第一篇：黨的制度改革與制度創新

黨的制度改革與制度創新

關于黨的制度改革，是鄧小平在1980年8月《黨和國家領導制度的改革》――被稱之為政治體制改革的宣言書中首次提出來的。中國的政治體制改革，主要包括八個方面內容：一是政府職能轉變和機構改革；二是干部人事制度改革；三是決策體制改革；四是司法體制改革；五是權力制約和監督體制改革；六是社會基層治理體制改革；七是黨政關系改革；八是黨的制度改革。其中，黨的制度改革是政治體制改革的核心和關鍵。20多年來，我國的政治體制改革雖然取得了顯著的成就，但是如果仔細考察，政治體制改革在進展到一定程度后，都遇到了這樣或那樣的難點，不能再深入、持久下去。這主要是碰到了黨的制度改革和制度建設的深層次問題。例如，政府職能轉變和機構改革會碰到黨政不分還是黨政分開的問題；干部人事制度改革會碰到如何理解黨管干部和黨怎樣管干部的問題；決策體制改革會碰到黨的決策體制和政府決策體制之間的關系問題；司法體制改革會碰到如何堅持黨對政法工作的領導和黨怎樣支持審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權的問題；權力制約和監督體制改革會碰到如何對黨的權力自身進行制約、監督的問題；社會基層治理中的村民自治委員會會碰到如何處理和村黨支部的關系問題；就黨政關系而言，由于其主要矛盾集中在黨的方面，黨政關系改革的實質乃是黨的制度改革。所以，我國的政治體制改革若要繼續推向前進，取得更大的進展，歸根到底必須聚焦于黨的制度改革，并切實把重點放在黨的制度建設和制度創新上。

這個基本認識，符合80年代中期從黨的十三大到新世紀初期黨的十六大一系列文獻的精神。中國共產黨是執政黨，是社會主義根本的領導力量，處于領導改革的中心地位。任何避開黨的制度改革和制度建設的政治體制改革，都不可能順利發展，也不可能徹底進行。因此，黨的十三大報告指出，“黨的自身建設也必須進行改革，以適應改革開放的新形勢。”江澤民在黨的80周年講話中指出，要“以改革的精神研究和解決黨的建設”。黨的十六大報告指出，要“改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導制度和工作制度”。黨的十六屆四中全會通過的《決定》更明確地指出，“面對新形勢新任務，黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作機制還不完善”，“必須堅持以改革的精神加強黨的建設”，“以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點”，“不斷完善黨的領導方式和執政方式”，使“執政方式更加科學”。

黨的制度改革是一項系統工程，改革的對象針對的是有缺陷、有弊端的黨的體制和制度，即體制性、制度性的因素。黨的體制和制度主要包括黨的執政體制、黨的組織生活制度、干部制度、決策體制、權力制約和監督體制。黨的制度改革涉及到這五項有缺陷、弊端的黨的體制和制度，就是我們通常說的黨的領導體制和執政方式改革、黨內的民主生活制度改革、黨的干部制度改革、黨的決策體制改革、黨的監督體制改革。

黨的體制性、制度性的缺陷、弊端，源于蘇聯共產黨。1917年十月革命勝利后，俄共成為在世界上第一個大國執政的共產黨大黨。1924年列寧逝世后，斯大林改變了列寧關于黨的建設的路線和政策，在黨的執政和黨的建設問題上，形成了另外一套獨立的、系統的模式。

無庸置疑，這之后全世界的共產黨都是以蘇聯共產黨為樣板，按照蘇聯共產黨的模式建黨的，我們中國共產黨也是如此。因此，斯大林留下來的政治遺產，不僅有社會主義建設方面的“蘇聯社會主義模式”，而且在黨的建設方面有“蘇聯共產黨模式”。現在，我們在破除了“蘇聯社會主義模式”后，還要繼續破除“蘇聯共產黨模式”。“蘇聯共產黨模式”的缺陷、弊端主要如下：

“蘇聯共產黨模式”在執政體制方面，搞的是黨政合一體制，也就是實行黨的一元化領導，以黨代政，黨治國。幾十年實踐的教訓說明，黨政不分，以黨代政，有很大的弊病。而世界上能夠進行良性運轉的執政體制，都是采取黨政分開的執政體制的。所以，鄧小平在新民主主義革命時期就嚴厲批判了“黨治國”，在80年代初總結歷史經驗又明確指出，必須實行黨政分開的體制。

“蘇聯共產黨模式”在黨的組織生活方面，搞的是集權專制。從理論上說，蘇聯共產黨完全是一個民主性質的黨。在《蘇聯共產黨章程》上明文規定，黨的組織“指導原則是民主集中制”；“黨的各級領導機關從下到上都由選舉產生”；“在各個黨組織內或在全黨內自由而切實地討論黨的政策問題，是黨員的不可剝奪的權利和黨內民主的重要原則。”“違反黨內民主的現象在黨內是不能容忍的”。遺憾的是，說歸說，做歸做，在現實實踐中，由于蘇共實行的是高度的集權制，在這樣的體制下，黨內生活已不可能有民主了，黨的民主性質也就隨之發生變異。全體黨員所享有的民主 “四權”，即知情權、參與權、選擇權和監督權，都已被蘇共自身踐踏的一干二凈了。

蘇聯共產黨模式”在干部制度方面的弊端主要有二：一是搞干部職務終身制；二是搞干部層層挑選任命。蘇共最高領袖沒有任期制，斯大林在總書記的位子上坐到死為止。至于各級黨的干部，雖然蘇共黨章規定：“黨的各級領導機關從下到上都由選舉產生”，但是，在蘇共黨內，選舉成了自上而下的暗箱操作過程，候選人名單的提出，實際上是由領導者和組織部門挑選、決定，候選人名單沒有差額，然后交由黨的代表大會表決，此時代表已經沒有任何選擇的余地。這樣的選舉，徒有其表，不過是走過場，事實上是內定任命制。黨內的主權，不屬于黨員，而在黨的各級領導手中，人事安排由個別人決定。領袖終身制和干部層層挑選任命制的存在，歸根到底都是因為缺失了民主選舉制度。

“蘇聯共產黨模式”在決策體制方面是高度集權，由少數人甚至一人拍板定案。按照蘇共黨章規定，制定黨的政策、決定，要通過辯論，要保證黨員自由地發表意見。但是在自斯大林開始，蘇共在黨內已不允許自由地討論問題、發表不同的意見。政治高壓的氛圍，已經使絕大部分的黨員噤若寒蟬，消滅異己的殘酷手段，更使人人危在旦夕。在黨代會上，報告、決定都是早已擬就，不容懷疑，只待宣讀的事，然后出現的果然是暴風雨般的、經久不息的掌聲和“完全一致”通過的情景。有時候，某個報告、決定，也會交給黨內的一些同志討論，征求意見，但是，與其說這是體現民主，不如說是體現開明，因為意見會不會被采納，無須做出任何解釋，最終則取決于領導者的喜好和高明。

“蘇聯共產黨模式”在權力制約和監督體制方面，實際上使最高權力、層層的一把手和領導干部無法得到監督。眾所周知，列寧非常重視黨內監督問題，1921年3月，俄共（布）十大作出了《關于監察委員會的決定》，明確規定監委于與黨委“平等地行使職權”。俄共（布）十一大制定的《中央檢查委員會條例》，又賦予檢查委員會對中央機關、俄共中央書記處、組織局、各書記、部長的檢查權、質詢權。但是，到斯大林手上，把黨的監察委員會由與中央委員會平行的關系變成為受中央委員會的領導，降到下級的地位。黨的領袖和各級一把手以及主要干部成了“特殊黨員”，處于“虛監”、“失監”的狀態。

蘇聯共產黨由于沒有很好地進行上述五項至關重要的黨的體制和制度改革，窒息了黨的活力和創新精神，終在經歷了領導社會主義事業74年的輝煌之后，突然在1991年8月24日一天之內垮臺、分崩離析。蘇共在亡黨前，早已成為實行集權專制的黨。它之所以走向覆亡，是不足為奇的。

蘇聯共產黨失敗的教訓告訴我們，在政治體制改革中，如果不是確定和抓住黨的制度改革這個核心問題，致力于黨的制度的建設與創新完善，政治體制改革就難以繼續推進下去，甚至已經取得的改革成果也難以鞏固，導致政治體制改革功虧一簣。在對待黨的制度改革和促進黨的制度建設與創新完善這個核心問題上，如果我們優柔寡斷、坐失時機，將最終使我國的政治體制改革全盤皆輸。

二

以蘇共為鑒戒，搞好我們黨的制度改革，推進黨的制度建設與創新完善，是我們面臨的嚴肅問題和必須解決的核心問題。改革開放以來，我們黨提出了“兩個什么”和“怎樣”的問題，這就是“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”和“建設什么樣的黨，怎樣建設黨”。我們已經在“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的問題上，實現了從“蘇聯社會主義模式”到中國特色社會主義的飛躍。現在，在“建設什么樣的黨，怎樣建設黨”的問題上，也要堅決克服“蘇聯共產黨模式”的弊端，實行黨的自身改革，徹底地與“蘇聯共產黨模式”劃清界限。相比之下，對后一個問題的回答，更為困難、艱巨，但一定要回答好。為此，筆者認為，搞好我們黨的制度改革和制度建設與創新完善，當前必須按照黨的十六大報告特別是遵循十六屆四中全會《決定》的基本精神，抓緊以下五項制度創新工作：

1，一定要實行黨政分開體制。黨政分開和黨政不分是兩種基本的執政體制。列寧早就指出，黨與政權的職能不同，黨是政治組織，不是權力機關，蘇維埃國家政權“高于各政黨”。雖然執政黨和國家政權之間是一種領導和被領導的關系，但這種領導關系不是上下級之間的隸屬關系，不是命令與服從、支配與被支配的直接關系，而是執政黨通過黨員介入、思想溝通、路線指導、政策說服、法律支持等環節獲得轉化的間接權力關系和實行間接的執政方式。列寧是主張黨政分開的，反對黨直接行使權力。黨政分開的執政體制，即確認黨不是、也不作為國家政權，把黨組織和國家政權嚴格區分。“蘇共模式”從根本上拋棄了列寧的思想，實行黨政不分的執政體制。黨政不分的執政體制，即確認黨是國家政權，把黨組織派進國家機關，實行黨和國家政權的組織融合，以黨代政，以黨組織為中心。黨直接站在前臺執政，發號施令，政府成為附庸。黨成為一切矛盾的焦點，陷于被動。

