第一篇：征地亂象與農村土地征用制度改革

征地亂象與農村土地征用制度改革

廖富洲

[摘要]改革開放以來，我國征地規模巨大，違法違規征地現象屢禁不止，其根源在于征地范圍過大、農村集體土地產權虛置、征地程序不完善不規范、土地財政和政績考核的驅動、征地政策監督不力等。加快農村土地征用制度改革，必須明確界定國家征地的公共利益范圍、進一步明晰農村集體土地產權主體、建立完善的土地征用程序規范體系、實行多元化補償安置方式、推進農村集體建設用地合法入市、嚴格征地監督制約等。

[關鍵詞]征地亂象；征地制度改革；問題

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，越來越多的農村集體土地被征用，因征地而引起的矛盾和沖突也越來越多，加上一些地方在征地中違規操作，盲目圈占，侵害農民權利，導致農民上訪和涉地案件頻繁發生，影響社會穩定，在一定程度上已演變成了一個嚴重的社會問題。因此，加快農村土地征用制度改革，保障農民合法利益，是今后一個時期我們面臨的一個非常重要而緊迫的問題。

一、地方征地亂象頻發的主要根源

（一）征地范圍過寬，征地權力濫用

我國除了1953年《政務院關于國家建設征用土地辦法》、1958年《國家建設征用土地辦法》和1982年《國家建設征用土地條例》是直接針對土地征收征用的法規文件外，至今還沒有一部具體的法律來約束規范土地征用各權利主體的權力、保護被征地農民的權利，給征地留下了諸多后患。尤其是就我國目前相關法律來看，更沒有一部法律對國家征地中涉及的公共利益作出一個明確具體的界定。這種制度上的抽象性為地方政府任意解釋“公共利益”進而濫用征地權提供了法規空子，給多征多占、侵犯農民土地權益留下了漏洞，也為房地產企業炒地、圈地、亂占濫用農地提供了借口。按照現行的制度設計，任何單位和個人需要使用土地，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的屬于農村集體的土地，從而將憲法規定的征地范圍從公共利益的需要，擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目。征地已成為滿足各類建設用地的主要途徑，大量營利性項目通過種種手段獲得政府批準，以“公共利益”的名義得到批準，從而導致實踐中征地權被濫用，征地范圍過寬。一些地方就是利用現行征地制度的不完善和所掌管的征地主導權，以征地牟取暴利，把土地當作第二財41政，低征高賣，以地生財，賺取快錢，形成征得越多、獲得土地收益越大的惡性循環，這是“圈地風”越演越烈的根源。

（二）集體土地產權虛置，農地入市受嚴格限制

目前我國法律對農村集體土地所有權主體的界定是模糊和抽象的。按照法律規定，農村集體是農地的所有者，擁有土地的占有權、使用權、收益權和處分權，但無論是我國的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對農村集體土地所有權主體進行明確的界定。所謂的“農村集體”是一個抽象的集合群體，不具有法律上的人格，也不具有真正意義上的土地所有權。規定農村土地“集體所有”，使得權屬主體處于缺失和虛置狀態，財產歸屬不清，誰真正擁有土地，實際上并不明確具體。正是由于農村土地產權制度所存在的所有權主體的模糊和缺位，直接導致了責權利不清，農民土地產權不被尊重和承認，農地產權不斷受到侵犯，農民合法權益得不到充分保障，也為各級政府和集體經濟組織侵害農民土地權益提供了條件，是地方政府違規違法大肆征占耕地的制度原因。

農地產權的缺陷，農地入市受到的制度限制，使得農民無法通過市場獲取土地收益，也導致土地價格形成機制不順。根據我國法律，集體土地只有被征為國有以后，才能進入土地市場。就是說，我國目前的農業用地是無法直接進入非農土地市場的，這種制度安排導致被征地農民的利益受到損害。對于土地的所有者和承包者來說，他們都具有為自己謀取利益的本性，都希望在保證自己土地利用效用滿足情況下，能夠利用土地獲取一定的收益，但在目前的土地制度框架下卻難以實現，特別是對農民來說更是如此。正是由于農地合法入市受到政策限制，農民既無法通過市場獲取土地收益，也使土地價格形成機制不順，城鄉土地市場相互分割，城鄉土地價格差距巨大，農地不斷被侵蝕。實踐中，由于缺乏規劃指導和用地指標的限制，許多地方大量農村集體建設用地自發、盲目、隱蔽地進入土地市場，造成違規項目不斷出現，土地規劃指標屢遭突破，建設用地供應總量難以有效控制，嚴重干擾了正常的土地市場秩序。

（三）征地程序不規范，征地行為扭曲

從我國目前的征地程序來看，一方面，程序比較復雜，過于繁瑣，強化了政府職能部門對農地管制的行政權力。我國現行的土地征用制度為了體現“最嚴格的耕地保護”的立法動機，在土地征用的程序和環節上，沿用了過去以政府為主導的計劃經濟管理模式，在程序性的規定上制定了最嚴格的實體性內容，使得征地程序種類多、步驟雜，流程長、蓋章多、交叉重復多、搭車收費多、資料量大、報件繁瑣等。過于嚴格復雜的征地程序進一步強化了職能部門對農用地的管制，為政府濫用征地權創造了有利條件。另一方面，很多征地程序在實踐中又流于形式。如《土地管理法實施細則》和《征用土地公告辦法》都對土地征用規定了“兩公告一登記”等制度，但實施中往往執行力度不夠，沒有真正落到實處，暗箱操作嚴重。征地過程缺乏民主性，公眾參與征地決策并未被嚴格實施，征地只是少數人說了算，沒有充分考慮被征地的村集體特別是農民的意見，剝奪了農民的知情權、參與權和合理申訴權，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之實”。尤其是在土地規劃、審查公共利益、確定征地補償標準等重大問題時，把農民排斥在外，也缺乏公開公正和有效的聽證制度；在征地補償中，缺乏獨立、科學的評估機構，對于補償費和安置辦法等，農民只能被動接受已經約定好了的條件；一旦發生糾紛，農民也常常沒有相應的司法救助和順暢的申訴渠道，很易激化矛盾。

（四）對土地財政的依賴，官員政績考核的驅動

我國實行分稅制財政體制后，財權上移，事權下移，使地方政府經濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經濟發展水平呈現出正相關關系。從我國現階段中央與地方事權和財權的構成比例來看，地方政府的財權事權是不對稱的，很多地方財政入不敷出。而在現行土地制度下，由于土地能夠給地方政府帶來巨大的財政收入，因此土地財政成為地方政府增加收入的一個重要渠道。此外，中央在土地出讓金管理上缺乏法律約束，也激勵了地方政府的賣地沖動。一些地方政府把土地出讓金當成了新的經濟增長點甚至搖錢樹，最大限度地多征地，以獲取最大規模的土地出讓金，也導致土地濫征亂象頻生。

就對地方政府及官員的考核來看，我國的地方官員是任期制的，任職期間的政績決定著官員的升遷和以后的政治前途。對官員政績考核的主要是上級官員和單位，而考核的標準則是任期內的“業績”或政績。在以經濟發展為中心任務的大環境下，對官員進行考核的最有效、最直接的辦法就是看主要經濟指標的增長速度，實際上就是GDP考核，通過地區經濟增長速度、城鎮化率、招商引資額、稅收和財政收入等經濟指標來考核官員的業績。為了實現執政期間政績的最大化，很多地方政府官員不可避免地以機會主義傾向搞短期行為，在任期內大搞看得見的“政績工程”、“形象工程”，而更多地動用土地征用權以增加財政收入、搞項目建設是顯示政績、增加晉升資本最直接和顯著的方法。因而，許多地方都實施以“資源換項目”，以“土地換投資”的經濟發展方法，導致耕地越征越多、建設項目越來越多、占地規模越來越大，呈現一片“繁榮”景象。

