進，是和諧社會建設的重要抓手。近些年該機制建設在取得顯著成效的同時仍存在一些不足，主要體現在以下幾個方面:

（一）法律位階較低，法律效力較弱

我國至今未有系統的、全面的、完整的執行立法。目前，法院在執行工作中最基本的法律依據散布于民事訴訟法中，這些法律規定過于原則，不夠具體，可操作性差。《意見》雖然對執行聯動威懾機制作出了一些具體規定，但仍不夠完善、系統。《意見》規范效力層次較低，難以體現民事強制執行作為一種法律制度的重要性，影響了民事強制執行工作的權威性，并有司法機關行使立法權之嫌。同時《意見》主要是在人民法院及專業的法律工作者(如律師)中流通，其影響的范圍有限，難以發揮法律的指引、教育作用。更為嚴重的是，《意見》與法律規定之間，地方性法規、法院工作細則及法律與司法解釋之間，以及不同的地方性法規，不同法院的法院工作規則之間存在相互沖突的現象，這已幾乎成為我國現階段立法的通病了，嚴重影響了民事強制執行工作以及國家法制的統一性。

二、缺乏信息對接的銜接機制

執行聯動威懾機制下仍未能很好地解決被執行人難找、執行財產難尋的問題。在執行工作中，執行員查找被執行人下落以及被執行人財產的主要方式是通過申請人提供的線索，然后分別到不同的機構查詢，執行員花費大量的精力到處查找財產，卻仍不能取得很好的效果。目前我國管理公民、法人、其他組織的身份及財產信息的部門有公安、工商、銀行、房管處、國土局等部門，各個機構各自為政，受地方保護、部門利益等深層次原因的影響，要與各單位全面建立信息對接難度較大;加上各個機構信息不通，許多機構還未實現跨地區數據聯網，不能實現跨地區聯動查詢。就查詢被執行人存款來說，就需要執行人員跑數家銀行，而查詢結果可能仍不能真正反映被執行人的存款情況，而凍結、扣劃外地存款時更是需要遠赴外地執行，不能立即采取執行措施，往往延誤了最佳執行時機。

（三）執行聯動處分機制過于謙和，業務單位配合打折

業務單位協作的隨意性大，執行聯動效果往往受個人關系好壞的影響，因涉及業務單位或個人利益，法院執行人員在請求協助執行時，時常遇到協助單位的“軟釘子”，給法院執行人員設臵程序障礙，利用時間差轉移執行財產。如果沒有嚴格的處分機制,那么聯動執行措施的有效性便大大折扣,聯動單位不履行聯動規定的義務成本過低,勢必影響執行聯動機制的貫徹落實。根據《意見》的相關規定,不履行職責的單位,人民法院可以有三種解決方案,即人民法院可以向監察機關或其他有關機關提出相應的司法建議，或者報請執行聯動機制領導小組協調解決，或者依照《民事訴訟法》第一百一十四的規定采取制裁措施，但有協助義務的單位一般屬于行政機關、企事業單位等部門，法院需要經常請求其協作，罰與不罰都為難，且在司法實踐中，上述法律規定由于存在具體認定拒絕協助，往往因操作性較差，而很難得以真正執行。

（四）組織機構不明確

《意見》第二十二條規定中央成立聯動執行領導小組，各單位確定一名聯絡員，各地成立相應的執行聯動領導小組辦公室，但執行聯動領導小組職權范圍不明確，各級機構的設臵不能落實，小組成員對聯動執行機制設立的意義不認可，導致聯動執行工作不能真正落到實處。

（五）遺漏了執行聯動救濟

《意見》提及執行救助制度,民政部門應當對生活特別困難的申請執行人，按照有關規定及時做好救助工作，但卻忽略了聯動執行過程中的救濟制度。聯動執行措施在根本上是國家公權力對被執行人私權利的一種限制，如果沒有執行聯動的救濟措施，則法院執行人員、協助單位工作人員，可能會罔顧法律法規的規定開展執行行為，公民、法人、其他組織的合法私權益被侵犯時不能得到合法救濟。