黨政分開也是鄧小平的一貫思路。他指出，政治體制改革“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。” 黨的十三大報告全面規定了黨政分開的原則和措施。1989年之后，黨政分開問題雖然被擱置了，但在2002年黨的十六大報告中又一次被涉及。不過，黨的十六大報告尚未恢復使用“黨政分開”的概念，而是在闡述黨的領導新內涵的提法下論述有關黨政分開問題的。十六大報告明確指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”十六屆四中全會的《決定》把它概括為：“把握方向，謀劃全局，提出戰略，制定政策，推動立法，營造良好環境”。由此可見，黨的領導體現為5個主要方面：一是制定大政方針；二是提出立法建議；三是推薦重要干部；四是進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用；五是堅持依法治國，實施黨對國家和社會的監督。十六大報告還明確闡述了黨政關系的新思路。提出要規范黨委與人大、政府的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能。黨的執政方式不是采取黨對政府直接做出決定的方式，而是經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政。

由此可見，改革和完善黨的執政體制，首先必須解決黨政不分的體制問題。黨政不分體制的實質，最根本的在于黨政組織上的不分，黨政組織混在一起，造成職能的交叉重疊。因此，實行黨政分開最關鍵的就是實行黨政組織上的分開，根據黨的十三大報告，現有在國家政權機關中設立的黨組或黨委應予以撤銷。黨政分開后，執政黨可以采取選薦黨的干部擔任各級國家職務，實現執政黨的角色。黨作為執政黨，主要體現在黨提出宏觀的路線、方針、政策，推出黨的領袖、干部成為政府的領導者。因此，黨的職能、機構、專職人員都可以大大減少。通過改革和完善黨的執政體制、實行黨政分開后，黨的宏觀和戰略領導能力將大為增強，黨的執政方式將更為科學、合理。

2，一定要實行黨內民主制度。實行黨的制度改革，是為了使黨從殘存的集權制走向徹底的民主制，黨內充滿民主，保證全體黨員在黨的紀律約束許可的范圍內享有言論自由、參與決策的權利。如果黨內缺乏民主，完全依賴集權專制的強力，可以維持一時執政，但不能持續長久執政。不能以為只有經濟發展最重要，而要看到正是經濟的發展對黨內民主形成了強烈的訴求。必須樹立黨內民主健全完善則黨興，黨內民主薄弱廢棄則黨亡的觀念，一定要有緊迫感，把開展黨內民主擺到黨的建設工作的第一位。

科學的、理性的執政黨必須嚴格遵循、實行民主原則和民主制度，做到科學執政、民主執政、依法執政。為此，必須發展黨內民主，加強黨內的民主制度建設。黨的十六屆四中全會通過的《決定》正是從發展黨內民主著手，強調做到“四民主”，即民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督。在改革和完善黨內民主制度方面，《決定》提出建立12項重大的創新性制度：（1）黨內情況通報制度；（2）黨內情況反映制度；（3）重大決策征求意見制度；（4）黨務公開制度；（5）黨內不同意見平等討論制度；（6）黨的常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度；（7）黨的代表大會代表提案制度；（8）代表提議的處理和回復制度；（9）黨的代表同選舉單位黨員聯系、聽取和反映黨員的意見和建議的制度；（10）黨的各級全委會議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議的制度；（11）市、縣實行黨代會常任制度；（12）基層黨組織領導班子成員直接選舉的制度。2004年，我們黨還制定了《中國共產黨黨員權利保障條例》，強調黨員充分地享有“知情權、參與權、選擇權、監督權”四大權利。這12項黨內民主制度和黨員的四大權利，將有力地克服我們黨現在存在黨內民主不足的弊端，是對“蘇共模式”背離民主、顛覆民主的的歷史性突破，堪稱第一次。

3，一定要實行干部選舉制度。對干部實行選舉，是黨內民主的核心。真正的選舉過程是一個自下而上的民主過程，即候選人的產生，由選民推薦，候選人之間公開展開競爭，爭取選民的支持，讓選民選擇，最后通過投票，贏得多數票者當選。在黨內民主中，選舉權是最重要的，最能體現黨內民主的實質。由于沒有民主選舉，才有干部終身制和指派制的存在。當然，實行黨內民主選舉，必須循序漸進，不能操之過急。由于過去長期搞的實際上是斯大林式的黨內選舉，不符合馬克思主義論述的真正意義上的黨內民主選舉，現在不能一下子從下到上全面放開，可以先從黨的基層、中層做起，漸次達到高層。目前黨內民主選舉應該達到什么層級呢？毛澤東在抗日戰爭期間曾經說道：“在華北，已經實行了民主政治。在那里，區長、鄉長、保甲長，多是民選的。縣長，有些也是民選的了，許多先進的人物和有為的青年，被選出來當縣長了。” 如果說那時侯的民主選舉就已經可以達到縣一級了，那么幾十年過去了，現在肯定可以先恢復到在縣一級實行黨內民主選舉。所以，黨內民主選舉應該在縣級和縣以下這個層次展開，可以先進行一些試點。現在，農村村民委員會和城市社區居民委員會干部都搞直接選舉了，而我們黨的村黨支部干部如果還不搞民主選舉的話，就使黨內民主落后于人民民主和社會民主。這與我們黨提出的黨內民主要走在社會民主前面，要以黨內民主推動人民民主的主張也是不適合的。

為了深化干部人事制度改革，黨的十六屆四中全會通過的《決定》提出建立15項重大的創新性制度：（1）民主推薦制度；（2）民主測評制度；（3）差額考察制度；（4）任前公示制度；（5）公開選拔制度；（6）競爭上崗制度；（7）全委會投票表決制度；（8）黨政領導干部辭職制度；（9）干部交流制度；（10）領導干部任職回避制度；（11）干部實績考核評價標準制度；（12）職務和職級相結合的制度；（13）黨政領導干部職務任期制度；（14）健全公務員制度；（15）完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。這些創新性的黨的干部人事制度，從多方面豐富地體現了黨員擁有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和知情權、參與權、選擇權、監督權的民主權利，表明中國共產黨對民主管理干部傾訴了空前的熱情和堅定的決心，展示了驚人的魅力和務實的風范。

4，一定要實行科學的決策體制。搞好黨的制度改革，必須改革和完善決策機制，實現決策的科學化。實現決策的科學化，要求從實際出發，實事求是，調查研究，深入了解民情，充分反映民意。然后，運用系統論、信息論、控制論、博弈論以及運籌學、預測學等多學科知識和技術手段，對實際情況和發展趨勢展開分析，提出解決問題的思路和方案，形成決策。為此，必須建立功能齊全的決策系統。主要包括：信息系統，搜集與某項決策相聯系的信息，進行篩選、分類、編排、分析、儲存，送達決策者手中。智囊系統，由各門類、各行業的專家學者組成，發揮咨詢、參謀作用，成為決策者的“外腦”。決策中心系統，參加決策的成員具備多謀善斷的素質和能力。反饋系統，對決策實施后的效果進行反饋，根據反饋情況修正、補充決策。

決策科學化必須走制度化的道路。可喜的是，黨的十六大報告對決策制度化作出了具體的闡述，指出要建立6項重大的創新性制度：（1）社情民意反映制度；（2）重大事項社會公示制度；（3）重大事項社會聽證制度；（4）專家咨詢制度；（5）決策論證制度；（6）決策責任制度。黨的十六大報告對決策制度化的論述，在十六屆四中全會的《決定》中又得到進一步的確認，使我們黨形成了完善的科學決策體制。

5，一定要實行嚴密的制約監督制度。搞好黨的制度改革，必須加強對權力運行的制約和監督。對此，黨的十六屆四中全會通過的《決定》提出建立9項重大的創新性制度：（1）巡視制度；（2）領導干部個人重大事項報告制度；（3）述職述廉制度；（4）民主評議制度；（5）談話誡勉制度；（6）經濟責任審計制度；（7）質詢制；（8）問責制；（9）罷免制。加上2004年年初出臺的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，我們黨已經形成了嚴密的監督體系。

黨的十六屆四中全會通過的《決定》對黨的制度改革，著眼于制度建設，堅定地走制度創新之路，并提出了五大創新性系列制度，這是非常正確的，除此之外，沒有更好的選擇了。毫無疑義，《決定》揭開了中國共產黨通過制度改革、制度創新、制度建設從而達到“制度治黨”目的的嶄新篇章。

第二篇：干部制度改革和組織制度創新工作匯報

干部制度改革和組織制度創新工作匯報

2006年6月23日

年初以來，我縣按照市委“關于印發<<全市2006年干部制度改革和組織制度創新工作安排>>的通知”精神，結合全縣工作實際，圍繞優化領導班子結構和提高領導干部執政能力建設這條主線，在充實、完善干部工作制度，規范選任干部工作程序，拓寬民主渠道，量化、細化考察評價辦法，公開選拔、競爭上崗，探索鄉鎮黨政“一把手”管理的有效方法和途徑，干部監督，抓好黨代會常任制試點工作和組織部門黨務公開等方面采取了有效措施，加大工作力度，取得了新的突破。現將有關工作匯報如下：

一、基本做法

（一）、進一步完善公示制度和試用期制度。

年初以來,縣委認真落實全市組織工作會議精神,圍繞全縣組織工作目標任務,以鄉鎮機構改革為契機，以提高干部隊伍整體素質,優化結構為重點,以突出黨的執政能力建設為主線,強化管理，為扎實有效做好干部工作提供組織和制度保障。在下發文件、張榜公布的基礎上，繼續使用電視這一新聞媒介，拓寬公示渠道，營造社會監督的良好氛圍。對試用期干部進行跟蹤考察，檢查責任目標落實情況，特別是針對任前考察發現的不足和任前談話所指出的努力方向考察其整改情況。在繼續推行干部任前公示制和干部試用期制的基礎上,又研究制定了《電視演講公示登記卡制度》、《領導干部試用期教育管理制度》、《干部試用期滿公示暫行辦法》等，不斷擴大干部任前公示范圍，加大了對干部試用期間的跟蹤考察力度。上半年，對5名干部進行了任前電視演講公示。

