第一篇：陳錫文現行土地管理制度法律法規問題需改革

陳錫文現行土地管理制度法律法規問題需改革

時間：2014-03-06瀏覽次數：108 次

6日下午，全國政協十二屆二次會議在人民大會堂新聞發布廳舉行記者會，邀請周伯華、厲以寧、陳錫文、楊凱生、李彥宏等就“深化改革推動經濟持續健康發展”的相關問題回答記者提問。

新華社、新華網記者提問問中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文：去年十八屆三中全會大家比較關注的是農村集體建設性土地可以和國有土地實行同等入市、同權同價。包括今年政府工作報告提到，要慎重穩妥推進農村土地改革試點。請問今年農村土地制度改革會如何推進？另外，我們還想知道這種改革的推進會對地方政府的土地財政依賴產生什么樣的影響？如何看待去年深圳等地探索的農地入市的問題？

陳錫文：去年十八屆三中全會的《決定》中涉及到土地制度改革的內容很多，由此可以看出來土地制度改革實際上是一個系統工程，涉及到方方面面。就你剛才提到的農村集體土地進入建設用地市場這個問題在《決定》中至少提出這樣幾個方面：一是改革我們的征地制度，逐步縮小整地范圍，規范整地程序。二是逐步建立兼顧國家、集體、個人三者利益的對于土地增值收益的分配機制，適當的、合理的提高個人收益。再有就是你剛才直接提到的關于農村集體建設性用地進入市場的問題。按照三中全會的《決定》，大家都可以理解，不是所有農村土地都能進入到建設用地市場。第一，要符合規劃。第二，要符合用途管制。第三，只有農村的集體經營性建設用地才可以入市。我們知道農村的集體建設用地實際上分為三類：一類最大的就是農民的宅基地。第二類就是農村的公益性和公共設施用地。第三類就是農村的經營性建設用地，實際指的就是鄉鎮企業用地。

倒過頭來講，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以進入這個市場，和國有土地同權同地同價。這件事情推進起碼要有兩方面的重大改革：一個是對現行的土地管理制度，涉及到一系列法律法規的問題要進行改革。比如說，農民的集體建設用地進入市場，這涉及到的法律據我了解，至少有三個大的方面。一是《憲法》。《憲法》規定城市的土地屬于國家所有。

所以現在的城市建設用地都要從農民手里征過來變為國有土地才能建設，如果《憲法》這個規定不改，按理來說農村的建設用地就不能進入城市的建設用地市場。二是涉及到《土地管理法》。農民集體的土地使用權不能出讓、出租和轉讓用于非農業建設。就是它要用，只能批準之后自有自用才可以，現在它要進入市場，這個法律也要修改。三是涉及到《物權法》、《擔保法》等等。這里面都明確提出，農村集體土地使用權不得用于抵押和擔保，土地開發商拿到這個地不能抵押和擔保，那建設就沒法搞。

所以第一需要對這些法律法規進行清理，清理之后覺得這件事要做觸及到哪些法律法規應該立改廢，到底能不能立改廢，怎么進行立改廢，那就要通過實踐，這就要進行試點，通過試點獲得經驗之后再對現行的法律法規進行修改，這樣才能成為一個普遍性的制度。第二，《決定》已經提出，要建立兼顧國家、集體、個人三者利益的土地增值收益分配機制。在這個過程中非常明確的提出，要適當、合理的提高個人的收益，就是對農民的補償收益要合理提高。這個事情現在已經提出來了。大家知道，2月28號中央全面深化領導小組改革舉行了第二次會議，第二次會議已經審查通過了今年的改革重點，其中也包括農村土地制度的改革內容。這個決定通過之后，各個專項改革領導小組、各個部門都在按照要點進行研究方案來確定哪些地方來搞試點，現在正在做這件事情，我想不久之后就會推出試點來進行。

剩下兩個問題，一個是土地財政的依賴，一個是深圳的問題。土地財政大家對他的詬病很多，任何一個政府不可能通過賣地來獲得收益進行發展，所要總要轉到集約用地上來，這一系列土地制度改革，包括形成兼顧三者利益的土地分配機制，包括合理提高個人的收益等等，在相當程度上都是應該把政府從賣地中直接獲得的收入逐步降低水平，只有降低了，土地才能在使用中更加得到重視，能夠集約節約利用。所以土地制度改革會對目前的政府收入結構產生很大的變化。當然這種變化是朝著可持續的方向去發展的。

來源：中國廣播網[關閉] [收藏] [打印]

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第二篇：陳錫文：土地制度應該加快改革

陳錫文：土地制度應該加快改革

2013-07-05第058期

陳錫文：土地制度應該加快改革

編者注：6月7日，陳錫文在中國農業大學以《我國農業和農村發展的幾點思考》為主題演講。陳錫文認為在推進城鎮化進程中，糧食安全、耕地紅線和農民利益三個方面面臨很大挑戰?，F有土地制度已經不適應當前的形勢，應該加快土地制度改革，否則平衡不了諸多矛盾。改革不是進行土地兼并，而是在規模經營的基礎上，使農民轉化為市民。

