第一篇：陳錫文：準確把握農村土地制度改革的方向

陳錫文：準確把握農村土地制度改革的方向.txt鐵飯碗的真實含義不是在一個地方吃一輩子飯，而是一輩子到哪兒都有飯吃。就算是一坨屎，也有遇見屎殼郎的那天。所以你大可不必為今天的自己有太多擔憂。十七屆三中全會有關農村土地管理制度改革的政策指向

兩個“最嚴格的制度”相配套，土地管理更加嚴格規范

記者：黨的十七屆三中全會前，各方面對下一步農村改革的議論集中在土地制度上，國內外有很多猜測，各類媒體也是持續熱炒，這個話題為什么有這么高的關注度？

陳錫文：這么多人關心中國農村的土地制度，第一說明它非常重要，第二說明現行的土地管理制度確實存在缺陷，需要繼續改革和完善。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）出臺前，我看到不少報道，有媒體把農村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說是要試行土地的私有制，推行土地的自由買賣等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務員都問：是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了？《決定》發布之后，大家已經看到，并沒有這些內容，那些猜測是沒有根據的。

記者：《決定》發布之后，說實行土地私有、自由買賣的沒有了，但各種解讀還是五花八門，您認為十七屆三中全會關于農村土地制度改革的基本政策指向是什么？

陳錫文：三中全會對農村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應該全面把握。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格更規范了。《決定》提出，要堅持兩個最嚴格的制度，第一個是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線；第二個是最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加自己的建設用地。

這兩個制度配套進行雙邊約束，實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因很簡單,首先，我國人均土地非常稀缺，我們現在的耕地面積已經降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當于世界平均水平的40%，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩定。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地面積。其次，建設用地是投資的載體，是宏觀調控的閘門。相當長的一段時間內，為什么那些高耗能、高污染的企業下不來？很重要的就是跟超計劃的建設用地供給有關系。

土地承包關系“長久不變”是一大亮點

土地流轉政策已實行多年，并非首次提出

記者：《決定》中對于農村基本經營制度強調要穩定，這似乎是一貫的基調，您認為其中最大的亮點是什么？

陳錫文：《決定》中提出，現有的土地承包關系要保持穩定并長久不變。“長久不變”是這次文件的一大亮點。農村改革后，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年。現在順應農民的期盼，提出土地承包關系“長久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地。現在應該認真考慮的是怎么讓土地承包經營權做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。沒有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。

記者：現在還是有許多人把注意力放在土地流轉上，他們認為，這是中央首次允許土地承包經營權流轉。

陳錫文：這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經營權流轉一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農民依法、自愿、有償地流轉土地承包經營權。2002年全國人大常委會通過《農村土地承包法》，那里面有整整一節12個條款是講怎樣依法、自愿、有償地流轉農村的土地承包經營權。這個事情農民在實踐中已經干了20多年了！就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村，在這個大包干的發源地，農民的地已經有1/3流轉了。只有產權清晰穩定，流轉市場才能健康發育。這些年為什么流轉市場發育不起來？很重要的一點就是農民的土地承包經營權不夠穩定。

過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉出、轉入土地的農民提供平臺，提供信息，進一步加強土地承包經營權流轉的管理和服務。當然，在土地流轉過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。如果農民有更好的就業機會，有更高的收入,有更可靠的保障,他會自愿離開土地,這是一個自然的過程。

記者：《決定》發布之后，有不少人問，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍，城鎮規劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項目用地是不是不用通過土地管理部門，只要跟農民商量就可以直接買了？

陳錫文：這一點應對社會廣為宣傳，農用地轉為非農用地、任何建設性用地必須是在嚴格管制的前提下，照樣要符合規劃、納入年度建設用地計劃。《決定》對征地制度、農村集體建設用地的開發和經營、逐步建立城鄉統一的建設用地市場等提出了改革的方向，這是一個很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關的法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度的改革。只有等具體的實施細則出來后，才能規范推進。否則，由于各個方面存在對建設用地的需求饑渴癥，可能會失去控制。