（五）征地政策監督“虛脫”，政府權力約束不力

我國目前還沒有建立起科學的、明確的土地征用責任制度保障及責任追究機制，在征地過程中缺乏一個具有相對獨立性的監督機構，監管工作比較薄弱，征后跟蹤檢查相對滯后，導致地方政府容易在征地過程中通過多征濫征謀取利益。這是造成征地權被大肆濫用，征地太多太濫的一個重要原因。從中央到地方，國土資源系統掌握著土地的審批權、執法權，掌握著大量預算資金的管理和支配權，在行使這些權力的時候，也有一定的自由裁量權，因此容易滋生權力腐敗和商業賄賂。目前，我國的征地監管機制也存在一些困境：作為地方政府土地管理部門的土地監察機構，難以對越權批地、非法管地及亂占濫用等違法問題進行有效的防范和查處，對土地違法主體（尤其是地方政府）的行政處罰缺少有效的制裁手段，執行起來比較難。在土地征用中，越權批地、邊報邊批、未批先征、未批先用等情況較為普遍，即使事后被查出，也多是通過補辦征地手續，把不合法的征地行為披上合法的外衣。同時對非法占地行為的處罰，常常由于處罰力度過輕，使得違法成本與所獲收益極不對等，地方政府及其領導者個人違規、違法征地的政治經濟風險和成本都較低，所獲取的收益又很大，特別是實踐中出現違法違規者不斷得到升遷等好處的例子，起到了反面的激勵作用，這是地方政府征地行為失范，圈地占地一輪又一輪重復發生的重要原因。

二、加快我國農村土地征用制度改革的基本對策

(一)以立法形式明確界定國家征地的公共利益范圍

土地是不可再生資源，是農民賴以生存的基礎，對農民有多重保障功能。讓農民失去土地涉及經濟、社會等方方面面的重大問題，必須慎之又慎，必須堅決貫徹執行中央最嚴格的耕地保護制度，強化節約用地的責任感和緊迫感，盡量不多占用農民的土地。因此，改革農村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權謀取利益的行為，嚴控征地規模。從理論上說，土地征用是國家為了公共利益的需要而依照法定程序把集體土地轉為國有土地，并付給合理補償的政府行為。其中，公共利益是衡量國家是否濫用征地權的標準，是土地征用權是否合理行使的唯一標準。因此，必須以立法形式嚴格而明確地確定公共利益用地的范圍，這是嚴肅征地行為、改革征地制度的關鍵。要站在維護國家長遠發展大局和保護農民利益的高度，嚴格界定國家為了公共利益而進行征地的范圍，從嚴控制各類建設占用耕地。尤其要按照中央要求，嚴格界定公益性和經營性建設用地，把國家征地范圍嚴格限定在公共利益范圍之內。根據國際經驗和我國的實際，必須以立法的形式，把國家公共利益征地的范圍嚴格限定在以下領域：軍事設施、涉外等特殊用地;機關團體、科教文衛、公共設施等公共服務用地;地面線路、場站等交通運輸用地；陸地水域、海涂、溝渠水工建筑物等水域及水利設施用地；其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業用地等。在公共利益之外的用地，不能動用國家征地權。特別是要將商業、娛樂、商品住宅、各類開發區工業用地等經營性用地，退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，通過公開的市場交易取得土地使用權。即使公共事業也不一定全部動用國家征地權，除了軍事設施、戰備需要、抗洪搶險救災用地等之外，一般性的公共事業項目完全也可通過市場購買的方式獲得土地使用權，從而從根本上控制征地規模，遏制濫征亂占耕地現象，切實維護農民的土地合法權益。

(二)具體明晰農村集體土地產權主體

產權的核心特征是具有排他性，改革農村土地征用制度，必須對現行的農村土地集體產權進行改革，對土地產權進行科學合理和充分的界定，這是解決問題的根本所在。如前所述，由于我國目前的農村集體土地產權制度存在虛置和模糊的缺陷，這里的關鍵是必須對農村集體土地的產權主體進一步具體化、明晰化。這里的重點，一是要還原農村集體土地所有權的各項權能,明晰農民的土地承包經營權，從法律上明確農民對承包土地的實際占有權、利用權、處分權和收益權，也可以賦予土地承包經營權以物權屬性，防止農民的承包經營權受到“集體經營權”的侵害,從而確保農民自身土地權益的實現。二是可以嘗試在堅持農村集體土地公有制的前提下，考慮把村民小組作為農村集體組織的有效單位，明確確定為農村集體土地的產權主體或被征地主體。這樣做的目的，不是主張將農地產權分解到個人，也不是主張廢棄農村土地的集體所有制，而是在維持現有農村社會政治組織形式的基礎上，對農村集體土地產權主體的進一步明確化和具體化。因為村民小組一般都以自然村落為單位，家庭之間具有一定的血緣或親朋睦鄰關系，歷史交往悠久，相互聯系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強，相互監督相對容易。把村民小組確定為產權主體和被征地主體，能夠更好地代表本區域農民的利益，能夠進一步調動農民的積極性，充分行使承包土地所賦予和帶來的各項土地產權，有利于在民主協商的基礎上，更好地團結一致，充分發揮博弈主體的作用，提高在土地征用中與開發商和政府的談判能力，切實維護自身的利益，有效阻止其他各級組織侵犯其權利。并且更重要的是，能夠在一定程度上克服村集體組織作為農村集體土地所有權主體帶來的弊端，使農村集體土地所有權主體更加規范化、明晰化、具體化、穩定化，更加顯化土地產權的完整性。就實踐來看，在現行的征地調查中，很多地方一般都是以村民小組為調查對象的，所以，確定村民小組為農地產權單位或被征地主體，實踐中更易于操作，也可以充分顯示其生產與征用的公平與效率原則，實現土地資源的優化配置。在保證國家土地公有和農村基本經濟制度穩定的基礎上，嘗試將村民小組作為被征地的產權單位和產權主體，對于我國農村土地制度改革具有重要的探索意義。

(三)建立完善的土地征用程序規范體系

土地征用程序的繁瑣復雜和實施中的暗箱操作，是違規征地泛濫的重要原因。改革農村土地征用制度，必須致力于建立公開、公平、公正、高效的土地征用程序和管理體制，這是我國農村土地征用制度改革的重要環節和主要目標之一。要通過健全和完善國家土地征用的相關法律法規，形成一整套完整的土地征用程序規范體系，保證地方政府土地征用的操作過程受到嚴格的規范體系的約束，把土地征用納入規范化、法制化的軌道。首先，要在科學合理地簡化過于繁瑣的征地程序的基礎上，建立土地征用審查制度，只有在確認符合公共利益需要、進入征收目錄的項目后，才能動用征地權。其次，要強化土地征用公告制度，增強征地各個環節的透明度。征地凡涉及擬定擬征地項目的補償標準、安置方案等需報相關政府部門批準的事項,必須提前三個月公告，一律在公開欄予以公開,或書面告知當事人,以增強征地工作的公開性和透明度,真正實行陽光工程，有效杜絕暗箱操作。也可以引入規范的土地征用聽證程序，讓土地所有人或相關權利人參與到征地過程中，了解具體詳細情況，保證被征地農民享有充分的參與權、知情權和話語權。凡不按照規定予以公告、不舉行聽證的，農民可以有權拒絕征地。其三，要建立與被征地農村集體和被征地農民的協商機制，建立公平的爭議仲裁制度，充分聽取被征地集體和農民的意見和建議。具體的征地方案必須同每個被征地農戶直接見面，征求意見，充分協商，并簽訂補償安置協議。有爭議的可向所在地縣級以上人民政府申請復議，可以向當地人民法院提起訴訟，切實保障農民的申訴權。也可以考慮建立第三方仲裁機構，或者在省人大常委會下設立土地征用審查機構，負責調查、受理并裁決土地征用中的爭議和糾紛，切實在程序上保障失地農民的合法權益不受侵害。

