第一篇：論我國公共政策執行中存在的問題及原因分析

我國公共政策執行過程中存在的問題及其成因分析

政策執行是政策方案被采納之后，把政策所規定的內容轉變為現實的過程。在整個公共政策的生命周期之中，政策執行是一個關鍵的環節，它決定了公共政策產生的直接而又實際的效果。改革開放以來，政府制定的許多公共政策都比較符合現實情況，在得到較好執行的地方，政策的效果比較明顯。然而，在我國現實的公共政策執行過程中，在相當程度上還存在著諸如“有令不行、有禁不止”的現象，從而使得政策在執行中產生偏差和變形，導致政策目標不能有效實現乃至與完全落空的情形，不利于我國現代化建設的順利進行。其主要表現如下：

一是政策敷衍執行。主要是指在公共政策執行過程中，執行主體故意只做表面文章，只搞宣傳而不研究實際情況，不采取可操作性的執行措施，不落實執行政策的組織、人員、資金。政策執行主體或者被動等待上級的新政策，或觀察上級是否要嚴肅執行，或旁觀其他部門是否認真執行。在陽奉陰違敷衍塞責之后，政策執行容易錯失最佳時機，從而直接影響政策問題的解決和政策目標的實現，是嚴肅的公共政策最終成為一紙空文。例如現實生活中某些地方政府口頭上支持中央政策，或以書面形式表態，但沒有按照中央政府的期望做任何事情；有些部門、有些地區對上級政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責、延宕推拖，消極執行，致使一些政策在執行中難以達到預期效果，甚至有時會出現負面效應，給國家和人民的利益造成重大損失。

二是政策選擇性執行。一項公共政策往往是由相互依存、有著共同目標的若干本分組成的，一些地方政府、單位根據自己的利益需求對上級政策指令或命令進行過濾，選擇對自身“有利”的規定執行，不利的內容則有意棄之不用；更有甚者，當需要執行的政策與負責執行的機關、部門存在利益沖突時，執行機關就有可能制定與上級機關公共政策表面相一致，實際上相違背的執行措施，妨礙公共政策的全面實施。“有利的就執行，不利的就變形”，嚴重影響了黨和國家的形象，極大損害了我國社會主義政策的權威性、嚴肅性以及國家和人民利益。

三是政策附加性執行。政策執行者在政策執行過程中附加了一些不恰當的內容，盲目擴大政策外延，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越政策原定要求。執行部門為了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目標所沒有的內容，致使政策不能準確執行到位而出現政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上

級政策要結合本地實際的旗號，另立一套規定，自行其是，謀取私利，嚴重阻礙了政策執行的力度和效果。例如，我國實施素質教育的目標是提高中國學生的綜合素質，改變應試教育的不良現狀。但是這些年的實際政策執行過程中，人們對素質教育的理解莫衷一是，有的地方將改善教育工作的物質條件說成是實施素質教育，有的說實施素質教育的核心教育是提高文化素質等，導致素質教育的內容和外延被無限擴大，實質上偏離了素質教育的中心內容，反而加重了學生和家長的負擔。

四是機械照搬執行。執行者在執行公共政策時不考慮當地的實際情況，機械地照搬上級政府政策。例如個別政策執行者執行能力不強，缺乏因地制宜的變通能力，不主動創造政策執行所需要的環境、條件、時機，而是盲目照搬照抄中央政策。這樣不但不能解決具體問題，浪費了政策資源，還會把責任推給政策本身，是公眾對政策本身的質量問題產生質疑，有損公共政策的權威和嚴肅性。

五是政策矛盾性執行。在現實工作中，由于部門之間職責劃分不清晰，有時有一些政策在執行過程中會因部門之間的權與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執行文書相互打架，政出多門，而使政策在執行過程中出現自相矛盾的現象。一項公共政策由幾個部門共同執行時，有時還會出現兩樣結果，使政策對象難以適從，不知聽從那一個部門的執行意見或決定。

綜合分析政策執行過程中存在的問題，公共政策執行本身是一個極為復雜的過程，我個人認為，其形成的原因是多方面的，總結來說歸為以下幾點。

一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科學性，不完整，不配套。在政策制定過程中，新老政策之間，宏觀和微觀政策之間，政治、經濟和社會各領域和各部門的政策之間，以及一個大政策和它具體實施細則之間，往往沒有很好的銜接和配套，沒有形成科學合理的政策體系，這一方面給政策執行帶來難度，另一方面也給執行者尋找對策、鉆空子造成可乘之機。其次是政出多門。我國目前機構繁多，部門林立，職責不明，多頭決策，缺乏有效的溝通協調，常常是政出多門，甚至相互矛盾。面對眾多甚至相互沖突矛盾的政策，政策執行者不得不采取“優先法”：頂頭上司的優先，其他領導的靠后；經濟監督、杠桿部門優先，其它部門乃至黨政機關靠后；領導個人交辦的優先，集體名義布置的靠后。這樣一來，其政策執行必然大打折扣。再者是是政策多變。往往是今天制定了一個政策，時隔不久，情況發生了變化，又忽忙出臺一個新政策，頭痛醫頭，腳痛醫腳。