討論研究土地管理制度應該在一定的前提下進行

從國情出發，尊重前人經驗和現代國家一般規律

記者：現在，研究農村土地制度的人很多，專家學者爭論得很激烈，有些觀點相去甚遠，對此您怎么看？

陳錫文：有這么多人關心農村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都

有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實際狀況來看，我覺得至少有三大前提：

第一個前提,必須有利于推進科學發展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮化、工業化的過程中，切實保障農民的合法權益，真正使被征地農民的生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調控目標的實現，建設用地不能突破總供給量。這關系到轉變經濟發展方式、調整經濟結構和保障經濟安全。

第二個前提，土地的管理在任何現代國家都有其特殊規律，我把它概括成為四句話：第一是統籌規劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。有人以為,在市場經濟國家，土地所有權可以決定一切。實際上，對土地的利用，現代國家從來都是用途管制超越所有權。不能因為土地是你的,你想怎么用就怎么用。當然，規劃形成必須科學嚴密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數老百姓認可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。

第三個前提，經過30年的探索，在土地管理方面，我們已經有了一套法律法規和政策體系，要從當前的實際出發去研究，這套制度在什么地方、哪個環節存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無視它的存在。

同時，還要有一些基本常識才能討論。有的學者認為，農田和城市建設用地，森林和草原都可以不加區分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農村的土地是兩種所有制，僅僅一個農村集體建設用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學校用地等，也有經營型的鄉鎮企業用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？

與土地有關的改革試驗涉及農民切身利益

應按程序，有預案，在可控的范圍內穩妥進行

記者：現在全國各地有不少涉及土地的改革試驗，改革就難免會突破現行的一些政策法規，試驗就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規范、試驗與推廣的關系？怎樣規避試驗的風險？

陳錫文：從試驗當中提取規范性的政策，這是我們黨領導農村改革的重要經驗。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，就是從農民的創造中提煉和升華為我國農村的基本經營制度的。我贊成搞改革試驗，但是，有一點要說明，我們已經初步形成了一個法律法規的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處。我認為，現在搞改革試驗應該遵循幾項原則：

第一個原則：講程序。承擔試驗，要經過批準。比如重慶、成都的試驗是國務院批準的，天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來要做的試驗，如果要突破現行法律法規和政策，就要獲得制定這些法律法規和政策的部門認可、批準。否則制定法律法規和政策還有什么用？

第二個原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內。例如說這個試驗項目

在多大范圍內進行？一個村，一個鎮，還是一個縣？報了什么，批了什么，必須在這個范圍內執行。一失控就無所謂試驗了。

第三個原則：要有預案。既然是試驗，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗，失敗了沒關系，轉身回到城里了。但是參與試驗的農民怎么辦？一定要建立一套機制，承擔起對參與試驗農民在試驗失敗后的責任。

第四個原則：應當相對封閉。在封閉的范圍內試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少社會震蕩。

當試驗到一定程度，各方面都認可了，驗收之后報黨中央、國務院，獲得批準之后在全國推廣。在此之前，不應該急于宣傳推廣，這是承擔改革試驗的責任。農村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，使農民感到憂心，甚至讓農民遭受利益損失。做決策也好，做試驗也好，做報道也好,凡是關系到廣大農民切身利益的事情，我們都應當慎之又慎。

第二篇：陳錫文應準確把握農村土地制度改革新部署

陳錫文應準確把握農村土地制度改革新部署

作者：陳錫文時間：2014-01-14瀏覽次數：47 次

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅持農民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農地必須農用;第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益

《中央中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)中提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求。目前各地已經開始了農村土地制度改革的相關實踐。各地的實踐中，尤其需要注意的是，對中央有關農村土地制度改革的部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循總書記在山東考察時的講話精神，要有序推進，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。

一、農村土地制度改革的三條底線

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅持農民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農地必須農用;第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是城鎮建設用地必須把農民的集體土地所有權都轉為國有;另一個是征收集體土地對農民的補償標準比較低。十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題提出了改革的要求。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分土地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高對農民征地的補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地被征收為城市建設用地后，補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。然而，土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意改變用途;城里的建設用地也必須按商貿用地、住宅用地、工礦企業用地、公共設施用地等分類使用。按照規劃，各類用地的價格是不同的，因此土地市場是按用途分類的。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類別的土地可以通過市場交易后隨意使用。

