第一篇：農地制度創新與家庭經營

農地制度創新與家庭經營

“三農”宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發揮作用，從而影響“從根本上解決‘三農問題’”?！叭r”問題根源于農村基本經濟制度設計和安排中的矛盾，現在到了該對其進行反思和改造的時候了。

農地制度的現實困難

首先，農村土地承包制度需要繼續完善。中國農業科學院教授牛若峰認為，這項改革沒有解決土地所有權問題，集體所有的法律規定含混不清；沒有把土地所有權和農戶宅基地所有權歸還農民；沒有給予農民以長期永久經營使用權和土地處置權，承包農戶只是半自主的經營主體；另外沒有將農村集體組織改造為名正言順的合作經濟組織如土地合作社。我們還應該看到農民組織和農村治理結構嚴重滯后與家庭承包經濟制度不配套所帶來的嚴重影響。家庭經營是對人民公社時期農村生產經營制度的根本性改革，而農民組織和農村治理結構仍然沿襲了人民公社三級體制，公社體制的“遺留”與家庭經營的經濟制度的磨擦是現實農村經濟、政治和社會問題的根源。

其次，農村雙層經營體制沒有真正形成。我們認為，當前農村許多地方，集體經濟已成為空殼，事實上只剩下農戶 家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地和資產由少數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營“兩張皮”的現象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統分結合的雙層經營體制勢在必行。

再次，農村土地產權結構導致當前農村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。近幾年，我們對國內近20多個省的農村問卷和實地調查表明，土地集體所有、家庭承包經營制度設計和安排中有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩定，而且新增成員具有“天賦資源權”和法定的“公開、公平、公正”承包權，因此“土地承包關系穩定”與“承包土地關系變更”的矛盾始終存在?，F代化過程實際上也是農業資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，“穩定”與“變更”之間的沖突始終不可避免；其二，集體成員“共同共有”的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地的鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空檔。

削弱農地制度的幾大因素

一、農民承包土地承擔了太多的功能，已不堪重負。在經濟意義上，承包土地是集體成員平等獲取生產資料和社 會保障的權利；在政治意義上，承包土地是農民獲得民主權利的基礎；在社會意義上，承包土地還擔負著穩定鄉村社會結構的重要作用。因此承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感并有利于穩定。

二、目前農村面臨前所未有的土地調整壓力。集體土地總量減少的過程，也是農民承包土地調整的過程；在農村，“賦予農民長期而穩定的土地使用權”的政策、法律精神遠沒有落實，農民土地權利事實上“短期而不穩定”。

三、第二輪土地承包制度的現實安排與成文制度有較大偏差。鄉村干部隨意變更承包合同、調整或收回農民的承包地、干涉農民的生產經營活動等現象屢有發生。時至今日，仍然有一部分地方沒有完成二輪承包任務。

四、農村土地大量轉移誘致農村生產關系變化，可能導致家庭經營制度逐步解體。根據我們的調查判斷：農業內部的土地流轉表現出向本地種植養殖業大戶、非農村住戶等三種主體迅速集中的趨勢；農地資源向非農用途大量轉移，“國家建設”、“園區開發”、“鄉村集體圈占”三分天下；與此相對應，農地資源轉移正在悄悄改變農村生產關系和社會結構。首先，土地規模流轉引致農業生產組織形式不斷改變，家庭承包經營制度可能被企業化農場和公司所取代；其次，承包農戶在享有流轉土地的補償收益以外，其他土地權利在事實上將讓渡給經營者。轉入土地的大戶和外來資本將控制 村社的基本生產資料，進而左右村社“民主政治”，從而打破傳統的以地緣、血緣為紐帶的村社穩定結構；再次，無地、失地農民如果不能順利轉移到非農產業或城鎮，他們的身份將轉化為大戶和外來資本的“雇工”或者“新佃農”。

改革建議

我們認為，用農民集體成員“按份共有”的實現形式，改造農村土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農村經濟社會的震蕩，同時，土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，能夠化解當前矛盾而又比較穩妥。

因此建議：

--以“起點公平”的原則和真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限的集體成員人口平均分配承包土地。

--把“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農戶“永佃”；同時，嚴格實行“生不增、死不減”政策和“不得調整土地”的法律規定，切斷新增人口與土地的聯系。

--用相關法律將農民“長期不變的土地使用權”界定和規范為“農民私有財產權”，納入私有財產保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權。

第二篇：談農業家庭經營的缺陷及創新

談農業家庭經營的缺陷及創新

【摘 要】本文主要對農業家庭經營的缺陷及創新形式進行了分析。

【關鍵詞】農業；家庭經營；缺陷；創新

目前，中國的農業家庭經營，有一個與世界發達國家的差距。農業家庭經營的主要形式，實際上是一個小農經營。農戶投資能力不強，農業經營規模小，對利潤獲取的手段和操作模式基本上是為適應自身經濟。對于廣大農民，“自給性消費和商品糧生產”同樣重要。一般來說，農業家庭經營是遠離企業文化，農民與控制市場農業的“企業家”，不可同日而語。

一、農業家庭經營規模小

1.農業機械現代化技術受到農業家庭規模小、勞動力價格低及管理等因素的影響。

近二十多年來，中國農業機械化水平有了很大提高，但人力和畜力技術模式沒有從根本上改變。這種情況的根本原因是在一個小范圍，小規模的土地，人均耕地少。同時，農業勞動力的價格是很低的。因此，在一些人類和畜力能夠勝任的地方，農業機械的使用也受到了很大的限制?，F代農業技術，或因家庭的資金不足，或由于新技術應用的知識儲備不足，或由于信息等原因，限制了它的應用。

2.家庭內部積累能力弱，難以獲得金融支持，科技含量高，需要大量的資金，技術，不利于發展

因為規模小，農業收益較低，在家庭中是非常有限的，相當一部分農行家庭積累的資金用于建造住房，因此，可用于農業的擴張的資金是有限的。另一方面，由于農戶受到家庭經營規模小的限制，家庭可以用來作為抵押品的資產、商業水平低，現金流量低，因此也不能夠得到金融機構的支持。在家庭經濟困難，難以發展技術含量高，不利于發展需要大量資金的生產技術。

3.單位產品的生產成本高、產量低，因此很難使農民收入增加

當前，農產品在中國家庭中的管理成本高。一方面是因為農業生產資料價格高，另一方面是因為隨著家庭經營的小規模。由于勞動力及設備的使用與家庭經營規模小，固定成本是每單位產品的改進。現階段，中國的農產品，農產品價格與發達國家相比，價格雖然高出30%～40%，但由于我國農產品成本單位產品是高的，因此，利潤仍是非常低的，損失更嚴重。同時，由于農戶規模小，導致產量低，農業總收入的人均收入水平和家庭收入改善困難。

二、農業家庭經營形式的創新

1.發展家庭農場

家庭農場是指大的規模，家族企業。大致按人口平均分配土地現狀，個體農民擴大土地經營規模，意味著其他農民土地承包經營權流轉向個別農戶。其過程是：在轉型過程中，一部分農民從事非農職業和退出土地管理，這部分土地，在特別處理，如果不根據人均分配或家庭承包等方法，采取平均分配，但農民具有較高優先承包的方法，那么個體農民，擴大了土地經營規模，但其需要大量的時間。假如農業人口相對穩定，也可以通過對租賃市場、土地管理，實現管理的重點放在家庭，即一部分農民將土地經營權轉租給其他農民。它的發生可能的條件是：出租戶或缺乏勞動，或缺乏資金、技術、管理效率不高。但是有一個問題：農民生存權、土地經營權以及農民的勞動權，并租用土地管理的出租權是非常有限的，因此，管理土地租賃權后，如何獲得正確的勞動成為了土地的租賃市場的重點?！胺职钡膶嵺`是指先租租來的人，然后由出租人反包給租出者，這可以解決產品間的矛盾。當然，這一切都必須在合同中明確表明。

2.農業產業化經營發展

農業產業化是公司為“龍頭”，生產，加工，銷和工業、農業生產和經營的組織形式一體化農業。一般的屬性是緊密相連的，或松散的購銷合同為紐帶。一是土地成為公司的生產基地，并根據與種植要求按公司的業務進行種植；二是公司通常安排財政支出以及技術指導，一些家庭生產活動，統一收購產品、銷售和加工的龍頭企業。形式上雖然仍然是分散的家庭承包制，但家族企業已被列入生產和銷售一體化的企業，具有一定的統一。