政策朝令夕改，法無常規，缺乏穩定性和連續性，這樣就無法建立政策的權威性和可信度，也很難使人遵從。

二是公共政策執行主體因素。公共政策執行主體的政策認知水平、政策之心更利益及其價值取向是公共政策有效執行及其效果實現的重要保障。而目前我國公共政策執行者素質參差不齊，執行者的素質高低也從一定程度上直接影響到政策執行效果。從現實政策執行過程來看，一些地方、一些單位執行人員的素質參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學文化知識，必然使政策執行產生不利影響。特別是個別執行人員素質也確實不敢恭維。一是文化水平較低。二是業務技能較弱。三是職業道德較差。不僅直接影響到政策執行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。公共政策執行主體作為“經濟人”在執行過程中也會追求自身利益最大化，導致政策執行的行為偏差。在政策執行約束機制尚不成熟的情況下，一旦公共政策威脅到執行者自身的利益時，執行者無論是出于公心或是私心都有可能抵制這一政策。這樣就會造成國內該政策執行中政治資源的流失，產生大量的尋租和權力腐敗的現象。

三是公共政策執行機制方面的原因。公共政策權力配置機制不合理，縱向權力劃分不明晰，橫向職能配置不合理。機構之間職能不清、責任不明使得政策執行過程中因利益糾紛而互相推諉從而導致政策執行問題的出現；執行監督機制不完善，我國目前雖然建立了比較健全的行政監察體系，對國家行政管理機關及其工作人員的活動進行有效的監控，但在政策的執行過程中，從上至下依然缺乏強有力的監控機構，專門負責檢查監督各種政策的貫徹落實情況。往往是一遇到需要解決的問題，就下發一個文件，做出一些規定，而較少關心這些政策的執行情況和還有哪些需要進一步完善之處。正是由于法律、法規或政策的落實缺乏監督保障體系，執不執行都是一個樣，時間一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有對策”之風自然盛行。

就政策目標的最終實現而言，執行比政策本身更為重要。因而政策執行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關系到我黨的執政地位和執政水平。因此，我們應積極探索完善我國公共政策執行問題的對策，促進公共政策的有效執行，確保公共政策目標的實現。

第二篇：公共政策執行中的偏差原因分析

謂政策執行，就是指“政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行為，將政策觀念形態轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現的動態過程。”從定義中不難看出，政策執行是將政策方案付諸實施，從而實現公共政策目標最直接、最重要、最經常的行動，從根本上決定了公共政策問題能否解決、方案能否實現以及解決和實現的程度和范圍。因此，政策執行在政策過程中處于十分關鍵的地位。

政策執行是個極其復雜的社會實踐活動，在實際的政策實施過程中，由于多種因素的制約和影響，使得政策執行出現偏差，概括起來主要有以下幾方面的表現

一、公共政策執行中的偏差現象：１、政策敷衍。公共政策執行者在執行中只做表面應付,并未采取可操作性的具體措施,在組織、人員、資金等方面沒有真正到位。只制訂象征性的執行措施,或執行起來虎頭蛇尾、前緊后松、敷衍塞責,使嚴肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文。２、政策附加。公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。３、政策損缺。“斷章取義”。公共政策執行部門對上級或中央的政策選擇性執行,斷章取義,各取所需,使一個完整的政策在執行中沒有完全貫徹落實,使政策內容殘缺不全,從而政策的整體功能得不到發揮。４、政策歪曲。公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋。５、政策抵制。“上有政策，下有對策”。這實際上是鉆政策的空子。公共政策執行者有意不執行或變相不執行上級或中央政策,這是執行者主觀上、行動上反對政策的一種表現,損害公共政策的嚴肅性和權威性。

二、公共政策執行中的偏差分析

公共政策執行是一項復雜的社會實踐,因而政策實施中的失控原因也較復雜。在假定政策規定正確的條件下,公共政策執行失控的主要原因在于:在利益關系上政策調控對象對利益分配的不滿和抵制,在體制上主要是政策運行機制的不健全,在客觀情勢上主要是執行者素質缺。當前公共政策執行活動中之所以出現上述誤區,是有著深刻的體制和認識等多方面的主客觀因素的。

(一)公共政策執行的主觀阻礙因素

1.公共政策執行者的因素

1.1公共政策執行者的認知缺陷

改革開放以來 ,一些公共政策執行者逐步接受了地方(單位)本位主義的政績得失觀念,即以是否符合地方利益、部門利益和小團體利益。為了達到這個目標,各地曾出現各顧各、相互拆臺的情況,極少數地方和部門不擇手段歪曲中央政策,使全局利益受到極大損害,這就是屢受中央批評的地方保護主義和部門保護主義。

1.2.公共政策執行者的利益趨使

政策執行者的自身利益、需求和行為也影響著其對公共政策的有效執行。各項公共政策的最終執行者都是人,而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的。要使政策執行者在執行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”實際上

是難以做到的。如果一項公共政策威脅到自身利益,那么公共政策執行者無論出于公心或者私心,都有可能抵制這一政策,因而就使得該項政策很難順利有效地得到執行。

1.3.公共政策執行者自身素質不高

有少數政策執行者由于沒有系統接受過現代市場經濟和科學化、民主化決策方式的洗禮,沒有接受現代政策科學知識的訓練,靠自發、本能的意識,很難形成科學、有效地執行政策所必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質,以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點,又被信息交流相對不發達、不對稱,并與社會主義市場經濟初始發育階段種種盲目從眾心理相結合。這就難免使一些公共政策的執行者對政策執行產生不良影響。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執行公共政策的程序必須符合一切適用的法規范。任何公共政策內容都不能違反憲法和法律的規定，破壞政策執行的環境。公共政策的制定和執行必須置于法律和公眾的監督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規范性，保證政策本身的合法性。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。2.2公共政策科學化程度。政策的科學性即公共權威系統做出的決策，內容必須是合理的，符合客觀事物的發展規律，體現決策對環境的要求。政策方案的科學性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學性越強，執行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。可以說，公共政策有效執行的前提和基礎在于政策內在的科學性。2.3公共政策目標的彈性程度。政策執行目標的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標規定的再科學合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標在一定范圍內和某些條件下具有可調性和變通性。