（二）、規范確定考察對象、考察、醞釀、決定等環節。

2006年，我們結合鄉鎮機構改革和鄉鎮黨委換屆工作，認真執行《干部選拔任用工作實施細則》，繼續實行和完善《關于任用鄉鎮黨政正職實行全委會投票表決制辦法》，切實把“想干事、能干事、干成事”的干部選拔到領導崗位上。對機構改革涉及調整的221名干部，進行常委會票決，對24名蘇木鎮黨政正職實行了全委會票決。通過改革，全縣鄉鎮領導干部職數由改革前的165人減至86人，精簡了47.88%，鄉鎮黨政班子成員平均年齡為40.15歲，比機構改革前下降了1.7歲；鎮黨政正職的平均年齡為41.21歲，比機構改革前下降了1.33歲，改革得到了廣大干部群眾的好評。

（三）、在換屆工作中對擴大黨內民主進行探索

認真執行《黨政領導干部初始提名辦法（試行）》，擴大提名環節的民主。適當擴大會議推薦的范圍和差額提名的比例，擴大選舉環節的民主，認真做好黨代表選舉工作，改進候選人介紹的內容和形式，完善選舉辦法。通過以上制度的實施，在全縣鄉鎮黨代會選舉中，充分發揚民主，具體體現組織意圖，縣下派黨代表、黨委委員、紀檢委員全部高票當選，順應民心，贏得民意。

（四）、在換屆考察中完善體現科學發展觀要求的綜合考核評價辦法

認真執行《黨政領導干部選拔任用工作實施細則》、《鄉鎮（場）、縣直部門領導班子及領導成員工作實績考核制度》，在換屆考察中充分運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話、綜合評價六個環節的評價結果，全面、客觀、準確地評價領導班子和領導干部。鄉鄉鎮機構改革干部調整中，堅持“德才兼備，注重實績，群眾公認”的原則，在干部交流、改任、免職、重用等各環節，以考察結果為依據，結合民意和工作實績調整干部，收到良好效果。

（五）、做好公開選拔和競爭上崗工作。

年初以來，從抓制度入手，進行了許多有益嘗試和探索。鄉鎮機關干部全員考試、考核競爭上崗。經考試考核行政機關和事業單位共上崗802人；共分流477人。其中，離崗退養340人、待崗30人、其他107人通過補充缺編單位工作或交流到其他單位工作。整個分流工作做到了“無情分流，有情安置”。改革后，鄉鎮內設機構37個，比原內設機構83個減少46個，精簡55.43％。鄉鎮事業機構37個，比原事業機構138個減少101個，精簡73.19％。由于在機構改革中，真正體現了民主、公開、公正，注重了公論和實績，并對因種種原因不適宜繼續擔任領導職務的干部進行了妥善安置，整個改革進行得平穩順利。

（六）、研究探討加強鄉鎮黨政正職管理的有效方法和途徑。

年初以來，縣委把配強黨政正職作為干部工作的首要任務來抓，明確提出了要把培養選拔黨政“一把手”工作提高到一個新水平的總體要求。結

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2、考核方法有待改進。現有的考察方法存在著重任前考察輕日常動態了解的傾向；考察程序上民主化程度、群眾參與程度還不夠高；考察內容上八小時以外的“社交圈”、“生活圈”觸及不多，難以反映一個干部的真實面貌。

3、干部監督管理的相對弱化為領導干部問題產生提供了外在條件。從監督體制上分析，存在著“上級疏于監督、同級不敢監督、下級虛于監督”的現狀。

4、公開選拔和競爭上崗力度不夠。執行《公開選拔和競爭上崗制度》方面還有等靠思想，使有的成熟的后備干部錯過最佳使用期，影響了后備干部的積極性和上進心。

5、對后備干部跟蹤考察力度不夠。對后備干部定期考察，就給他評價是不準確的，也是缺乏連續性和系統性的。為黨政領導班子輸送合格人才，必須嚴把各種關口。

三、今后工作的基本思路

1、進一步擴大干部工作中的民主，認真落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。在干部工作中充分發揚民主，是社會主義國家人民群眾當家作主的本質要求，是黨的群眾路線在干部工作中的貫徹和體現。在下一步工作中，我們要研究制定《擴大黨代表選舉工作中的民主的意見》、《完善民主推薦領導干部的意見》和《關于鄉鎮黨政正職隊伍建設的意見》，注重干部選拔前的民主推薦工作，努力改進干部的選拔方式、決策方式和任用方式，積極探索鄉鎮黨政正職的培養、選拔、教育、管理、監督的有效途徑。在民主推薦工作中，要高度重視群眾推薦，尊重群眾推薦的結果，防止和糾正偏重組織推薦和領導推薦，忽視群眾推薦的傾向，增強群眾參與的積極性。研究制定《干部選拔任用醞釀辦法》、《縣委常委會討論決定干部預告制度》，進一步明確未經一定范圍醞釀協商不得上會的具體規定，便于常委在會上更好地發表意見，逐步實行《縣委常委會討論決定干部差額票決制度》。進一步規范干部民主推薦、確定考察對象、考察、醞釀、討論決定工作程序，提高干部選任工作的科學性和公正性。要進一步完善領導干部任前公示制，進一步規范群眾反映、受理、調查、處理的程序和方法，使公示制真正成為干部群眾參與和監督干部選拔任用的一種有效形式。

2、進一步完善干部考察制度和方法，提高考察工作的質量。干部考察是干部選拔任用工作的重要環節和基礎工作。近年來，隨著社會生活的發展變化，干部的活動范圍和空間擴大，活動方式日趨多樣，干部違規行為的隱蔽性增加，加大了干部考察工作的難度。因此，我們要進一步擴大群眾參的范圍，實行干部考察預告制和差額考察制度，讓群眾特別是知情群眾充分反映意見，對考察對象進行比較和鑒別。改進實績考察方法，抓緊研究制定《領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》、《干部經常性考察辦法》及《“五綜合”考察干部暫行辦法》（“五綜合”即根據會議投票推薦、個別談話推薦、單位組織推薦、素能測評、實績考核的綜合量化結果確定考察對象），完善黨政領導干部崗位職責規范，建立任期目標責任制和實績考核指標體系，力求實績考察客觀準確，防止實績不實和虛報浮夸。

3、建立和完善制約機制，強化對干部選拔任用工作的監督。近幾年，干部監督工作取得了一定的成效，但仍是一個薄弱環節。監督機制不完善，監督制度不健全，尤其對“一把手”的監督乏力，是造成選人用人上的不正之風和腐敗現象的重要原因。為此，要認真執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，制定出臺《防止干部“帶病提拔”的實施意見》和《科級領導干部任中審計制度》，做到任前、任中、離任審計常抓不懈。加強對領導干部經濟責任審計工作，加大審計結果的運用力度。研究制定《黨政正職監督管理辦法》，加強黨政領導班子正職監督管理。對干部的推薦提名、考察考核、討論決定等各個環節嚴格把關，實行全過程監督。要發揮群眾監督的作用，凡是群眾反映的內容具體、情節嚴重的問題，要認真調查核實。要嚴肅查處違反干部人事制度法規的行為，建立并完善推薦、考察、決定責任制和用人失誤責任追究制度，明確責任主體的責任內容，切實解決干部選拔任用工作中責任不明確，出現用人失察失誤無人負責、難以追究的問題。充分發揮組織部干部監督部門的作用，認真落實組織、紀檢、信訪等執紀執法部門聯系會制度，強化干部的日常考察和管理。

4、建立健全競爭和更新機制，促進干部奮發工作，能上能下。干部能上不能下是長期困擾我們的難點問題。解決這一問題，必須從“上”和“下”兩個方面著手。在“上”的方面，要引入競爭擇優機制，積極推行公開選拔、競爭上崗等制度。在推進“下”的方面，要下決心建立黨政領導職務任期制，明確規定干部連續任職及擔任同一職級領導職務不能超過最高年限，任職期滿后，除提拔、交流的以外，可以連任的辦理連任手續，符合退休條件的應當退休，既不能連任又不到退休年齡的，改任非領導職務或離職分流。

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第三篇：干部制度改革和組織制度創新工作匯報

干部制度改革和組織制度創新工作匯報

2006年6月23日

年初以來，我縣按照市委“關于印發<<全市2006年干部制度改革和組織制度創新工作安排>>的通知”精神，結合全縣工作實際，圍繞優化領導班子結構和提高領導干部執政能力建設這條主線，在充實、完善干部工作制度，規范選任干部工作程序，拓寬民主渠道，量化、細化考察評價辦法，公開選拔、競爭上崗，探索鄉鎮黨政“一把手”管理的有效方法和途徑，干部監督，抓好黨代會常任制試點工作和組織部門黨務公開等方面采取了有效措施，加大工作力度，取得了新的突破。現將有關工作匯報如下：

一、基本做法

（一）、進一步完善公示制度和試用期制度。

年初以來,縣委認真落實全市組織工作會議精神,圍繞全縣組織工作目標任務,以鄉鎮機構改革為契機，以提高干部隊伍整體素質,優化結構為重點,以突出黨的執政能力建設為主線,強化管理，為扎實有效做好干部工作提供組織和制度保障。在下發文件、張榜公布的基礎上，繼續使用電視這一新聞媒介，拓寬公示渠道，營造社會監督的良好氛圍。對試用期干部進行跟蹤考察，檢查責任目標落實情況，特別是針對任前考察發現的不足和任前談話所指出的努力方向考察其整改情況。在繼續推行干部任前公示制和干部試用期制的基礎上,又研究制定了《電視演講公示登記卡制度》、《領導干部試用期教育管理制度》、《干部試用期滿公示暫行辦法》等，不斷擴大干部任前公示范圍，加大了對干部試用期間的跟蹤考察力度。上半年，對5名干部進行了任前電視演講公示。

（二）、規范確定考察對象、考察、醞釀、決定等環節。

2006年，我們結合鄉鎮機構改革和鄉鎮黨委換屆工作，認真執行《干部選拔任用工作實施細則》，繼續實行和完善《關于任用鄉鎮黨政正職實行全委會投票表決制辦法》，切實把“想干事、能干事、干成事”的干部選拔到領導崗位上。對機構改革涉及調整的221名干部，進行常委會票決，對24名蘇木鎮黨政正職實行了全委會票決。通過改革，全縣鄉鎮領導干部職數由改革前的165人減至86人，精簡了47.88%，鄉鎮黨政班子成員平均年齡為40.15歲，比機構改革前下降了1.7歲；鎮黨政正職的平均年齡為41.21歲，比機構改革前下降了1.33歲，改革得到了廣大干部群眾的好評。