3.發展新型農業合作經營

新型農業合作經濟組織的建立和發展，應堅持以家庭承包經營為主要原則的前提下，集體統一經營相結合的雙層經營體制運行和分散經營的基礎上，借鑒市場經濟與國際合作社聯盟的做法，自愿成立新型農業合作經濟組織，自治和民主管理為主要原則，銀行自由進入和退出，農民支付一定數額的股票。中國農業合作經濟組織模式，決定性的因素是交易，合作經濟組織的主要功能是提供市場成員基本的服務。由于中國新型農業合作經濟組織還處于起步階段，合作經濟組織一般都是不以贏利為主要目的，是為合作經濟組織的成員提供服務為目的的。但對其他合作經濟組織和非組織成員進行交易時，往往追求最大利潤的合作經濟組織。合作社的盈余，除留公共積累的一小部分外，大部分根據成員和交易量的合作比例返還給社員。合作經濟組織的領導人，由全體社員通過民主選舉。通過對一人一成員投票選舉。因此，從本質上說，中國新型農業合作經濟組織是一類介于企業、企業與社會之間的準企業組織。

參考文獻：

[1]付飛翔.創新我國農業經營方式的未來選擇：家庭農場[J].農村經濟，2013（07）

[2]黃利民，張安錄，劉成武.耕地撂荒及其定量分析[J].咸寧學院學報，2008（03）

第三篇：德國農地抵押融資制度及其經驗借鑒

德國農地抵押融資制度及其經驗借鑒

所屬： 報告言論 日期：2014-10-10 瀏覽次數：11次

摘要：德國農地抵押融資制度是政府對農業生產進行干預、調整政策之一，它是以土地抵押信用合作社、聯合合作銀行為中心，自下而上自發建立的一套組織機構體系。德國農地抵押融資制度以土地債券為主要資金來源，農戶融資具體操作模式詳細而規范。通過對德國農地抵押融資制度的成功經驗進行總結，可以為我國未來農地抵押融資制度構建提供重要理論參考。

關鍵詞：農地抵押融資制度，德國，借鑒

一、問題的提出

隨著我國農村經濟的快速發展，農村產業結構調整步伐迅速提升，農業人口開始大量向非農產業轉移，農業生產活動呈現出多元化的趨勢。這種以工業生產理念為指導的農業規模化生產經營活動必然會引起農戶對生產資金的強烈需求。然而，以現代化、規模化為核心的農業生產經營活動所產生的巨大資金缺口，僅靠農業內源性融資或者向各級農村信用社、村鎮銀行申請小規模貸款，資金缺口難以得到滿足。因此，在客觀上農戶就產生了創新農業金融產品與服務的強烈需求。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步賦予了我國農村居民更加穩定、有保障的農村土地經營權，賦予了廣大農戶一項長期、安全、有保障的土地財產權利。同時，由于農村土地的保值、增值性強、擔保的債權安全穩定性高、不可滅失等特性，更加有利于保證抵押貸款債權的安全，更容易被金融機構認可、接受，農村居民可以農村土地經營權為抵押擔保品而獲得正規信貸的支持。

農地抵押融資是以農村土地抵押融資為重要內容的一項資金融通、信貸活動，此項業務通過向農戶發放長期、低息貸款的方式，以解決農戶對生產用地進行改良、擴大農業生產規模所需資金。目前，我國有不少農村地區也在進行著這些方面的實踐嘗試，與我國大陸地區農地金融制度相比，國外農地金融制度建立更久遠、體制更完善，它山之石，可以攻玉，深入研究國外農地金融制度具體運作模式，對構建我國農村土地抵押貸款具體運作形式具有非常重要的現實指導意義。為此，筆者選取具有代表性的德國為調查樣本，在深入分析其農村土地融資基本情況、運作模式基礎上，從我國實際國情出發，充分吸收德國農地抵押融資制度建設的經驗和教訓，從中總結成功經驗，去探討如何更好地構建和發展中國農地抵押融資制度。

二、德國農地抵押融資制度的產生與發展

德國農地抵押融資制度始于18世紀下半葉。當時，德國農民遭受戰亂之苦，大多數農民外出逃亡，以前較富有的大地主階層也是負債累累；另外，民間高利貸活動開始盛行，這使得德國農業生產雪上加霜。為了解除高利貸行為對農民的盤剝，使生產資金正常回流至農村，普魯士國王親自下令組建土地抵押信用合作社。1770年，德國第一個土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省成立了。此時的信用合作社主要向貴族地主提供長期信用服務，土地抵押信用合作社成員也主要由欲借款的大地主組成。德國政府通過授權信用社以社員擁有的土地為擔保發行土地債券，在證券市場上發行、出售公債，然后，將此獲得的低利息資金再轉借給社員。這種融資模式對于抑制農村高利貸泛濫、復興農業生產發揮了重要作用［1］。

19世紀初期，德國開始了農村土地改革運動。此項運動中，通過允許農民用贖金購買私有及村社公共所有土地(財產)的方式，逐步消除農村大地主階層，重點扶植廣大自耕農的生產經營活動，于是，土地抵押信用合作社也成為長期服務于德國這次土地改革運動的主要金融機構之一，普通農民開始成為土地抵押信用合作社的重要主體，土地抵押融資為農民可利用的長期信用貸款做出了重要貢獻［2］。因此，土地抵押信用合作社成員構成與經營宗旨均發生了實質變化。由此可見，抵押土地債券化是德國農地抵押融資制度的最大特色之一。此模式的運作特色如下：合作社的主要成員由欲通過土地作抵押方式獲取長期、低息融資的農民或地主聯合組成，成員們將其各自擁有的土地以抵押品方式交付合作社。合作社通過以抵押土地為基本保證去發行土地債券的模式，在證券市場上換取大量資金，信用社利用這些資金向社員們發放農業生產所需資金，以協助農民購買生產所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等活動。由此可見，德國農地抵押融資制度從早期以抑制農村高利貸為主要目標，到近期發展成為促進農村土地改革與農業生產重要手段過程中，為解決德國農業生產資金短缺、促進農村土地改革、發展農業生產起到了非常重要的作用［3］。

三、德國農地抵押融資制度的主要內容

1、以合作社為中心的組織機構

德國農村土地抵押融資的主要金融服務機構為土地抵押信用合作社與聯合合作銀行，它們構成了德國農地抵押融資體系的重要組成部分。如圖1所示，該體系的主要特色為“自下而上”模式，即：起初，先由土地所有者(擁有者)以土地抵押的方式自發組建信用合作社，在此基礎上，由以土地抵押信用合作社為核心向上發展成立聯合合作銀行。德國農村土地抵押貸款的主要對象是那些愿意從事農業生產并擁有農村土地所有權的農民。需要借款的合作社社員首先應填寫借款申請書，并攜帶其土地所有權證書到合作社辦理，在合作社對其土地進行價格評估、核算貸款數額之后，才能與合作社簽訂貸款契約，從而獲得農村土地抵押貸款。

德國農村土地抵押融資制度主要是以從事農業生產并擁有土地所有權的農民為服務對象，合作社社員借款時需持土地所有權證書、并填寫借款申請書，經過合作社對其所擁有土地價格進行估價，并根據其借款額的多少加以綜合考慮后，才可以同合作社簽訂借款合同，從而獲得相應農村土地抵押融資。融資額一般在其抵押土地價值的1/3－2/3之間，融資期限為十年至六十年不等，融資利率隨著當地農業生產情況及市場利率變化而確定，通常為4%－5%。從還款模式看，德國農地抵押融資制度的還款方式主要以分期還本付息為主，融資期間，每年還款一次，而且還款額逐年遞增。還款數額中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種營業費用(約占融資額的0.25%)、合作社的公積金(約占融資額的0.25%)四部分。

2、資金來源渠道

土地抵押信用合作社主要資金來源為土地債券發行。農地抵押融資體系中，土地抵押信用合作社被德國政府授予可以發行土地債券的權利，土地抵押信用合作社可以合作社名義在證券市場上發行土地債券，并以政府名義擔保歸還本金及利息。另外，該土地債券發行方式為：合作社員自主在市場上出售，或者由社員委托合作社與聯合合作銀行聯合發行，一般采用后者發行方式。如果通過委托方式發行的土地債券，當土地債券市價高于面值時，則溢價數額部分可充當合作社與聯合銀行的公積金;如果土地債券價格低于面值，造成損失則由合作社社員來承擔。另外，合作社和聯合合作銀行的公積金也是其進行農村土地抵押融資重要的資金來源。