陳錫文，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任，參與起草自八十年代中期以來諸多有關農業和農村政策的中央文件。著有《中國農村經濟體制改革的系統考察》、《中國經濟轉軌二十年：中國農村的經濟改革》等。

以下為演講實錄：

今天非常高興有機會來這里，就當前改革發展中的幾個問題，跟大家做一個交流。我想當前的農村改革發展，大家一定都是非常關注?？倳浱岢鲆獙崿F中國夢，兩會之后李克強總理又提出推進中國經濟升級版，到底如何實現這樣的目標？其中涉及到農業農村的問題也很多，特別是在推進中國城鎮化的背景下怎么去關注農業？

城鎮化無疑是拉動中國經濟內需最巨大的動力。胡錦濤曾經講過，三農問題是全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務。如果能把拉動中國經濟增長最強大動力和解決三農最艱巨、最繁重的任務，兩者結合好，全面建設小康也好，現代化也好，都可以事半功倍；如果處理不好，可能會對將來的發展留下很多障礙。

在城鎮化過程中，高度重視三農問題顯然是非常必要的。今年全國兩會閉幕當天，李克強總理提出，新型城鎮化必須和農業城鎮化相輔相成，同時在推進城鎮化的過程中，必須保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益?？傮w來講，當前改革發展進入關鍵階段，無論什么樣的發展，要按照總理實行“三?！?，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益，任何時候都不能忘。

從這三個方面來看，我們現在面臨的挑戰都非常大。

糧食安全：農產品進口可能在長時間內趕不上需求增長

首先從糧食安全的角度來看，最近這幾年是我國歷史上糧食生產最好的，連續九年增長，從2003年的糧食總產量8614億斤，增長到了去年糧食總產量11790億斤，經過九年努力，產量提高了3177億斤，超過了建國初期國家總產量。

另一方面，中國重要農產品進口數量也在不斷增加，幾乎每年都創新高，去年進口糧食大幅增加，創歷史最高，其中谷物和谷物粉1398萬噸，大豆5838萬噸。全世界大豆產量大概是兩億五千萬噸左右，出口的大概是一億噸，中國就進口5838萬噸，基本占60%。此外，棉花去年進口580多萬噸，糖進口370多萬噸，肉進口220萬噸，還有110萬噸的奶制品，其中56萬噸是奶粉。奶粉要特別講一下，我講的56萬噸是海關統計的，不包括通過其他各種渠道進口的，目前情況來看，國產奶粉市場上占25%-30%。

同時，一定要看到在工業化、城鎮化快速推進的背景下，經濟發展、人民生活水平提高，大量農民轉為市民，最近這些年的確出現農產品供給增長趕不上農產品消費需求的增長的情況。

所以，一方面連續增產，而另一方面進口卻在連續增加，不是說進口就不好，經濟全球化背景下，充分利用國際國內兩個市場、兩個資源，本來是題中應有之義，問題是我們要意識到現在這樣一個局面，按照現有產量計算，進口數量差不多需要6億畝土地，而中國一共18.2億畝耕地，加上有些地方一年種兩季三季，全年的播種面積是24億畝，但從現在的消費人群和增長能力來看，至少需要30億畝以上的播種面積，才能滿足自己的需求，而現在能滿足的供給大致占80%。

面對這個局面，下一步的改革發展，從宏觀層面來看，一定要充分認識到可能在相當一段時間，我們農業各方面的進口趕不上消費的繼續增長。所以要認真考慮如何更合理科學地利用國內的農業資源，同時怎么在境外建立穩定的供應渠道。

農民工問題：解決農民工諸多問題的關鍵是錢

第二個大問題是在農村發展過程中伴隨著城鎮化，越來越多的農業人口離開農村、農地，從事非農產業，甚至大量進入城鎮。根據國家統計局的數據，大概到今年三月末，離開土地從事非農產業的勞動

力總數字大概在兩億六千萬，其中，離開鄉鎮到外地的總數到三月末是一億六千六百萬，在本鄉鎮內從事非農產業大概是一億人，這一億人中大家特別關注的是城鎮農民工，如何才能使更多農民工順利轉為市民是大家高度關注的。

在農民工轉為市民的問題上，現在面臨的挑戰極為嚴峻，最起碼有四個問題要解決好。第一是就業問題。要想讓農民更多轉為市民，第一條就必須保障農民工就業。

一億六千多萬農民工在城里打工，就業當然要靠市場，在各類企業的就業人口分布中，國有部門包括黨政機關、事業單位以及國有企業都算在內，所占比重逐年下降，依靠國有部門給農民工提供更多就業機會可能性不大，更多要靠微型和中小型民營企業。到去年年底，注冊的私營企業只有1000萬家，個體工商戶有4000萬戶，這應該為今后農民工進城就業提供崗位的主力。

另一方面，政策環境對這些企業未必有利，所以國務院再三提議給民營經濟一個公平的待遇，讓他們能夠在市場上平等競爭。一定要從觀念上認識到，中國如此龐大的就業人口，靠國有部門能力非常有限，應該更活躍各種各樣非國有經濟，才能保證解決就業問題。