(四)實行多元化的征地補償和安置方式

土地補償是征地問題的核心，也是保障被征地農民利益的關鍵。我國現行的征地補償標準明顯偏低，完全是一種與市場無關的政策性價格，過于偏離土地的市場價格和農民的預期，政府通過低征高賣可以獲得巨額經濟利益，具有多征濫征的利益驅使。同時，現行征用補償費用違反市場經濟的平等競爭原則，嚴重侵犯農民土地權益。改革農村土地征用制度的重點之一，就是要改革征地補償制度，不斷提高補償標準。根據國內外征地補償的成功做法，我國的征地補償標準必須在確認農民集體土地財產權利的基礎上，以土地當時的市場價格為依據，建立市場化的農地征用補償機制，實行公平合理的補償。在此原則下，征用補償費至少應包括土地本身的市場價格和其他相關賠償及補助等。其具體補償標準應體現被征土地對農民的生產資料功能和社會保障功能、發展功能，體現征地給經營者帶來各種直接和間接損失賠償。這個賠償不僅要考慮土地被征用前的價值、現有價值，還要考慮土地可預見的未來價值，特別要考慮農民再就業成本、物價上漲引起的風險成本以及土地市場潛在收益，對被征地農民的基本生活、長遠發展、就業、住房和社會保障等多方面從制度上做長遠安排，使農民得到公正、公平、合理的補償，確保其生活水平不降低和有較穩定的生活來源。

按照被征土地的市場價格進行補償，是世界上大多數發達國家的做法，也是我國征地補償制度改革的方向。但就我國各地實際情況來看，如果完全按照市場價格對農民進行補償，可能會使許多地方政府在財政上難以承受。因此，目前可行的做法是，根據當地經濟發展和人民生活的實際水平，在努力不斷提高補償標準的同時，采用多元化的補償和安置方式，即一方面繼續進行貨幣補償，與此同時采用實物補償、債券或股權補償的方式加以補充。其中，實物補償包括留地補償和替代地補償，支持被征地農村集體經濟組織和農民從事生產經營活動，解決農民失地后的就業問題。此外，也可以針對基礎設施建設周期長、收益穩定的特點，適當發放一定的土地債券或股權作為土地補償，給予失地農民以長期生活保障。這些方式在都有成功的經驗和做法，可以根據各地實際綜合運用。為了從制度上保證補償費的合理分配與使用，還要建立土地征用補償費管理機制，及時把土地補償費發放到農民手中，不能隨意拖欠和克扣。在對失地農民的安置方面，要把農業安置、留地安置、保險基金安置、低保安置、居住安置、培訓就業安置等安置形式結合起來，多方面保障失地農民的利益和長遠發展需求。

(五)逐步推進農村集體建設用地合法入市

為了統一城鄉建設用地市場、挖掘農村集體建設用地潛力、保障被征地農民的合法權益，也為了充分發揮市場機制在土地資源配置中的基礎性作用，優化土地資源配置，在農村土地征用制度改革中，必須逐步推進農村集體建設用地合法入市，實現與城市國有土地“同地、同價、同權”流轉，這不僅是農村土地制度改革的重要內容，也是農村土地征用制度改革的必然趨勢。實現農村集體建設用地合法入市，可以降低交易成本，有利于打破壟斷，逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，充分發揮市場機制對土地資源優化配置的作用。通過推進農村集體建設用地合法入市，以公開、規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系，也有利于讓失地農民分享土地級差收益,充分享受到城鎮化發展的成果，更好地保障失地農民的長遠利益。

(六)強化對政府征地的監督制約和責任追究

改革農村土地征用制度，必須構建政府征地權力運行的制度框架，完善政府征地權力監督制約機制。這里的重點是，為了規范和監督土地征用權，必須正確發揮地方政府在土地征用中的職能，必須建立嚴格的監督制約機制。如，要加強地方政府的外部監督和內部監督，發揮人大對地方政府征地行為的監督和司法監督的作用，加強新聞媒體的監督，加大土地征用違法案件的查處力度，提高濫用征地權力的成本與風險等，用嚴格的監督制約機制約束地方政府的濫征行為。同時，必須建立明確的征地責任制度保障及責任追究機制，明確規定征地的責任主體、責任內容、責任范圍等，一旦發現土地征用中存在違法違規行為等過錯，應根據過錯的性質與實際損失，追究相關人員的行政和法律責任。

第二篇：農村土地征用制度改革及對策

第二十七章 農村土地征用制度改革及對策

土地征用是指發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。由此土地征用不僅關系到農民集體的切身利益，也是關乎整個社會經濟穩定健康發展的大事。而現實中由于土地征用范圍的不明確規定，土地征用補償的不合理以及土地征用程序的不規范操作，使政府在進行土地征用時已經背離了國家進行土地調整的初衷，不但侵害了農民的土地權益，同時還造成大量土地流入不法商人手中，成了這些人獲取暴利的資本，給國家和社會造成了巨大的經濟損失，嚴重影響了社會的可持續發展。這些問題的存在正是因為我國當前的農地征用制度缺少明確可靠的法律依據，過度依賴行政手段，脫離了市場經濟的發展。本文對這些問題的產生作深入探討，并提出法律先行，市場引導的改革方向和具體的政策建議。

第一節 現行農地征用制度的缺陷，對公共利益沒有明確界定，導致土地征用權濫用，從而降低了土地征用的效率。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。我國憲法明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地是實行征用。”但是，憲法雖然授予政府征用土地的權力，卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益；我國的行政征用制度在相關法律條文中有所體現，但是這些法律規定也沒有這方面的明確解釋，這就會形成國家征用權在事實上不受限制的情況，很容易造成權力濫用。正是由于土地征用制度在征用標準的規定尚有很大的漏洞，給征用權的行使人提供了從中獲利的機會。各級政府不顧土地資源的保護，盲目引進資金，以土地換政績，造成了土地資源嚴重浪費。具體表現為以下幾種情況：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發揮。由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當地政府的支持，將商業用地也美化成公益用地，只支付很少的補償費。由于土地的獲得非常臉頰，投資者不需要進行詳盡的投資收益分析便可獲得決利潤，那些拿來獲取土地的項目會匆忙事實，也就降低了投資效率，從農民手中獲得的土地就這樣不知不覺地浪費了。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導致耕地流失嚴重，也有的政府，通過向企業出售土地，低價拋售土地，加大財政收入，企業在獲得土地之后便等候最佳開發時機，土地的價值便在不知不覺中浪費掉了。這些也是筆者在2005年8月在成都市龍潭鄉進行大型民情調查時所發現的，在調查中我發現，龍潭鄉桂林村的農業用地絕大部分都已經被征用，征用前，村委會對村民只是給了一個簡單的通知，并沒有給出合理的解釋，據當地村民反映征地是為了興建大型的農業基地，但是在我們走訪過程中發現，在被征用已經2年的土地升上栽種的竹苗，沒有任何專業的技術人員進行管理，竹苗長得稀奚落落，參差不齊，大片的土地被這樣無情的荒廢了。我們可以看到土地被低價轉讓后，土地很難發揮其真實價值。