（三）、在換屆工作中對擴大黨內民主進行探索

認真執行《黨政領導干部初始提名辦法（試行）》，擴大提名環節的民主。適當擴大會議推薦的范圍和差額提名的比例，擴大選舉環節的民主，認真做好黨代表選舉工作，改進候選人介紹的內容和形式，完善選舉辦法。通過以上制度的實施，在全縣鄉鎮黨代會選舉中，充分發揚民主，具體體現組織意圖，縣下派黨代表、黨委委員、紀檢委員全部高票當選，順應民心，贏得民意。

（四）、在換屆考察中完善體現科學發展觀要求的綜合考核評價辦法

認真執行《黨政領導干部選拔任用工作實施細則》、《鄉鎮（場）、縣直部門領導班子及領導成員工作實績考核制度》，在換屆考察中充分運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話、綜合評價六個環節的評價結果，全面、客觀、準確地評價領導班子和領導干部。鄉鄉鎮機構改革干部調整中，堅持“德才兼備，注重實績，群眾公認”的原則，在干部交流、改任、免職、重用等各環節，以考察結果為依據，結合民意和工作實績調整干部，收到良好效果。

（五）、做好公開選拔和競爭上崗工作。

年初以來，從抓制度入手，進行了許多有益嘗試和探索。鄉鎮機關干部全員考試、考核競爭上崗。經考試考核行政機關和事業單位共上崗802人；共分流477人。其中，離崗退養340人、待崗30人、其他107人通過補充缺編單位工作或交流到其他單位工作。整個分流工作做到了“無情分流，有情安置”。改革后，鄉鎮內設機構37個，比原內設機構83個減少46個，精簡55.43％。鄉鎮事業機構37個，比原事業機構138個減少101個，精簡73.19％。由于在機構改革中，真正體現了民主、公開、公正，注重了公論和實績，并對因種種原因不適宜繼續擔任領導職務的干部進行了妥善安置，整個改革進行得平穩順利。

（六）、研究探討加強鄉鎮黨政正職管理的有效方法和途徑。

年初以來，縣委把配強黨政正職作為干部工作的首要任務來抓，明確提出了要把培養選拔黨政“一把手”工作提高到一個新水平的總體要求。結合機構改革工作，對12個鄉鎮的24名黨政正職全部通過全委會票決辦法產生。強化培訓，黨政正職整體素質明顯提高。縣委從全縣黨政正職隊伍的現狀出發，根據新形勢對干部素質的新要求，針對黨政正職的工作規律和特點，有計劃地進行培養，不斷提高黨政正職的素質。通過采取請進來教，派出去學，走出去看等培訓方式，舉辦黨政“一把手”培訓班1期，鄉鎮參加人數35人，使他們在干中學習、干中補課、干中提高。規范管理，黨政正職后備干部隊伍不斷壯大。根據黨政正職配備的目標要求，在后備干部隊伍中，形成了較為合理的年齡梯次和專業知識結構。在每次班子考核中，將推薦黨政正職后備干部做為一項重要內容，在縣委全委會和全委擴大會議上，公開推薦后備干部。截至現在，推薦產生縣處級后備干部23名,黨政正職后備干部120人，副職后備干部160人，后備干部隊伍結構趨于合理。

(七）、做好干部監督工作。

進一步健全組織部門信訪舉報制度，加大組織考察和任前公示期間信訪舉報的受理和查核工作力度。加強《干部任用條例》貫徹執待情況的監督檢查。一是按照《干部任用條例》規定的程序考察干部。上半年發布考察預告2次，涉及考察對象431人。二是重點抓好民主推薦干部。針對鄉鎮撤并，縣委對新成立的12個鄉鎮的24名黨政正職人選進行了民主推薦，拓寬了選人用人視野，擴大了民主渠道。三是堅持崗前談話制度。對調整的干部在正式上崗前，由縣委領導進行集體談話，對新上崗的領導干部提出了期望和要求。四是任前審計和離任審計工作。對鄉鎮場的50名黨政正職領導干部實施了任前審計，對離任的黨政正職領導干部實施了任期經濟責任審計，對發現的問題進行了處理，上半年共開展離任審計24人次。五是嚴格執行考察公示和任前公示。公開聯系電話、聯系方式，設專人接待來信來訪，上半年實行考察公示431人次，任前公示5人次。對有問題反映的及時進行調查了解，并將調查處理結果反饋給舉報人。

(八)、抓好黨代會常任制試點工作。

開展黨代會閉會期間發揮黨代表的作用，通過推行黨代會常任制，增強黨代表的責任意識和工作主動性，發揮參與、監督和溝通的積極作用，使黨代表的權利得到保障、意愿得到尊重、作用得到體現。一是強化黨代表的代表意識。具體做到“三破三立”。即破除黨代會閉幕代表作用終止的觀點，樹立長期的代表意識；破除黨代表就是參與選舉的觀點，樹立廣泛的代表意識；破除黨代表只能在黨代表會上發揮作用的觀點，樹立多渠道發揮作用的意識。二是完善活動的形式和載體，是代表作用有效發揮的手段。通過建立并落實代表學習制度，保證代表素質與時具進，體現先進性；通過建立落實定期召開代表會議制度，發揮黨代表參與管理黨務的主體作用，保證代表監督權的落實；通過建立落實代表視察工作制度，擴大黨代表的知情權和監督權，保證黨代表視察權的落實；通過建立健全落實代表評議工作制度，保證代表評議權的落實。三是開展“聯帶”活動，發揮黨代表的紐帶作用。為了使黨代表能夠密切聯系所在選區黨員和群眾，做到上下溝通，理順情緒，化解矛盾，調動一切積極因素，開展黨代表和黨員“1+1雙聯雙帶”活動。通過一名黨代表聯系一名黨員或基層黨支部，一名黨員聯系一名入黨積極分子或群眾的鏈條式幫帶，化解困難黨員的實際問題，提高 人民心目中的地位，架起黨心民心“連心橋”。

(九)、推進組織部門黨務公開。

認真研究組織工作中應公開的業務和政策，公開的方法和途徑等問題。按照《關于實行黨務公開的意見》和《實施細則》的規定要求，以干部工作為重點，以保障和落實群眾“四權”為目標，積極推進組織部門黨務公開。落實和完善“十不準二報告”制度，提高辦事效率。一是注重公開性，落實好群眾知情權。將選任干部的有關情況通過新聞媒體、大型會議等渠道向社會告知。制定了干部初始提名辦法、推薦預告制、考察（核）預告制、任前公示制、公開選拔和競爭上崗制等制度，讓群眾隨時“知情”。二是注意廣泛性，落實好群眾參與權。讓群眾既參與干部選任工作，又參與監督工作。實行并嚴格執行考察信訪和考察舉報制度。讓群眾積極參與直接或間接監督干部的選任工作、學習及干部八小時以外的表現等，讓群眾行使好各種監督權。三是注重民意性，落實好群眾選擇權。在群眾推薦選擇方式上，采取無記名推薦、署名推薦、個別談話推薦、會議表決推薦等兼融措施，為群眾創造了充分而自主行使選擇權的條件，取得了較好的效果。四是注重全程性，落實好群眾監督權。定期召開領導干部公開述職活動，讓群眾給領導當面打分，有效防止了領導干部帶“病”作業。堅持離任審計和調任考察制度，并把審計和考察結果反饋給群眾，防止了領導干部帶“病”離崗和帶“病”換崗現象的發生。聘請群眾代表為干部工作特邀監督員，讓他們參與干部醞釀、列席干部監督聯席會議等。

二、當前工作中面臨的主要問題

經過我們的不懈努力，盡管我們在干部工作上做了許多工作,積累了一些經驗,干部隊伍中思想道德、政治覺悟、執政能力、勤政廉政、各種結構等取得了一定的進展，但與上級的要求和新形勢新任務的需求相比，還有一定的差距，工作中還存在一些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：

1、部分領導干部的理論水平和工作能力與實際崗位要求還存在一定差距，還不能很好地適應新形勢對領導干部管理方式的轉變和服務職能的更高的要求，他們的決策能力、處理復雜問題的能力還需進一步提高。

2、考核方法有待改進。現有的考察方法存在著重任前考察輕日常動態了解的傾向；考察程序上民主化程度、群眾參與程度還不夠高；考察內容上八小時以外的“社交圈”、“生活圈”觸及不多，難以反映一個干部的真實面貌。

3、干部監督管理的相對弱化為領導干部問題產生提供了外在條件。從監督體制上分析，存在著“上級疏于監督、同級不敢監督、下級虛于監督”的現狀。

4、公開選拔和競爭上崗力度不夠。執行《公開選拔和競爭上崗制度》方面還有等靠思想，使有的成熟的后備干部錯過最佳使用期，影響了后備干部的積極性和上進心。

5、對后備干部跟蹤考察力度不夠。對后備干部定期考察，就給他評價是不準確的，也是缺乏連續性和系統性的。為黨政領導班子輸送合格人才，必須嚴把各種關口。

三、今后工作的基本思路

1、進一步擴大干部工作中的民主，認真落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。在干部工作中充分發揚民主，是社會主義國家人民群眾當家作主的本質要求，是黨的群眾路線在干部工作中的貫徹和體現。在下一步工作中，我們要研究制定《擴大黨代表選舉工作中的民主的意見》、《完善民主推薦領導干部的意見》和《關于鄉鎮黨政正職隊伍建設的意見》，注重干部選拔前的民主推薦工作，努力改進干部的選拔方式、決策方式和任用方式，積極探索鄉鎮黨政正職的培養、選拔、教育、管理、監督的有效途徑。在民主推薦工作中，要高度重視群眾推薦，尊重群眾推薦的結果，防止和糾正偏重組織推薦和領導推薦，忽視群眾推薦的傾向，增強群眾參與的積極性。研究制定《干部選拔任用醞釀辦法》、《縣委常委會討論決定干部預告制度》，進一步明確未經一定范圍醞釀協商不得上會的具體規定，便于常委在會上更好地發表意見，逐步實行《縣委常委會討論決定干部差額票決制度》。進一步規范干部民主推薦、確定考察對象、考察、醞釀、討論決定工作程序，提高干部選任工作的科學性和公正性。要進一步完善領導干部任前公示制，進一步規范群眾反映、受理、調查、處理的程序和方法，使公示制真正成為干部群眾參與和監督干部選拔任用的一種有效形式。