第二點要解決的是住房，不是說一定要有產權房，穩定住所就可以，現在的情況應該說并不樂觀。前些天有關部門已經公布一些數據，用工單位給農民工提供宿舍的，絕大多數都是集體宿舍，有相當部分還是在建筑工地的工棚，只能是打工者自己住在那兒，家庭是安不進來的，這一比例占到52%。另外47%是農民工自己租房，主要是租住在城鄉結合部或城中村，這兩部分加在一起達到99%。而真正擁有自己產權住房的農民工，據前年年底的統計占0.7%。

同時，這么多進城農民工繳納住房公積金的在前年底還不到3%，住房問題沒有得到制度性的解決，交住房公積金人數所占比例又非常低，將來進城到底靠什么辦法解決住房，現在其實還沒有解決。

第三是農民工的社會保障。中國和已經實現城鎮化的發達國家相比，不僅有階段上的差別，更重要的是國情不同，人口總量不同，基礎底子不同。發達國家在大規模推進城鎮化之前，城鄉之間均等的社會保障制度基本已經建立，進城之后這方面的差別不是很大，但是幾乎所有發展中國家在推進城鎮化過程中都會面臨這樣的問題，原來沒有社會保障或者社會保障很低，一旦轉到社會保障程度較高的城市，就會出現問題。

雖然農村社會保障逐步開始建立，但如果轉到城里，就很麻煩，差別太大。去年年底我們做過調查，農民工繳納城鎮職工養老保險的占22.2%，繳納醫療保險的占24.2%，繳納工傷保險的占41.7%，繳納失業保險的占14.1%，最高的是工傷保險。為什么會出現這樣一種情況？除工資水平低等原因外，非常重要的是國家對用工的管理還不健全，真正簽訂正規勞動合同的比例很低，而用工制度建立后，企業成本又會增加，有很多矛盾需要解決。

去年有關部門就農民工在城鎮就業到底要交多少保險，在武漢市做過一個調查，根據相關規定，農民工一個月要為自己交166塊錢，企業要為他交516元，一個月加起來就是682元，一年就是8000元，除去個人繳納的部分，現在的缺口有多少？一億六千萬農民工，一年差不多就要一萬億，這是很現實的，農民工自己拿不出來，企業也是，政府社?；鸸烙嫸唐趦纫材貌怀鲞@么多錢。

第四個必須解決好的是農民工隨遷子女教育。農民工子女教育確實是一個沒有解決的問題，都在探索，而且探索的層次還比較低。根據教育部的統計數據，到去年年底，隨父母進城的農民工子女，也就是農業戶籍處于義務教育階段的孩子，總量為1260萬人。全國義務階段的孩子大概是一億五千萬，其中2500萬在城鎮，一億兩千五百萬在農村，隨父母進城的義務階段農民工子女就有1260萬。

比如，上海為解決農民工主要是外地農民工子女在當地的義務教育問題，從2010年開始規劃，到2020年十年中要興建一千所義務教育階段的學校。2010年上海共有2000所義務教育階段的學校，現在準備用十年時間再建1000所，上海一些官員說建學校不是錢的問題，也不是老師的問題，而是在哪里去建。上海土地總面積是6600多平方公里，陸地面積5500平方公里，國務院批準的上海市城區建設規模到2020年應該是2800平方公里，現在已經用光。按照國際上的城市規劃標準，城區面積不能超過區域總面積的30%，現在已經到了一半。

矛盾的尖銳性在哪里？大城市不是不想發展教育資源，但向前想一下，今年在城市的有1260萬義務階段的農民工子女，相當于農村義務教育人數的1/10，過兩年可能就會有2/10。我到大量農民工子弟學校調查，附近的居民都有意見，家長不讓自己的孩子與農民工孩子一起上學，但愿意不愿意由不得個人，經濟要發展，城市有就業，農民工就得來，就會把孩子帶過來。市長們現在也都很清楚，搞的越好，來的農民工越多，但是又不能不搞，這是很現實的矛盾。

從義務教育到高中教育，一直到大學教育，資源怎么配制，已經到刻不容緩的時候，整個發展的進程比政府部門估計到的要快得多，而新的辦法還沒有。

大家都希望農民工盡快轉為市民，但現成問題在那兒放著，這么多問題不解決，說空話沒有用，解決需要資源配置，其中最重要的是錢，每一個指標都涉及到錢的問題。

我們進入這樣的階段，中國發展的必要性和動力非常強大，但是發展中的不平衡、不協調、不可持續的問題很多，不僅是人口、資源、環境問題，社會資源的配制和社會制度的現狀，都決定著不改革，就沒出路。

土地問題：現有土地制度不適應當前形勢應加快改革

保證耕地紅線按照國務院設定的目標，到2020年耕地總面積不低于18億畝，2011年底的數字是十八億兩千四百萬畝。在本世紀初，每年批準的新增建設用地規模大概在400萬畝左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建設用地已經達到830萬畝。在這種條件下，到2020年耕地面積維持在18億畝以上，難度很大。

十八大以后新一屆政府成立，城鎮化還會更有力向前推進，當然就需要占用更多土地，怎么解決好這個問題？除了城市工業發展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是農民的權益保障也離不開土地，錯綜復雜的矛盾使得整個社會越來越感覺到，現有土地制度非常不適應當前的形勢。很多人感覺到必須進行土地制度改革，否則平衡不了這些矛盾，協調不好利益關系，我非常贊成這個觀點，土地制度應當加快改革。