(二)公共政策執行的客觀阻礙因素公共政策執行的客觀阻礙因素大致存在以下方面:

1.體制方面的弊端從公共政策執行體制上看,長期以來,我們形成了經驗決策和人治傳統風尚,遠未形成科學化、民主化政策決策的機制。這主要表現為在政策制訂、執行、評價、監督各要素之間,沒有形成相對獨立又相互協調整合的運行機制。政策制訂還存在依靠領導者的智慧和經驗決策的情況,這難免導致政策制訂工作的隨意性。在政策評價和監督工作中,由于缺乏明確的檢驗標準,缺乏專門的評價反饋渠道和強有力的監督機制,導致政府執行公共政策中出現的問題長期得不到糾正。2.公共政策執行環境的變化政策環境具有復雜性、多樣性、差異性和變異性的特點,這些特點給政策執行增加復雜性和困難。雖然在制定政策時,對政策環境的復雜趨勢會做些預測,但是這種預測的時間上的深度、空間上的廣度以及效果上的正確度卻是有限的。3.公共政策資源的缺失。必要的經費是政策執行的物質基礎,在我國執行經費的缺乏始終是阻礙公共政策執行的重要因素。至于人力資源的問題,在我國優秀高素質的公務員很是缺乏。由于我國政府機構的設置不合理,運轉不規范、不協調等問題,加上政府機關辦公設備不同程度的落后、陳舊,政策執行者的信息渠道不暢通,信息來源匱乏的現象。這就使得政策執行者無法制定出切實可行的行動計劃,也無法對政策執行過程實施必要的控制,從而造成政策執行中的失誤或困難。4.公共政策運行機制不健全。我國公共政策執行失控從體制上說主要是政策執行機制和政策監督機制不完善,而這二

大機制上的弊端宏觀上體現在政治體制尤其是行政體制上。目前,我國政治體制改革尚未完成,新型的行政體制尚未建立,政策制定、執行、監控沒有形成既相互耦合又相對獨立的運作機制,政策制定缺乏科學化、民主化程序,政策執行不力,政策監控軟弱。機構重疊使政出多門和多頭管理,難以明確具體的政策執行機關,常導致政策執行阻塞和斷檔;機構職責不清使政策執行機關互相推諉或互不買帳,從而出現政策執行敷衍或執行中斷5.中國政策執行控制力削弱。我國公共政策執行失控主要是中央宏觀公共政策在執行中的失控,失控的發源地在地方政府執行機關。在從計劃經濟向市場經濟的轉型中,中央的權威受到沖擊,中央對地方的控制力被削弱,這是宏觀公共政策失控的一個重要原因。隨著地方自主權的擴大和地方財力的過度膨脹,中央控制地方的能力越來越低,結果使中央說話不算數或不完全算數,中央政策難落實。由于放權缺乏法律規范和制度約束,隨著地方權力的擴張,地方主義迅速滋長,一度走向難以駕馭的程度,嚴重阻礙了中央宏觀政策在地方的執行。

剖析政策執行過程，分析因果聯系，探討解決對策，是有效執行政策的關鍵，對保證我國公共政策目標的順利實現具有重要意義

隨著生產力的發展和農業生產率的提高，我國農村勞動力剩余的狀況越來越突出，而且呈現出逐年遞增的趨勢。及時有效地解決農村剩余勞動力轉移就業，既是經濟發展理論的一個核心問題，也是我國當前最現實、最辣手和最迫切的重大課題。加快我國農村勞動力向非農產業轉移，是新時期按照科學發展觀要求解決“三農”問題的關鍵舉措，對于統籌城鄉經濟社會發展、增加農民收入具有十分重要的意義

雖然我區農村富余勞動力轉移就業取得了顯著成績，但仍然存在不少問題，在不同程度上阻礙了農村富余勞動力轉移就業工作的開展。一是農村富余勞動力數量龐大。2000年，我國農村剩余勞動力在1.5億以上。二是部門之間對農村富余勞動力轉移就業分工不清，造成上面職責不明、下面多頭管理，就業服務、管理不到位，工作不協調。三是農村富余勞動力轉移就業培訓工作滯后，嚴重影響了農村富余勞動力轉移的效果。四是相關就業政策不完善，損害農民工權益的行為時有發生。就內部環境而言，各地還缺少專門的機構和人員從事勞動力轉移的協調、服務、培訓等項工作；就外部環境而言，農民外出打工，在戶籍管理、婚姻、子女入學等方面受到諸多限制。

不少地方已將組織農村富余勞動力轉移就業和勞務輸出作為實現本地農民增收的新的增長點。開展農村富余勞動力轉移就業和組織勞務輸出工作，對繁榮城鄉經濟，增加農民收入，加強民族團結，維護社會穩定具有重要的促進作用。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出：“農村富余勞動力在城鄉之間雙向流動就業，是增加農民收入和推進城鎮化的重要途徑。為貫徹落實黨的十六屆三中全會精神，進一步做好農村富余勞動力轉移就業工作，現結合自治區實際提出以下意見。進一步做好農村富余勞動力轉移就業工作：

一加強領導，明確職責，建立和完善農村富余勞動力轉移就業服務管理體系。為進一步加強對農村富余勞動力轉移就業工作的領導，建議成立自治區農村富余勞動力轉移就業工作領導小組及其辦公室，自治區黨委農村工作辦公室、自治區發展計劃委員會、勞動和社會保障廳、農業廳、科技廳等作為成員單位。通過制定自治區農村富余勞動力轉移的中長期規劃和計劃，制定有關政策措施，定

