第一篇：農村土地制度改革的底線與創新方向

農村土地制度改革的底線與創新方向

核心提示：總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

現階段我國農村土地制度如何改革，對于構建現代國家農村治理體系和實現農業農村現代化關系重大。總書記要求農村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現了他一貫的在堅守底線基礎上大膽創新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術積累與農村調研的感受，談—下關于農村土地制度改革的粗淺認識。

一、農村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農村土地集體所有制，恢復農村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發揮市場配置農村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經濟理論成果的具體體現，也是我們黨領導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎?換言之，只有農村土地私有，市場才能在農村土地資源配置中起決定性作用嗎?對這個問題的不同回答，在現階段農村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經濟捆綁在一起，尤其是抓住了產權不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農村土地集體所有制確實對于計劃經濟體制起到了支撐作用。土地歸農民集體所有和計劃經濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農村發展集體經濟(包括合作經濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經濟。當時發展農村集體經濟的初衷有兩個：一是克服小農經濟制度下生產力千百年難以發展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產力;二是克服農民分散單干必然出現的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現了制度設計的目標要求，比如，分散單干的小農經濟難以大規模進行農田水利建設，靠集體經濟就做到了，極大地促進了農業生產發展;在解決農村內部貧富差距方面，集體經濟的制度性效果也十分明顯。事實有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經濟的干擾，集體經濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農民集體所有已經顯示了制度優勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農村改革中，農民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統一經營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調查，回收1052份問卷，在“您希望將來農村的土地制度是一”選項中，90%以上的農戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農耕勞作的廣大農民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農村土地集體所有的制度優勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農經濟時代的土地私有制具有優越性，能夠實現資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤;二是近三十年的農村土地集體所有制嚴重阻礙了農業生產發展和農民增收致富。

二、小規模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經驗在全國農村普遍推廣后，形成了統分結合的雙層經營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農民集體所有，二是集體土地由農戶承包經營，三是集體統一為農戶經營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農村稅費改蕈后，農戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉讓給其他人經營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經濟學意義上還是在法理學意義上，集體經濟組織就喪失了土地所有者的基本權利——通過對財產的占有獲取收益。在大多數農村，集體都是經濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農戶提供經營服務。正因為如此，農村需要深化改革。關鍵在于往哪個方向上改。“集體學派”反對以改革的名義搞農村集體土地私有化，并不是抱著計劃經濟時期盛行的“左傾”意識形態不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農業發展。具體表現就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農民在比較效益驅動下，選擇外出務工經商，無法兼顧農田的精耕細作。這一現象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農業”、“周日農業”等說法，指責那些以非農產業收入為主、農業經營收入為輔的所謂“第二種兼業農戶”對于農業生產經營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經營規模的制度性障礙，日本的農產品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉實現農業的規模化生產，這其實是出于對自由競爭的迷信，結果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農民新的偉大創造：靠市場機制確權把集體變成土地所有者、經營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經濟發展，就理應受到農民的抵制;既然農村土地歸農民集體所有具有制度優勢，就理應受到農民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權工作，卻進展緩慢，激發不出當年農民搞大包干那樣的熱情。一些農村土地確權工作已經完成很長一段時間，仍然看不到任何經濟發展的新跡象。

與土地確權的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農村綜合改革調研，了解到一些當地的農民自發改革案例，深受啟發和鼓舞。這里僅舉網絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農的農戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現了適度規模經營，土地撂荒和粗放經營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農，所有農戶單純靠從事種植業和養殖業，最低人均收入也已經超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養魚專業戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經營，必須調整多年未變的土地承包關系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農戶，他們認為自己吃虧了。經過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農村土地改革的常用術語概括葉屋村的經驗，也可謂是明確產權的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權調整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉鎮。

其次，明確集體土地的成員權，只有生活在集體土地范圍內的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權。

再次，用地租調節各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內部沒有人愿意承包的土地由集體來統一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設施。葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經濟空殼難題。該村經驗給予我們的啟示是：租金既實現了集體作為土地所有者的權利，又調節了土地資源在經營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產生活條件。在葉屋，古典市場經濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關系不見了，代之以土地所有者、經營者與勞動者之間的利益共同體關系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農民基于土地集體所有制的又一偉大創造，為農村土地改革做出有益探索。

來源：《中國黨政干部論壇》

第二篇：農村土地制度改革的底線與創新方向

農村土地制度改革的底線與創新方向 現階段我國農村土地制度如何改革，對于構建現代國家農村治理體系和實現農業農村現代化關系重大。總書記要求農村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現了他一貫的在堅守底線基礎上大膽創新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術積累與農村調研的感受，結合漢海招融網關于土地信息的第一手資料，談—下關于農村土地制度改革的粗淺認識。