3、農地抵押融資機構經營的業務向農業生產經營活動、農村穩定發展提供足額、長期低利息資金支持，是世界許多國家構建農地抵押融資體制的重要目標。因此，在農地抵押融資機構設立之初，是從事農地融資業務的專業性金融機構主要經營活動，于是其只從事農地融資相關業務，并不從事其他銀行所開辦的諸如吸收社會閑散資金存款、放貸、結算等其它銀行業務。德國的土地信用合作社便屬此種類型，然而，與之不同的是，為了迎合廣大客戶在對結算、債券兌付等普通銀行業務的強烈需求，同時，為了降低農地抵押融資機構運行成本(費用)，德國金融機構在開辦農地融資業務的同時，還通過委托、附設、聯合銀行或其他金融機構等方式，開始辦理銀行結算等其它銀行業務，甚至開始委托其廣泛分支機構的銀行代理發行融資業務。

4、相關配套政策

德國是全球首個建立農地抵押融資制度的國家，而普魯士則是德國農地抵押融資制度起始地。公元1722年，德國普魯士頒布了《抵押權及破產令》，該法令重新對抵押權公示制度進一步明確，此法令是德國的第一部農地抵押融資立法。1750年，普魯士頒布了《抵押權法令》，又進一步強化了財產的公示原則，從而加強了土地抵押權的安全性。1769年，普魯士政府公布了一項重要計劃。該計劃規定，凡有借款意愿的土地所有者，都可以聯合組成一個合作社，此合作社由政府授予發行土地債券的權利，合作社以社員所擁有的土地作為抵押品，通過向市場公開發行債券的方式來籌集資金，社員也可以向合作社借款。到1770為止，德國已相繼成立了四家以土地抵押為核心的信用合作社。從1849年開始，德國信用合作社組織就規定，凡是擁有價值在1500馬克以上土地的農村村民，就可以加入土地抵押合作社，這就使得德國土地抵押信用合作社能夠更廣泛地為農民提供融資服務購買土地、發展生產，從而產生了現代意義上的農村土地抵押融資。

四、德國農地抵押融資制度的經驗啟示

盡管我們的國情與德國存在一些明顯差異，但是，以“三農”服務為農地金融制度構建的主要宗旨與德國政府農業的政策目標基本相通。因此，進一步總結德國農地抵押融資制度的成功經驗，可以為我國農村土地金融制度的構建提供借鑒與啟示。

1、修改完善立法，掃清農地抵押法律障礙我國《物權法》、《擔保法》、《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等現行法律，對以家庭為單位承包經營的農村土地流轉等行為進行了嚴格限制，并禁止土地抵押。這主要是基于農村土地擔負農民的社會保障和失業保險職能角度考慮的結果。然而，從學理上來看，我國農村土地承包經營權具有特定性、可轉讓性、價值性等，這些特性已完全具備了作為抵押擔保物所必須具備的一般特性;從邏輯視度來講，既然國家能夠允許土地承包經營權在不同經營主體間進行流轉，那么就不應該限制農村土地承包經營權抵押融資行為。因此，要對現行《物權法》、《擔保法》等有關法律做進一步修訂、完善，從法律層面上給予農村土地全面“還權賦能”。另外，要適度放松對農村土地經營權流轉、抵押等方面限制，賦予農村土地與城鎮土地均等的權利，真正還農戶以完整的土地使用、收益及自由處置等權利，進一步提升農村土地的市場價值。

2、積極有力的政府扶持

在農地抵押融資機構運作過程中，德國政府部門起到了扶持、推動等關鍵作用。為此，我國政府部門可以從以下兩方面對農村土地承包經營權抵押代款業務提供支持：一是稅收扶持，對開展農地承包經營權抵押代款業務的金融機構可以減少其所吸收的存款準備金；另一個是資金扶持，當金融機構因開展農地承包經營權抵押代款業務而發生經營資金周轉困難時，政府部門可以根據金融組織實際情況，通過增加撥款數額等方式給予相應接濟。同時，政府部門也可以在債券市場上買賣土地債券的模式加強金融機構資金供需平衡調節力度，穩定農村金融市場正常秩序。

3、因地制宜建立抵押融資模式

起初，德國農地抵押融資是“從下而上”以合作形式出現的，其農地抵押融資模式是一種自發性的，花費的時間較長，經歷了200多年的時間后，德國農地抵押融資制度才逐漸完善、成熟。因此，成立土地抵押合作信用社是德國的必由之路。然而，我國農村地域較廣、籌集資金難度較大，為此，我國的農地抵押融資組織可以采用銀行與合作社的雙重體制，通過政府部門強制性主動構建的農地抵押融資體系，以減少規范化所需時間。

在農村土地抵押融資業務操作過程中，抵押權人的借貸資金來源必須明確，其渠道可以由各級政府部門出資借貸，用于農地抵押融資制度的構建起步，可以由農民個人籌資并結合農村信用合作社所擁有的資金，也可以通過向社會籌資等方式來解決。為規避農民因不能按時歸回抵押貸款而失去其所擁有的土地經營權，在制度設計時可以通過規定只能抵押一部分農村地經營權或者采取最高抵押貸數額上限限制等方式，確定農民不會完全失去土地。另外，農民歸還貸款方式可以采用多種模式，如分期還款等。這些具體的抵押融資制度必須要同我國農村實際情況相結合，而不能照搬、照抄國外的某些做法。

4、構建農村金融體系

農村土地抵押融資是建立在農村金融體系整體有效運行基礎上的。完善的農村金融體系可以大大提升農村金融機構的工作效率。目前，向我國農村地區提供金融服務的供給主體包括農村信用合作社、農業發展銀行與中國農業銀行。然而，隨著中國銀行市場定位的轉變，農業銀行已逐漸淡出了農村市場。農業發展銀行涉農業務也僅僅涉及到糧、棉、油的收購等短期融資方面。因此，農村信用合作社作為我國農村土地承包經營權抵押融資主體的可能性更大。然而，對農村信用合作社而言，資金來源缺乏、專業化程度較低等仍是十分現實的問題。

借鑒德國農地抵押融資發展的經驗，我國可以農村信用合作社為中心，一方面，向上聯合成立土地抵押融資相關金融機構，并通過發行土地債券等方式為農村信用合作社提供資金幫助;另一方面，在農村信用合作社內部可以成立專門機構，專門負責土地承包經營權抵押融資業務。

5、完善相關配套政策

(1)完善農村土地流轉市場

目前，我國農地流轉機制尚未成熟，農村土地抵押融資缺乏一種硬性的還款制約，直接降低了金融機構開展農地抵押融資的積極性。因此，應盡快在政府引導下建立較為完善、規范的農村土地流轉市場，提供統一的信息公開、共享平臺，實現農村土地的高效、有序流轉。

(2)完善農村土地價格評估機制

目前，全國性統一的、標準化的農村土地價格評估體系尚未構建完成，同時，從事農村土地價格評估的專門機構與專業人才較為缺乏，然而，農村土地抵押融資的前提條件就是要對農村土地價格進行公正地評估。因此，我國應加大土地估價人才的培養力度，進一步規范相關資格認證，盡快出臺全國統一的農村土地價格評估標準。

(3)建立農地融資金融機構的監管制度

在農地融資制度構建過程中，為了維護監管機制運行的安全性、穩定性，有效防止相關金融風險發生，必須對農地融資金融機構進行全方位監管。在監管機制設計方面可以實行雙重制，一方面由專業的金融監管部門對銀行所開展的農地融資業務進行監管，另一方面由我國各級農業行政管理部門對農地融資過程進行全面監管，如有關農地經營權抵押中土地抵押登記、土地價值評估、回購等方面的業務，以確保農地融資制度健康良性發展。

6、農地抵押融資組織結構設想

(1)建立政策性土地銀行

由于我國商業銀行管理體制及經營模式均不十分完善，在完成自身發展之余，很難有足夠精力去承擔金融監管等政策性較強的業務。為此，從我國農村實際情況來看，可以由中國人民銀行、國家土地管理局與農業部等各級部門來牽頭籌建政策性的土地銀行機構，該銀行接受銀行業監督管理委員會的監管，并委托當地郵政儲蓄銀行、農村信用合作社、農業銀行等金融機構具體開展的農村土地抵押融資業務。