期發布市場信息，開展勞動技能培訓，總結推廣典型經驗，建立起權責明確、協調統一的農村富余勞動力轉移就業服務和管理機制。

二大力加強縣市、鄉鎮勞動力市場建設，盡快形成城鄉統一的市場就業機制。各縣市、鄉鎮都應建立負責農村富余勞動力轉移與開發就業的工作機構，明確“一個規劃，兩個加強，三個統一”的工作任務。即：把促進城鄉統籌就業和農村富余勞動力轉移納入到政府的經濟社會發展規劃；加強職業技能培訓，加強鄉鎮勞動保障平臺建設；統一城鄉就業、失業登記制度，統一城鄉勞動力市場和就業服務，統一城鄉就業、勞動力管理和社會保障政策，切實解決農村勞動力進城后的就業問題。

三拓寬農村富余勞動力轉移城鎮就業渠道。一是要加快小城鎮建設，大力發展農村二、三產業，立足區內，就近就地轉移農村富余勞動力。實現農村富余勞動力在一產內部由種植業向養殖業、林果業轉移；由一產向二、三產業轉移；由農村向城鎮轉移。二是要充分發揮勞動保障部門優勢，積極開展對外勞務輸出，把對國外、區外勞務輸出作為促進農村富余勞動力就業的重要途徑，有計劃、有組織地引導和幫助更多的農民到外地打工、創業。

四加強農村富余勞動力轉移培訓，提高農村富余勞動力轉移城鎮就業的能力。有計劃地組織農民工進行不同層次、不同內容的職業技能培訓，提高農民工勞動技能。普通工應重點培訓語言能力、法律法規、勞動紀律、施工和安全生產常識等內容；技工由勞動和社會保障部門審定具有培訓資格的培訓機構進行系統培訓。提高就業技能，增強就業能力。

五自治區有關部門要及時總結經驗，采取典型引路，以點帶面，突出重點等多種形式，促進勞動力逐步實現從農村向小城鎮轉移，從第一產業向第二、三產業轉移。要充分利用廣播、電視、報紙等輿論工具，積極宣傳當前的就業形勢和農村勞動力就業政策，破除陳舊觀念，使廣大農村富余勞動力積極加入到轉移就業隊伍中去

四、加快發展小城鎮，進一步提高小城鎮的建設水平。當前和今后一個時期，發展小城鎮是加快農村富余勞動力轉移，提高農業勞動生產率和綜合經濟效益的重要途徑。發展經濟是小城鎮建設的基礎。要以市場為導向，以產業為依托，大力發展特色經濟。通過完善基礎設施建設，鼓勵鄉鎮企業向鎮區集中。要結合資源開發和臨海工業布局，重點建設一批沿海中心城鎮，增加小城鎮密度，發揮小城鎮功能和聯接大中城市的區位優勢，興辦各種服務行業，因地制宜地發展各類綜合性或區域性商品批發市場。

各地、各部門要高度重視存在的問題，充分認識到農村富余勞動力轉移就業是當前及今后一個時期加快我區工業化和現代化進程的必然趨勢，是有效增加農民收入的重要措施，對優化農業產業和農村經濟結構、推進農村城鎮化，維護城鄉社會穩定，促進國民經濟持續、快速、健康發展具有十分重要的意義。要按照自治區的統一部署，結合本地實際，采取有力措施，切實推動農村富余勞動力轉移就業工作不斷走向深入。

第三篇：地方政府在公共政策執行中存在的問題及對策

黨的十六大提出，要“加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平”，“進一步轉變政府職能，改進管理方式”。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第二次會議的《政府工作報告》中，也明確要求“各級政府和領導干部必須適應新形勢新任務，不斷提高行政能力和管理水平”。地方政府的行政和管理問題，歸結起來就是地方政府執行公共政策的問題。