一、農村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農村土地集體所有制，恢復農村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發揮市場配置農村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經濟理論成果的具體體現，也是我們黨領導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎？換言之，只有農村土地私有，市場才能在農村土地資源配置中起決定性作用嗎？對這個問題的不同回答，在現階段農村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經濟捆綁在一起，尤其是抓住了產權不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農村土地集體所有制確實對于計劃經濟體制起到了支撐作用。土地歸農民集體所有和計劃經濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農村發展集體經濟(包括合作經濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經濟。當時發展農村集體經濟的初衷有兩個：一是克服小農經濟制度下生產力千百年難以發展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產力；二是克服農民分散單干必然出現的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現了制度設計的目標要求，比如，分散單干的小農經濟難以大規模進行農田水利建設，靠集體經濟就做到了，極大地促進了農業生產發展；在解決農村內部貧富差距方面，集體經濟的制度性效果也十分明顯。事實

有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經濟的干擾，集體經濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農民集體所有已經顯示了制度優勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農村改革中，農民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統一經營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調查，回收1052份問卷，在“您希望將來農村的土地制度是一”選項中，90%以上的農戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農耕勞作的廣大農民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農村土地集體所有的制度優勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農經濟時代的土地私有制具有優越性，能夠實現資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤；二是近三十年的農村土地集體所有制嚴重阻礙了農業生產發展和農民增收致富。

二、小規模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經驗在全國農村普遍推廣后，形成了統分結合的雙層經營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農民集體所有，二是集體土地由農戶承包經營，三是集體統一為農戶經營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農村稅費改蕈后，農戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉讓給其他人經營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經濟學意義上還是在法理學意義上，集體經濟組織就喪失了土地所有者的基本權利——通過對財產的占有獲取收益。在大多數農村，集體都是經濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農戶提供經營服務。正因為如此，農村需要深化改革。關鍵在于往哪個方向上改。

“集體學派”反對以改革的名義搞農村集體土地私有化，并不是抱著計劃經濟時期盛行的“左傾”意識形態不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農業發展。具體表現就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農民在比較效益驅動下，選擇外出務工經商，無法兼顧農田的精耕細作。這一現象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農業”、“周日農業”等說法，指責那些以非農產業收入為主、農業經營收入

為輔的所謂“第二種兼業農戶”對于農業生產經營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經營規模的制度性障礙，日本的農產品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉實現農業的規模化生產，這其實是出于對自由競爭的迷信，結果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農民新的偉大創造：靠市場機制確權把集體變成土地所有者、經營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經濟發展，就理應受到農民的抵制；既然農村土地歸農民集體所有具有制度優勢，就理應受到農民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權工作，卻進展緩慢，激發不出當年農民搞大包干那樣的熱情。一些農村土地確權工作已經完成很長一段時間，仍然看不到任何經濟發展的新跡象。

與土地確權的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農村綜合改革調研，了解到一些當地的農民自發改革案例，深受啟發和鼓舞。這里僅舉網絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。

葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農的農戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現了適度規模經營，土地撂荒和粗放經營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農，所有農戶單純靠從事種植業和養殖業，最低人均收入也已經超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養魚專業戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經營，必須調整多年未變的土地承包關系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農戶，他們認為自己吃虧了。經過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農村土地改革的常用術語概括葉屋村的經驗，也可謂是明確產權的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權調整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉鎮。

其次，明確集體土地的成員權，只有生活在集體土地范圍內的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權。

再次，用地租調節各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內部沒有人愿意承包的土地由集體來統一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設施。

葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經濟空殼難題。該村經驗給予我們的啟示是：租金既實現了集體作為土地所有者的權利，又調節了土地資源在經營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產生活條件。在葉屋，古典市場經濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關系不見了，代之以土地所有者、經營者與勞動者之間的利益共同體關系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農民基于土地集體所有制的又一偉大創造，為農村土地改革做出有益探索。

第三篇：農村土地制度改革 底線不能突破

農村土地制度改革 底線不能突破

2013年12月05日03:30人民網-人民日報 我有話說(15人參與)

三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

誤讀一：

農村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建設用地、住宅用地、工礦企業用地、公共設施用地等。按照規劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉統一的建設用地市場，對我國現行的征地制度有何改進？農民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發展水平和各地不

同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權可以抵押。

文件解讀：

土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押。

記者：土地承包經營權抵押的到底是什么權？這個權又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破。

按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。

但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地？這個關系非常大，我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發高利貸；第二可能引發以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權利、誰有權接收、要避免出現哪些問題，都需要在下一步改革設計中進行很細致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農民的權益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農民的住房財產權問題，也引起了人們的關注。為什么要提出住房財產權問題？