關于土地制度改革已經討論多年，有些觀點的差距非常大，甚至針鋒相對。不管什么觀點，現存有法律法規和政策，得按照這些規定來，否則就是違法。

在討論具體問題之前，需要達成一定共識。土地有兩個最基本的層面，首先，土地是資源，屬于產權問題；其次，在任何國家，土地都是稀缺資源，不管是什么所有制，說到底所有土地都是國土，正是從這個意義上講，土地的利用一定會有外部性，土地利用關系到國家長遠發展，因此，土地制度第二個要點是管理，政府對土地的管理，土地利用必須按照規劃進行用途管制。

誰擁有土地都想在利用中獲取更高價值，但是政府為了整體、長遠利益，對任何土地利用人，一定要求按照規劃用地，兩者之間存在非常尖銳的沖突。怎么辦？只有通過規劃來平衡，規劃的制定一定要科學、合理、公開、透明，所有公民都應當有權參與土地規劃?，F在的很大問題就是規劃者的制定沒有按照科學、合理、公開、透明的原則，如果規劃搞不好，用途管制一定會在運行中出現問題。

從國家的實際情況看，除規劃制定中的很多缺陷外，最重要的就是長期計劃經濟，單一控股制思維，使得在使用土地時，不管什么形式，征也好，買也好，主要是政府，缺乏產權管理，不重視對產權的保護。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產權者都必須做出犧牲，這種現象太普遍。

我認為一定要在產權保護和用途管制之間找到平衡點，從理論上看要認識到平衡的必要性，從實踐中要改進規劃的制定方式。一個成熟的或者成型的土地制度，對產權的保護和對土地嚴格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己開車上路是一樣的，車是你的，得到承認和保護，但你必須要守規則。中國要實現這樣一個比較完整的制度建設，確實還有相當大的距離，無論是產權保護還是對用途的管制，都存在比較大的缺陷。

如果沒有這些共識，具體問題就沒法討論，比如，憑什么你在城里可以蓋房，我蓋就是小產權房，農民的小產權不合格，不是因為農民集體所有，而是因為規劃不許建房，規劃決定用途，不區分農民與城市居民。

征地制度：征地范圍有可能縮小但會很有限

征地制度被社會詬病很多，征地權運用的太廣泛，對農民的補償太少，一系列程序問題沒有建立起來，最主要是這三個方面的問題。目前的征地規模，一年830萬畝新增建設用地，其中一半以上即400多萬畝需要從農地征收。

憲法關于土地所有制規定“城市的土地屬于國家所有”，這句話看起來非常清楚，不是城市就不是國家所有，但問題是城市的邊界在哪里，到底是擴大到哪算哪，還是怎么樣？農民就想不清楚，城市到哪就都變成城市的，那我的東西到底怎么保護，這就有矛盾。因此，十七屆五中全會制定十二五規劃就比較明確的指出，尤其對大城市，要合理確定城市發展邊界。

2003年中央召開十六屆三中全會就提到要控制征地規模，到現在已經十年，實際看到的是從400多萬畝的新增建設用地一直到現在的800多萬畝，控制不住，這一階段是城市化、工業化的推進階段，控制土地征收城市化怎么推進？

像加拿大很多住宅區的地原來都是公有，縣、市所有，后來規劃完后可以建住宅，然后就賣給私人，大多數都是這樣。從這一角度而言，在城市建設中真正起作用的是規劃，不管什么所有制，都要符合規劃，所有制在建設中不會決定利益分配。

為什么在中國非要這樣？東京、紐約、巴黎等發達國家，城市化基本完成，不會再有太大規模的擴張，在這些國家，土地用途是經營性還是公益性，很容易分清。但是，在中國包括處于城市化發展后期的韓國等，都有類似的情況，城市還在大規模擴張，很多城市往往都是幾十平方公里的向外擴，那么，這幾萬畝的土地使用是什么性質？講不清楚，而且也沒有辦法講清楚。

征地性質如果不向民眾講清楚，會出現各種問題，因為土地征過來之后有各種各樣的用處，有公益性的也有經營性的。政府把20平方公里土地征過來，要做一個整體規劃，不是都能賣高價錢，有的部分還要向里投資。比如，去年實際供給的土地總量達到1000萬畝，其中40%用于基礎設施建設，真正用在城市建設的大約占65%，城市建設大概有650萬畝地，真正的商貿和住宅用地，也就是可以賣錢的部分，大概占35%。

在這一意義上講，征地范圍能不能縮小？能，但是有限。2008年十七屆三中全會的決定已經提出城鎮建設規劃區以外的非公益性項目符合規劃的，經過批準，占用農民土地可以讓農民與開發商去談判。

征收土地的范圍縮小是有可能的，但是，現在正處于城市化高度發展階段，大多數土地有待征收。同時，農民也不管土地是經營性還是公益性，真正關心的是把錢補夠，這最基本。

《土地管理法》第47條規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。可以想像，一畝地年產出也就七八百塊錢，就算是一千塊錢，30倍也不過三萬塊錢，拿到補償地沒了，房也沒了，叫農民怎么弄，不鬧是不可能的。