農戶土地抵押融資資格審核與發放等程序性工作均農地抵押融資機構來負責，同時，該機構還負責土地抵押融資償還等管理與監督工作，這種工作模式可大大減少融資費用與信用風險。

(2)引入保險機構

農戶以土地承包經營權抵押融資，其行為本身就存在著投資風險，因此，以農地承包經營權抵押融資的農戶如果辦理融資保險，就可以充分發揮分散風險、轉移風險的功能。獲取農地抵押融資的農戶，可以按照融資金額的比例向保險公司交納保險金，從而獲取融資保險。當農戶生產經營效益不佳，不能按時、足額償還銀行融資而失去土地承包經營權時，保險公司可根據實際情況給予一定的賠償，降低農戶融資風險。

(3)建立專業土地金融機構

實踐證明，農村土地抵押融資構建機制十分完善的國家與地區，他們都有一個共同特點，即必定有一些專業性的農地金融組織在抵押業務運行過程中扮演著極為重要的角色。作為一個典型農業大國，我國農村居住區域分布非常零散，再加上與農村相關金融業務具有利潤點低、信貸手續復雜的特點，這就要求從事與農地金融業務的相關機構組織必須具備數量大、利潤低、工作繁瑣的特征。目前，從我國所有的金融體系基本框架來看，廣大農村地區是農村信用社生存與發展的土壤，另外，農村信用社組織機構設置的特征及貸款業務運作費用低、風險小。因此，農村信用社是適宜開展農村土地金融業務較為理想的金融組織，在實際運行過程中，我們可以考慮在各級農村信用合作社組織內部設立“農村土地經營權抵押辦公室”等專業部門，專門具體負責農村土地經營權抵押業務。

作者： 沈陽農業大學經濟管理學院 惠獻波

來源： 《湖南財政經濟學院學報》

第四篇：小規模家庭經營與我國農產品質量安全

小規模家庭經營與我國農產品質量安全

內 容 摘 要 摘要：農戶小規模家庭經營在農業生產和經營中處于微觀基礎主導地位，我國農村生產力發展水平決定家庭小規模經營制度將長時期存在。農產品是人們賴以生存和生活的必須營養食品，農產品質量高低直接關系到人們身體健康和國民經濟的持續發展。本文通過對小規模家庭經營制度的介紹及對我國農產品質量安全影響分析，從而對兩者的關系的分析及對存在問題提出對策。關鍵詞：小規模家庭經營 農產品質量安全

一、農村家庭小規模經營制度

（一）家庭小規模經營的發展歷程及存在原因

對于歷史的反思正是為了更清楚地認識現在。研究我國的農村家庭經營, 有必要對它的產生作一簡要的歷史回顧。追本溯源, 家庭經營作為歷史的產物, 它是隨著私有制和家庭的出現而出現的。從奴隸社會到社會主義社會, 都曾伴有家庭經營的存在和發展,所不同的是依附的主體經濟各異。當代西歐的農村, 也存在大小不等的家庭農場。由此可見, 家庭經營是一種一般的經營形式。它可以跨越不同的社會經濟形態和不同的生產力水平而存在。我國目前農村實行的以家庭經營為主要形式的聯產承包制, 是對這一古老經營形式的現實抉擇。它的出現決非偶然, 這是由于我國的生產力水平和農業中生產力發展的特殊方式決定的。家庭經營的建立, 適應了這兩個生產力發展的特點, 它使家庭經營日益活躍起來, 使農村生產力得到了長足的發展, 使農村經濟出現了劃時代的繁榮發展局面, 這是有目共睹的。但是, 盡管農村生產力與過去相比, 可以說有了飛躍性發展, 可是由于起點太低, 它反映在家庭經營上存在的問題仍然不少, 我國現在的農村生產力發展水平決定家庭小規模經營制度將長時期存在：

1、土地資源高度稀缺的制約

國農村土地極為稀缺，耕地面積只占世界的7．3％，而人口卻占世界總人口的21.6％，人均耕地1．35畝，不及世界人均耕地4．2畝的三分之一． 土地資源越稀缺，農民對土地的依賴感就越強，土地的集中也就越困難。部分農民由于沒有其它穩定的農外就業門路，一旦失去土地，就等于失去了生活和職業的最后保障，因此他們不會輕易放棄土地。加上我國把三農問題放在重中之重，加大力度對農業進行扶持，包括技術三下鄉、農產品價格補貼、農業技術的資金支持等，要改變目前家庭規模經營體制，還是有一點難度的。

2、農村剩余勞動力轉移的途徑窄 實現土地的規模經營，一個重要條件是農村剩余勞動力得到適時轉移，謀求到新的穩定的就業門路。國際、國內的經驗證明，實現土地的規模經營，一般農村勞力有60％以上轉移出去。西方發達國家實現這一轉移的規律是，伴隨著工業的發展和積累的增加，大量吸收農業潛在勞動力，使農業勞動力轉到非農業部門去。近年來． 隨著農村產業結構的調整，鄉鎮企業迅速崛起． 吸收了一大批農村勞動力．但是還是有很多潛在的因素使農村的剩余勞動力難以得到轉移。2008年美國的次貸危機使全球的經濟進入了低迷期，許多中小企業破產、工廠倒閉，導致大量的工人失業，而這些工人里面大部分是來自農村的農民。政府雖然即使采取了措施，避免受到此次金融危機的過多影響，但主流經濟狀況的低迷，使這批農民工不得不從新回到農村進行土地勞作。隨著知識經濟年代的到老，勞動力市場的需求者對從業人員換的知識水平、技能水平、就業素質要求越來越高，加上企業實行優化組臺，成千上萬的農民被迫退出城市，回到農村，不少地方出現農村剩余勞力逆向轉移現象，在這種情況下，如果大面積推行土地的規模經營，必將引起農民心理動蕩，導致社會的不穩定。

3、裝備農業現代化資金不足以改變農業小規模經營制度

實行規模經營，必須提高農業的資本有機構成，實現農業的現代化。農業現代化的實現． 最終靠工業現代化來武裝．第二次世界大戰之后． 西歐一些國家工業得到很快恢復和迅猛發展，對農業的投人不斷增加。我國少數地方也有實行規模經營的． 如北京市郊順義縣。到1988年，全縣建成193個集體農場，經營糧田面積1．7萬畝，占全縣糧田總面積的88．1％，勞均耕地26．4畝．該縣能夠達到這個水平，重要一條是得助于天時地利，既是北京的商品糧基地縣，又是生豬、禽蛋基地縣。全縣鄉鎮企業發展很快，2008年產值達22個億，全縣75％ 的農村勞力轉到了非農業部門。即使如此，每畝耕地擁有固定資產才幾百元，僅只是實現了部分現代化。就我國農村大部分地區而言，不要說達到西方發達國家的水平，即使達到目前順義縣的水平，至少在近、中期難以辦到。

（二）家庭小規模經營面臨的問題

1、中國存在特殊的國情，人多耕地少，導致超細小、分散家庭經營，阻礙實現農業現代化、集約化、機械化。

2、解決了勞動生產效率問題，但損失了規模經營效益。中國做不到像西方發達國家那樣實現現代化的組織形式公司農場。

3、如果農場規模遠在現代生產力水平的底線之下時，以其為基礎的科技應用、市場準入、維生收入、從農熱情等等都日益變得難以為繼了，現代農業也就因此成為一個可求不可得的奢望。

4、在科技方面，利潤總量與風險權衡下的“棄”技。對農業科技的重視程度不夠，除了雜交水稻之外，還有大米、小麥、玉米等糧食作物，也應加大研究支持力度。

5、在市場方面，小生產與大市場的矛盾、賣難買難的反復交替。小規模經營的產量少，面對龐大的中國農業市場，導致供需不平衡。

6、農業在農戶經濟中被邊緣化，兼業和棄農成為普遍。在兼業農戶當中，有許多是規模狹小、技術水平不高、資金短缺、商品率低、不適合農業現代化要求、不利于農業發展的農戶。特別是新一代農民工，他們缺乏必要的農業技術和經驗，又不愿從事農業工作。由于失業從城市退回到農村，他們根本無法開始土地勞作，只能棄農