三、聯動執行威懾機制的完善與拓展

（一）加快民事執行立法、完善執行法律體系

加快民事執行立法。依靠司法解釋來指導民事執行工作是我國現階段無單行的民事執行法的必然要采取的補救模式,民事執行工作主要依據民事訴訟法中相關規定及最高法院的司法解釋,但其規定得很籠統,且有很大程度的隨意性，因此,需要制定一部強制執行法,即實行民事執行分別立法這一立法體例。近年來有關民事執行的諸多司法解釋正是在一定程度上反映混合立法模式的缺陷，將民事執行程序單獨立法,對民事執行程序加以詳盡合理的規定,是實現民事執行工作有法可依的客觀要求。我國有關民事執行程序的司法解釋己經有數百條之多,為民事執行單獨立法也已經奠定了良好的基礎。

完善相關配套法律。與民事執行相關的法律很多,但從整體上看還是協調不夠!可操作性差。如現行刑法明確規定拒不執行人民法院裁判罪和隱藏轉移故意損壞已被司法機關查封凍結的財產罪,但要求情節嚴重，而法律并無明確規定何為情節嚴重,適用依據不充分。完善與執行相關配套法律制度,對于民事執行工作的推進有著積極的影響。在目前民事執行立法不完善程序設計粗陋的情況下,執行實踐中的改革、創新便顯得不可或缺。

（二）法院內部建立“立審執”統一聯動協調機制

執行時立案、審判的延續，也是法院工作的最后一個環節，執行工作完成的好與壞，與立案、審判等各個環節息息相關。在立案環節，通過加強訴前財產保全，防止被執行人隱藏、轉移或變賣財產。注重對被執行人風險告知，使當事人增強執行風險意識，積極主動地收集被執行人的財產線索。在審判環節，對符合條件的案件依法及時采取財產保全措施，提前實現執行效果，做深入細致的調解工作，能當庭調解給付的盡量促成當庭給付，不能當庭給付的，引導雙方簽訂切實可行的執行方案，便于今后執行，切實提高文書質量，加大裁判文書的說理，避免因文書質量不高，裁判表述瑕疵，給執行帶來不確定因素。

(三)建立信息互通平臺，建立健全信息對接機制

執行聯動威懾機制必須建立信息共享及網絡交流平臺，便于法院及時了解被執行人信息，制定執行策略。建議將執行管理系統與銀行、公安，房管、車管、工商等相關信息系統充分連接，達到信息資源共享，人民法院內部完善信息查詢審批機制，定崗專人負責管理和使用這些技術系統，辦案機關在自己機構即能夠通過被執行人姓名和身份證號碼查詢、鎖定其戶口遷移、興業臵產、工商登記、招標投標、存貸轉賬等相關信息。

（四）建立健全相關運行制度、完善執行聯動威懾機制 執行聯動威懾機制必須有相關配套的運行制度作支撐，維持和促進聯動機制的正常運轉。建議建立執行協調會制度，由各地、各級黨委領導每年組織各協作部門召開執行協調會，針對各地各級的具體情況部署執行聯動威懾的具體協作措施。在全國范圍內建立公民信用評價制度，開發公民和法人信用評價軟件，對公民和法人信用情況作系統記錄，由工商行政管理部門的信息中心進行管理和查詢，切實推進誠信社會建設。

(五)將執行協作工作納入社會治安綜合治理目標責任考核體系

執行聯動威懾工作機制的構建是一項涉及面廣、艱巨復雜的系統工程，要擺到建設法治國家和構建和諧社會這個大系統中去考慮和謀劃。要在各級黨委的統一領導下，把執行協作工作納入社會治安綜合治理目標責任考核體系，明確各成員單位的職責，并加強對各成員單位履職情況的檢查、監督、考核。特別是要把各級政府及其部門作為被執行主體履行義務的情況，政府相關職能部門協助法院執行情況，地方黨委、人大、政府對搞地方和部門保護主義、非法干預執行的協調、查處工作情況，一體納入考核范圍，進行重點考核。這樣，才能促進并確保執行聯動威懾機制的持久、良性運作。