（2）土地征用的交易費用升高，土地流轉變得困難。過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補償，使得非公益用地的征地費與市場價格之間差額巨大，農民所得太少，容易引起農民抗爭，征地單位和農戶往往陷入無休止討價還價過程。長時間的談判引起的談判成本，談判破裂后征地單位借助法律強制征地，農戶不斷上訪，以及法律訴訟，構成了征地過程中的交易費用。特別是較大的開發項目，征地的土地面積大，涉及農戶數量較多，交易費用相應較高，再者，企業、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價格與市場價格之間的差價利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現象比比皆是。這個問題在對龍潭鄉的調查中

也出現了，政府在征用土地時只給了每戶人家一個人8000元的補償，另外還有每畝土地每年400元的青苗補助費，這些費用對于生活在成都周邊的農戶來說簡直是杯水車薪，即便是這樣，到達農戶手中的缺所剩無幾。另外。在被征用的土地中，有用來該居民樓供當地農民居住，但是還要交一定的住房差價，同時要把當地農民的戶口轉變為城鎮戶口，在戶口轉變同時又要交納各種保險費用，這樣農民手中本來不多的補償費非但沒有剩余，還要往外倒貼。農民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個公平公正的答案。社會矛盾變得尖銳起來，即使有好的項目也無法正常開工。由此帶來的經濟損失不僅僅是投資人的，也是整個社會的。此外，由于這些不規范的操作，使得土地在交易中不能反映其真實的市場價值，給了集體經濟組織可乘之機，土地也就無法在市場中正常流轉，土地作為一項重要的資本無法有效發揮自身價值，給社會經濟發展造成了嚴重障礙。

2,土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農民以后的生活保障問題，忽略了農民對土地所擁有的土地發展權。

（！）我國的農地征用補償政策對于征地補償，《中華人民共和國土地管理法》中明確規定，征地補償由三部分組成：土地補償費、安置補償費青苗基地上（地下）附著物補償。土地補償費是對被征地農民喪失土地使用權的補償；安置補助費是保證被征地農民在喪失土地一段時間內維持原有生活水平的費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是對被征土地上的農作物和無法遷移的水利設施、房屋等建筑物等的補償。從性質上來看，這三部分補償費用當中第一類和第三類補償費用是對農戶的權益性補償，第二類補償費用是對農戶的保障性補償。對于征地補償標準，《土地管理法》中提到：土地補償費和安置補助費合計按年產值三十倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給與補貼。

（2）我國農地征用補償標準的不合理因素從表面上看來，國家在對農地征用補償的標準上兼顧了權益性補償和保障性補償，好像是合理的。但是我們從發展的角度來看，國家在給與農戶的補償上卻是靜態的，沒有體現出土地隨著社會發展其自身價值的變化過程。因為不管土地補償是農業產值的多少倍，都不能說是合理的補償辦法。這種補償辦法實際上把農業生產看作是穩定的，認為農戶生產經營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實上由于受到農業生產本身和各種政策變動的影響，我國農業生產一向都不穩定。而現行的補償方式根本沒有考慮到農業生產的波動性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規則。同時，《土地管理法〉也僅就補償的上限和補償的范圍作了大致規定，倍數也沒有確定下來，那么現實操作中就有很大的活動空間，依然不能避免各個利益集團對土地征用過程中的擠壓，農民的補償還是不能得到可靠的保障。

3，農地征用程序不規范，將農民置之度外

我國現行的土地征用制度在征用程序上作了嚴格的規定，然而這些程序的規定僅僅是針對耕地的保護，而沒有體現出對農民的權力保護。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農民在征地過程中可以積極參與進來，及時了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護自身權益不被侵害。

我國現有的土地征用并沒有很好的體現出對農民知情權、參與權、上訴權的關心和保護。我們在對成都市成華區龍潭鄉作調查時發現，征地過程中村民的參與十分有限，政府盡管對土地征用活動作了大量宣傳，但是在我們在實地采訪時仍然有很多人對這件事情不是很了解，雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。一些老百姓甚至以為我們是幫助政府部門勸說他們搬家來的。至于政府部門給集體的補償是多少，每戶可以拿到手的優勢多少，就更說不清楚了，政府在征用農地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農戶對

村委會的不信任，即便是給足了補償仍然有疑慮。

事實上，集體經濟組織截流土地補償金，少報土地補償金，將農民的土地補償金變相轉移的現象也確實股去年廣泛存在。巧合的是，在我們調查期間，從龍潭鄉、圣燈鄉的村民那里了解，村集體干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯農民權益時三種手段都用上了，我們不能不為他們的行為驚嘆。

第二節 堅持可持續發展，規范土地征用制度

農地征用制度是我國農地制度的核心內容，是溝通國有土地和集體土地的中心環節，是聯系城市土地制度和農村土地制度的重要紐帶，也是調整國家、建設單位、農村集體經濟組織和農民個人四者之間土地權益和收益分配關系的法律制度。我國處于社會主義市場經濟階段，市場經濟的突出特征是法制化、市場化，我國的土地征用制度也應該適應我國當前的救濟制度。因此推行農地征用制度改革，應以法制化、市場化為準則，堅持可持續發展，努力探索適應我國市場化、城市化的農地征用制度，促成社會的和諧發展。在文章的第一部分我們主要對現行土地征用制度中在公共用途的劃分上，征地補償標準的確定商以及在征地程序中存在的問題作了分析，因此在文章的第二部分，在農地征用制度改革方向的探討上我們也主要從這三個方面入手。

從法律上對公共利益的范圍作出明確界定，從而限制土地征用權，提高土地征用的效率。

中國農地制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權力有效的限制在具體的公共利益上，這是土地征用制度合法性的理論基礎和核心。公共利益不確定，就難以確定土地征用的公正性和合理性。國家必須制定嚴格的法律和切實實施法律，從而確保土地農轉非符合政府的土地利用規劃，防止農地過度流失。從我國的制法實際和我國的法律體系來看。最好的方法是在政策上和法律中明確具體全面地列舉出“公共利益”，同時規定列舉之外的土地征用必須由國務院批準。在明確了何為公共利益何為私利之后，對于非公益目的的用地，應該通過市場取得；而不能以行政征用的方式去的。

第三篇：農村土地征用協議

土地征用協議

甲方：農戶

乙方：林前村村委會

為加快本村農田的基礎建設，改善農戶的生產，經村兩委會議、村民代表會議決議，現需征用甲方的部分土地作為建設林前村土地平整項目，雙方現就土地征用事項協商，達成如下補償協議：

一、征用時間：一次性永久征用。

二、甲方土地四至界線：

東至：，西至：，南至：，北至：。

三、甲方土地面積及征用補償費：

土地面積及補償：該地長米，寬米，總面積合計畝，補償稻谷斤/年，折合人民幣仟佰拾元整/年（￥：元/年）

注：稻谷價格按當年的市場價格為補償標準。

四、補償方式：征用補償在項目驗收結束后在每年的12月31日之前一次性付清。

五、雙方的權利和義務：

1、合同簽字生效，即表示乙方同意甲方的征用方案，沒有異議；

2、合同生效后，該地塊歸乙方所有，乙方有權改變土地的用途；

3、土地征用后，甲方不得無故阻止、破壞、干擾乙方的改造、修建等正常施工。

4、若甲方違反合同，除全額退還乙方支付的費用外，另賠償給乙方由此造成的一切損失；

5、合同生效后，甲方不得以任何理由再增加土地補償款之外的其他補償款；

6、未盡事宜甲方雙方共同協商解決，可訂立補充協議。

六、本合同一式二份，甲乙雙方各執一份，雙方同意簽字后，即具有法律效力。

甲方（簽章并按手摸）：乙方（蓋章）：林前村村委會

法人代表：

2012年月日

第四篇：農村土地征用程序

2011年8月14日星期日

農村土地征用程序

根據法律法規規定，目前我國農用地轉為建設用地的程序簡單扼要地有以下步驟：

【第一步】農用地轉用、征用土地，必須符合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用計劃。因此，用地單位在初步選定某農用地為建設用地后，應首先向國土資源局、建設部門、規劃部門咨詢是否符合該農用地的各項規劃。