地方政府是地方國家行政機關，是國家行政管理的重要層次，處于“宏觀之末、微觀之首”，既是公共政策執行者，也是公共政策執行的對象，在公共政策的執行中起到承上啟下的作用。當前，隨著我國改革開放的逐步深入，民主政治建設的穩步推進，地方政府公共政策執行也進入了健康發展的軌道，有力地推動了社會主義物質文明、精神文明和政治文明建設。但是，用黨的十六大關于“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”、“提高行政效率”和建設法治政府的要求來衡量，地方政府在公共政策執行中還存在著一些不容忽視的問題。概括起來，主要反映在八個方面：一是行政管理體制不盡合理，地方政府職能還未根本轉變。政府機構雖然進行了多次改革，但仍然存在著機構重疊、職能交叉、政企不分、政事不分、執法主體不明確、監督與執行混為一體等現象，政府職能還沒有完全轉到搞好經濟調節、加強市場監管、進行社會管理、開展公共服務上來，政府管了許多應該由企業、社會組織和中介機構去管的事情，而該管的一些事情卻沒有管好，人浮于事、效率低下的狀況仍有發生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府領導及工作人員的思想觀念與依法行政的要求不適應，民主作風與依法行政的要求不適應，規章制度與依法行政的要求不適應，工作方法與依法行政的要求不適應，導致不依法辦事、執法違法、以權代法、以言代法等現象發生。三是科學民主決策機制不完善。有的地方政府不能準確領會國家宏觀政策和判斷把握市場經濟形勢，作決策訂措施時不遵循客觀規律，執行公共政策時不因地制宜分類指導，深入實際調查研究做得不夠，不能充分發揚民主，決策機制不健全，政策缺乏連續性，存在著“朝令夕改”的現象。四是社會政策與經濟政策之間呈現出嚴重的不平衡。有的地方政府及領導沒有樹立科學的發展觀和正確的政績觀，不注重可持續發展，不能正確處理局部與全局、重點與一般、當前與長遠的關系。不少地方政府重視經濟目標優于社會目標。把自己當做經濟建設的主體，看輕自己作為公共產品和公共服務天然提供者的角色，片面追求經濟增長，把GDP作為政績的考評指標，把主要精力放在圍繞人均GDP增長的經濟建設上，直接籌劃和投資競爭性項目，特別是熱衷于大搞政績工程，經濟發展幾乎成為現代化建設、社會發展的代名詞，經濟政策幾乎成了壓倒一切的基本政策，由于政府職能在經濟建設上偏強，而在公共服務上偏弱，致使大量社會問題、重重社會矛盾難以得到及時的緩解，造成社會的不穩定因素。五是城市與農村在政策執行上存在著嚴重差別。自從中國改革的重心由農村轉向了城市，城市與農村、市民與農民之間的差距就逐漸被拉大。各地的城市在迅速地變大、變高、變美，市民的生活水平也在日新月異地發生著變化；而廣大的農村，卻反而出現了“增產不增收”的現象。城市居民在社會保障、社會福利、教育、勞動就業、日常生活、稅收等方面所享受的公共政策待遇遠遠優于農村居民。農村居民不僅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且還要在許多政策方面承受一些特別的支出。在稅收方面，同城市居民不同的是，農村居民不分年齡、不分收入的多少，都必須交納稅收。據統計，現階段全國農民人均稅額高達146元，而城鎮居民人均稅賦只有37元；在城鎮居民實際收入已達農民實際收入 6倍的情況下，農民繳納的稅賦反而是城鎮居民的4倍。此外，農民還要承擔名目繁多的各項社會負擔。這些政策上的差別已經成為一種不平等的社會問題，成為一種對農村居民構成明顯歧視的公共政策。六是公共政策的“應然”與“實然”之間的差距過大。“應然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的內容。“實然”的公共政策則是指公共政策的實施效果。現階段，地方政府的許多公共政策往往得不到落實，有關公共政策方面的法律法規執行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相應配套和一致的具體辦法來實施，因而這些基本的公共政策便程度不同地流于一紙空文，“應然”與“實然”之間的距離自然拉開。許多具體的政策同社會政策諸如憲法、勞動法之間有時就存在不協調的情形。由于在“應然”與“實然”之間存在著過大的差距，所以效力十分低下，無法有效地應對現階段出現的新情況和新問題。七是“上有政策，下有對策”的現象依然存在。主要表現是：替換性執行，“你有政策，我有對策”；選擇性執行，“曲解政策，為我所用”；象征性執行，“軟拖硬抗，拒不執行”；附加性執行，“搞土政策，自立一套”。上述種種，嚴重削弱了中央政策的權威性和嚴肅性，導致地方主義、本位主義抬頭，損害了國家和全體人民的利益。八是地方政府自身建設存在諸多問題。黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面監督、約束機制不全，領導干部從政行為沒有完全規范，權力分解、權力制約做得不夠，少數領導干部“官本位”思想突出，為民服務意識淡薄，工作作風飄浮，工作方法簡單粗暴，行政效率和工作效率不高。當前地方政府執行公共政策中存在的問題，一定程度上影響了國家公共政策的貫徹執行，影響了市場經濟體制的建立和經濟社會的協調快速健康發展。解決地方政府執行公共政策中的存在問題，應從以下六個方面入手：

（一）進一步改革行政管理體制，推進政府職能轉變。要按照黨的十六大關于深化行政管理體制改革的部署，按照執政為民的要求和建設法制政府的目標，依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。地方各級政府應該退出競爭性市場，由計劃經濟條件下的無限責任政府、統治型政府轉向市場經濟條件下有限責任政府和公共服務型政府。要全面履行職能，繼續搞好經濟調節，加強市場監管，注重履行社會管理和公共服務職能，建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危害的能力。加快政企分開，把不該由政府管的事交給企業、社會組織和中介機構，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。同時，按照政事分開的原則，進一步改革事業單位管理體制。

（二）貫徹落實依法治國方略，全面推進依法行政。認真貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，理順行政執法體制，規范行政執法行為，完善監督制度和機制，強化對行政行為的監督。各級政府及其工作部門的領導干部要牢固樹立依法行政的觀念，帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，增強法律意識，提高法律素養，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于執行公共政策的始終，貫穿于行政管理的各個環節。要采取多種形式，加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，教育公民自覺遵守憲法和法律，積極引導公民、法人和其他組織運用法律武器維護自身的合法權益。

（三）樹立科學的發展觀和正確的政績觀，給社會發展政策一個應有的位置。增長不等于發展。經濟增長本身不是目的，它只是實現社會發展的手段，發展的政策目標應當是以人為本，提高人的生活質量和增強人的能力，提高人類的發展水平，而不僅僅是人均GDP水平。政府的經濟職責應該要放在為發展經濟創造良好的市場環境，提供穩健的宏觀調控上來，不宜再過多地參與競爭性盈利性行業的投入。政府應更多地把注意力和公共資源投向提供公共產品和公共服務，轉向為社會發展政策提供財政保障方面來，將社會政策放到一個應有的位置，從而盡可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）統籌城鄉協調發展，逐步實現城市與農村政策的同一性。公共政策的對象是全體社會成員。憲法規定每一個社會成員都具有平等的權利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，對于全體社會成員，都有同等的權利，享受同等的基本的公共政策。現階段必須努力改變城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展，實現農業和工業、農村與城市、農民與市民在政策上的對接，逐步實現城鄉政策的同一性、公平性。