同時，《土地管理法》也規定國務院可以根據社會經濟發展的實際情況，適當提高安置性補償的部分，國務院28號文件又明確提出，征農民的地后，一定要給農民加入當地社會保障，如果加入社會保障的錢不夠，政府應當決定從土地出讓金中拿出。這個口一開，30倍就打不住，全國所有城市郊區征地的，補償最高的大概就是杭州，征地價格是原有土地價格的100倍也不止，即使一畝地按每年一千元的產值計算，也就十來萬，因此，其中矛盾還是相當多的?，F在法律規定的30倍，其實已經基本沒什么用。

對于農民來說，在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據市場去談判。在征收的部分，要給農民合理補償，讓農民感覺過得去，而且社會也感覺過得去，真補多了，也確實要出問題，有些地方城中村拆遷，一夜暴富，幾千萬的也有，這當然是極個別現象，不要把個別現象變成普遍現象。

應該怎么補償？最起碼不能讓他比現在生活質量低，應該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應當比一般居民生活質量要高。不要一補償就是幾百萬，幾千萬，甚至上億，合理的征收補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

怎樣理性推進征地制度，前提有很多，第一，規劃搞得好不好，是最大前提，規劃搞不好，確實容易產生很多大問題；第二，怎么能更多的節約用地，征地之后，節約用地的余地非常大?，F在還有很多園區就閑在那，如果改變思路，轉變方式，節約余地會大增，按照老辦法走，永遠征不夠。因此，在這個問題上，確實需要改，既要進行征地改革，也要進行用地改革，否則難以為繼。

集體建設用地：不贊成農村集體建設用地進入市場

關于農村的集體建設用地問題，法律規定得非常清楚，農民和農村集體經濟組織要建設，可以不申請國有，如果符合規劃，且經過批準，可以用自己的土地進行建設。對農民來說，一個非常大的好處就是可以不用交土地出讓金。世界各地都一樣，比如美國，為什么農村建筑那么少，因為從規劃來講，農村不是搞建設的地方，農民生產生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業用途，就需要規劃，規劃調過來才可以，不調就不可以。這不是中國的特例，全世界都一樣。

中國土地制度改革中現在講的比較多的就是讓農村集體建設用地進入市場，流轉給別人用。這件事我不贊成，最大的問題是這就破壞了制度，把農村建設用地應是自有自用的規則破壞了，國家承受不了這種壓力。如果真是不管不顧，不管農民是否自有自用，有錢就能買，人人都這么搞，國家就這么點土地，還守什么根本？為什么說農民的小產權防不合法，并非因為他是農民，而是因為這樣的建設不合規劃，誰搞也不行。

農村集體建設用地的管理是一件大事，關系到整個土地制度。我舉一個最簡單的例子，在土地方面，村莊的集體建設用地是城鎮所有基礎建設用地的兩倍，如果把它們放出來，想想城里會是什么結果？

因此，看待土地問題不能僅從產權這一個點，必須從國家長遠來看。農村集體建設用地存在很多問題，浪費很嚴重，有人說沒管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人認為村莊空心化很嚴重，房子沒人住，閑著也是閑著，而城市又不夠，他缺錢我缺地，正好互換，甚至批評說土地流轉現在比重那么低，如果按勞動力計算，兩億六千萬勞動力轉移到工業產業中，將近一半的農村勞動力，而去年土

地流轉根據農業部公布的數據是兩億八千萬畝，占全部承包土地的21.2%，一個是50%，一個是21.2%。這么大的差距，恰恰凸顯一個問題，城市只給了農村勞動力流動就業的權利，沒有給他們家庭遷徙的條件。如果索性把他們的家都給你端掉，回都回不去，將來怎么辦？在這一過程中，很多事情要非常慎重，這確實不是一個簡單的土地使用問題。

當然，不是不許改，怎么改不是誰說了算，最后無非要從最長遠最根本的利益去考慮。因此，集體建設用地應該大大節約，應該提高效率，但不是將城鄉捆綁到一起，城鄉用地增減掛鉤，我不贊成。

土地的金融性：土地能否抵押取決于農村需要什么樣金融體制

關于土地的金融性，現在呼聲很高，用土地承包經營權和宅基地使用權抵押，可以解決農民的貸款難問題。我可能確實比較保守，原來的態度就是不贊成，現在稍微好一點，問我贊成不贊成，我說不贊成，因為法律寫的清清楚楚，不許可抵押，我贊成不就是鼓動大家犯法嗎？但要問我反對不反對，我也不反對，銀行愿意抵押貸款，它自然會評估風險。

華中科技大學賀雪峰教授的一個提法我很贊同，他說很多專家學者，包括政策研究機構在制定政策時，往往只看到城鎮郊區5%左右的農民，通過他們的狀況來制定全國政策。城鎮郊區將來可能很快變成城市建設用地，或者風景名勝區等地租很高的地方，抵押應該沒問題，拍賣時搶拍的人也會很多，但絕大多數傳統農區，那個地沒有人會出太高的價格，用作抵押之后怎么弄，因此，即使法律真允許抵押貸款，也可能只有一小部分有條件的地方農村可行。