2、進一步完善干部考察制度和方法，提高考察工作的質量。干部考察是干部選拔任用工作的重要環節和基礎工作。近年來，隨著社會生活的發展變化，干部的活動范圍和空間擴大，活動方式日趨多樣，干部違規行為的隱蔽性增加，加大了干部考察工作的難度。因此，我們要進一步擴大群眾參的范圍，實行干部考察預告制和差額考察制度，讓群眾特別是知情群眾充分反映意見，對考察對象進行比較和鑒別。改進實績考察方法，抓緊研究制定《領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》、《干部經常性考察辦法》及《“五綜合”考察干部暫行辦法》（“五綜合”即根據會議投票推薦、個別談話推薦、單位組織推薦、素能測評、實績考核的綜合量化結果確定考察對象），完善黨政領導干部崗位職責規范，建立任期目標責任制和實績考核指標體系，力求實績考察客觀準確，防止實績不實和虛報浮夸。原創文章，盡在文秘知音www.tmdps.cn網。

3、建立和完善制約機制，強化對干部選拔任用工作的監督。近幾年，干部監督工作取得了一定的成效，但仍是一個薄弱環節。監督機制不完善，監督制度不健全，尤其對“一把手”的監督乏力，是造成選人用人上的不正之風和腐敗現象的重要原因。為此，要認真執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，制定出臺《防止干部“帶病提拔”的實施意見》和《科級領導干部任中審計制度》，做到任前、任中、離任審計常抓不懈。加強對領導干部經濟責任審計工作，加大審計結果的運用力度。研究制定《黨政正職監督管理辦法》，加強黨政領導班子正職監督管理。對干部的推薦提名、考察考核、討論決定等各個環節嚴格把關，實行全過程監督。要發揮群眾監督的作用，凡是群眾反映的內容具體、情節嚴重的問題，要認真調查核實。要嚴肅查處違反干部人事制度法規的行為，建立并完善推薦、考察、決定責任制和用人失誤責任追究制度，明確責任主體的責任內容，切實解決干部選拔任用工作中責任不明確，出現用人失察失誤無人負責、難以追究的問題。充分發揮組織部干部監督部門的作用，認真落實組織、紀檢、信訪等執紀執法部門聯系會制度，強化干部的日常考察和管理。

4、建立健全競爭和更新機制，促進干部奮發工作，能上能下。干部能上不能下是長期困擾我們的難點問題。解決這一問題，必須從“上”和“下”兩個方面著手。在“上”的方面，要引入競爭擇優機制，積極推行公開選拔、競爭上崗等制度。在推進“下”的方面，要下決心建立黨政領導職務任期制，明確規定干部連續任職及擔任同一職級領導職務不能超過最高年限，任職期滿后，除提拔、交流的以外，可以連任的辦理連任手續，符合退休條件的應當退休，既不能連任又不到退休年齡的，改任非領導職務或離職分流。

第四篇：黨密切聯系群眾制度創新研究

黨密切聯系群眾制度創新研究

密切聯系群眾是中國共產黨的優良傳統和作風，密切聯系群眾的制度是黨的各種制度中最基本和最重要的制度之一。胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上指出：“全黨同志必須牢記，密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，脫離群眾是我們黨執政后的最大危險。”同時提出，“制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，必須始終把制度建設貫穿黨的各項建設之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統、大膽創新，構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。”建立健全聯系群眾的制度，是新形勢下堅持黨的群眾路線的重要課題，抓住了制度建設也就抓住了加強和改進黨的作風建設的關鍵。散戶常犯六毛病

密切聯系群眾存在的問題和難點

當前黨群、干群關系總體上是好的，人民群眾的擁護支持成為各級黨委、政府執政的深厚基礎和堅強后盾。面對國際國內的新形勢、全面建設小康社會的新任務、社會結構的新變化和人民群眾的新期待，黨員干部密切聯系群眾也出現了一些新的問題和難點，值得認真研究和解決。目前存在的問題：一是群眾觀念淡薄，不愿聯系群眾。二是途徑渠道、方式方法滯后，不善聯系群眾。三是素質能力不強，不能聯系群眾。四是農村社會發生變化，不易聯系群眾。密切聯系群眾暴露出來的一系列問題，既有黨員干部個人主觀因素的影響，也有體制機制等客觀因素的制約。在體制機制方面，聯系群眾主要存在以下幾個難點。教育虛化教育流于形式。從當前情況看，干部教育的效果不明顯，集中體現為干部教育虛化。一是學習被動應付，數據顯示，60.7%的被調查者認為黨員干部“學習被動應付，學用脫節”，35.9%的認為“黨員干部主觀世界改造不足”；二是教育內容空泛，缺乏針對性和時效性，特別是缺乏統一的、貼近群眾實際的教材；三是教育紀律不嚴格，參加培訓串串門、認認人，借學習結交朋友、聯絡感情，不重視教育的單位或個人得不到懲處，重視教育或成績突出的單位或個人得不到重視。

體制固化體制創新滯后。在聯系群眾方面存在的許多問題，其深層原因還是體制問題。一是干部管理體制。2009年，中共中央制定實施《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和黨員干部考核評價機制的意見》以來，加大了群眾滿意度的考核和分值，但民意標準是形式大于內容。二是壓力型體制。由于層層分解的目標管理責任制，在實際工作中形成了一種典型的“壓力型”體制，各級政府特別是基層政府工作的重心都是與目標管理有關的“指標”，與“指標”無關的工作，即使與群眾的切身利益聯系緊密，一些干部也無心去做。即使一些直接面對群眾的基層干部，往往也在多種“一票否決”工作的壓力下，全力完成招商引資、維穩、計生等任務，有限的時間都用在應付各種檢查考核上，聯系群眾成為工具而非目的。三是鎮街管理體制。鎮街處在農村工作的最前沿，是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶。聯系群眾的主體是鎮街組織和鎮街干部，上級部門大量的群眾工作，都要通過鎮街干部去落實，去面對面與群眾打交道。目前，鎮街功能不僅沒有得到進一步的加強，反而有被弱化的趨勢。有的鎮街干部沒有做好長期在基層工作的打算，而是把基層當成了提升的跳板，“走讀”現象在鎮街也非常普遍。

制度泛化制度落實不到位。制度具有激勵功能和約束功能。中國共產黨歷史上形成了一整套有效的聯系群眾的好制度，近年來，各地也結合實際制定了不少深入基層、深入群眾、聯系群眾的好制度、好規定。但是，當前密切聯系群眾最缺少的不是制度，而是不折不扣地抓落實。一是強調黨群關系多，規范干群關系少。近年來，各級出臺了許多關于加強黨同人民群眾聯系的意見，但諸如《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等具體可操作的制度少。二是實體性制度多，操作性制度少。許多制度偏向于“應該做什么”，而沒有規范“應該如何做”，缺乏可操作性，極易流于形式。三是個別制度多，系統性制度少。當前的聯系群眾制度，如領導干部下鄉制度、領導干部接待群眾制度、處理群眾來信來訪制度、領導干部蹲點制度、黨員干部承諾制度等，都是單兵作戰的局面，沒有形成層次結構合理、權力配置均衡、內容協調耦合、鏈條環節承續的制度體系。

監督弱化監督考核機制不健全。目前各地由于對黨員干部密切聯系群眾的全過程缺乏嚴格的監督，黨員干部既沒有聯系群眾的內在動力，也沒有聯系群眾的外在壓力。一是監督標準不完善。各地在監督黨員干部密切聯系群眾時，沒有制定科學的測評標準，無法解決認定黨員干部“聯系群眾行不行”的問題，無法科學測評黨員干部聯系群眾的實效。二是監督運作不科學。對黨員干部密切聯系群眾的監督并沒有做專門的程序設計，還是依托傳統的干部考核。在有限的監督渠道中，還存在三個偏重：偏重考核，日常監督流于形式；偏重組織意見，民意測評流于形式；偏重經濟業績考查，服務群眾成效考評流于形式。三是監督主體不廣泛。對黨員干部聯系群眾的監督主要是由黨委及其組織（人事）部門，包括紀檢監察部門進行的體制內的監督，人大監督、群眾監督、輿論監督嚴重弱化。

萊州市聯系群眾制度的探索和創新

群眾觀教育制度化、常態化。萊州市委歷來高度重視黨員干部的群眾觀教育，把群眾觀教育納入全市各級黨員干部培訓的必修內容，常抓不懈。每年召開群眾工作會議，出臺群眾工作意見，宣傳先進典型，推廣工作模式，增強了密切聯系群眾的自覺性。

構筑群眾工作組織領導體系。成立市委群眾工作委員會，全面負責組織做好本級群眾工作，并設立群眾工作委員會辦公室，具體負責日常工作落實。鎮街成立黨務服務中心、群眾工作中心、便民服務中心等三個中心合一的“農村黨務村務服務中心”，中心由副科級領導干部兼任。如金城鎮、三山島街道的黨務村務服務中心，實行一條龍服務。村居按照農村工作區的劃分，成立農村工作區黨總支，普遍設立群眾工作室，主任由村支部書記或村委主任兼任。通過層層構建群眾工作組織領導體系，為群眾工作的開展奠定了堅實基礎。

推行聯合接訪工作模式。建設聯合接訪服務大廳，本著集中用權的原則，組織有關職能部門派出工作機構或人員入駐大廳，實現對群眾問題和群眾事務的“一站式受理、一條龍服務、一攬子解決”；鎮街農村黨務村務服務中心建設，按照“人進中心、事進中心、權進中心”原則，將紀檢監察、組織、農業、民政、計生、信訪、司法、建設、勞動、土地等十幾個涉農部門納入中心，設置了一線窗口，整合行使服務、管理、監督等職能；村居群眾工作室建設，重點結合農村新型社區建設，著力打造集信訪服務、法律援助、政策咨詢和矛盾糾紛排查化解等功能于一體的“群眾之家”。