7、在產品質量方面，農產品質量安全與標準化問題幾乎無法克服。小規模經營數量多，無法全部檢驗農產品的質量，辦法農產品上市合格證書，無法明確設立一個科學的、權威的農產品檢測機構和制定明確的檢驗標準。

二、我國農產品質量安全問題

農產品質量安全是指農產品質量符合保障人體的健康、安全的要求。農產品質量安全是我國農業發展面臨的突出矛盾，是我國農產品參與國際、國內競爭的突出問題。由于我國各主要農區廣泛存在的不合理耕作、過度種植、農用化學品的大量投入和溝渠設施老化已經導致農田土壤普遍性的耕層變薄，養分非均衡化嚴重，土壤板結，土壤生物性狀退化，土壤酸化、潛育化、鹽漬化增加，防旱排澇能力差，耕地土壤基礎地力不斷下降。在約占全國農田面積20%的集約化種植農區，氮磷肥料嚴重超高量使用，單季作物化肥純養分用量平均為569～2000kg/hm2，氮肥利用率僅為10%左右。因養分供應極度失衡，作物病蟲害嚴重，農田農藥用量大幅度增加，導致這部分我國生產條件最好的耕地土壤鹽害、酸化嚴重、結構破壞、農藥殘留、土壤污染問題十分突出、土壤生物性狀、健康功能嚴重衰退，生產性能大幅度下降。嚴重的耕地問題使糧食產量下降的同時也使糧食的質量安全提出質疑。

三、小規模家庭經營和農產品質量安全的關聯

（一）小規模生產難管理，農產品質量無法保障 中國雖然地大物博，但是有些自然資源卻相當缺乏，農業生產的土地資源就很稀缺，特別是耕地面積在不斷地縮減，人均耕地面積達不到世界的平均水平。人多地少的狀況導致了分散化的家庭小規模經營。像這種家庭式小作坊的數量多，分散廣，難以統一管理，且無法對其逐一進行農產品質量檢測，因此無法保障國內及國外市場上的農產品的質量安全問題。

（二）小規模經營的生產標準各不相同，以致科學的、權威的農產品質量安全檢測標準難以建立起來。我國地形復雜，各地地勢不同，耕地的土壤生產能力及含有的微小元素各不相同，生產出來的農產品也就各有不同，因此要制定涵蓋面廣、符合大多數農業生產戶經營的統一標準難以建立。即使建立起來的標準化檢測系統也很難在我國小規模家庭生產這種模式上運行，一是分散化經營，二是小規模經營數量太多，三是檢測工作的繁瑣和人手的不足。

四、小規模生產和農產品的質量安全的內在矛盾的應對策略

中國農業生產力發展水平的經濟基礎決定了小規模家庭經營還將繼續存在，而小規模經營和農產品質量安全的內在矛盾日益突出，解決這個內在矛盾的核心在于——推進農業的產業化進程，如何推進農業的產業化，發展農村、農業經濟及增加農民收入，就是當前各級政府官員所要面對的重要問題。

（一）財政金融政策要更加靈活

產業化是在家庭承包制的基礎上實現的，扶持產業化就是扶持農業，扶持龍頭企業就是扶持農民。怎樣推進產業化的發展，今天我強調重點抓住支持龍頭企業發展。從帶動農民的角度，大中小企業都很重要，但是政府著力點應該扶大扶優扶強。第一就是關于財政對龍頭企業的支持。第二個就是公共財政支持龍頭企業的什么環節什么領域。因為公共財政要逐步退出競爭性領域是今后財政體制改革的方向。農村企業畢竟也還是經營性的企業，財政不能什么都支持，重點至少三點，一是企業的技術改造，技術進步，二是企業的基礎設施建設，三是各種中介組織協會等等，這些方面我們太薄弱了。第三是關于稅收對農村產業化支持問題。稅收在總體上講應該采取鼓勵機制。第四我認為也是最大的問題，就是現在所有的金融體系的設計都沒有很好地研究和考慮農戶到底需要什么。農戶需要是短期的，小額的，沒有抵押擔保的，及時而靈便的金融服務，這種金融需求顯然不是正規的經營組織和機構所能滿足的，這當中有很多文章可以做。

（二）農業產業化主要抓好四大環節

四大環節是特色經濟，規模，品牌和產業化經營。具體講，特色就是根據市場的需求和當地的自然資源，選擇最能夠體現自己優勢的這些產業和產品。特色經濟必須要有規模，沒有規模，社會化服務就很難跟上，市場的銷售也很難持久地向前拓展。在現有的條件下，我們實行的一項農業的基本政策是家庭承包經營，僅僅靠幾個專業戶，這個產業是做不大的，必須要在幾個鄉，甚至幾十個鄉幾個縣這樣的范圍形成一個區域化的布局，確保后續產業的發展。品牌意味著一個地方的優勢在市場上面得到體現。要發揮我們的優勢，就是要擴大我們品牌的影響。產業化經營我的理解，有三層含義：第一個是指從生產到加工到流通的一個完整的產業體系，第二個含義就是組織形式，就是我們通過龍頭企業的帶動，把分散的農戶組織起來，進入市場，適應市場經濟發展的要求，第三個含義就是企業機制，我們在農戶和龍頭企業之間，通過有效的形式把雙方的利益聯系在一起，共同發展。

(三)產業發展和工業化要緊密結合

產業化要和我們國家的工業化相結合，沒有工業化，產業化搞不成。沒有工業化就不可能有現代化，農村的產業化也必須建在工業化的基礎上，因為工業化的成果可以裝備和武裝我們的農業產業。另外產業化要和城鎮化結合在一起。把工業發展的成果運用到農業產業，搞深加工，提高農產品的附加值，就需要有一部分農民要從農業向非農產業轉移，非農產業就是向城鎮化發展。那么小城鎮發展和農業產業化要統一規劃，小城鎮的發展不能脫離產業化孤立地發展，產業化的發展最后要落在農民收入的增加上面。產業化還要和高科技的要求相適應，還要發揮行業組織的作用，如奶業協會、葡萄業協會，來幫助農民解決資金不足和銷路問題。我們國家對行業協會重視的還不夠，它的作用還沒有充分地發揮出來，當務之急是需要發揮中介組織的作用，來推動我們產業化的發展，政府要做好服務，要做好宏觀指導。

（四）農業產業化需要制度創新

首先農業產業化對農村土地的產權問題提出了新的要求。目前大部分龍頭企業已有固定的資產并不多，特別是可以用來抵押的資產非常少。原因是中國的農村土地的產權界定不清晰，雖然說是集體所有制，但農村土地目前還不能作為資產去申請抵押貸款。沒有一個合法合理的資產去參與這個龍頭企業的入股，從企業本身的角度來說都不完備。農村的土地這么大一塊資產，今后如果不在土地的產權問題上做文章的話，對農業產業化的穩定發展是一個非常不利因素。第二塊我覺得需要有比較好的法規制度。有了比較好的產權界定，接下來需要的是產權保護。農業產業化這塊不僅僅是產權保護的問題，還有怎么履行合同和利益分享的規定，這些都要有非常好的法律制度保護農民的利益，同時也保護農村企業的利益。政府比較重要的服務要有幾個方面：第一要提供比較好的信息服務。第二是技術培訓服務，第三是金融服務。目前我國的金融體系與農業產業化所需要的金融服務很不適應，政府必要的擔保對農業產業化獲得更好的金融服務是非常有益的。

第五篇：反腐敗與制度創新

反腐敗與制度創新

李小勇

【專題名稱】中國共產黨

【專 題 號】D2

【復印期號】2004年03期

【原文出處】《中共福建省委黨校學報》(福州)2003年12期第20～24頁

【作者簡介】李小勇系福建省委黨校科社、法學教研部副教授（福建 福州 350001）

【內容提要】 反腐敗就必須進行制度創新。首先是要嚴密各種制度，防止產生腐敗。其中的關鍵是要健全權力監督制約機制，健全干部人事制度，推進行政審批制度改革，加快生產資料市場化配置改革，建立和完善財產實名制和財產申報制度，改革財政稅收體制。其次是要創新各種制度，嚴厲打擊腐敗。改革反腐敗機關的運作機制，嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐敗刑事追究程序。