從這一意義上講，抵押貸款是世界商業金融機構的基本規則。是不是可以抵押貸款，取決于農村的金融體制，政府打算怎么建，如果說將來中國農村就是一個商業金融體制，這個事就必須要考慮好，如果將來農村金融體制不是以商業金融為主的體制，這事肯定就要另說。

比如，在日本的農村，商業銀行幾乎進不去，因為日本的農民合作金融在政策性金融支持下，成本大大下降，農協自己的金融機構比商業金融機構的競爭力在農村要強得多，農民要商業金融機構干什么？因此，抵押貸款問題就取決于將來中國農村的金融機構是一個什么樣的體制，如果單一發展商業金融，肯定就得著手做。

將來法律怎么修改我們不知道，還是活分一點，反正各地都在搞，也給農民帶來點好處，我不贊成，但也不反對，但是我深信，靠這條路解決不了多少農村真正的問題，還要有更好的制度設計。

農業經營制度：通過服務規模彌補耕地規模不足是中國特色模式

最后講一講農業自身的經營制度。大家都覺得現在農業制度效率比較低，家庭經營小規模，是不是問題？中國農業的小規模經營不是法律制度決定的，而是國情決定，這么多地，同時有那么多人，怎么弄？類似中國的情況，其它國家也沒有好辦法。

推進規模經營是非常必要的，但從世界各國的農業發展看，家庭經營為基礎的還是占絕對統治地位。前些日子接待了一位美國客人，他家有36000畝地，我當然很羨慕那種人，但是要知道，他種36000畝地得把多少農民轉移出去，總不能說把他趕走只把土地留下來，那就是土地兼并，這個過程怎么處理好，非常重要。

從現在情況看，農民自己在想辦法，政府也在想辦法，尋找好的模式，現在出現一種適度規模，有時也被叫做家庭農場。有人說是今年中央1號文件首提家庭農場，其實這一概念在2008年十七屆三中全會決定就有，至于什么叫家庭農場，仍在爭論。最近農業部發布相關調查，認為家庭農場應具備下面幾個條件：第一，農業戶籍；第二，適度規模；第三，以家庭成員為主，不以雇工為主；第四，主要收入來自農業。中國農業要想與美國人拼經營規模，不可能也做不到，美國地比我們多，且只有200多萬戶農民。但是，這并不意味著一定沒有辦法形成家庭農場。

什么叫適度規模？第一，要與當地農村勞動力轉移狀況相吻合，不能硬趕走農民，有很多人說可以把土地租給公司，又能拿到租金，還可以給公司打工拿工資，但是我們經過大量調查，按照這種公司的方式來做，原來土地上80%農民必須走，公司不可能都管，所以，又能拿工資又能拿地租的不是大多數。

當然，也不排除發展設施農業或者規?；B殖場。比如黑龍江和上海松江的農業規模經營，從耕種到收割的主要環節，依靠服務公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結合起來，產生一種經濟效益，以擴大服務的規模來彌補耕地規模的不足，解決很多問題，這就是非常好的中國特色模式。

現在又到麥收季節，從5月底開始到8月初，農業部門要在全國組織40萬臺左右的糧食收割機，一直從長江邊開始收割，直到黑龍江，中國的小麥機器化收割達到90%以上，要是沒有這樣一種大規模的調度作戰，小麥也不可能有這么大的面積，有這么大的產量，農機也養不起。中國聯合收割機每年的使用天數比美國和加拿大要高兩三倍。這種調度不得了，一臺收割機兩三人，要配套、維修、供油、天氣預報等，機器在哪里調度，清清楚楚。這一模式的特點就在于通過擴大服務規模來降低服務成本，提高效率。

日本也在操心規?；洜I，他們老齡化太厲害，65歲以上的老年農民已經占到68%。他們爭取把平原地區水稻規模種植水平做到300畝，從日本現有機械技術條件看，150畝的單位產品成本最低，但問題是農民種150畝水稻的收益不高，沒有辦法改善當地居民收入，只有種到300畝才可以。為了實現300畝的規模經營，讓老年農民把土地轉給農民協會，而不是根據農民的私人關系愿意租給誰就租給誰，由農協代為出租，租給誰農民不用管，只要到時把租金拿回來就可以，這叫白紙委托，是一個很大的制度創新。同時規定，一旦土地租出去，就要把自家農具銷毀或送給別人。去年我們去考察時還信誓旦旦講這些經驗，但前兩天日本代表團告訴我現在實施起來比較難，一時半會還做不到，實現不了。

事實上，像東北亞、東南亞這些國家，這么長的農業發展史，如果在規模經營上非要學美國，也許個別地方，比如黑龍江等可以做到，但大部分地方可能更多需要適度規模經營加上政策化服務，通過服務的規模來彌補耕地規模的不足。

在中央的指引下，在農民基層一線農村干部和農民的積極創造下，道路已經成形，下一步就要沖著這個方向發展，讓農業更有效率。這幾個要素放在一起，就是把農民不斷轉為市民，規模也就會不斷擴大，如果脫離這一條，那就不是規模經營，而是土地兼并，有可能導致大的沖突。