（六）建立執行聯動威懾救濟機制

執行聯動威懾救濟,是在民事執行聯動機制落實過程中,糾正執行程序瑕疵行為和處理有關利害關系人之間權利義務糾紛的必要程序。該救濟的動因只能是違法民事強制執行行為，這首先是執行人員的侵權執行行為的糾正,保護執行當事人和利害關系人的合法權益,推動執行機構及其執行人員依法合理采取執行措施,實現執行目的，其次是針對受到國家公權力侵害的公民私權利提供的一種救濟途徑,促進司法公正,提高人們對司法的信賴程度，我國民事執行聯動威懾救濟機制的確立,有助于完善我國民事執行聯動機制的整體構建。民事訴訟法雖然對拒不履行協助義務的單位和個人規定了罰款、拘留等處罰措施，但罰款和拘留也有局限性，拘留、罰款都是由法院依職權決定時，法院面臨罰與不罰的難題，另外在有的案件中，協助執行人因拒不履行協助執行義務所獲得的利益要遠大于罰款的數額，而且通過罰款和拘留仍然無法彌補債權人受到的損失，建議規定規定協助執行人拒不絕履行協助執行義務或者故意妨礙執行，給當事人造成損失的，當事人可以向法院提起，請求其承擔賠償責任。

四、結語

執行聯動威懾機制的構建涉及面廣、影響深、難度大，需要整個社會持續不懈的共同努力，尤其仰賴于各級黨委的長期大力推動。讓人滿懷信心的是，發動全社會力量破解執行難，已逐漸成為各級黨委的共識。相信隨著我國社會誠信制度的建設，執行聯動威懾工作機制也將逐步步入規范、高效、優質的運行軌道，法院執行難的局面中將會成為歷史，

第五篇：“公共政策選擇性執行”問題及其對策研究

“公共政策選擇性執行”問題及其對策研究

來源：學說連線 發表時間：2006-11-21 17:29:30

摘 要:政策的選擇性執行是影響政府績效的重要因素。本文從政策選擇性執行的各種表象出發，認為：政策決策機制不科學，政策執行人員素質不高，不健康的政績觀，競爭機制缺乏，權力配置混亂，監督機制失效是導致執行主體選擇性執行的主要原因，并提出相應防治對策。

關鍵詞:公共政策;選擇性執行;防治對策

“政策選擇性執行”問題是組織績效管理中的一種頑癥，它的蔓延往往使組織的績效管理成為“紙上談兵”。現階段，我國經濟高速增長，社會形式日趨復雜，這對我國政府的執政能力提出了更高的要求，因此，強調政府的績效管理，探索 “公共政策選擇性執行”問題具有現實意義。

一、公共政策選擇性執行活動的表現形式

（一）公共政策選擇性執行的含義

政策執行主體按照政策要求，完整、正確地執行公共政策，并且達到政策預期目標的過程，稱之為不折不扣的公共政策執行。但在實際過程中，我們往往看到一些政策執行者并不是全面、完整地執行，而是有選擇地執行，從而使政策在執行過程中走了樣，我們將這種現象定義為公共政策選擇性執行。它的實質是：在公共政策執行過程中，政策執行主體根據自身利益和價值觀的需要以及對政策的片面理解，對政策原來的信息或是精神實質誤解或部分內容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的績效。

（二）公共政策選擇性執行的具體表現

政策執行主體對政策精神實質的誤解或有意曲解，往往會導致政策偏離既定目標，使政策內容在實際執行過程中變形、走樣，甚至落空，失去了原有的公正性和真實性。這種選擇性執行活動在各部門和個人的利益因素的作用下表現出多種形式：

1.“上有政策，下有對策”

在政策的執行過程中，不可避免地會遇到政策的價值指向與執行主體的自身利益不相一致的情況，于是有的執行主體就會依據自身對政策的偏好制定出與政策表面上相符合，而實質上相悖的執行方案，使執行的效果偏離政策既定的目標。例如，政法機關不準從事經營性活動，但有的機關把經濟效益差的實體脫了鉤，而效益好的經濟實體卻是明脫暗不脫，照樣利用原政法機關的權力、關系、渠道為經商謀取便利。這是典型的“上有政策，下有對策”現象，嚴重影響了黨和國家政策的正確貫徹和有效落實，極大地損害了社會主義政策的權威以及國家和人民的利益。

2.“龍頭蛇尾，半途而廢”