【關 鍵 詞】反腐敗/制度創新/防止產生腐敗/嚴厲打擊腐敗

考察發達國家反腐敗的成功經驗，反思我們反腐敗的經驗教訓，我們發現嚴密制度以防止腐敗，嚴厲制裁以打擊腐敗，即“使人不能腐敗，使人不敢腐敗”是治理腐敗的根本舉措。問題是，如何嚴密制度使人不能腐?。咳绾螄绤柎驌舾瘮》肿拥闹贫仁谷瞬桓腋瘮?？這是需要從理論上深入探索、實踐中必須解決的重大問題。本文認為關鍵在于標本兼治的制度創新。

一、嚴密制度，防止產生腐敗

反腐敗要注意避免走入重刑主義誤區，[1]重視事前的防范和事中監督，使之難以產生腐敗，故防止產生腐敗應成為制度創新的重點。

1、健全權力監督制約機制。

很多論者在分析我國腐敗現象的原因時，都認為權力缺乏監督制約是重要原因。然而，究竟在權力運行的哪些環節缺乏監督制約，如何加強對權力的監督制約，這是需要深入探討的。

第一，提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，實行紀委垂直領導體制。我國反腐敗工作查處了一批要案大案，如陳希同、成克杰、程維高、吳文達[2]、丁仰寧等腐敗案件表明，加強對黨委主要領導的監督制約具有緊迫性。現行對黨委主要領導監督制約的主要機制是上級黨的紀律檢查委員會監督下級黨委會。這樣的機制主要問題是有監督權的上級紀檢委，對下級黨委存在信息不對稱、知情不夠的問題，同級黨的紀檢委雖掌握地方政情民意，但又無權監督黨委會，同時，人大目前無論從理論上還是制度上均不能監督同級黨委，政協的監督主要方式是民主協商，沒有強制力和約束力，另外，人民檢察院和政府的監察部門是在同級黨委領導下開展工作的，他們不可能對同級黨委主要領導進行監督制約，這就存在了對黨委主要領導，也就是人大、政府、政協、政法機關的一把手監督不到位的問題。如何健全對黨委主要領導的監督制約機制呢？筆者認為，主要是提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，完善其運行機制。首先是提高紀委的政治地位，賦予同級紀委監督同級黨委的權力，發揮其了解政情民意的信息優勢。其次，實行紀委垂直領導體制，人事、財務獨立于地方，使之不受地方黨委政府的干預。再次，賦予紀委列席黨委會議的權力，跟蹤監督主要決策，使之掌握充分的信息，將監督的起點提前，突出事前和事中監督，改變目前紀委忙于事后查辦腐敗案件的形象。再次，完善紀委的反腐敗責任制，對于應當履行監督職責，應當查辦的腐敗案件，各級紀委疏于履行職責的，紀委有關責任人要承擔法律和紀律責任。

第二，加強人大對一府兩院的監督。筆者強調：

（一）完善人大及其常委會對其任命的一府兩院工作人員的質詢、彈劾和罷免程序，對瀆職、腐敗官員要經常性地行使質詢、彈劾和罷免權。

（二）突出人大對其任命官員的事前和事中監督，發現可能存在問題的，人大就要派出調查組，進行調查，防止出現腐敗以及腐敗進一步蔓延。

（三）加強人大對一府兩院尤其是政府的財政監督。目前財政資金的運作法治化程度低，財政預算剛性不強，執行過程彈性大，領導隨意支出未列入預算內的資金，而下屬的財政部門又難以對此進行制約和監督。另外，各地公共工程超預算嚴重，腐敗問題突出，人大要有專門的調查委員會，針對公共工程支出問題進行深入審核調查，發現問題就要追究有關人員的責任。為強化人大對財政監督的力度，建議人大內部成立會計監督委員會，類似西方國家議會中的會計院。

（四）建立人大監督的法律和紀律責任。目前人大的主要工作是審議立法案，通過人事任免案等，其監督職能發揮得極其有限。

第三，公開性制度建設。筆者以為要借鑒國外政務信息公開的立法經驗，推進政務信息公開方面的立法，建立強制性的政務信息公開制度。這其中的關鍵，是要把各種決定的理由，包括集體會議討論的各種觀點，以及決策時所考慮的主要觀點和理由，應向有關當事人和社會充分公開。要加強立法方面的信息公開制度建設，允許社會旁聽人大會議，參加立法及其他重大事項決定的聽證。司法方面，要放棄司法神秘主義，突出說理性，司法審判過程中合議庭成員的意見以及審委會各成員的意見，不要作為國家秘密，而是要作為判決的理由及其形成過程，向當事人和社會公開。尤其值得一提的是，當前對于反腐敗工作有重大意義的公開性制度建設，是規定公開各級干部尤其是領導干部本人及其家屬財產的數量、種類、地點、來源，以接受群眾監督和舉報以及有關機關的核查。當然，公開性方面的制度建設關鍵是新聞輿論監督的法治化。很多腐敗分子不怕舉報，就怕媒體曝光，目前新聞媒體受官方控制程度很高，缺乏相對獨立性，時常官員唱戲，媒體喝彩，其監督功能受到很大的限制，因此要通過新聞立法，確立新聞自由、公正、客觀原則，保障新聞媒體獨立采訪報道的權利，以充分發揮其監督功能。

第四，完善人民群眾信訪監督制度。我國在執行信訪工作中出現了一些問題，比如實踐中不允許越級上訪，對上訪群眾以各種理由進行壓制、打擊、報復，甚至刑事制裁問題，[3]這嚴重損害了黨和政府的形象，影響了信訪制度溝通和監督功能的發揮。筆者以為，首先要允許人民群眾越級上訪。正是因為問題在下面得不到解決，人民群眾才去越級上訪的。其次，建立相應的責任追究制度。對于信訪中發現有問題的官員一定要調查處理，對于不切實履行信訪職責的官員要追究其失職責任，對于壓制打擊報復上訪群眾的官員要追究其法律和紀律責任。調查和處理權可由紀檢和監察部門來行使。再次，采取切實措施保護人民群眾的上訪權利。建立信訪的登記、答復制度，期限處理制度，重要案件的信訪人（證人）的保護制度。最后規范的越級上訪制度，凡信訪案件未能在基層得到處理的，信訪人就可以進行越級上訪，同時信訪人可以要求紀檢和監察部門對有關信訪部門及相關部門和人員進行調查處理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察專員，對地方高級干部和金融、人事、土地轉讓等重大專項問題進行監督檢查。筆者建議在試點的基礎上，制定巡察工作條例，使巡察工作制度化、經?；?、權威化。要通過制定規則，賦予巡察專員監督從中央到地方的主要干部，專項檢查金融、人事、土地出讓、國有資產流失、海關等容易發案領域的工作等職責，賦予巡察專員以直接受案權、提請紀委等有關機關調查權、提請對有關官員違法違紀責任的追究權、提請黨委會和人大對有責任官員的彈劾和罷免權等職權。

2、健全干部人事制度。

我們的干部人事制度主要是委任制，官員對上負責，他們的提名、選拔、晉升，主要由上面決定，必然導致他們熱衷于往上走后門，拉關系，找靠山。要制度上遏制吏治腐敗，根本性的是民主，即在選人用人方面，要擴大民主，在干部管理上實行監督的民主化。

擴大民主可以在兩個方面進行：一是擴大基層直接選舉的范圍。將目前在村級直選的基礎上，逐步擴大到縣級機關的直選?？h級政府及其部門、法院、檢察院的主要領導，均納入直接選舉的范圍。改革候選人的提名方式，黨內要提出多名候選人，實行差額選舉，允許候選人之間就其政策主張進行電視辯論，但要求辯論的內容不得違反現行法律和政策規定，否則其他候選人可以要求法院確認選舉無效。通過候選人之間的辯論，讓選民明辨候選人的道德、水平、施政才能，選出最佳人選。二是擴大黨內民主。由于黨居于執政地位，掌握巨大的權力，黨內民主的水平直接影響人民民主的水平，擴大黨內民主對于發展人民民主具有特殊重大的意義。首先是擴大黨代表大會和委員會的決策權，實行票決制。重大理論問題、重大歷史問題、方針政策問題、發展戰略問題、人事提名問題等，都由委員會通過投票方式來決定。其次，地方黨政主要領導要通過差額選舉來產生。再次，改革委任制干部的產生辦法。改變由某個人或少數人來選少數人的選人用人機制，對于一般委任干部，采取公開考試，公開答辯，向社會公示，擇優選用的機制；對于重要委任干部的選用，采差額方式，被選人辯論，集體投票決定。事實上各地正在推行的干部競爭上崗，就是在選任用人領域實行競爭。問題的關鍵是如何建立和完善干部競爭的規則，保證競爭合法有序地進行。