建立健全群眾工作制度。一是落實領導干部聯系點制度。市級領導到聯系、分管的鎮街、部門、村莊、企業和學校，市直部門、駐萊單位領導班子成員到包幫的后進村、示范村，鎮街領導班子到所包村莊或聯系點，面對面聽取基層群眾的意見和建議，幫助基層解決實際問題。二是落實定期接待群眾制度。領導干部定期接訪，市級領導每月定點接訪、重點約訪、帶案下訪時間不少于一天，市委、市政府每周三安排一名市級領導到信訪局公開接訪；鎮街黨政主要領導、市直部門主要領導每周一設立公開接訪日，其他工作日安排黨政領導班子成員隨時接待來訪群眾。職能部門定期下訪，市信訪工作聯席會議牽頭，從市直有關部門抽調干部每月開展一次下訪工作。市直有關部門結合實際，立足解決和減少信訪問題，每月至少組織開展一次下訪工作。三是落實包村聯戶制度。現場辦公，設立為民服務點，安排機關干部駐點辦公，提供辦事“一條龍”服務；公開辦公，落實機關干部“一卡三公開”制度；干部聯戶，鎮街機關干部每人聯系10名老干部、黨員和村民代表、個體私營企業主、貧困戶和上訪戶，農村干部每人確定1—2名幫扶對象，深入走訪聯系，幫助解決實際問題。

健全完善群眾工作機制。一是建立健全社會穩定風險評估機制。建立社會穩定風險評估小組，對涉及群眾利益的重大決策、重大項目，及時進行社會穩定風險評估，避免因決策失誤引發不穩定問題。二是健全訴求表達機制。利用網絡、報刊、電臺等新聞媒體，做好“陽光政務熱線”、“民生視線”和“網上陽光對話”等欄目，認真聽取社會聲音，提供咨詢服務，現場答復問題。采取公開設置意見箱、熱線電話、舉報電話等形式，方便群眾反映情況、發表意見。三是健全排查化解機制。推廣“黃、橙、紅三級預警”和“村情檔案”制度，對各類矛盾隱患，統一建立臺賬，逐一明確責任，實行動態跟蹤、銷號管理，確保及時就地就近化解矛盾。四是健全群眾工作機構內部運行機制。抓好各級群眾工作機構的規范化管理，明確服務群眾、化解矛盾的工作程序和工作流程，明確績效考評和獎懲措施，確保各級群眾工作機構規范運行、高效運轉。

扎實開展讓群眾滿意活動。針對群眾反映強烈的突出問題，市委、市政府每年規劃落實為民服務十件實事，公開承諾，推進落實。在此基礎上，扎實開展讓群眾滿意活動，突出“為基層服務，讓群眾滿意”的目標，察民情、順民意、重民生、促民樂、保民安，努力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使經濟社會發展成果惠及全市群眾，最大限度地減少不和諧因素，提升群眾的幸福感和滿意度。從制度層面如何解決存在的問題

深入開展群眾觀教育。我黨歷來高度重視干部教育工作，2006年中央通過了《干部教育培訓工作條例（試行）》、2010年中共中央辦公廳印發了《2010—2020年干部教育培訓改革綱要》、2008年出臺了《中國共產黨黨校工作條例》。立足黨校陣地，加大干部的教育培訓規模，是加強群眾觀教育的有效辦法。要積極探索建立以培訓需求為導向的培訓內容更新機制，真正做到“群眾意識”進教材、進課堂、進頭腦，內化為黨員干部的自身修養，不斷提高干部聯系群眾的能力，增強干部聯系群眾的內在動力。

建立教育培訓的考核和激勵機制。將干部的教育培訓情況作為干部考核的內容和任職、晉升的重要依據之一，真正改變“學不學一個樣，學好學壞一個樣”的問題。

改進干部聯系群眾考核辦法。考評體系對干部行為、政府行為具有導向性作用。堅持“群眾公認”原則，把評判權交給群眾，以服務對象的評價作為部門工作業績和干部政績的考核指標之一，充分保障和擴大群眾對干部考核評價的知情權、參與權、表達權和監督權，要把深入群眾發現問題的多少，為群眾解決困難的多少，為群眾辦實事辦好事的多少作為考核內容，并與干部的選拔任用結合起來，確保在干部選拔、任用的環節上體現民情民意。

運用好聯系群眾考評結果。要真正使黨同群眾的聯系走上制度化、規范化的軌道，必須建立黨聯系群眾的激勵約束機制。要定期進行群眾滿意度測評，以群眾是否滿意作為檢驗黨員干部聯系和服務群眾工作成效的基本標準，并把黨員聯系和服務群眾的情況作為民主評議黨員、黨性分析評議和考核評優的重要內容。通過組織的強制性行為，形成倒逼機制，如通過批評教育、誡勉談話、督促整改、組織調整和紀律處分等，增強聯系群眾的外在壓力。

扎實開展豐富多彩的聯系群眾活動。組織開展深入群眾活動，通過“三進三同”、“結窮親”和“大下訪”等方式，堅持走出去、走下去，與群眾打成一片，聽實話、查實情，解民憂。組織開展為民辦實事活動，順應群眾過上更好生活的新期待，把保障和改善民生作為開展工作的根本出發點和落腳點，公開承諾所辦事項，大力發展社會事業，讓群眾得到更多實惠。廣泛開展“送溫暖、獻愛心”活動，著力保障改善困難群眾的生活。通過開展豐富多彩的密切聯系群眾活動，最大限度地促進社會和諧，提升群眾的幸福感和滿意度。

（作者系中共山東省萊州市委書記、市委黨校校長）

第五篇：反腐敗與制度創新

反腐敗與制度創新

李小勇

【專題名稱】中國共產黨

【專 題 號】D2

【復印期號】2004年03期

【原文出處】《中共福建省委黨校學報》(福州)2003年12期第20～24頁

【作者簡介】李小勇系福建省委黨校科社、法學教研部副教授（福建 福州 350001）

【內容提要】 反腐敗就必須進行制度創新。首先是要嚴密各種制度，防止產生腐敗。其中的關鍵是要健全權力監督制約機制，健全干部人事制度，推進行政審批制度改革，加快生產資料市場化配置改革，建立和完善財產實名制和財產申報制度，改革財政稅收體制。其次是要創新各種制度，嚴厲打擊腐敗。改革反腐敗機關的運作機制，嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐敗刑事追究程序。

【關 鍵 詞】反腐敗/制度創新/防止產生腐敗/嚴厲打擊腐敗

考察發達國家反腐敗的成功經驗，反思我們反腐敗的經驗教訓，我們發現嚴密制度以防止腐敗，嚴厲制裁以打擊腐敗，即“使人不能腐敗，使人不敢腐敗”是治理腐敗的根本舉措。問題是，如何嚴密制度使人不能腐敗？如何嚴厲打擊腐敗分子的制度使人不敢腐敗？這是需要從理論上深入探索、實踐中必須解決的重大問題。本文認為關鍵在于標本兼治的制度創新。

一、嚴密制度，防止產生腐敗

反腐敗要注意避免走入重刑主義誤區，[1]重視事前的防范和事中監督，使之難以產生腐敗，故防止產生腐敗應成為制度創新的重點。

1、健全權力監督制約機制。

很多論者在分析我國腐敗現象的原因時，都認為權力缺乏監督制約是重要原因。然而，究竟在權力運行的哪些環節缺乏監督制約，如何加強對權力的監督制約，這是需要深入探討的。

第一，提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，實行紀委垂直領導體制。我國反腐敗工作查處了一批要案大案，如陳希同、成克杰、程維高、吳文達[2]、丁仰寧等腐敗案件表明，加強對黨委主要領導的監督制約具有緊迫性。現行對黨委主要領導監督制約的主要機制是上級黨的紀律檢查委員會監督下級黨委會。這樣的機制主要問題是有監督權的上級紀檢委，對下級黨委存在信息不對稱、知情不夠的問題，同級黨的紀檢委雖掌握地方政情民意，但又無權監督黨委會，同時，人大目前無論從理論上還是制度上均不能監督同級黨委，政協的監督主要方式是民主協商，沒有強制力和約束力，另外，人民檢察院和政府的監察部門是在同級黨委領導下開展工作的，他們不可能對同級黨委主要領導進行監督制約，這就存在了對黨委主要領導，也就是人大、政府、政協、政法機關的一把手監督不到位的問題。如何健全對黨委主要領導的監督制約機制呢？筆者認為，主要是提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，完善其運行機制。首先是提高紀委的政治地位，賦予同級紀委監督同級黨委的權力，發揮其了解政情民意的信息優勢。其次，實行紀委垂直領導體制，人事、財務獨立于地方，使之不受地方黨委政府的干預。再次，賦予紀委列席黨委會議的權力，跟蹤監督主要決策，使之掌握充分的信息，將監督的起點提前，突出事前和事中監督，改變目前紀委忙于事后查辦腐敗案件的形象。再次，完善紀委的反腐敗責任制，對于應當履行監督職責，應當查辦的腐敗案件，各級紀委疏于履行職責的，紀委有關責任人要承擔法律和紀律責任。

第二，加強人大對一府兩院的監督。筆者強調：

（一）完善人大及其常委會對其任命的一府兩院工作人員的質詢、彈劾和罷免程序，對瀆職、腐敗官員要經常性地行使質詢、彈劾和罷免權。

（二）突出人大對其任命官員的事前和事中監督，發現可能存在問題的，人大就要派出調查組，進行調查，防止出現腐敗以及腐敗進一步蔓延。

（三）加強人大對一府兩院尤其是政府的財政監督。目前財政資金的運作法治化程度低，財政預算剛性不強，執行過程彈性大，領導隨意支出未列入預算內的資金，而下屬的財政部門又難以對此進行制約和監督。另外，各地公共工程超預算嚴重，腐敗問題突出，人大要有專門的調查委員會，針對公共工程支出問題進行深入審核調查，發現問題就要追究有關人員的責任。為強化人大對財政監督的力度，建議人大內部成立會計監督委員會，類似西方國家議會中的會計院。