（五）治理“上有政策、下有對策”現象，維護公共政策的權威。首先要從制度上解決中央與地方的事權劃分問題，實行“宏觀決策中央獨統、微觀決策地方自主”，改變中央偏重或地方偏重的弊端，明確規定給地方一定幅度的政策執行自由度，明確哪些問題可以變通哪些問題不可以變通，建立部門之間、地方之間政策執行活動的整合機制。第二，加強政策研究，對現存的法律、法規和政策進行一次全面清理，凡是政策規定之間出現相互矛盾、扯皮現象的都必須及時糾正，凡是與中央、國務院的政策規定不一致的地方、部門規定一律廢止。第三，擺正局部和全局的關系，堅持改革、發展、穩定的工作大局，局部利益必須服從全局利益，個人利益和小團體利益必須服從國家和全體人民的利益。第四，加強監督，從嚴治政。要建立和健全相對獨立的監督體系，使政策執行機構置于監督體系的嚴密管理之下，對違法瀆職、執行失誤、疏于政務、貪污腐化等行政案件要嚴肅查處。

（六）加強政風建設和公務員隊伍建設，提高執行公共政策的能力。要以“三個代表”重要思想為指導，大力弘揚求真務實精神，樹立科學發展觀和正確的政績觀，切實加強政風建設。在公共政策的制定中，要加強調查研究，讓多方人員參與，尤其是應當允許相關社會群體有充分的參與和表意的機會，使之能夠充分表達自己的意見，維護自己的利益。要盡量克服歷史和現實條件的限制，讓制定的政策有針對性、可操作性，以增加公共政策執行的效力，縮小“應然”與“實然”之間的差距，維護公共政策的嚴肅性。在公共政策執行中，必須堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，既要積極進取，又要量力而行，不盲目攀比；必須堅持辦實事，求實效，珍惜民力財力，不搞勞民傷財的“形象工程”；必須堅持察實情、講實話，不瞞報壓報，不虛報浮夸；必須堅持統籌兼顧，立足當前，著眼長遠，不急功近利，注重可持續發展。要進一步改進領導作風和工作作風，精簡會議、文件，嚴格控制非實質性的公務活動，集中精力深入基層、深入群眾，切實幫助基層和群眾解決具體問題。要按照“政治堅定、業務精通、清正廉潔、作風優良”的要求，加強公務員隊伍建設。公務員要做到解放思想，實事求是，與時俱進，牢固樹立執政為民的思想，全心全意為人民服務，遵守憲法和法律，忠于職守，勤奮工作，遵守紀律和職業道德，誠信廉明，公道正派，樂于奉獻。要加強廉政建設和反腐敗斗爭，堅決查處違法案件，堅決懲處腐敗分子，堅決糾正損害人民群眾利益的不正之風。要繼續推行政務公開，自覺接受人民群眾的監督，促進公共政策的有效貫徹執行，促進經濟發展和社會文明進步。

第四篇：存在的問題及原因分析

存在的問題及原因

1、思想不夠解放，比較保守。主要是思想問題，認識有誤，老是認為自己年齡偏大，體力精力不足，還鬧騰什么，不如按部就班的上班下班好，別出大的問題就行了，所以認識不夠到位，就造成了在行動上，對待工作循規蹈矩，按部就班，缺乏對工作的主動性和創造性，沒有完全做到與時俱進，開拓創新。

2、執法就是服務的意識還有待于進一步增強。隨著《行政許可法》的貫徹實施，廣大人民群眾的法制觀念的不斷提高，執法工作必須轉變以前的那種生硬的檢查狀況，要尋找新的思維方式，樹立新的執法理念，什么是新的執法理念，那就是執法就是服務，找準執法就是服務的結合點，努力打造以人為本，執法就是服務的新理念，建設一支高素質的執法隊伍，全面推進執法工作。江澤民同志曾提出過“嚴格執法、熱情服務”，以前我們對“服務”這兩個字的思想體會的不深不透，沒有自覺的深刻領會其深刻的涵意，并且缺乏群眾觀念，沒有把群眾是否滿意作為檢驗我們工作成效的最高標準，有些工作開展的不是那么很到位，也不是那么令人滿意，小成即滿，今后要把工作做深做細，因為群眾對我們的要求越來越高，所以執法就是服務將是永遠無止境的，不進一步提高服務意識就有可能損害到廣大人民群眾的切身利益。

3、堅持學習還不夠自覺。在日常工作中，急于忙于繁雜的具體工作，總是有意無意的放松了自己的學習，忽視了政治理論的學習，忽視了專業理論的學習，學習的自覺性主動性不強，老是認為學不學習問題不大，在思想認識上就不到位，加之忙于事務性的應酬，很不自愿的擠出時間學習，即使有時間也坐不住，深不進去，所以在理論學習上還不夠用心，理論素質比較淺薄，與鹽政執法工作有關的的業務就學一點，與本職業務聯系不大的就很少去學或者很少涉及到，在學習上實行的是使用主義，對專業工作關系不大的就不想去學，造成自己的知識結構單一，把握形勢理解國家大事或者社會問題，理解的就不深不透，更談不上了解大局問題了，并且自己不喜歡動腦子，懶得很，不善于研究

思考問題，直來直去、頭腦簡單、說話信口開河，想說就說，不考慮后果，這些現象充分說明了，文化程度偏低又不好好的學習，既不努力也不爭取，造成了文化素養低、專業素質不高的問題，既達不到工作的低要求也跟不上快速發展的新形勢。