規劃必須符合原國家土地管理局發布的《土地利用總體規劃編制審批規定》（《國家土地管理局令》第七號）的要求。

如該建設項目列入國家國土資源局編寫的《限制供地項目目錄》，則地方人民政府批準提供建設用地前，須先取得國土資源部許可，再履行批準手續。

如該建設項目列入國家國土資源局編寫的《禁止供地項目目錄》，則在禁止期限內，土地行政主管部門不受理其建設項目用地報件，各級人民政府也不批準提供建設用地。

【第二步】確認該農用地可以用于建設，再根據建設部門的要求，進行和編制建設項目可行性論證，向建設部門提交用地申請，建設部門審查符合的，頒發建設項目的《選址意見書》。用地單位應按規定繳納選址規費。

其中，農用地轉用和土地征收批準文件有效期兩年。農用地轉用或土地征收經依法批準后，市、縣兩年內未用地或未實施征

地補償安置方案的，有關批準文件自動失效。

【第三步】用地單位持該《選址意見書》向同級國土資源局提出用地預審申請，由該國土資源局核發《建設項目用地預審報告書》。

建設項目用地預審文件有效期為兩年，自批準之日起計算。已經預審的項目，如需對土地用途、建設項目選址等進行重大調整的，應當重新申請預審。

建設用地單位申請預審，應當提交下列材料： 1.建設項目用地預審申請表（該表由國土資源部統一規定）； 2.預審的申請報告，內容包括：擬建設項目基本情況、擬選址情況、擬用地總規模和擬用地類型、補充耕地初步方案； 3.需審批的建設項目還應提供項目建議書批復文件和項目可行性研究報告。項目建議書批復與項目可行性研究報告合一的，只提供項目可行性研究報告。

如建設項目涉密軍事項目或是國務院批準的特殊建設項目用地的，建設用地單位可直接向國土資源部提出預審申請。

國土資源局在自受理預審申請或者收到轉報材料之日起二十日內，完成審查工作，并出具預審意見。二十日內不能出具預審意見的，經負責預審的國土資源局負責人批準，可以延長十日。【第四步】用地單位憑《建設項目用地預審報告書》向建設部門、環保局等辦理立項、規劃、環保許可等手續，并繳納各項審批費用；

環境保護部門根據《中華人民共和國環境保護法》和（86）國環字第003號《建設項目環境保護管理辦法》對建設項目進行審批。

某些建設項目，還需要報勞動行政部門依據《建設項目（工程）勞動安全衛生預評價管理辦法》予以審批。

【第五步】用地單位再持以上審批文件，向原預審的國土資源局提出項目用地的正式申請。

【第六步】國土資源局根據土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用計劃，擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類型，經各級人民政府審批。

能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目，在《國務院關于投資體制改革的決定》（國發?2004?24號）實施前批準立項的，仍按原規定報批用地；實施后，屬國務院、國家發展改革等部門或省級人民政府批準、核準的單獨選址建設項目，涉及農用地轉用和土地征收的，報國務院批準；除此之外的單獨選址建設項目，涉及農用地轉用和土地征收的，報省級人民政府批準，其中征收土地面積超過省級批準權限的，土地征收必須報國務院批準；建設項目確需占用基本農田的，必須報國務院批準。

其中，如占用農用地沒有涉及占用耕地的，則不需擬定補充耕地方案；農村集體經濟組織占用本集體農用地和單位占用國有

農用地的，不需擬定征地方案。

以下建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，需報國務院批準： 1.國務院批準的建設項目； 天下房地產法律服務網 2.國務院有關部門和國家計劃單列企業批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目； 3.省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目； 4.在土地利用總體規劃確定的直轄市、計劃單列市和省、自治區人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市建設用地規模范圍內，為實施該規劃按土地利用計劃分批次用地。5.需要征用基本農田的； 6.需要征用基本農田以外的耕地超過三十五公頃的； 7.需要征用其他土地超過七十公頃的。

【第七步】由國土資源局具體負責對該農用地的所有權人和使用權人進行征用，簽訂補償安置協議，按征地程序辦理征地手續。

其中，征用土地的各項補償，應在征地補償安置方案批準之日起3個月內，由用地單位全額支付。用地單位未按期全額支付到位的，政府不發放建設用地批準書，農村集體經濟組織和農民有權拒絕建設單位動工用地。如征用農村集體土地，征地補償款也可由國土資源局委托用地單位直接向被征地農村集體經濟組織支付。

國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。

征地補償包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。

征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。

征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數量。而“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四到六倍”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數量。

【第八步】國土資源局根據批準的供地方案，在征地的補償、安置補助完成后，向用地單位發出批準用地文件和《建設用地批

準書》，被征地單位應在規定的期限內交出土地。

其中，農村集體經濟組織占用本集體的農用地或單位占用國有農用地的，經批準辦理了農用地轉用手續后，國土資源局可直接發出用地文件。

城市分批次建設用地和單獨選址建設項目用地經依法批準后，國土資源部門應通過新聞媒體或其他形式向社會公開批準情況；建設單位應將農用地轉用、土地征收批準文件及建設用地批準書等在施工場地懸掛，接受社會的監督。

【第九步】被征用單位交出土地后，該土地即成為國有土地，由國土資源局與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同（出讓供地）或向土地使用者核發劃撥決定書（劃撥供地）。用地單位按約定繳納出讓費用。

但商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，則必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。用地單位只有中標，才可獲得該國有土地的使用權。

國有土地出讓成交簽訂《國有土地使用權出讓合同》時，必須將規劃設計條件與附圖作為《國有土地使用權出讓合同》的重要內容和組成部分。沒有城市規劃行政主管部門出具的規劃設計條件，國有土地使用權不得出讓。如因特殊原因，確需改變規劃設計條件的，應當向城鄉規劃行政主管部門提出改變規劃設計條件的申請，經批準后方可實施。天下房地產法律服務網 【第十步】簽訂出讓合同并按約定繳納費用后，用地單位才真正

獲得該土地的使用權，用地單位即可辦理建設項目的相關審批手續予以施工建設。

其中，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，用地單位也可以自行組織耕種；1年以上未動工建設的，按照省級規定繳納閑置費；如超過連續2年未使用的，經原批準機關批準，縣級以上政府會下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書，即無償收回土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。、其中，國有土地使用權出讓的受讓方在簽訂《國有土地使用權出讓合同》后，應當持《國有土地使用權出讓合同》向市、縣人民政府城鄉規劃行政主管部門申請發給建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證。城鄉規劃行政主管部門對《國有土地使用權出讓合同》中規定的規劃設計條件核驗無誤后，同時發給建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證。

【第十一步】如用地單位欲轉讓該土地使用權，必須符合國家關于已出讓土地轉讓的規定和《國有土地使用權出讓合同》的約定。轉讓國有土地使用權時，不得改變規定的規劃設計條件。以轉讓方式取得建設用地后，轉讓的受讓人應當持《國有土地使用權轉讓合同》、轉讓地塊原建設用地規劃許可證向城鄉規劃行政主管部門申請換發建設用地規劃許可證。

農村土地征用補償標準

<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十二條 國家建設征用土地，建設單位應支付土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補助 費，標準如下：