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第三篇：陳錫文：中國農村的五大問題

陳錫文：中國農村的五大問題

中央財經領導小組辦公室副主任、中農辦主任陳錫文今年是中國農村改革的第26年，26年的改革使中國農村發生了深刻變化，當然也有許多問題沒有解決。同時，解決了老的問題也會生出許多新的問題，有些還相當尖銳。如果歷數這些矛盾和問題，可能會排出相當長的單子。我想最主要的有五個方面。

農民收入的增長問

題

提高農民收入有很多制約因素，但最主要的是兩個問題：一是如何擴大農產品市場，使農產品在市場上有一個穩定的價格；二是如何轉移農民的就業，使農民能夠從非農產業中、從城鎮中獲得更多的收入。

近一段時間來農民收入的增長非常困難。從1997年到2003年這7年時間中，農民的人均收入每年平均增長4。如果從全球的角度來看，增長4是很不錯的水平了，但是從中國的實際情況來看，就會引出很多矛盾。

首先，增長4就沒有實現國家《十五計劃綱要》提出的農民增收目標?！妒寰V要》規定：“十五”期間，農民人均收入增幅每年達到5，但是三年過去了都沒有實現。

第二，過去六到七年之中農民收入只增長了4，但是城鎮居民的收入卻每年增長8，因此城鄉居民之間的收入差距是在不斷地擴大。如果從1998年算起，6年時間里農民的人均純收入總額增加了532元，但是城鎮居民在這6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，這就是說農民6年的收入增加總額比城鎮居民平均一年收入的增加額還要少20元，這當然是個非常尖銳的矛盾。

但是更突出的問題是這幾年農業沒有讓農民增收，不僅沒增收，而且減收。中國農民的人均收入目前大概有45是來自農業，這個比例比8年前大概下降了18個百分點，也就是農業收入在農民收入中的比重在不斷下降，而且絕對額連續7年來也是在減少。中國農民收入來自農業部分最高的是1997年，那一年平均達到了1276塊錢，但是從1998年到2003年，就沒有一年再達到過這個水平。從這個角度去看，在農民收入中制約農業收入增長的一個非常大的問題就是農產品的市場問題，其中糧食價格到去年10月底為止連續84個月是下降和低迷的，也就是糧食市場很難擴大，其他的農產品也有類似的問題。我們曾經做過一個分析，把2001年的指標和1996年的指標相比，城鎮居民的人均可支配收入在這五年中平均增加了2020元，但是每個人用于糧食、植物油、肉類和蔬菜的開支2001年卻比1996年人均減少了131．2元。在這樣一個背景下，農民要想從農業中增收是非常困難的。于是就一定要考慮向非農產業、向城鎮的轉移。

但是，被寄予很大希望的鄉鎮企業在過去這幾年中，盡管生產、產值、利稅都在增長，但是就業卻很少增長。1996年中國鄉鎮企業中從業人員的總數是1．3508億，到2002年為止，就業水平一直沒有達到過1996年的這個指標，到了去年略有增加，比1996年增加了63萬人。所以可以這么說，鄉鎮企業在過去的7年中幾乎沒有增加就業。于是大家就看到了越來越洶涌澎湃的農民進城的民工潮。

提高農民收入有很多制約因素，但我想最主要的是兩個問題：一是如何擴大農產品市場，使農產品在市場上有一個穩定的價格；二是如何轉移農民的就業，使農民能夠從非農產業中、從城鎮中獲得更多的收入。這兩方面確實都存在很多的矛盾，要想解決，是一件難度非常大的事情，所以不可能指望短期內農民收入很快就會實現突飛猛進的增長。

糧食問題

當前的糧食問題開始凸顯，并不是說現在的供求有問題，而是指中國現在到底還有多少糧食生產能力。

從90年代后半期以來，中國曾經經歷了5年糧食豐收的可喜局面，因此到90年代末就整個國家來說，實現了糧食總量供過于求的局面，庫存明顯增長。由于有了巨大的庫存，所以在過去幾年中持續四年糧食產量下降并沒有影響市場的供給，甚至糧價都沒有回升。在這個背景下，很多人認為中國沒有長期糧食問題，或者糧食不是個大問題。但是我覺得從去年年底糧價開始上漲實際上又使得中國長期存在的糧食問題凸顯出來。一個非常重要的指標是去年的糧食總產量只有8613億斤，而去年各個方面預測的總需求是8760億斤，所以，糧食的產需缺口是非常大的，必須動用庫存、增加進口，否則市場馬上就表現出來了。

我知道經濟學界都說當糧食短缺的時候價格就上漲，價格上漲農民就會多種糧食，因此糧食矛盾自然就會很快地解決。這種判斷的基礎是在我們有足夠的糧食生產能力這一點上。我覺得這個邏輯是對的，但客觀上很多實際問題不一定這么表現出來，我之所以講當前的糧食問題開始凸顯，并不是說現在的供求有問題。我想需要認真研究的是我們現在到底還有多少糧食生產能力。

90年代后期我們確實曾經有過3年糧食產量超過1萬億斤，在很多人的印象中，中國有1萬億斤的糧食生產能力，但是我說現在可能沒有那

第四篇：陳錫文：全面看待中國糧食問題

陳錫文：全面看待中國糧食問題

今年中國糧食生產出現轉機，早稻和小麥增產幅度較大。但即使實現全年糧食生產目標，產需之間還存在缺口，品種和地區分布還存在比較突出的結構性矛盾。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文因此認為，全面看待中國糧食問題必須有全局意識、統籌觀點、長遠考慮和世界眼光。