有人說小產權房不合法是對農民集體土地所有權的一種歧視，其實這是很大的誤解。小產權房不合法，根本原因在于它不符合土地利用規劃，違反了土地的用途管制，與所有權無關。無論在農村還是城鎮，不按規劃確定的用途使用土地，都是不允許的。我國嚴格保護耕地的基本國策不會改變，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則也不能突破。這是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改變用途，要按規劃分類管理。建立城鄉統一的建設用地市場不應當理解為“不用規劃，只要有地想干什么都行”。

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結各地試點實踐中的好做法好經驗，推動制度設計向前推進。

二、準確理解農民土地承包經營權的抵押

《決定》還提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這與過去的規定相比有很大的突破。

按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的。抵押、擔保實際上就是處分權的表現，因為一旦抵押擔保，到期無法償還債務，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都需要有效抵押物，而農民又難以滿足這個條件，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為農村集體組織的成員權是不許抵押的。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地?這也是大問題。我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題：一個是可能引發高利貸;第二是可能引發以抵押擔保為名的私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權利、誰有權接受、要避免出現哪些問題，都需要在下一步改革設計中進行很細致的研究。目前“工商資本下鄉”已經越來越普遍，也成為帶動農村經濟發展的重要手段。工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也有限制：第一不能改變所有權;第二不能改變用途，原來是耕地的不能去蓋廠房;第三不能損害農民的權益。而這次三中全會《決定》

對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶很難干或干不了的，可以引入適合的工商企業;其次，進入農業的工商企業是要來搞現代種養業的，不能用于房地產開發也不能進行與農業無關的非農建設。

三、要區分農民住房財產權與宅基地使用權

三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這是一個新的突破，積極探索了農民財產權利的一種可能實現形式。但是，農民住房財產權抵押擔保轉讓是涉及農村集體建設用地制度的重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經驗。抵押后還不上債務怎么辦?房子收走了農民流離失所怎么辦?轉讓在什么范圍內進行?等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。尤其值得注意的是，宅基地不等于農民住房財產權。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是農民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經濟組織的成員申請，用于自住，不能用于商業用途。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規定;農戶依法獲批宅基地后，可以無償長期使用。還有一點必須明確，農民對宅基地只有占有和使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經濟社會的發展，農村戶籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現。此外，由于宅基地的土地無償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經驗，逐步向前推進改革。

根據物權法的規定，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前，法律規定農民對宅基地只享有占有和使用權，而對承包地享有占有、使用和收益權。因為宅基地是給農民自用的，不是搞經營的，所以少了收益權。十八屆三中全會提出賦予農民更多的財產權利，不是要分給農民什么新的財產，而是要讓法律賦予農民的財產權利得到更好的保障和實現。為此，目前正抓緊農村集體土地承包經營權確權工作，同時建立完善的土地經營權流轉市場，擴大和增加農民的財產性收益。十八屆三中全會提出，允許農民對承包土地的經營權抵押、擔保，就賦予了土地承包經營權新的權能，也能在一定程度上緩解農民融資難題。慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的試點，就是為了逐步推進農村宅基地制度的改革，保障農民對宅基地的用益物權，探索農民增加財產性收入的渠道。

四、如何加快構建新型農業經營體系

農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎。加快構建新型農業經營體系，主要是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營等。

創新農業經營體系，關鍵是要調動農民的積極性。一是，穩定農村土地承包關系;二是，努力提高農戶集約經營水平;三是，大力支持發展多種形式的新型農民合作

組織;四是，培育壯大龍頭企業;五是，構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體。我們完全可以通過擴大服務規模來彌補土地經營規模的不足。

五、完善城鎮化健康發展體制機制

十八屆三中全會提出，要完善城鎮化健康發展體制機制，應該講，目前我們還是不完全的城鎮化。土地資源集約化利用，還是一個比較大的難題。不完全的城鎮化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮化健康發展體制機制，就是要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

完善城鎮化健康發展體制機制，要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。今后隨著這一改革的推進，大批農民工將在城鎮落戶，并被完全納入城鎮住房和社會保障體系，實現真正的“人口城鎮化”。《決定》還要求穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，就是說對那些在城鎮常年務工的、暫時不能或者不愿落戶的農民工也要提供基本公共服務。