一、土地補償費 1．征用耕地、蔬菜地，根據國家規定的價格政策，按該土地征用前三年平均年產值（下同）的 六倍計算； 2．征用魚塘、藕塘、養殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產值的五倍計算； 3．征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產值的三倍計算； 4．征用宅基地按鄰近耕地的補償標準計算；房屋由建設單位另行征地移遷重建的，原宅基地不 再給予補償； 5．征用無收益的非耕地，一般不予補償。

二、青苗和附著物補償費 1．青苗補償費，一般按一季農作物的產值計算；能收獲的不予補償。多年生經濟林木，可以移 植的，由建設單位付給移植費；不能移植的，由用地單位給予合理補償或作價收購； 2．房屋拆遷，按房屋結構、面積、新舊程度，給予合理補償； 違章建筑物和開始協商征地后突擊搶栽的樹木、突擊搶建的建筑物，不予補償； 3．農田水利工程及機電排灌設施、水井、人工魚塘、養殖場和電力、廣播、通訊設施等附著物，按照實際情況付給遷移費或補償費。

三、安置補助費 1．征地前農業人口人均耕地在一畝以上的被征地單位，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用 前三年平均每畝年產值的三倍；征地前農業人口人均耕地不滿一畝的被征

地單位，征用每畝耕地安置 補助費以年產值的四倍起算，人均耕地每減少零點一畝，安置補助費相應增加年產值的一倍，但最高 不得超過年產值的十倍； 2．征用非耕地安置補助費，按該土地年產值和略低于鄰近耕地的安置補助倍數計算； 3．征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補助費。

四、按照本條規定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地 被征用前三年平均年產值的二十倍。

五、國家建設征用土地支付的各項補償費和安置補助費，除應當屬于個人的附屬物和青苗補償費 付給本人外，其他費用由縣級以上人民政府與有關鄉（鎮）村商定處理，用于組織被征地單位發展生 產、安排多余勞動力就業和不能就業人員的生活補助，任何單位和個人不得挪用或占用。

六、大型水利、水電工程建設項目征用土地的補償安置標準和辦法，由省人民政府根據國家規定 另行制定。

<中華人民共和國土地管理法> 第二十七條土地補償費按下列標準計付：

（一）征用耕地，屬水田、菜地、魚塘的，按同類土地被征用前三年平均年產值的八至十倍補償；屬其他耕地的，按該耕地被征用前三年平均年產值的六至八倍補償；

（二）征用果園或者其他經濟林地，按水田補償費的百分之六十至百分之七十補償；原屬耕地的，按同類土地補償標準補償；

（三）征用非經濟林地，按水田補償費的百分之四十補償；

（四）征用養殖生產的水面、灘涂，按水田補償費的百分之六十至百分之七十補償；

（五）征用鹽田，按水田補償費的百分之五十補償；

（六）征用其他未利用土地，按水田補償費的百分之十五補償。第二十八條需要安置的人員由集體經濟組織安置的，安置補助費支付給集體土地經營管理單位；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費支付給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

第二十九條征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地

前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的補助標準，按該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍補助。征用果園和其他經濟林地，按該土地被征用前四年平均年產值的三至五倍補助；征用鹽田和有養殖生產的水面、灘涂，按該土地被征用前四年平均年產值的二至四倍補助。第三十條青苗和地上附著物補償費應當支付給土地承包經營者或者地上建筑物的產權人。青苗或者地上附著物補償費按下列標準計付：

（一）農作物按前三年平均年產值的一倍補償；

（二）人工營建的水產養殖設施按其重置價格并結合成新補償，苗種按工本費的百分之六十補償；

（三）房屋及其他建筑物、構筑物的補償費，按重置價格并結合成新確定。具體標準由市、縣人民政府制定，報上一級人民政府批準后執行。地上附著物為林（果、竹）木的，征用后砍伐的林（果。竹）木，歸原所有者所有。其補償費按下列標準計付：

（一）用材林中的幼林按造林工本費的二倍補償，中齡林按成熟林畝材積產值的百分之四十至百分之六十補償，成熟林按其商材積產值的百分之三十補償；

（二）竹林按產值的二倍補償；

（三）果樹和其他經濟林按征用前四年平均年產值的二至七倍補償。但果樹未產果的，按工本費的二倍補償；已產果的，應當根據果樹的生長周期和樹勢的盛衰，按其產值的四至七倍補償；

（四）特種用途林。防護林按用材林同類林木標準的四至七倍補償；

（五）薪炭林按用材林同類林木標準的百分之四十至百分之六十補償。違法建筑物和征地公告發布后搶栽、搶種的農作物，不予補償。

第三十一條下列建設項目征用土地，土地補償費。安置補助費、地上附著物和青苗補償費按本辦法規定的補償、補助標準幅度的低限計付：

（一）國防、軍事用地；

（二）城市基礎設施、公益事業用地；

（三）國家或者省重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；

（四）搶險救災修建永久性建筑物和其他設施用地。修建地下防空設施，免收土地稅費。

第三十二條依照本辦法支付的土地補償費和安置補助費，不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以適當增加安置補助費。但每公頃被征用耕地的安置補助費最高不超過被征用前三年平均年產值的十五倍。國務院調整征用耕地的土地補償費和安置補助費標準后，省人民政府應當根據本省實際情況作相應的調整。

第三十三條平均年產值計算方法為：征用前三年（果樹、經濟林、按前四年）的平均年產量乘以國家規定的價格。國家沒有規定價格的，按所在市、縣物價管理部門公布或者認可的市場價格計算。

前款所指的平均年產量，以被征土地所在地統計部門統計的該鄉（鎮）前三年的平均年產量為準。

第三十四條非農業建設經批準使用國有農、林業。牧、果、茶、漁場的土地或者集體所有土地的，應當參照征地補償標準和辦法，支付補償安置費用。

你的水田包括三項補償費

1、土地補償費應該按照被征用前三年平均年產值的十倍補償，2、安置補助費：見第二十九條

3、青苗和地上附著物補償費：見第三十條

中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十二條 國家建設征用土地，建設單位應支付土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補助 費，標準如下：

一、土地補償費 1．征用耕地、蔬菜地，根據國家規定的價格政策，按該土地征用前三年平均年產值（下同）的 六倍計算； 2．征用魚塘、藕塘、養殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產值的五倍計算； 3．征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產值的三倍計算； 4．征用宅基地按鄰近耕地的補償標準計算；房屋由建設單位另行征地移遷重建的，原宅基地不 再給予補償； 5．征用無收益的非耕地，一般不予補償。

二、青苗和附著物補償費 1．青苗

補償費，一般按一季農作物的產值計算；能收獲的不予補償。多年生經濟林木，可以移 植的，由建設單位付給移植費；不能移植的，由用地單位給予合理補償或作價收購； 2．房屋拆遷，按房屋結構、面積、新舊程度，給予合理補償； 違章建筑物和開始協商征地后突擊搶栽的樹木、突擊搶建的建筑物，不予補償； 3．農田水利工程及機電排灌設施、水井、人工魚塘、養殖場和電力、廣播、通訊設施等附著物，按照實際情況付給遷移費或補償費。

三、安置補助費 1．征地前農業人口人均耕地在一畝以上的被征地單位，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用 前三年平均每畝年產值的三倍；征地前農業人口人均耕地不滿一畝的被征地單位，征用每畝耕地安置 補助費以年產值的四倍起算，人均耕地每減少零點一畝，安置補助費相應增加年產值的一倍，但最高 不得超過年產值的十倍； 2．征用非耕地安置補助費，按該土地年產值和略低于鄰近耕地的安置補助倍數計算； 3．征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補助費。