在干部的管理上要突出對干部的監督。對干部的管理不是要去干預他的法定工作，甚至包辦代替，而主要是監督。要加強監督，就要嚴密各種監督制度。要保持監督的持久動力，就必須保證監督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官員，才能有持續不斷的監督動力。而要保證監督的民主性，就必須加強黨和國家體制的民主性，這其中實行干部任期制、選舉制和競爭制尤為關鍵。干部任期結束，要繼續當選，就必須拿出令人信服的政績，否則，在競爭的情況下，他就難以繼續當選。為了能夠繼續當選，他就必須代表人民利益和意志，持續不斷地履行好自己監督的職責，保持對干部監督的持久動力。

3、以行政許可法的實施為契機推進行政審批制度改革。

行政審批的大量存在是導致腐敗的一個重要制度性原因。每一項行政審批權都可能被濫用，成為機關創收、個人腐敗的機會。很多論者，強調改革行政審批制度對于反腐敗的重大意義，[4]筆者深為同意。這幾年，政府及其部門自覺地清理行政審批事項，取得了一定的成果，但有關部門利益的實質性審批事項仍然保留較多，給產生腐敗留下許多制度性的溫床。因此，嚴格控制行政審批，是防止腐敗所必需。當前要以實施行政許可法為契機，徹底清理行政審批事項，把不符合行政許可法要求的行政審批事項全部予以清理，嚴禁借行政審批來收費，來謀取部門和個人利益，并嚴格按照行政許可法的要求規范行政審批的實施，落實“公開、公正、公平”原則，借以鏟除腐敗產生的溫床。同時，行政機關對行政許可的管理、監督，可以借鑒“決策、執行、監督”行政三權分離模式，借以發現行政審批過程的問題，杜絕行政審批過程中的腐敗現象。[5]

4、加快生產資料市場化配置方面的制度建設，阻止權力進入市場。

生產資料的價格雙軌制導致腐敗，這已是不爭的事實。隨著大量生產資料由市場來配置，雙軌制導致的腐敗也基本得到遏制。但在土地資源的配置上，長期以來我們實行的是協議轉讓方式，市場配置率很低，轉不轉讓，以什么價格轉讓，主要由官員決定。這里就存在巨大的腐敗機會。事實上，各地的土地轉讓不少存在腐敗的問題，與土地資源的市場化配置率低存在直接關系。雖然我們推行經營性商業用地以拍賣方式進行配置，但有些地方仍然以各種理由，以協議方式轉讓土地使用權。另外，應當按照市場法則運行的金融機構貸款，也存在不按市場法則，而按領導批示和其他非正常方式放貸的問題。從各地查處的一些金融腐敗案件來看，違法干預貸款、非法發放貸款比較嚴重。非法轉讓土地、非法干預招投標、非法干預貸款等問題實質權力并未退出市場。因此，阻斷權力進入市場應成為制度建設的重要方面，其中的關鍵就是繼續完善并認真落實經營性用地的拍賣辦法，招標投標法，政府采購法以及各種金融法律法規等，強化紀檢、監察和檢察機關的監督查處力度，對于利用權力干預土地

出讓、招標投標、銀行放貸的，要嚴肅追究其法律和紀律責任。

5、建立和完善財產實名制和財產申報制度。

有論者強調建立財產實名制和財產申報制度，對于反腐敗有重要意義，[6]筆者同意這個判斷，事實上我國也已經建立了這方面的制度。據筆者的觀察了解，我國的這方面制度實行的效果并不好，各地腐敗官員的巨額腐敗財產并沒有因為實行這些制度而得以完全暴露，甚至很難因為這些制度而得以暴露。這其中的主要手法就是腐敗官員有些是通過家屬收受賄賂，對其腐敗得來的存款、不動產和其他貴重物品，并不以自己的名義儲存和登記，而是以親屬的名義進行，有些甚至不去銀行存款，也不去進行不動產登記，有的存款于境外，還有的以自己或親友的名義到國內其他地方投資，非法洗錢。對于這些，我國目前的財產實名制和財產申報制度尚不能解決。完善這些制度，一個辦法就是要求一定級別以上的官員以及重要崗位的官員，不僅對自己的財產，對其家屬的財產（包括存款、不動產以及其他貴重物品）也要進行申報，說明財產來源和線索。凡未申報的官員及其家屬財產均以財產來源不明罪給予治罪沒收。其次，要加強對官員出境的審查控制，盡最大的努力控制官員攜款外逃。在國內難以隱藏財產的情況下，腐敗官員勢必想盡辦法轉移資金到境外，這就要求中央派出要員到官員外逃和資金轉移比較集中的如美國、澳洲、加拿大等國，調查腐敗官員及其家屬的財產情況，從中發現非法財產的線索，追繳非法轉移的財產。再次，就是建立官員及其家屬的財產公開制度，以接受社會和其他機關的監督。

6、改革財政稅收體制，增加地方財力，遏制執法腐敗。

1995年以來，我們實行分稅制，這對于增加中央財力，增強中央宏觀調控的能力，調動地方發展經濟的積極性起到了應有的作用，但由于地方經濟發展的不平衡，分稅制的弊端已經體現，主要表現為欠發展地區執法經費短缺和財政赤字嚴重。地方政府及其部門為了改善財政狀況，鼓勵趨利執法，導致執法不公，執法腐敗。為了改變因地方財政短缺而帶來的制度性執法腐敗，改革目前的財政稅收體制就要必要，尤其對中西部欠發展地區。改革的主要方向就是適當擴大地方稅收所占的份額，增加地方財力。

二、創新制度，嚴厲打擊腐敗

我國目前打擊腐敗的制度尚不健全。要徹底震懾腐敗分子，遏制腐敗行為，務必要創新打擊腐敗的制度體系。

1、改革反腐敗機關的運作機制。

作為主要調查腐敗行為，打擊腐敗分子的機關紀委、監察和檢察院的反貪部門，在體制上運作不是很順暢，主要表現為三個方面：一是這三個機關都受雙重領導，人事、財政、辦公設施均受地方黨政領導和支配，其獨立性和抗干擾能力不強，其反腐敗功能難以充分發揮。

[6]二是目前“內部規定查處領導干部案件要經同級黨委批準，而不少領導干部對反腐敗要存在種種模糊認識，怕影響經濟，影響政績，影響聲譽，有的領導干部法制、紀律觀念不強，習慣于以言代法（紀），以權壓法（紀），使得紀檢、監察、檢察機關難以真正依法依紀辦事，有線索不讓報、有案不讓查、觸犯刑律未能依法懲處的情況屢見不鮮，影響了反腐敗的力度和成效。”[6]筆者深為同意所引文章作者對目前反腐敗機制存在的弊端所作的上述兩個事實判斷，不僅如此，目前實行的廉政連帶責任制更使得有些領導不愿意在本地方和部門進行深入的反腐敗工作，因為這會使他本人受到牽連，連帶承擔法律或紀律責任。三是反腐敗機關的權限劃分不清問題。究竟哪些案件由紀委調查，哪些案件由監察部門負責查處，哪些由檢察機關來查處，規定不清楚，往往紀委和監察合署辦公，使用“雙規”（是指在規定的時間和規定的地點交代問題）“雙指”（是指定的時間和指定的地點交代問題）措施，變相強制，進行案件調查，覺得要追究刑事責任時，就將案件移送到檢察院，由檢察機關進行證據轉換，依法定程序提出公訴。這樣一個運作機制，一個問題就是將法定反腐敗的檢察機關置于紀檢和監察的從屬地位，有違法治原則。其次是三個機關各自掌握的查處標準不統一，可能存在扯皮的事情，難以形成反腐敗的合力。再就是證據問題，紀委和監察沒有刑事案件調查權，其取得的證據不能用于刑事訴訟，等到檢察機關進行證據轉換時，又給被查處人留下很大的翻供空間，給刑事追訴造成困難。還有就是由于目前紀委和監察部門查辦的腐敗案件，要不要移送檢察機關，標準是什么，由誰決定，對構成犯罪的不移送要不要承擔責任以及由誰承擔什么樣的責任，規定尚不明確，實踐中以紀代刑的問題就可能發生。最后是查處期限長，人力物力重復使用，效率不高，也損害被查處人的合法權益。