城鎮化健康發展，要協調好政府與市場的關系，協調好農民與城市的關系。城鎮化健康發展，順應著人民對美好生活的新期待。

第三篇：陳錫文解讀一號文件

陳錫文解讀一號文件：今年存在生產滑坡風險 2009年02月03日11:25

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直播回放:陳錫文解讀2009年中央一號文件

穩糧 增收 強基礎 重民生（政策解讀·解讀中央一號文件①）

連續第6個中央一號文件 穩定農業發展促進農民增收

2月2日，國務院新聞辦舉行新聞背景吹風會，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文介紹《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（以下簡稱一號文件），并就保持農業穩定發展，促進農民持續增收等有關問題回答記者提問。

今年存在農業生產滑坡、收入徘徊、發展逆轉風險

在介紹2009年農業農村工作的中心任務時，陳錫文表示，黨中央、國務院在把握全局工作的基礎上，決定今年的一號文件以促進農業穩定發展、農民持續增收為主題，并圍繞“穩糧、增收、強基礎、重民生”對今年的農業農村工作進行了全面部署。主要考慮有以下幾點：

一是全面貫徹落實黨的十七屆三中全會精神的要求。今年是貫徹落實《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》精神的起步之年，將《決定》提出的要求落實為具體的政策，是推進農村改革發展的重要保證。

二是由于國際金融危機的發生，使得經濟情況變成了一種復雜的局面。為了應對這個局面，必須保持農業穩定發展、農民增收，所以中央采取了一系列有針對性的政策措施來指導2009年的農業農村工作。

三是保持農業農村經濟平穩較快發展的要求。綜合分析國內外因素影響，今年確實存在農業生產滑坡、農民收入徘徊、農村發展勢頭逆轉的風險。在這樣的背景下，必須采取強有力的政策措施，進一步加強對“三農”工作的領導，大力強化強農惠農政策，平抑農業生產風險，拓展農民增收渠道。

約兩千萬農民工因金融危機失去工作返鄉

在回答過去一年間有多少農民工在城市失去工作被迫返鄉的問題時，陳錫文表示，在一億三千萬外出就業的農民工中，總量來看有15.3%，大約兩千萬的農民工由于經濟不景氣失去工作或者還沒有找到工作就返鄉了。

陳錫文指出，黨中央、國務院對農民工就業問題高度重視，去年12月20日，國務院辦公廳專門發出了關于做好當前農民工工作的通知，其中有六條大的政策：一是鼓勵城市和沿海發達地區企業盡可能不解雇或者少解雇農民工；二是對暫時沒有工作的農民工，各級政府都要給他們提供更多的職業技能培訓機會，以增強他們的就業能力；三是凡政府投資的公共設施建設，都要盡可能地多吸納農民工去就業，對于已經返鄉的農民工，政府要采取以工代賑的辦法，鼓勵他們去參加農村的基礎設施建設；四是政府采取一系列支持和補貼的辦法，幫助農民工回鄉以后自己創業；五是要求各地切實保障外出農民工的土地權益，農民工回來以后如確實沒有其他工作可做，家里的承包地還可以保證他的溫飽；六是各地黨委和政府要重視農民工工作，特別在當前，要做好監督企業對農民工工資的發放以及農民工社會保障經費的繳納等等工作。

三條政策落實農村基本經營制度

陳錫文表示，今年一號文件對于十七屆三中全會提出的毫不動搖地堅持農村基本經營制度有三條大的內容：一是要落實和保障農民的土地權益。要做好兩方面的工作，第一，對于集體所有土地的所有權進一步界定清楚，并且保障其權益。第二，是對承包地地塊的確權、登記和頒證工作。

二是進一步規范農村土地承包經營權的流轉。所謂要規范，就是要重申過去的法律和政策，必須讓農民自愿地選擇，任何人不能強迫農民流轉土地，或者阻止農民自愿地流轉土地。按照這個要求，在土地流轉中，像文件里強調的主要是要做好兩方面的工作：第一就是要嚴格地落實十七屆三中全會提出的土地流轉必須做到三個“不得”，土地流轉不得改變土地的所有權，不得改變土地的用途，不得損害承包方的利益。第二方面工作就是有關部門要加強給農民土地流轉服務和管理，讓農民知道誰需要轉讓出土地來，誰需要有承包別人土地的愿望和要求，并且依照法律規范地簽訂合同。