政策執行是一個持之以恒、一以貫之的過程，但在現實執行中，政策執行卻常常出現“龍頭蛇尾，半途而廢”現象。某些地區執行“掃黃打非”政策，基本上就是一陣風，中央強調嚴打的時候，上級檢查的時候，本地官員需要用以作為政績的時候，執行力度很大，其余時間有的政策執行者甚至還是這些行業的顧客。這幾乎成了地方政府在公共政策執行中的潛規則，致使“黃浪”一浪高過一浪。

3.“斷章取義，各取所需”

國家的公共政策是一個有機的整體，政策的整體性要求在執行過程中政策必須得到全面的貫徹落實。但是，有的政策執行主體只從自身的利益出發，挑選其中對自身有利的部分執行，對自身不利的部分就不執行。這種“斷章取義，各取所需”的政策執行模式，肢解了黨和國家的政策，使中央政策變得殘缺不全，達不到預期的效果。

4.“陽奉陰違，弄虛作假”

國家公共政策的嚴肅性要求所有的執行單位，都必須按規定如實傳達政策精髓，不折不扣地貫徹執行。但在具體的政策執行中，有些執行主體卻對上級陽奉陰違，表面上是制定了執行措施，安排了執行計劃，甚至還有督促檢查，而暗地里卻是另搞一套，弄虛作假。如為減輕農民負擔，國務院專門頒布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，強調各級黨委、政府必須嚴格貫徹執行，農民負擔絕對不能超過農民人均收入的5%。可是，許多地方通過虛報農民收入的方式來為增加農民負擔制造“依據”，結果，農民負擔有增無減，嚴重影響了廣大農民群眾的生產積極性和生活水平的提高。

二、公共政策選擇性執行發生的原因分析

學者蓋恩(Gunn)在總結胡德的觀點，融合了學者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾倫·B·韋達夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的觀點提出了最優政策執行的十個前提條件:①執行機構的外部環境沒有太多的限制；②項目必須有充足的時間和資源；③不僅整個項目沒有資源限制，而且執行的各個階段有充分的資源保證；④需要執行的政策是建立在正確的因果關系理論基礎之上；⑤在原因和結果之間存在直接的聯系，并且很少有間接的聯系；⑥只有唯一的執行機構，這個執行機構并不依賴其他機構，即使依賴其他機構，這種依賴性也應該在數量和重要性上最小化；⑦必須要對達成的目標有充分的理解；⑧必須要對達到目標所需要完成的任務進行詳細分解，并且弄清它們的先后順序；⑨各個因素和機構之間擁有充分的溝通和合作；⑩權威機構人員能夠獲得完全的認同。[1]

然而我國現實的執行狀況又有多少符合上述條件呢？作者認為未具備上述前提而導致執行效率低下的原因總結起來有一下四點：

（一）政策決策機制不科學導致政策本身存在缺陷

政策決策機制不科學主要體現在以下兩個方面：

1.“政出多門、機構繁多、職責不明、多頭決策”

幾乎所有的部門都不愿意自動放棄政策的決策權，因為那不僅是身份和地位的象征，而且更是利益的誘惑。多頭決策導致政策沒有明確的價值取向，也沒有可量化的評價指標體系，因此政策打架和自相矛盾的現象也屢見不鮮，使得執行機關和執行人員一籌莫展，更為鉆政策空子的人打開方便之門。

2.“人存政舉、人走政息、政策多變、朝令夕改”

從民間總結的官場潛規則來看，很少有政府官員通過完整選舉，完整地為官一屆的，大多數都是先調任，等到官員正式主事時再選舉，所以領導換屆頻繁，而政策卻是隨著領導的換屆進行更換，使得政策缺乏基本的穩定性和連續性，而且經常出現新舊政策的不兼容，難以建立較高的可信度和權威性。

（二）政策執行人員素質不高，導致執行主體的執行能力不足

在政策執行過程中，政策執行主體的能力主要表現為對政策信息的認知能力和使用政策資源的能力。如果政策執行主體的政策知識豐富，了解自己各方面的權利和義務，對所要執行政策的目標內容和實施原則與策略理解深刻，且執行政策的相關資源充足，政策執行主體選擇正確行為的方式的可能性就大。相反，政策執行主體的政策知識匾乏，對政策目標和政策內容缺乏認識，對政策提供的行為模式一無所知或知之不多，同時，執行主體采用正確行為的自身力量和物質力量又弱，他們就越可能采用錯誤的政策執行行為。這些現象在農村基層執行活動中尤其突出，“干擾”甚至“誤導”農民生產經營活動的事件經常發生，雖然這種“干擾”和“誤導”是出于好意，但造成的后果是不會因為動機而改變，畢竟農村基層干部的素質還有待提高。