四、按照本條規定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地 被征用前三年平均年產值的二十倍。

五、國家建設征用土地支付的各項補償費和安置補助費，除應當屬于個人的附屬物和青苗補償費 付給本人外，其他費用由縣級以上人民政府與有關鄉（鎮）村商定處理，用于組織被征地單位發展生 產、安排多余勞動力就業和不能就業人員的生活補助，任何單位和個人不得挪用或占用。

六、大型水利、水電工程建設項目征用土地的補償安置標準和辦法，由省人民政府根據國家規定 另行制定。

第五篇：關于農村土地征用問題

農村土地征用直接關系廣大農民群眾的切身利益。在土地征用工作中，正確處理好國家、集體、農民三者關系，不使農民群眾利益受到侵害，是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。從總體上講，在縣委、縣政府高度重視和各部門的共同努力下，廣大農民群眾對政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但隨著我縣工業經濟不斷增長，城市化進程持續加快，建設用地的需求量迅速增加，征用土地規模不斷擴大，涉及征地農民的人數劇增，一些深層次的問題也相繼暴露出來。為此，我們經過多次專題調查，對土地征用過程中存在的問題、成因及對策作了一些思考研究。

一、存在問題及成因

（一）征用土地規模呈攀升態勢，“征而不用”造成土地資源浪費。

從2000年以來，我縣共征用農村集體土地20661畝，平均每年為5165畝，最多的一年是2002年為8220畝。減少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工業發達鄉鎮，尤其是丹城鎮，已經出現了不少無地村。被征用土地中，以工業和公益性基礎設施用地最多。從2003年來說，共報批農轉用土地7263畝，其中以協議方式出讓的工業用地占30．6%，以行政劃撥方式供給的公益性用地占43．4%，以招拍掛方式出讓的房地產開發為主的經營性用地占26%。由于利益的驅使，一些單位“征而不用”，超過規定期限而遲遲不動工開發建設。據統計，中心城區大約征而未用閑置土地34．18畝左右，另有264畝為政府控制性用地和村集體留地。一面是農民無地耕種，一面是土地閑置浪費，這種現象是引發農民不斷上訪的重要原因之一。

（二）“失地農民”缺少生活保障制度，后顧堪憂。

土地是農民的命根子，是農民賴以生存的保障。長期以來，我縣對土地征用補償實行的是單一的貨幣政策，不利于農民長遠生活保障。由于廣大失地農民文化素質和專業技能普遍較低，自謀職業的能力較弱，因而大部分失地農民對今后的生活顧慮很大。他們強烈要求政府解決失地后的生活保障問題，有的甚至提出了只要政府給他們安排好基本生活保障，土地可以白送給政府的呼聲。

（三）留地政策未能實施到位。

為謀求村集體經濟發展和給村民提供生存空間及生活保障，各村對留地要求十分強烈，主要是提出留好兩類地，一類是村經濟發展地，另一類是個人建房用地。我縣也陸續出臺了留地政策，2000年規定留地條件必須是征地總面積達到該村耕地2/3以上，留地面積按被征地面積10%計算，留地位置規定除象山港路、天安路、環城東路、新豐路等主要道路兩側以外的區塊。2003年縣政府規定村留地不準非法買賣，不準搞房地產開發，要求以土地入股，或建標準廠房出租等形式利用留地。但各村對留地位置要求較高，往往要求留在主要街道兩側，并允許他們搞房地產買賣，對此政府難以滿足他們的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作難度增大。

（四）征地補償標準執行力度不足。

征地困難的核心是補償。根據《土地管理法》規定，現行征地制度是按照被征用土地的原用途進行補償，具體測算按被征用土地前3年平均年產值的倍數確定補償費用。由于年產值不確定，倍數標準又存在較大幅度，政府征用土地往往在法定范圍內盡可能以低限補償費用。這種補償辦法，造成同一區塊甚至同一宗地由于用途不同而補償標準差距懸殊的現象。況且，經營性用地出讓中，從農民手中以較低的價格征用，卻以高出數十倍甚至上百倍的價格出讓，導致被征地農民心理失衡。此外，政府為壯大發展本地企業，對重點扶持的企業征地行為實行特殊優惠政策，低價從農民手中取得土地；有些鎮鄉、街道為了招商引資

增加本地區的投資吸引力，往往把征地補償標準降得很低，作為給予投資方的優惠措施，侵害農民的利益，引發眾多失地農民逐級上訪，造成社會不穩定因素。如西周華翔汽車城、縣經濟開發區東陳區塊、天安電工城等，都是今年群眾信訪舉報的要件。西周鎮村民集體上訪市、省直至國土資源部，就是因為未批先占耕地千余畝，而安置補償不到位所致。

（五）土地補償費用管理不夠嚴格。

征地補償費事關穩定大局，事關失地農民切身利益。《象山縣土地征用暫行辦法》規定，征地補償費用由土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費組成。其中，土地補償費歸農村集體所有，納入公積金管理，用于被征地農民參保和發展生產、公益性建設，不得平分到戶。但在實際工作中，由于政府指導監督力度不足，有些村干部迫于村民的壓力，往往把土地補償費平分到人，有的村甚至發生村干部截留甚至借機揮霍土地補償費的現象。

（六）違法征地現象普遍，影響征地工作開展。

根據《土地管理法》規定，征地必須經村民代表大會或村民大會上2/3通過，方才有效。而部分鎮鄉、街道為了加快引資速度，往往包辦征地工作，直接與村干部簽訂征地協議，忽視廣大村民的要求，侵犯村民的合法權益。有些鎮鄉甚至自行設定開發區，變相圈地，未經報批而廣建廠房，既擾亂了土地征用秩序，也造成了土地資源的極大浪費。

二、對策與建議

（一）建立失地農民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障資金來源可以按照“農民與政府按一定比例出資，農民自愿申請加入的方式。可由以下幾部分構成：一是申請加入基本生活保障的失地農民的全部安置補助費。根據目前標準我縣每畝耕地安置費為1萬元左右。不想加入基本生活保障的安置費歸農民自己所有，相對來說也減輕了政府一些負擔。二是政府從土地出讓金的收益中切出一大塊，作為失地農民的基本生活保障金，以維持失地農民的長遠生計。

（二）探索多種安置途徑，拓寬就業門路

目前，我縣實行單一的貨幣安置政策，很多村民在獲得貨幣補償后，基本上都用于日常生活消費，補償款花光后生活就無法保障。因此，幫助失地農民拓寬就業門路，探索多種安置方式勢在必行。

1、將被征地農民統一納入城鎮就業渠道。建立城鄉統一就業組織體系，幫助失地農民盡快在非農崗位上就業。在城市公共項目用工中（如環衛、物業、綠化等），應劃出一部分就業指標專門用于安排被征地農民再就業。要鼓勵用地單位把適合農民就業的工作崗位優先安排給失地農民。

2、積極開展失地農民再就業培訓。政府必須高度重視失地農民再就業培訓工作，加強對失地農民的再就業技能培訓，安排一定資金，專項用于培訓，尤其要有針對性地舉辦一些從事二、三產業的技能培訓。要引導和鼓勵失地農民轉變觀念，自立創業，在經商辦企業等方面給予優惠政策，扶持鼓勵失地農民承包農業園區基地，從事種養業獲取經濟收益。

3、大力推行留地安置政策。把村級留用地落實到有較好區位優勢，較大升值空間的地塊。為被征地村留足、留好村級集體發展留用地。村級集體留用地的具體使用，必須服從城市總體規劃，允許村里發展商業、工業、倉儲業等等，使村級集體留用地保值增值，為村民長遠生活提供保障。