（四）建立人大監督的法律和紀律責任。目前人大的主要工作是審議立法案，通過人事任免案等，其監督職能發揮得極其有限。

第三，公開性制度建設。筆者以為要借鑒國外政務信息公開的立法經驗，推進政務信息公開方面的立法，建立強制性的政務信息公開制度。這其中的關鍵，是要把各種決定的理由，包括集體會議討論的各種觀點，以及決策時所考慮的主要觀點和理由，應向有關當事人和社會充分公開。要加強立法方面的信息公開制度建設，允許社會旁聽人大會議，參加立法及其他重大事項決定的聽證。司法方面，要放棄司法神秘主義，突出說理性，司法審判過程中合議庭成員的意見以及審委會各成員的意見，不要作為國家秘密，而是要作為判決的理由及其形成過程，向當事人和社會公開。尤其值得一提的是，當前對于反腐敗工作有重大意義的公開性制度建設，是規定公開各級干部尤其是領導干部本人及其家屬財產的數量、種類、地點、來源，以接受群眾監督和舉報以及有關機關的核查。當然，公開性方面的制度建設關鍵是新聞輿論監督的法治化。很多腐敗分子不怕舉報，就怕媒體曝光，目前新聞媒體受官方控制程度很高，缺乏相對獨立性，時常官員唱戲，媒體喝彩，其監督功能受到很大的限制，因此要通過新聞立法，確立新聞自由、公正、客觀原則，保障新聞媒體獨立采訪報道的權利，以充分發揮其監督功能。

第四，完善人民群眾信訪監督制度。我國在執行信訪工作中出現了一些問題，比如實踐中不允許越級上訪，對上訪群眾以各種理由進行壓制、打擊、報復，甚至刑事制裁問題，[3]這嚴重損害了黨和政府的形象，影響了信訪制度溝通和監督功能的發揮。筆者以為，首先要允許人民群眾越級上訪。正是因為問題在下面得不到解決，人民群眾才去越級上訪的。其次，建立相應的責任追究制度。對于信訪中發現有問題的官員一定要調查處理，對于不切實履行信訪職責的官員要追究其失職責任，對于壓制打擊報復上訪群眾的官員要追究其法律和紀律責任。調查和處理權可由紀檢和監察部門來行使。再次，采取切實措施保護人民群眾的上訪權利。建立信訪的登記、答復制度，期限處理制度，重要案件的信訪人（證人）的保護制度。最后規范的越級上訪制度，凡信訪案件未能在基層得到處理的，信訪人就可以進行越級上訪，同時信訪人可以要求紀檢和監察部門對有關信訪部門及相關部門和人員進行調查處理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察專員，對地方高級干部和金融、人事、土地轉讓等重大專項問題進行監督檢查。筆者建議在試點的基礎上，制定巡察工作條例，使巡察工作制度化、經常化、權威化。要通過制定規則，賦予巡察專員監督從中央到地方的主要干部，專項檢查金融、人事、土地出讓、國有資產流失、海關等容易發案領域的工作等職責，賦予巡察專員以直接受案權、提請紀委等有關機關調查權、提請對有關官員違法違紀責任的追究權、提請黨委會和人大對有責任官員的彈劾和罷免權等職權。

2、健全干部人事制度。

我們的干部人事制度主要是委任制，官員對上負責，他們的提名、選拔、晉升，主要由上面決定，必然導致他們熱衷于往上走后門，拉關系，找靠山。要制度上遏制吏治腐敗，根本性的是民主，即在選人用人方面，要擴大民主，在干部管理上實行監督的民主化。

擴大民主可以在兩個方面進行：一是擴大基層直接選舉的范圍。將目前在村級直選的基礎上，逐步擴大到縣級機關的直選。縣級政府及其部門、法院、檢察院的主要領導，均納入直接選舉的范圍。改革候選人的提名方式，黨內要提出多名候選人，實行差額選舉，允許候選人之間就其政策主張進行電視辯論，但要求辯論的內容不得違反現行法律和政策規定，否則其他候選人可以要求法院確認選舉無效。通過候選人之間的辯論，讓選民明辨候選人的道德、水平、施政才能，選出最佳人選。二是擴大黨內民主。由于黨居于執政地位，掌握巨大的權力，黨內民主的水平直接影響人民民主的水平，擴大黨內民主對于發展人民民主具有特殊重大的意義。首先是擴大黨代表大會和委員會的決策權，實行票決制。重大理論問題、重大歷史問題、方針政策問題、發展戰略問題、人事提名問題等，都由委員會通過投票方式來決定。其次，地方黨政主要領導要通過差額選舉來產生。再次，改革委任制干部的產生辦法。改變由某個人或少數人來選少數人的選人用人機制，對于一般委任干部，采取公開考試，公開答辯，向社會公示，擇優選用的機制；對于重要委任干部的選用，采差額方式，被選人辯論，集體投票決定。事實上各地正在推行的干部競爭上崗，就是在選任用人領域實行競爭。問題的關鍵是如何建立和完善干部競爭的規則，保證競爭合法有序地進行。

在干部的管理上要突出對干部的監督。對干部的管理不是要去干預他的法定工作，甚至包辦代替，而主要是監督。要加強監督，就要嚴密各種監督制度。要保持監督的持久動力，就必須保證監督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官員，才能有持續不斷的監督動力。而要保證監督的民主性，就必須加強黨和國家體制的民主性，這其中實行干部任期制、選舉制和競爭制尤為關鍵。干部任期結束，要繼續當選，就必須拿出令人信服的政績，否則，在競爭的情況下，他就難以繼續當選。為了能夠繼續當選，他就必須代表人民利益和意志，持續不斷地履行好自己監督的職責，保持對干部監督的持久動力。

3、以行政許可法的實施為契機推進行政審批制度改革。

行政審批的大量存在是導致腐敗的一個重要制度性原因。每一項行政審批權都可能被濫用，成為機關創收、個人腐敗的機會。很多論者，強調改革行政審批制度對于反腐敗的重大意義，[4]筆者深為同意。這幾年，政府及其部門自覺地清理行政審批事項，取得了一定的成果，但有關部門利益的實質性審批事項仍然保留較多，給產生腐敗留下許多制度性的溫床。因此，嚴格控制行政審批，是防止腐敗所必需。當前要以實施行政許可法為契機，徹底清理行政審批事項，把不符合行政許可法要求的行政審批事項全部予以清理，嚴禁借行政審批來收費，來謀取部門和個人利益，并嚴格按照行政許可法的要求規范行政審批的實施，落實“公開、公正、公平”原則，借以鏟除腐敗產生的溫床。同時，行政機關對行政許可的管理、監督，可以借鑒“決策、執行、監督”行政三權分離模式，借以發現行政審批過程的問題，杜絕行政審批過程中的腐敗現象。[5]

4、加快生產資料市場化配置方面的制度建設，阻止權力進入市場。

生產資料的價格雙軌制導致腐敗，這已是不爭的事實。隨著大量生產資料由市場來配置，雙軌制導致的腐敗也基本得到遏制。但在土地資源的配置上，長期以來我們實行的是協議轉讓方式，市場配置率很低，轉不轉讓，以什么價格轉讓，主要由官員決定。這里就存在巨大的腐敗機會。事實上，各地的土地轉讓不少存在腐敗的問題，與土地資源的市場化配置率低存在直接關系。雖然我們推行經營性商業用地以拍賣方式進行配置，但有些地方仍然以各種理由，以協議方式轉讓土地使用權。另外，應當按照市場法則運行的金融機構貸款，也存在不按市場法則，而按領導批示和其他非正常方式放貸的問題。從各地查處的一些金融腐敗案件來看，違法干預貸款、非法發放貸款比較嚴重。非法轉讓土地、非法干預招投標、非法干預貸款等問題實質權力并未退出市場。因此，阻斷權力進入市場應成為制度建設的重要方面，其中的關鍵就是繼續完善并認真落實經營性用地的拍賣辦法，招標投標法，政府采購法以及各種金融法律法規等，強化紀檢、監察和檢察機關的監督查處力度，對于利用權力干預土地

出讓、招標投標、銀行放貸的，要嚴肅追究其法律和紀律責任。

5、建立和完善財產實名制和財產申報制度。

有論者強調建立財產實名制和財產申報制度，對于反腐敗有重要意義，[6]筆者同意這個判斷，事實上我國也已經建立了這方面的制度。據筆者的觀察了解，我國的這方面制度實行的效果并不好，各地腐敗官員的巨額腐敗財產并沒有因為實行這些制度而得以完全暴露，甚至很難因為這些制度而得以暴露。這其中的主要手法就是腐敗官員有些是通過家屬收受賄賂，對其腐敗得來的存款、不動產和其他貴重物品，并不以自己的名義儲存和登記，而是以親屬的名義進行，有些甚至不去銀行存款，也不去進行不動產登記，有的存款于境外，還有的以自己或親友的名義到國內其他地方投資，非法洗錢。對于這些，我國目前的財產實名制和財產申報制度尚不能解決。完善這些制度，一個辦法就是要求一定級別以上的官員以及重要崗位的官員，不僅對自己的財產，對其家屬的財產（包括存款、不動產以及其他貴重物品）也要進行申報，說明財產來源和線索。凡未申報的官員及其家屬財產均以財產來源不明罪給予治罪沒收。其次，要加強對官員出境的審查控制，盡最大的努力控制官員攜款外逃。在國內難以隱藏財產的情況下，腐敗官員勢必想盡辦法轉移資金到境外，這就要求中央派出要員到官員外逃和資金轉移比較集中的如美國、澳洲、加拿大等國，調查腐敗官員及其家屬的財產情況，從中發現非法財產的線索，追繳非法轉移的財產。再次，就是建立官員及其家屬的財產公開制度，以接受社會和其他機關的監督。

6、改革財政稅收體制，增加地方財力，遏制執法腐敗。

1995年以來，我們實行分稅制，這對于增加中央財力，增強中央宏觀調控的能力，調動地方發展經濟的積極性起到了應有的作用，但由于地方經濟發展的不平衡，分稅制的弊端已經體現，主要表現為欠發展地區執法經費短缺和財政赤字嚴重。地方政府及其部門為了改善財政狀況，鼓勵趨利執法，導致執法不公，執法腐敗。為了改變因地方財政短缺而帶來的制度性執法腐敗，改革目前的財政稅收體制就要必要，尤其對中西部欠發展地區。改革的主要方向就是適當擴大地方稅收所占的份額，增加地方財力。