（三）不健康的政績觀導致政策執行主體對執行風險預期的扭曲

主體的行為選擇除了受自身利益、價值觀和行為能力的影響外，還要受到來自外界的不確定性的影響。在政策的執行活動中，不確定性主要來自政策執行行為所帶來的風險。因而，公共政策執行主體在執行政策時，必然要進行成本——收益預期。如果執行一項政策的行為成本大于預期的行為收益，執行者就會產生相對剝奪的心理感受。這種心理感受將直接影響到對該項政策執行行為的選擇。在政策執行過程中，影響主體成本——收益預期的因素主要表現為主體在行為成本[2]上的考慮。如果主體根據自己的知識和經驗，預期到一定的行為方式的成本可能大于所得到的收益，主體就不會選擇該種行為方式。當下一些地方政府奉行著不健康的政績觀，一味好大喜功，一味追求“數字政績、形象工程”，其后果就是加大民眾負擔，勞命傷財。

（四）競爭機制缺乏，權力配置混亂，監督機制失效

經濟基礎決定上層建筑，我國已經從完全的計劃經濟國家轉變為一個完全的市場經濟國家。多元經濟造就出眾多的經濟利益主體，市場經濟催生了經濟民主，經濟民主的發展又為政治民主的發展打下基礎。越來越多的經濟利益主體為保護自身的合法權益，尋求公平競爭的機會，要求享有公共管理的權力，參與公共政策的制定與執行，希望在公共政策執行中體現他們自身的利益和價值。顯然公共政策執行由政府一家獨攬的體制就不能適應當下經濟社會的發展。

政策運行機制的運轉主要是在組織和領導體制的基礎上，通過權力的合理劃分和有效配置來實現政策的制定、執行、監督和控制的。目前，我國的政策運行機制中權力配置比較混亂，集中表現在：黨政不分常使政策之間相互打架，導致政策的執行力下降，以及機構重疊帶來執行相互交叉。

由于權力配置混亂也導致了監督機制失效，集中體現在：某些基層執行主體和監督主體混為一體；或者，部分執行主體和監督主體是利益的高相關體。

三、防治公共政策選擇性執行的對策分析

（一）優化決策組織結構，使公共政策更具科學性和權威性

公共政策制定的過程是一個嚴謹而系統的過程，它應該滿足：公共需求——決策主體提出設想——專家組提出方案——各利益相關者反饋信息——專家組重新修訂——決策的過程。值得注意的是，在這個決策過程中，專家組的修訂方案必須要具有法定效力，決策過程才具有科學性。正所謂“聞道有先后，術業有專攻”，只有這樣才能有效避免決策主體（尤其是某些領域的非專業人士）拍腦袋決策，才能避免決策主體參入更多自身利益的意識到決策中去，才能真正做到公共政策為公共服務，這樣制定出來的政策才能更具有權威性。

（二）提高公共政策執行人員素質，完善公務員制度

一個合格的執行人員至少應具備這么一些素質:①較高的政策認知水平；②牢固的紀律觀念；③合理的知識結構；④較高的心理素質和流暢的駕馭能力；⑤因時、因地制宜的創造精神。在當前社會轉型時期，一方面，在激勵原有的執行人員加強自我學習的同時，還應該加大在職公務員的培訓工作，尤其要改變傳統的以“貫徹政策方針”為主的培訓模式，轉變為按以上5種素質的綜合培訓；另一方面，要進一步完善公務員制度，增強公務員制度中競爭機制，徹底廢除“公務員終身制”制度[3]，多引進符合崗位要求的高學歷、高綜合素質的精英來充實公務員隊伍。