陳錫文：住房財產權是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這是一個新的突破，在于積極探索農民財產權的一種可能實現形式。

記者：農民住房財產權可抵押擔保轉讓，是否意味著農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產權可以轉讓，是否意味著農民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農民住房財產權，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業住房。必須遵循一

戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規定，大小不等。還有一點必須明確，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經濟社會的發展，農村人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經很多年沒有再分過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現。此外，由于宅基地的土地無償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經驗，逐步向前推進改革。

（原標題：農村土地制度改革，底線不能突破（權威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神））

第四篇：習近平：農村土地制度改革堅持三條底線

習近平：農村土地制度改革堅持三條底線

新華網12月2日電習近平2日主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平12月2日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議并發表重要講話。他強調，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》、《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。

會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程。要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。中央有關部門和地方要加強指導監督，嚴格把握試點條件。

會議強調，構建現代公共文化服務體系是保障人民群眾基本文化權益、建設社會主義文化強國的重要制度設計。要把現代公共文化服務體系建設作為一項民心工程，堅持政府主導、社會參與、共建共享，統籌城鄉和區域文化均等化發展，加快形成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系。要牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以社會主義核心價值觀為引領，深入研究新時期人民群眾文化需求特點，發展先進文化，創新傳統文化，扶持通俗文化，引導流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大的精神動力和文化支撐。要注重體制機制創新，關鍵是要整合用好各類公共文體設施和服務資源，做到物盡其用、人盡其才。要把工作重心放在基層，著力加強貧困地區公共文化服務體系建設，保障困難群眾等基本文化權益。

會議指出，在職務之外開辟職級晉升通道，有利于調動廣大基層公務員的積極性，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。在全國縣以下機關實施這項改革，要總結試點工作經驗，堅持好的做法，改進存在的不足，認真抓好組織實施。

會議強調，黨的十八大以來，黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，深入推進作風建設，堅定不移懲治腐敗。黨風廉政和反腐敗工作要繼續抓下去，除了繼續保持高壓嚴打態勢外，還要加強制度建設。實現全面派駐就是要使黨內監督不留死角、沒有空白。派駐監督是中央紀委紀檢職能的重要組成部分，派駐機構的主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監督執紀問責。派駐機構要發揮“派”的權威和“駐”的優勢，履行黨章賦予的職責。派駐干部要牢記使命、堅持原則，做到忠誠、干凈、擔當。對黨風廉政問題該發現沒有發現就是失職，發現問題匿情不報、不處理就是瀆職。

會議指出，最高人民法院設立巡回法庭，設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院，是黨的十八屆四中全會提出的重要改革舉措。最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟。探索設立跨行政區劃的人民法院、人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。這兩項改革試點涉及司法管理體制、司法權力運行機制等深層次問題。試點方案先在基礎扎實、需求迫切的地方開展試點。這是新生事物，新開門面要站在高起點上，有整體性考慮和系統性設計，創造可復制、可推廣的機制制度。

會議強調，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。

會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標志性、關聯性作用的改革舉措，把提高改革方案質量放到重要位置，進一步明確抓落實的責任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領導小組統籌協調、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。

中央全面深化改革領導小組成員出席，中央和國家有關部門負責同志列席會議。

第五篇：農村土地制度改革堅持三條底線(2014年)

農村土地制度改革堅持三條底線

2014-12-03

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平2014年12月2日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議并發表重要講話。他強調，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》、《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施

會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程。要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守

18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。中央有關部門和地方要加強指導監督，嚴格把握試點條件。

會議強調，構建現代公共文化服務體系是保障人民群眾基本文化權益、建設社會主義文化強國的重要制度設計。要把現代公共文化服務體系建設作為一項民心工程，堅持政府主導、社會參與、共建共享，統籌城鄉和區域文化均等化發展，加快形成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系。要牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以社會主義核心價值觀為引領，深入研究新時期人民群眾文化需求特點，發展先進文化，創新傳統文化，扶持通俗文化，引導流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大的精神動力和文化支撐。要注重體制機制創新，關鍵是要整合用好各類公共文體設施和服務資源，做到物盡其用、人盡其才。要把工作重心放在基層，著力加強貧困地區公共文化服務體系建設，保障困難群眾等基本文化權益。

會議強調，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。

會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標志性、關聯性作用的改革舉措，把提高改革方案質量放到重要位置，進一步明確抓落實的責任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領導小組統籌協調、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。