4、工作作風不夠扎實。機關工作的時間長了，慢慢的深入基層的時間就少了，即使有時間也不樂意下去，再加上年齡已偏大，坐下了就不想動，深入基層調查研究情況的次數就少了，浮在上面深入不下去，遇到問題指手劃腳的情況就多了，理論聯系實際的情況就少了，造成了工作不夠扎實，有時理論聯系實際就更不夠了。

5、爭先創優的意識不強。當前我國現代化建設日新月異，經濟建設突飛猛進，面對新形勢立足本職，思來想去，不管怎么衡量，或打量一下看自己，都未具備與時俱進開拓創新，更新觀念，爭先創優的要求，工作沒有新亮點，還不善于創新，未能夠很好的理解，靈活的掌握黨的各項方針、政策，積極的創造性的開展工作。

6、精神狀態還不能夠很好的適應新形勢的要求。近幾年來，對自己所擔負的本職工作，相比而言，工作的熱情勁有所減弱，由于年齡偏大，精神狀態也不算很好，在思想上時有發生安于現狀的想法。具體表現在對工作不夠積極主動，更談不上工作有所創新，所以最終表現出不求有功只求無過，在日常的工作中，能過則過，實在不能過再說。缺乏較強的事業心和責任感。

第五篇：商業銀行信貸管理中存在問題原因分析及對策

商業銀行信貸管理中存在問題原因分析及對策

2008-8-29

近期我們對某地方商業銀行信貸管理情況進行了審計調查，調查發現該行信貸資產質量呈快速下滑趨勢，信貸風險的內部制衡機制十分薄弱，信貸業務的風險評估、審查、審批操作流程有失規范，嚴重威脅著該行信貸資產安全和平穩健康發展。

一、調查發現信貸資金管理中存在的主要問題

（一）貸款集中度高，單戶貸款和集團授信超比嚴重，股東貸款和關聯企業貸款問題突出。據調查，該行單戶余額5000萬元以上貸款客戶貸款占全行貸款余額的62％；關聯企業集團貸款占全行貸款余額的42％，其中20％的單戶貸款超比，26％的關聯企業集團授信余額超比。前20名股東及其關聯企業在該行貸款余額占全部貸款余額的13％。

（二）貸款流動性差，借新還舊、還舊借新、滾動簽發銀行承兌匯票的問題嚴重。據了解，該行借新還舊等轉化重組類貸款余額占全行貸款余額的42％，加之近年新投放尚未到期的貸款中，根據借款人現狀分析，仍有大量貸款到期難以歸還，轉化重組貸款的比重將會進一步提高。這些都從一定程度上掩蓋和推遲了信貸資產潛在的風險的顯性化。

（三）關聯擔保、互保問題普遍存在，部分擔保物質量不高，弱 化了第二還款來源的有效性。在該行貸款的關聯企業貸款中，近50％的系列貸款存在著嚴重的關聯擔保問題，部分已經發生嚴重風險。而在該行非關聯企業貸款中，互保現象也普遍存在。在抵質押貸款中，部分抵質押物還存在著質量不高問題，如部分上市公司和非上市公司用股權質押、部分民辦院校用教育收費權質押，部分房地產公司用經營權質押，造成處置變現困難；甚至還有部分抵押房地產評估價值偏高，或者是部分土地和在建工程分割抵押，也造成處置困難。部分擔保物質質量不高，直接弱化了第二還款來源的有效性。

（四）資產客戶群體中，低風險、優質客戶占比低。該行資產客戶中，主流資產客戶群體主要是一些中小民營企業，資產規模小、主業不突出、抗風險能力差，嚴重制約了該行信貸資產質量的提高。而涉及重點產業、重點行業的公司客戶占比少，貸款余額在客戶結構中占比也過低，缺少一批交通、能源、電力、通訊和以政府為背景的基礎設施建設等重要領域的主流客戶群體。

（五）信貸資產質量長期未得到真實反映。由于受到監管、公眾形象和信貸統計分析工作薄弱等方面因素的影響，反映該行信貸資產質量的相關數據存在著較大人為調整因素，信貸資產質量信息長期失真，如貸款的五級分類存在人為因素影響，轉化貸款占比較高等。

二、產生問題的原因分析

（一）信貸政策導向存在偏差，部分信管人員風險意識薄弱。造 成該行近幾年信貸資產質量不高的主要原因，一是在目前市場信用環境較差、國家宏觀調控政策波動較大和該行對信貸風險識別、控制能力較弱的情況下，對自身信貸資源包括信貸資金、人力資源的承受能力缺乏一個長遠、科學、合理的規劃和定位，盲目地追求大而全。二是對目標客戶的營銷向導缺乏必要的引導，近年來該行對資產客戶的營銷主要是以各基層行各自為戰，造成該行有限的信貸資源使用過于分散，管理難度加大，沒有形成一個適合該行發展的具有該行特色的信貸業務框架。三是部分信貸工作人員風險意識不足，在貸款營銷和審查審批過程中，有些基層行沒有把貸款的安全性、流動性作為首要條件，存在以犧牲風險為代價追求即期收益或短期收益的趨向；有些基層行存在著通過“以貸引存”，即以貸款產生派生存款而盲目追求存款擴張的現象。而重當前投放、重即期收益而忽視今后貸款是否能夠安全收回的短期行為更是比比皆是。