（三）進一步完善財政管理制度，逐步引入市場機制

有時一項政策沒有被貫徹實施步并不在于政策不合理，而是執行者想以執行政策為條件同政策制定者進行討價還價，獲取更多的資源，如象優惠政策、稅收減免等。政策執行資源的主要表現形式之一就是可供運用的財政資金的充實狀況，而分稅制改革后，中央政府和地方政府在財政收入和支出方面表現出財權和事權的嚴重不對稱，地方政府的財稅收入較改革前有所下降，而需要承擔的財政支出范圍和數量卻呈現出加大的勢頭。我國公共政策體制的一個突出現象是，中央政策在地方實施時，中央很少提供相應的配套資金或財政支援，以提升地方政府執行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自籌資金。近年來，中央政府的收入大概占到整個財政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被轉移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的財政關系是如此，地方政府和基層的財政關系也是如此，政策的制定方總是寄希望于政策執

行方能夠自籌資金，而執行方又總是寄希望用“執行”來和政策制定方博弈取得資金，這樣嚴重影響執行效果。所以必須對稱執行主體的財權和事權，這種“對稱”不只是簡單地賦予權利，同時也包括嚴格賦予責任和懲戒。

為了保障“對稱執行主體的財權和事權”能夠順利推行，使公共政策執行的同體化與異體化同步發展是關鍵。政府制定的公共政策，一部分由政府執行機構和人員承擔。即公共政策制定與執行的同體化。另一部分可以面向社會，引入市場競爭機制，采用出租、承包、委托、簽訂合同等方式由非政府公共組織或其他組織執行，即公共政策制定與執行的異體化。公共政策執行異體化的出現意味著原來由政府壟斷的公共權力越來越多地轉移給公民社會，在公共政策執行中引入了競爭機制。這樣，不僅可以激發各種執行人員的責任心，降低政策執行成本，提高政策執行效率；而且可以加強政策制定系統與政策制定系統以外的公民社會的溝通與互動，減少公共政策執行的阻力。

（四）量化監督考評體系，健全問責制度

監督一般分為內部監督和外部監督，在現階段，執行部門的內部監督機制表象較為健全，但體制有待改善，執行部門內部執行者和監督者的利益關聯不可能徹底分割，所以必須要建立健全監督考評指標體系，并且對其量化、數字化，例如，可以引入平衡計分卡的方法，使內部監督變得更“簡單”，更“機械”一點，這樣就可以在更大程度上消減利益相關性對監督效果的影響。外部監督主要是來自公眾的監督，它可以依托發展非政府公共組織來完成。在公共管理中，公眾的滿意程度是評估政府公共政策執行效果的重要標準，非政府公共組織可以通過“顧客主權”對政府公共政策的執行施加壓力，迫使政府的執行機構負有更強的責任心，提高政策執行的質量。政府也可以通過非政府公共組織鼓勵公民積極參與公共管理，借助市場檢驗的方法，配合政府的公共政策執行。例如，通過非政府公共組織向公民解釋政府的公共政策，回答公民提出的問題，以獲得廣大公民對政府公共政策的支持；通過非政府公共組織收集公民的意見、要求，根據反饋信息及時調整政策，使公共政策制定與執行更符合服務對象的要求；通過非政府公共組織保持政府與公民社會聯系渠道的暢通，對公民的要求做出及時的和負責任的反應，提高政府的回應力。

現有的責任追究機制也存在一些有待進一步完善的地方，例如，對政府行使權力、履行職能過程中，責任的強調和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。而且，在我國現行的行政法律體系中，對政府做出的抽象行政行為——即各種法律法規、決策不能受到法律上的責任追究，只能通過內部的行政處罰，如警告、記過等表現出來，這就使執行主體進行選擇性執行的風險和成本大大降低。所以，在健全問責制度的過程中，必須摒棄“重政治和行政責任，輕經濟和法律責任”的思想，注重跟進法制建設，完善各種法律配套設施。

參考文獻:

[1] 張為波，王莉.試論公共政策執行的阻礙因素及對策[J].西南民族大學學報（人文社科版），2005（3）.[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J].武漢大學學報（社會科學版），2004（6）.[3] 霍海燕.優化公共政策執行體制的設想[J].理論探討，2002（3）.[4] 施從美.政策執行失靈與執政能力提升[J].理論探討，2005（6）.[5] 莊國波.公共政策執行難的原因及對策分析[J].理論探討，2005（6）.