第三項大的政策內容就是強調必須落實好三中全會決定提出來的實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。今年的一號文件強調農村土地制度的改革，要按照三中全會決定的要求，等待具體的政策措施出臺之后再穩妥地推進。

多項措施緩解農產品價格下行壓力

關于如何保持我國農產品價格合理水平的問題，陳錫文表示，農產品價格下行壓力加大，是今年農村經濟增長面臨的一個巨大的困難，黨中央、國務院對這個問題高度重視，已經反復研究，陸續地提出了一些有針對性的政策和措施。概括起來有：

一是加大對農業的基礎設施和科技服務這些方面的投入以降低農民的經營成本。二是要進一步加大對農業的各項直接補貼。去年的補貼水平是1029億元，今年預計會增加到1200億元左右。三是提高政府對糧食最低收購價格。政府基本上有一個初步考慮，今年的各類糧食最低收購價格每斤提高0.11元左右。按去年10570億斤糧食產量算，如果每斤提高0.11元，農民在糧食上的收益就可以增加1100億元。第四項政策就是增加政府的儲備，如果說市場上供給的糧食多了，相對于需求來說供大于求價格就會下跌，政府會采取增加儲備的辦法，減少市場的流通量，價格就會處于合理的水平。

最后一項，政府要合理地調控進出口。目前，國內糧食供給比較充裕，如果國際上有需要，中國會按照合理的價格適當地增加一部分糧食的出口。

總體來看，只要糧價能夠保持在合理水平上，應該說其他大多數農產品也就都能夠有一個合理的價格水平。

農民關心下鄉后的家電質量和售后服務

陳錫文表示，過去農民購買一些耐用消費品，包括家用電器，出于質量方面的考慮，往往是到城市里面來買，特別是到縣城買。自從實行家電下鄉政策以來，在1月31日以前全國有14個省區實行了這個政策，從2月1日開始，全國31個省區全部實行了家電下鄉，給農民補貼13%的政策。

實行家電下鄉政策中，到農村去銷售的家用電器的質量以及售后服務是農民最關心的，所以中央政府特別強調，銷售到農村去的電器質量必須要過關，同時要搞好農村家用電器的售后服務。

發生群體事件領導干部要到一線

關于個別地方發生群體性事件問題，陳錫文表示，由于一些地方經濟發展中科學發展觀貫徹得不夠，單純地追求GDP，損害農民利益，處理不好，就引起了突發性的群體性事件，會造成很大的損失，也會造成很不好的影響。黨中央、國務院對處理這類問題的原則歷來都是非常明確的，主要是這樣幾個方面：

一是必須堅持以人為本、執政為民這樣一個理念。要事前化解一些容易產生矛盾的問題，防患于未然，未雨綢繆。比如像今年的1號文件就明確地提出，高度重視農村的社會穩定工作，很關鍵的是要妥善解決好農村的征地、環境污染、移民搬遷以及集體資產的處置這樣一些比較敏感的和農民切身利益密切相關的矛盾和問題，平時就要依照法律和政策處理好這些問題，避免這些矛盾的激化。

二是一旦發生了突發性的群體事件，各級領導干部一定要到第一線，直接到群眾中去面對面地做解釋和說服工作，不能領導干部躲著不出來，就讓公安部門、警察到第一線去，這樣容易激化矛盾。除了發生打砸搶燒這些不幸的情況外，原則上不能動用警力。

三是事態平息之后，要迅速地總結教訓，該追究責任的要追究責任，同時要制定出整改方案，給老百姓一個滿意的答復。（作者： 寧啟文）

來源：農民日報

第四篇：農村土地制度改革的底線與創新方向

農村土地制度改革的底線與創新方向

核心提示：總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

現階段我國農村土地制度如何改革，對于構建現代國家農村治理體系和實現農業農村現代化關系重大。總書記要求農村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現了他一貫的在堅守底線基礎上大膽創新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術積累與農村調研的感受，談—下關于農村土地制度改革的粗淺認識。