（二）信貸管理機構設置不完善，內部制衡機制存在嚴重缺陷。近年來，該行信貸管理的框架存在不完善、不健全甚至缺失的問題。一是評級、授信和貸款審查流程全部通過貸款審批部門和貸款審查委員會單線完成，缺少必要的內部制衡機制，也不符合監管當局的基本要求。二是未按照監管當局的風險控制要求設立風險控制委員會和關聯交易委員會。對于大額貸款、關聯交易、股東貸款和特別授信業務等易產生重大風險的授信業務，尚未制定相應的管理辦法和業務操作流程，完全依賴貸款審批部門和貸款審查委員會決策，由于信息不對稱和缺少必要的內部機制，導致違規和風險貸款不斷發生。三是信貸 管理機構設置不完善，人員配置不合理，近年來該行信貸業務存在重審批、輕管理，重貨前營銷、輕貸后監管的趨向。而大部分信貸管理人員即為貸款審批人員，信貸綜合管理人員嚴重不足，大量信貸綜合管理工作難以有效開展。四是在該行現行的信貸業務操作流程中，缺少必要的項目評估環節和貸后管理環節，由于沒有設立項目評估機構，大量項目貸款均按流動資金貸款投放，風險難以準確判斷，造成項目貸款風險控制難度加大。

（三）信貸管理制度和信貸業務操作流程不夠健全和優化。一是部分必要的業務規章制度和業務操作流程尚未建立，如關聯交易管理辦法、股東貸款管理辦法、貸款擔保管理辦法、擔保公司評級授信辦法、房地產評估機構和會計報表審計機構管理辦法、不良客戶管理辦法、已核銷貸款管理辦法、信貸綜合業務系統管理辦法、項目貸款操作流程、信貸中間業務收費辦法等一系列必要的業務規章和操作流程不夠健全。二是現行的部分業務規章制度和業務操作流程還不夠完善，部分規定已經不能適應業務發展和風險控制的需要，亟待完善、修訂。三是該行目前實行的客戶評級授信指標體系是沿用計劃經濟時主要對國有企業的評級授信標準，隨著市場的不斷變化和監管當局對風險識別要求的不斷提高，其科學性、先進性和完備性有待優化提高。

（四）在信貸業務操作中有章不循，執行制度不嚴。一是受信業務盡職情況不夠理想。在授信業務的受理、客戶調查、分析評價、授信決策與實施、授信后管理和問題授信管理的各個環節，部分工作人 員還沒有按照授信工作職責履行最基本的盡職要求。二是存在執行制度存在不嚴問題，有效的制度形同虛設。如單戶貸款超比、集團授信超比、關聯擔保、貸款轉化、歸口管理、以流動資金發放項目貸款、中長期貸款按短期貸款發放、簽發無真實貿易背景的銀行承兌匯票、滾動簽發銀行承兌匯票、發放無真實貿易背景和無真實用途的存單質押貸款、抵押物評估不按規定進行、貸款五級分類標準掌握過松、基本的貸款“三查”制度執行不到位、信貸資產質量責任追究流于形式等問題都不同程度地存在，弱化了制度嚴肅性和權威性。

（五）貸款企業盲目擴張導致資產質量低下，致使該行信貸資產質量下滑。近年來，隨著國家宏觀調控力度的加強，部分過度擴張、經營管理水平不高的的企業和企業集團由于資金鏈斷裂和財務狀況惡化，導致到期債務不能清償，這也是導致該行信貸資產質量下滑的客觀原因之一。

三、加強信貸資金管理的建議

（一）建立健全各項信貸管理制度，完善和優化信貸業務操作流程。一是盡快制定出臺目前缺失的信貸業務管理制度，制定關聯交易管理辦法、股東貸款管理辦法和相應的業務操作流程并付諸實施。不斷優化評級授信體系，使之與業務發展和風險控制要求相適應。二是調整和增加必要的信貸業務操作流程，下放低風險業務的審批權限，增加項目貸款評估和貸后管理業務流程，以強化對信貸風險的識別和控制。

（二）改進信貸管理模式，加大信貸管理工作的深度，提高管理實效。要根據信貸管理和風險控制的需要，按照歸口管理、相對獨立的原則建立大信貸管理組織框架，可在信貸管理部下設評級授信、項目評估、貸款審批、貸后管理四個相對獨立又相互制衡的二級信貸業務操作機構，并通過與風險控制委員會和關聯交易委員會的有機銜接，實現既統一管理又相互制衡的信貸管理組織體系。

（三）調整貸款政策，開發建立低風險優質客戶群體。通過逐步調整貸款定價政策，降低優質，低風險客戶的準入門檻，提高對基層行信貸業務的營銷引導力度等手段，營銷一批涉及石油、電子、交通、煤炭，礦產和城市基礎設施建設等重點產業和重點行業的重點客戶，逐步使資產客戶結構得以優化，形成以低風險優質客戶為主流的資產客戶群體。

（四）加大對存量貸款中不良貸款的處置力度，通過逐步壓縮，增強擔保、貸款重組，依法清收和貸款核銷等措施降低信貸資產風險和不良貸款占比，減少信貸資產損失，特別是對關聯企業系列貸款出現的風險要統籌兼顧，力爭平穩著陸。

（五）積極拓展處置不良貸款的新途徑。要積極與當地政府、銀監局、資產經營管理公司等機構聯系，借鑒其他銀行處置不良資產的有效經驗，不斷尋找通過資產置換、打包出售、軟貸款、還本免息等方式批量處置不良貸款的新途徑。

（六）增強執行制度的嚴肅性。加強對基層行和工作人員對信貸規章制度執行情況的監督檢查力度，加大對違章操作行為的處罰力度，落實信貸責任追究制度。對各基層行不良貸款控制計劃執行情況和信貸資產質量的考核力度，增加不良貸款清收轉化工作在目標責任綜合考評中考核權重，建立不良貸款清收轉化激勵機制，同時對清收轉化工作不力，信貸資產質量繼續惡化的部門進行處罰。

作者：王恭讓 李國科 來源：《現代審計與經濟》 2008年2期

責任編輯：薩日娜