二、創新制度，嚴厲打擊腐敗

我國目前打擊腐敗的制度尚不健全。要徹底震懾腐敗分子，遏制腐敗行為，務必要創新打擊腐敗的制度體系。

1、改革反腐敗機關的運作機制。

作為主要調查腐敗行為，打擊腐敗分子的機關紀委、監察和檢察院的反貪部門，在體制上運作不是很順暢，主要表現為三個方面：一是這三個機關都受雙重領導，人事、財政、辦公設施均受地方黨政領導和支配，其獨立性和抗干擾能力不強，其反腐敗功能難以充分發揮。

[6]二是目前“內部規定查處領導干部案件要經同級黨委批準，而不少領導干部對反腐敗要存在種種模糊認識，怕影響經濟，影響政績，影響聲譽，有的領導干部法制、紀律觀念不強，習慣于以言代法（紀），以權壓法（紀），使得紀檢、監察、檢察機關難以真正依法依紀辦事，有線索不讓報、有案不讓查、觸犯刑律未能依法懲處的情況屢見不鮮，影響了反腐敗的力度和成效。”[6]筆者深為同意所引文章作者對目前反腐敗機制存在的弊端所作的上述兩個事實判斷，不僅如此，目前實行的廉政連帶責任制更使得有些領導不愿意在本地方和部門進行深入的反腐敗工作，因為這會使他本人受到牽連，連帶承擔法律或紀律責任。三是反腐敗機關的權限劃分不清問題。究竟哪些案件由紀委調查，哪些案件由監察部門負責查處，哪些由檢察機關來查處，規定不清楚，往往紀委和監察合署辦公，使用“雙規”（是指在規定的時間和規定的地點交代問題）“雙指”（是指定的時間和指定的地點交代問題）措施，變相強制，進行案件調查，覺得要追究刑事責任時，就將案件移送到檢察院，由檢察機關進行證據轉換，依法定程序提出公訴。這樣一個運作機制，一個問題就是將法定反腐敗的檢察機關置于紀檢和監察的從屬地位，有違法治原則。其次是三個機關各自掌握的查處標準不統一，可能存在扯皮的事情，難以形成反腐敗的合力。再就是證據問題，紀委和監察沒有刑事案件調查權，其取得的證據不能用于刑事訴訟，等到檢察機關進行證據轉換時，又給被查處人留下很大的翻供空間，給刑事追訴造成困難。還有就是由于目前紀委和監察部門查辦的腐敗案件，要不要移送檢察機關，標準是什么，由誰決定，對構成犯罪的不移送要不要承擔責任以及由誰承擔什么樣的責任，規定尚不明確，實踐中以紀代刑的問題就可能發生。最后是查處期限長，人力物力重復使用，效率不高，也損害被查處人的合法權益。

對于目前這樣反腐敗機構及其運作機制，筆者以為有必要進行下述改革。第一，三機關實行垂直領導，人財物不由地方控制，增強他們的獨立性和抗干擾能力。第二，查不查處領導干部完全依據法律規定來辦，不必向同級黨委請示同意，因為法律代表了全黨的意志。第三，對于紀委、監察、檢察機關在反腐敗方面的職權分工問題，筆者認為，還是應當確立檢察機關為查辦腐敗案件的主要機關，紀委和監察作為事前和事中監督的的主要機關。這是因為：首先這符合現行法律的規定，檢察機關具有查辦腐敗案件的全部職權，而紀委、監察部門的職權有限，比如這兩個機關嚴格說來只有違紀調查權，并無調查刑事案件的偵查權，他們不能對嫌疑人實施強制，他們對嫌疑人采取強制措施有違人權原則和法治原則。當然限于現行法律制度的規定，檢察機關受到傳喚時間的限制，因嫌疑人拒不交代問題，而不能進行調查時，可以請求紀委協助調查，由紀委對嫌疑人（限于中共黨員）進行“雙規”。其次，要走出反腐敗的重刑主義誤區，必須加強事前和事中監督，而由紀委和監察部門承擔事前和事中監督，符合這他們的職權特征。再次，由檢察機關主要承擔腐敗案件的調查，也不影響紀委和監察對腐敗官員的黨紀和政紀追究。檢察機關通過調查發現被調查官員不構成犯罪，但需要追究黨紀或政紀的時候，可以將案件移送給紀委和監察機關，由他們追究黨紀和政紀責任。有罪的腐敗官員經法院判決后，由他們追究黨紀和政紀責任。目前理論界有種觀點認為，為加強對腐敗案件的查處，借鑒香港和新加坡的做法，將紀委、監察、檢察機關的反貪法紀部門合并，成立廉政公署，賦予廉政公署以極大的權威，負責查辦腐敗案件。筆者認為，這種主張不符合國情。因為中國共產黨居于執政地位，數量龐大的黨員干部的確需要嚴格的紀律約束，也的確需要一個像黨的紀律檢查委員會這樣職能的機構存在，將現在的紀委合并到廉政公署，是否再要成立一個紀委來？如果再要一個紀委，又何必合并呢？同樣的理由適用于監察部門。問題的關鍵是加強查辦腐敗案件的機關的政治地位和權威，因此在整合機構時，可以考慮檢察機關的職能進行分解調整，將其反貪和法紀部門獨立，賦予其極大的權威性，并借鑒大陸法系的做法，將檢察機關的刑事公訴職能附設于法院。

2、嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性。

我國刑法對貪污罪、受賄罪規定了最高可判處死刑的嚴厲制裁措施，這對于威懾腐敗發揮了巨大的作用，與此不相協調的刑法規定就是巨額財產來源不明罪。凡被認定為來源不明的巨額財產，不管數量有多大，最高只判處5年的有期徒刑。巨額財產來源不明罪的這樣的刑罰規定，實際上給腐敗分之規避嚴厲的刑法制裁提供了絕佳法律機制。新加坡刑法規定，凡不能說明合法來源的巨額財產，均以貪污論處，這就顯著提高了官員謀取非法財產的法律責任，有力地震懾官員的非法行為。新加坡的這一刑事立法，值得我們認真借鑒。另外，為提高巨額財產來源不明罪的可操作性，配套地要實行財產申報制度，通過補充刑法條款或者進行法律解釋，規定凡未申報的財產均作來源不明的財產。再就是官員來源不明的財產應當包括其家屬收受的來源不明的財產。

修改刑法的有關條款，增加規定賄賂犯罪的嚴格刑事責任，增強刑法的可操作性。在賄賂犯罪中，有謀取“不正當利益”這個用語。從法律解釋學的角度，這是個模糊用語，很難界定某個利益是否正當，如某包工頭具備相應施工資質，為了取得某工程的施工合同，維持職工的生存和福利，而向發包方的領導行賄，這里的施工合同就很難解釋為“不正當利益”。再如，長期分居的夫婦，為了調動工作，而向有關領導行賄，也很難將此種情況下的解決夫

妻分居問題解釋為“不正當利益”。但這些案例中的行賄、受賄行為，是法律禁止的行為，情節嚴重的構成犯罪，是要追究刑事責任的。這就出現一個問題，如果嚴格依照罪行法定主義，只要不能證明利益的不正當性，就不能定罪處罰，顯然，這就會放縱犯罪。這里的關鍵就是行賄人不能向公職人員行賄這個客觀行為，至于謀取利益是否具有正當性，并不重要。再如受賄罪中“為他人謀取利益”的主觀要件，不僅難以界定，[6]而且也有違官員應為民謀利的權力運作要求。問題的關鍵是受賄罪的構成不在于“為他人謀取利益”這個主觀要件，而在于客觀上在公務活動中收受他人財務這個行為。因此，賄賂犯罪的構成要件中，可以不要求是否有“謀取不正當利益”、“為他人謀取利益”這樣的主觀要件，只要客觀上實施了刑法禁止的行為，就可以認為構成犯罪。這就嚴格刑事責任。至于利用職務便利的其他犯罪，如瀆職罪等，主觀要件并不重要，可以不作為犯罪構成要素，而將此類犯罪規定為嚴格責任。筆者認為，對于貪賄性質的犯罪，由于侵害的是公職人員職務的廉潔性，公職人員有這種犯罪，即表明其不具有擔任公職的道德素質，在認定其犯職務犯罪判處主刑的同時，就應附加剝奪政治權利，以維護公共職務的廉潔性。至于非職務犯罪，則可不附加剝奪政治權利。

3、改革反腐敗刑事追究程序規則。

現行刑事調查程序對于反腐敗有很不利的一面，主要問題有：一是傳喚時間不超過12小時的規定。由于賄賂犯罪在證據上沒有物證和第三者證人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能頂住這12小時的傳訊，檢察機關就必須放人，這樣就難以對腐敗分之形成強大的思想壓力，促其交代犯罪事實，嚴重束縛了偵查機關的手腳。[6]腐敗的單行立法，改革這些程序制度，對于搞好反腐敗工作意義重大。二是技術偵查手段受到限制。對于電話監控，檢察機關就不能進行，只能通過公安機關來實施，這就有可能泄密，因此賦予檢察機關以技術偵查權甚為必要。三是沒有建立有效的獎勵和保護舉報人和證人制度。貪賄案件中舉報人的舉報對于發現案件線索和調查取證極為重要，為搞好反腐敗工作，一定要鼓勵舉報。可目前我們在鼓勵舉報、保護舉報人方面作得很不夠，有時舉報材料還會落到被舉報人手里，非但案件難以繼續查下去，舉報人也會遭受被舉報人的打擊和報復。貪賄案件中舉報人往往又是重要的證人，建立保護舉報人和證人制度，對于揭露和證實腐敗行為，打擊腐敗分子十分重要。

【參考文獻】

[1] 許道敏、陳正云.制度反腐敗論[J].法學家，1999(6).[2] 原福州市政法委書記，2001被“雙規”，其腐敗問題正在調查和處理中。

[3] 這方面的報道網上到處可見，茲錄幾條于下：“天府熱線”（最后訪問日期2003年9月10日）報道，陜西省扶風縣農民郭廉子、郭廣林和郭宏謀因村委選舉和村財問題上訪，而于2000年6月被扶風縣法院判刑。2001年11月被寶雞市中級法院依法宣判為無罪，并予以釋放。“中華網”（最后訪問日期2003年9月10日）報道，河南省唐河縣五位農民上訪竟被判刑。

[4] 朱孝清.改革是遏制腐敗的根本性措施[J].法學，2000(5).[5] 彭心安.當前反腐敗的體制路徑[J].中共福建省委黨校學報，2003(7).[6] 朱孝清.改革是遏制腐敗的根本性措施[J].法學，2000(5).^