一、農村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農村土地集體所有制，恢復農村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發揮市場配置農村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經濟理論成果的具體體現，也是我們黨領導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎?換言之，只有農村土地私有，市場才能在農村土地資源配置中起決定性作用嗎?對這個問題的不同回答，在現階段農村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經濟捆綁在一起，尤其是抓住了產權不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農村土地集體所有制確實對于計劃經濟體制起到了支撐作用。土地歸農民集體所有和計劃經濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農村發展集體經濟(包括合作經濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經濟。當時發展農村集體經濟的初衷有兩個：一是克服小農經濟制度下生產力千百年難以發展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產力;二是克服農民分散單干必然出現的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現了制度設計的目標要求，比如，分散單干的小農經濟難以大規模進行農田水利建設，靠集體經濟就做到了，極大地促進了農業生產發展;在解決農村內部貧富差距方面，集體經濟的制度性效果也十分明顯。事實有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經濟的干擾，集體經濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農民集體所有已經顯示了制度優勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農村改革中，農民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統一經營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調查，回收1052份問卷，在“您希望將來農村的土地制度是一”選項中，90%以上的農戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農耕勞作的廣大農民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農村土地集體所有的制度優勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農經濟時代的土地私有制具有優越性，能夠實現資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤;二是近三十年的農村土地集體所有制嚴重阻礙了農業生產發展和農民增收致富。

二、小規模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經驗在全國農村普遍推廣后，形成了統分結合的雙層經營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農民集體所有，二是集體土地由農戶承包經營，三是集體統一為農戶經營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農村稅費改蕈后，農戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉讓給其他人經營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經濟學意義上還是在法理學意義上，集體經濟組織就喪失了土地所有者的基本權利——通過對財產的占有獲取收益。在大多數農村，集體都是經濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農戶提供經營服務。正因為如此，農村需要深化改革。關鍵在于往哪個方向上改。“集體學派”反對以改革的名義搞農村集體土地私有化，并不是抱著計劃經濟時期盛行的“左傾”意識形態不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農業發展。具體表現就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農民在比較效益驅動下，選擇外出務工經商，無法兼顧農田的精耕細作。這一現象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農業”、“周日農業”等說法，指責那些以非農產業收入為主、農業經營收入為輔的所謂“第二種兼業農戶”對于農業生產經營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經營規模的制度性障礙，日本的農產品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉實現農業的規模化生產，這其實是出于對自由競爭的迷信，結果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農民新的偉大創造：靠市場機制確權把集體變成土地所有者、經營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經濟發展，就理應受到農民的抵制;既然農村土地歸農民集體所有具有制度優勢，就理應受到農民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權工作，卻進展緩慢，激發不出當年農民搞大包干那樣的熱情。一些農村土地確權工作已經完成很長一段時間，仍然看不到任何經濟發展的新跡象。

與土地確權的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農村綜合改革調研，了解到一些當地的農民自發改革案例，深受啟發和鼓舞。這里僅舉網絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農的農戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現了適度規模經營，土地撂荒和粗放經營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農，所有農戶單純靠從事種植業和養殖業，最低人均收入也已經超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養魚專業戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經營，必須調整多年未變的土地承包關系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農戶，他們認為自己吃虧了。經過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農村土地改革的常用術語概括葉屋村的經驗，也可謂是明確產權的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權調整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉鎮。

其次，明確集體土地的成員權，只有生活在集體土地范圍內的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權。

再次，用地租調節各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內部沒有人愿意承包的土地由集體來統一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設施。葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經濟空殼難題。該村經驗給予我們的啟示是：租金既實現了集體作為土地所有者的權利，又調節了土地資源在經營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產生活條件。在葉屋，古典市場經濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關系不見了，代之以土地所有者、經營者與勞動者之間的利益共同體關系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農民基于土地集體所有制的又一偉大創造，為農村土地改革做出有益探索。

來源：《中國黨政干部論壇》

第五篇：農村土地制度改革的底線與創新方向

農村土地制度改革的底線與創新方向 現階段我國農村土地制度如何改革，對于構建現代國家農村治理體系和實現農業農村現代化關系重大。總書記要求農村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現了他一貫的在堅守底線基礎上大膽創新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術積累與農村調研的感受，結合漢海招融網關于土地信息的第一手資料，談—下關于農村土地制度改革的粗淺認識。