對于目前這樣反腐敗機構及其運作機制，筆者以為有必要進行下述改革。第一，三機關實行垂直領導，人財物不由地方控制，增強他們的獨立性和抗干擾能力。第二，查不查處領導干部完全依據法律規定來辦，不必向同級黨委請示同意，因為法律代表了全黨的意志。第三，對于紀委、監察、檢察機關在反腐敗方面的職權分工問題，筆者認為，還是應當確立檢察機關為查辦腐敗案件的主要機關，紀委和監察作為事前和事中監督的的主要機關。這是因為：首先這符合現行法律的規定，檢察機關具有查辦腐敗案件的全部職權，而紀委、監察部門的職權有限，比如這兩個機關嚴格說來只有違紀調查權，并無調查刑事案件的偵查權，他們不能對嫌疑人實施強制，他們對嫌疑人采取強制措施有違人權原則和法治原則。當然限于現行法律制度的規定，檢察機關受到傳喚時間的限制，因嫌疑人拒不交代問題，而不能進行調查時，可以請求紀委協助調查，由紀委對嫌疑人（限于中共黨員）進行“雙規”。其次，要走出反腐敗的重刑主義誤區，必須加強事前和事中監督，而由紀委和監察部門承擔事前和事中監督，符合這他們的職權特征。再次，由檢察機關主要承擔腐敗案件的調查，也不影響紀委和監察對腐敗官員的黨紀和政紀追究。檢察機關通過調查發現被調查官員不構成犯罪，但需要追究黨紀或政紀的時候，可以將案件移送給紀委和監察機關，由他們追究黨紀和政紀責任。有罪的腐敗官員經法院判決后，由他們追究黨紀和政紀責任。目前理論界有種觀點認為，為加強對腐敗案件的查處，借鑒香港和新加坡的做法，將紀委、監察、檢察機關的反貪法紀部門合并，成立廉政公署，賦予廉政公署以極大的權威，負責查辦腐敗案件。筆者認為，這種主張不符合國情。因為中國共產黨居于執政地位，數量龐大的黨員干部的確需要嚴格的紀律約束，也的確需要一個像黨的紀律檢查委員會這樣職能的機構存在，將現在的紀委合并到廉政公署，是否再要成立一個紀委來？如果再要一個紀委，又何必合并呢？同樣的理由適用于監察部門。問題的關鍵是加強查辦腐敗案件的機關的政治地位和權威，因此在整合機構時，可以考慮檢察機關的職能進行分解調整，將其反貪和法紀部門獨立，賦予其極大的權威性，并借鑒大陸法系的做法，將檢察機關的刑事公訴職能附設于法院。

2、嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性。

我國刑法對貪污罪、受賄罪規定了最高可判處死刑的嚴厲制裁措施，這對于威懾腐敗發揮了巨大的作用，與此不相協調的刑法規定就是巨額財產來源不明罪。凡被認定為來源不明的巨額財產，不管數量有多大，最高只判處5年的有期徒刑。巨額財產來源不明罪的這樣的刑罰規定，實際上給腐敗分之規避嚴厲的刑法制裁提供了絕佳法律機制。新加坡刑法規定，凡不能說明合法來源的巨額財產，均以貪污論處，這就顯著提高了官員謀取非法財產的法律責任，有力地震懾官員的非法行為。新加坡的這一刑事立法，值得我們認真借鑒。另外，為提高巨額財產來源不明罪的可操作性，配套地要實行財產申報制度，通過補充刑法條款或者進行法律解釋，規定凡未申報的財產均作來源不明的財產。再就是官員來源不明的財產應當包括其家屬收受的來源不明的財產。

修改刑法的有關條款，增加規定賄賂犯罪的嚴格刑事責任，增強刑法的可操作性。在賄賂犯罪中，有謀取“不正當利益”這個用語。從法律解釋學的角度，這是個模糊用語，很難界定某個利益是否正當，如某包工頭具備相應施工資質，為了取得某工程的施工合同，維持職工的生存和福利，而向發包方的領導行賄，這里的施工合同就很難解釋為“不正當利益”。再如，長期分居的夫婦，為了調動工作，而向有關領導行賄，也很難將此種情況下的解決夫

妻分居問題解釋為“不正當利益”。但這些案例中的行賄、受賄行為，是法律禁止的行為，情節嚴重的構成犯罪，是要追究刑事責任的。這就出現一個問題，如果嚴格依照罪行法定主義，只要不能證明利益的不正當性，就不能定罪處罰，顯然，這就會放縱犯罪。這里的關鍵就是行賄人不能向公職人員行賄這個客觀行為，至于謀取利益是否具有正當性，并不重要。再如受賄罪中“為他人謀取利益”的主觀要件，不僅難以界定，[6]而且也有違官員應為民謀利的權力運作要求。問題的關鍵是受賄罪的構成不在于“為他人謀取利益”這個主觀要件，而在于客觀上在公務活動中收受他人財務這個行為。因此，賄賂犯罪的構成要件中，可以不要求是否有“謀取不正當利益”、“為他人謀取利益”這樣的主觀要件，只要客觀上實施了刑法禁止的行為，就可以認為構成犯罪。這就嚴格刑事責任。至于利用職務便利的其他犯罪，如瀆職罪等，主觀要件并不重要，可以不作為犯罪構成要素，而將此類犯罪規定為嚴格責任。筆者認為，對于貪賄性質的犯罪，由于侵害的是公職人員職務的廉潔性，公職人員有這種犯罪，即表明其不具有擔任公職的道德素質，在認定其犯職務犯罪判處主刑的同時，就應附加剝奪政治權利，以維護公共職務的廉潔性。至于非職務犯罪，則可不附加剝奪政治權利。

3、改革反腐敗刑事追究程序規則。

現行刑事調查程序對于反腐敗有很不利的一面，主要問題有：一是傳喚時間不超過12小時的規定。由于賄賂犯罪在證據上沒有物證和第三者證人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能頂住這12小時的傳訊，檢察機關就必須放人，這樣就難以對腐敗分之形成強大的思想壓力，促其交代犯罪事實，嚴重束縛了偵查機關的手腳。[6]腐敗的單行立法，改革這些程序制度，對于搞好反腐敗工作意義重大。二是技術偵查手段受到限制。對于電話監控，檢察機關就不能進行，只能通過公安機關來實施，這就有可能泄密，因此賦予檢察機關以技術偵查權甚為必要。三是沒有建立有效的獎勵和保護舉報人和證人制度。貪賄案件中舉報人的舉報對于發現案件線索和調查取證極為重要，為搞好反腐敗工作，一定要鼓勵舉報?？赡壳拔覀冊诠膭钆e報、保護舉報人方面作得很不夠，有時舉報材料還會落到被舉報人手里，非但案件難以繼續查下去，舉報人也會遭受被舉報人的打擊和報復。貪賄案件中舉報人往往又是重要的證人，建立保護舉報人和證人制度，對于揭露和證實腐敗行為，打擊腐敗分子十分重要。

【參考文獻】

[1] 許道敏、陳正云.制度反腐敗論[J].法學家，1999(6).[2] 原福州市政法委書記，2001被“雙規”，其腐敗問題正在調查和處理中。

[3] 這方面的報道網上到處可見，茲錄幾條于下：“天府熱線”（最后訪問日期2003年9月10日）報道，陜西省扶風縣農民郭廉子、郭廣林和郭宏謀因村委選舉和村財問題上訪，而于2000年6月被扶風縣法院判刑。2001年11月被寶雞市中級法院依法宣判為無罪，并予以釋放?！爸腥A網”（最后訪問日期2003年9月10日）報道，河南省唐河縣五位農民上訪竟被判刑。

[4] 朱孝清.改革是遏制腐敗的根本性措施[J].法學，2000(5).[5] 彭心安.當前反腐敗的體制路徑[J].中共福建省委黨校學報，2003(7).[6] 朱孝清.改革是遏制腐敗的根本性措施[J].法學，2000(5).^