陳錫文近日在江西省舉辦的糧食發展高層論

壇上說，今年上半年中國糧食獲得恢復性增長，但中國的糧食問題不是一年的增產就能夠解決的，必須堅持四個觀點全面看待中國的糧食問題。

——看待中國糧食問題必須有全局意識。

陳錫文認為，中國的糧食安全如果受到威脅，波及的后果每個人都逃不掉。如果各地自顧自，中國的糧食問題很難解決。所以，一定要在糧食問題上樹立全局意識。糧食主產區應盡可能多產糧，產好糧，以保證國家的糧食市場整體平衡。糧食主銷區內的糧食主產市、縣，也要有全局觀念，盡可能多生產糧食。由于過去幾年糧食供過于求，一些地方對糧食安全的危機感不如對水資源、能源安全的危機感強。從中國的實際出發，任何一個地方都應該有抓糧食生產的全局意識。

——看待中國糧食問題必須有統籌觀念。

上個世紀９０年代末，我國農村普遍進行了戰略性的結構調整。但從去年底開始，中國開始突出強調糧食生產，一些地方錯誤地認為增加糧食生產將影響農村產業結構調整。陳錫文對此表示，農業結構調整并不是簡單的播種面積、作物品種的調整，而是要在結構調整中使整個農業的競爭能力、經濟效益上一個臺階。目前，中國農業結構調整中發展最快的是畜禽、水產等產業，但沒有足夠的糧食作為基礎，結構就無法調整。各地必須對糧食在統籌城鄉、工農協調發展中的戰略作用有清醒的認識，絕不能把強調糧食生產與結構調整對立起來。

——看待糧食問題必須有長遠的考慮。

改革開放２６年，中國糧食生產出現過３次供大于求。第一次是１９８４年，稻谷價格跌到統購價以下，農民的積極度性受到極大挫傷。第二次是１９９０年，國家及時出臺了保護價、專項儲備等政策。第三次是１９９６年。每次供大于求之后都帶來了更長時間的糧食產量徘徊。在經歷７年的糧價低迷之后，去年國慶節后糧食價格上漲。

陳錫文綜合分析認為，市場價格反彈結合國家糧食生產優惠政策的出臺，促使中國今年糧食獲得恢復性增長，但糧食播種面積還只回升了幾千萬畝。因此從長期看，中國的糧食生產問題仍然不容忽視。中國的糧食問題不是今年糧食的恢復性增產就能解決的，確保中國的糧食安全還有很長的路，解決中國糧食問題要有地、水、科技等方面的長遠考慮。

——看待中國糧食問題必須要有世界眼光。

陳錫文介紹說，目前全球每年糧食的正常貿易量為２.２億至２.３億噸，我們即使全部購買下來也只能滿足中國糧食需求的４５％。所以中國糧食問題必須以國內解決為主。如果中國在國際糧食市場上的采購量接近１０％，對國際糧市的影響可以說是驚天動地。因此，中國進口糧食必須考慮到能利用的國際市場有多大、增加進口會對國際市場造成什么樣的影響。我們要在全球背景下考慮中國的糧食問題，從世界的角度審視中國的糧食問題。

第五篇：陳錫文：信息化對解決“三農”問題至關重要

陳錫文：信息化對解決“三農”問題至關重要

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文１８日說，信息化建設可以帶動農業現代化，促進農民整體素質的提高、農民收入的增加和農村的發展。在信息化推進的過程中，要處理好城鄉之間的關系，防止巨大的數字鴻溝繼續擴展，最終導致城鄉差距的進一步擴大。

長期從事中國農業研究工作的陳錫文在２００４

年信息化推進大會上說，目前，中國農村經濟和教育、衛生、科技等社會事業落后，交通不便、信息閉塞導致農村發展成本提高。去年，農民人均純收入是２６２２元，而城鎮居民收入是８４２７元，相差３倍多，而１９７８年城鄉收入差距為２．５倍。

他說，農民對市場、對信息的不了解往往會影響農業戰略性結構調整。為農民提供有效的生產種植信息是解決當前農業的一個重要問題。

他說，農民能夠從信息化當中得到的好處遠遠不只在農產品價格和到非農領域就業，農業科學技術的推廣、農村的教育事業和衛生事業的發展，都有可能在信息化過程當中獲得低成本的快速發展。一些地方使用信息技術手段，發展精準農業，大大提高了農業用水和肥料的使用效率，避免了資源的浪費，降低了成本。

陳錫文說，必須要看到不僅僅農民利用信息技術可以推動農業的現代化，可以增加他們的收入，更重要的時如果農民能夠采用信息技術，對于整個信息產品的使用也是驚人的。

他說，去年農村每１００個家庭所擁有的普通電話不到５０部，移動電話是２３部，分別相當于去年城鎮擁有量的五成和三成。如果農村擁有的電話機能夠達到去年城鎮居民的水平，可以創造１.１億部普通電話市場和１.５億部移動電話市場。版權所有