一、農村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農村土地制度改革的底線，就是指農村土地歸農民集體所有。也就是說，在總書記看來，農村土地制度需要改革，但土地歸農民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農村土地集體所有制，恢復農村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發揮市場配置農村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經濟理論成果的具體體現，也是我們黨領導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎？換言之，只有農村土地私有，市場才能在農村土地資源配置中起決定性作用嗎？對這個問題的不同回答，在現階段農村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經濟捆綁在一起，尤其是抓住了產權不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農村土地集體所有制確實對于計劃經濟體制起到了支撐作用。土地歸農民集體所有和計劃經濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農村發展集體經濟(包括合作經濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經濟。當時發展農村集體經濟的初衷有兩個：一是克服小農經濟制度下生產力千百年難以發展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產力；二是克服農民分散單干必然出現的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現了制度設計的目標要求，比如，分散單干的小農經濟難以大規模進行農田水利建設，靠集體經濟就做到了，極大地促進了農業生產發展；在解決農村內部貧富差距方面，集體經濟的制度性效果也十分明顯。事實

有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經濟的干擾，集體經濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農民集體所有已經顯示了制度優勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農村改革中，農民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統一經營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調查，回收1052份問卷，在“您希望將來農村的土地制度是一”選項中，90%以上的農戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農耕勞作的廣大農民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農村土地集體所有的制度優勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農經濟時代的土地私有制具有優越性，能夠實現資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤；二是近三十年的農村土地集體所有制嚴重阻礙了農業生產發展和農民增收致富。

二、小規模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經驗在全國農村普遍推廣后，形成了統分結合的雙層經營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農民集體所有，二是集體土地由農戶承包經營，三是集體統一為農戶經營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農村稅費改蕈后，農戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉讓給其他人經營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經濟學意義上還是在法理學意義上，集體經濟組織就喪失了土地所有者的基本權利——通過對財產的占有獲取收益。在大多數農村，集體都是經濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農戶提供經營服務。正因為如此，農村需要深化改革。關鍵在于往哪個方向上改。

“集體學派”反對以改革的名義搞農村集體土地私有化，并不是抱著計劃經濟時期盛行的“左傾”意識形態不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農業發展。具體表現就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農民在比較效益驅動下，選擇外出務工經商，無法兼顧農田的精耕細作。這一現象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農業”、“周日農業”等說法，指責那些以非農產業收入為主、農業經營收入

為輔的所謂“第二種兼業農戶”對于農業生產經營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經營規模的制度性障礙，日本的農產品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉實現農業的規模化生產，這其實是出于對自由競爭的迷信，結果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農民新的偉大創造：靠市場機制確權把集體變成土地所有者、經營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經濟發展，就理應受到農民的抵制；既然農村土地歸農民集體所有具有制度優勢，就理應受到農民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權工作，卻進展緩慢，激發不出當年農民搞大包干那樣的熱情。一些農村土地確權工作已經完成很長一段時間，仍然看不到任何經濟發展的新跡象。

與土地確權的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農村綜合改革調研，了解到一些當地的農民自發改革案例，深受啟發和鼓舞。這里僅舉網絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。

葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農的農戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現了適度規模經營，土地撂荒和粗放經營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農，所有農戶單純靠從事種植業和養殖業，最低人均收入也已經超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養魚專業戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經營，必須調整多年未變的土地承包關系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農戶，他們認為自己吃虧了。經過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農村土地改革的常用術語概括葉屋村的經驗，也可謂是明確產權的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權調整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉鎮。

其次，明確集體土地的成員權，只有生活在集體土地范圍內的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權。

再次，用地租調節各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內部沒有人愿意承包的土地由集體來統一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設施。

葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經濟空殼難題。該村經驗給予我們的啟示是：租金既實現了集體作為土地所有者的權利，又調節了土地資源在經營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產生活條件。在葉屋，古典市場經濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關系不見了，代之以土地所有者、經營者與勞動者之間的利益共同體關系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農民基于土地集體所有制的又一偉大創造，為農村土地改革做出有益探索。