（三）強化征地補償費用管理，規范分配使用

1、嚴格按規定分配征地補償費用。失地農民為了改善生活，提高自謀職業能力，都希望多分配一些征用補償費，而實際在分配過程中也已出現分多留少的趨勢。對此，必須嚴格按照《象山縣土地征用暫行辦法》規定，將安置補償費合理地分給村民，而土地補償費必須留作發展集體經濟用途。同時，政府有關部門必須加強對這部分補償費使用的監督與管理。

2、加強對土地征用安置費的分配指導。安置補償費的分配涉及千家萬戶的切身利益，必須堅持公正、公平、公開、合理的原則，堅持法律、政策規定前提下開展民主討論的原則。因此，在制訂分配方案時，要廣泛征求群眾意見，通過村民代表或村民會議決議的方式來確定分配方案。為了保證分配方案的合法性和合理性，分配方案必須經有關部門和單位審查批準后方可實施。

3、有效利用土地補償費用，發展村集體經濟。引導村民謀求長遠發展，并積極推行民主決策、科學決策機制，避免村經濟投資決策失誤。根據城區發展需要，結合村集體留地政策，大力發展服務業等勞動密集型產業，以建設廠房出租等形式，實現村集體經濟保值增值的目標。同時，建立健全村級民主理財、民主監督制度，加強對村土地補償費用使用管理的審計監督和財務監督，確保村土地補償費的正確使用。

（四）強化依法征地意識，遏制違法征地現象

1、強化土地征用權限。《土地管理法》規定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，縣級以上國土部門負責承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統一征地事務所代表政府行使征地職能。鎮鄉、街道只能配合做好征地工作，而無權進行征地。任何未經縣統一征地事務所簽訂的征地協議一律無效，并要追究違法征地者的責任。

2、嚴格執行征地工作程序。依據國家土地管理法律法規及國土資源部關于土地征用有關規定，嚴格按照征地受理、補償協商和草簽協議，征地方案報批，“兩公告”及等程序實施。征地協議必須經得村民代表大會或村民大會2/3以上通過，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟權。

3、切實按照規定標準補償。必須切實按照我縣征用補償的“區片價”和“最低保護價”政策規定標準進行補償。今后，應加緊建立宗地價格評估制度，通過評估，科學合理地確定補償標準。

4、加快征用土地的利用建設。對閑置土地應及早收回，重新落實項目，政府控制土地和村留地應盡快辦理用地手續或落實項目，及早建設利用。

依據《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農用地和建設用地。農村土地管理就是依照《土地管理法》及相關法律法規行使對農村集體所有土地的保護、開發和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農村土地管理工作開展至今，時間僅二十余年，有許多不規范之處，筆者結合實際工作經驗做淺顯分析，認為普遍存在以下幾種現象：

一、農村土地的產權制度不夠完善，由此誘發了大量土地違法行為，農民的合法權益得不到保障 主要體現在三個方面：首先是集體土地所有權很模糊，《土地管理法》第六十二條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于非農業建設”。一方面法律規定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權。缺乏處置權的所有權，不是真正意義上的所有權，正是這種土地所有權的被弱化，導致了農民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權益得不到保障。其次就是農村集體土地所有權主體不明確，《土地管理法》第十條規定，“農村集體所有的土地可由村集體經濟組織或者村民委員會管理，也可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，也可以由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由村民居委會經營、管理的，很難避免缺乏監督機制的村干部為了自己的私利，不做出損害農民土地權益的違法行為；由村民小組經營管理的，大多數村民小組無組織機構、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權對所有權主體內部成員的約束也是軟弱無力的。據調查，還有不少農民認為農村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導致農村集體土地幾乎成了農民的私有財產，誰占到了就是誰的，強行割占宅基地，土地權屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農民集體經濟組織卻無法處置自己的土地，嚴重喪失了所有權主體的所有權利，對內部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現狀，必然要觸及我國土地產權制度的改革，強化農民集體土地所有權的權能，確立農民集體土地所有者的法律主體地位，強化農村土地集體所有的觀念。土地是農民集體的，管理也是農民集體應盡的職責，充分調動所有權主體的主觀能動性。

二、農村集體土地管理是一種靜態管理，沒有建立土地市場機制，土地缺乏流動性，土地的資產價值不能顯化，土地利用效率很低

導致這一現狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規定，“農村村民只能使用本集體經濟組織農民集體所有的土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準”。所以在法律上是禁止農村集體土地流轉的。這種靜態管理模式阻礙了農村經濟的發展：第一，它不利于農村城鎮化建設的發展，小城鎮建設需要大量農民向建制鎮、集鎮、中心村集聚，而缺少農村集體土地的供給，城鎮化建設是不可能進行的。我國在加快城鎮化建設步伐的同時，農村集體土地市場建設卻滯后了。第二，它不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用，土地作為生產要素，當然也離不開市場的優化配制。農民的集體土地的資產價值要顯化，必須要通過市場運作，農民的土地收益才能得以體現。第三，允許農村集體建設用地依法流轉，是農民集體最大限度實現所有權的強烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉中獲得土地收益，他們的積極性就會發揮出來，對土地管理、保護和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農村集體建設用地依法流轉，有利于形成農村土地市場，土地供應、需求的增加，必然加速土地資產的流通，從而促進土地交易市場化的建設。

由于我們現行法律禁止農村集體土地流轉，時下城市郊區、集鎮的農村集體土地只能隱形交易。因無規范的程序和標準的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發諸多土地權屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農村集體土地流轉還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉”之名，行商品住宅之實，為切實保護耕地，必須要嚴格執行土地用途管制制度，嚴格按照土地利用規劃確定的用途使用土地。土地利用總體規劃就是農村集體土地能否流轉的決定性門檻，要嚴把規劃關。

三、農村集體土地的利用嚴重缺乏規劃，管理很不規范，是土地管理中存在的另一個非常嚴重的問題

大部分的農村村莊，宅基地沒有規劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認為主要有以下四點：

1、盡管我國現行《土地管理法》花了很大篇幅強調土地利用總體規劃，規定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規劃，但到了鄉一級的建制鎮、集鎮規劃，村一級的村莊規劃的編制幾乎是空白，農村土地管理根本就無規劃可依，也無規劃可言。要想從根本上改變這個現狀，必須要加強、加快農村集體土地利用規劃的編制，加大規劃的執行力度，樹立規劃的嚴肅性、法律性。

2、農民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統一的規劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現了大量土地權糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數不少，這種無序的“霸占”導致農村村莊建設非常混亂。

3、還有許多農民的封建迷信思想很嚴重，建房時都要請風水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學規劃執行嚴重受阻，從另一方面正好反映農村基層國土資源部門無得力執法措施可采用，執行力度也不大。

4、還有許多村莊是由于地形原因而無法規劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規劃，農民都是零星分散建房。

站在國土資源管理的角度來說，土地利用規劃在其職能中占據了首要位置，可以說規劃就是土地管理的龍頭，規劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農村土地利用無規劃可依的現狀而言，規劃就是規則，規劃就是規范，只要搞好了規劃，至少可以達到以下四個目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執行，合理利用土地資源和切實保護耕地。未經批準規劃的農用地，一律不得轉為建設用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統的粗放型經營向集約型經營轉變，提高土地利用集約程度。三是根據市場導向和宏觀調控，有計劃地調整土地利用結構。四是改善農村面貌，美化農民居住環境，建設新農村。

農村土地管理其實就是一種監督行為。職能部門充當“裁判”角色，監督農村土地的所有者、使用者在管理、開發和利用時是否符合我國現行土地管理法律、法規規定的行為。只要是合法，其它的許多事項可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實際、可操作性強的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強化土地執法監察力度。從這一個意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農村土地管理要重規劃和監管，輕土地供給的審批。只要規劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規劃使用的范圍內，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進行監管。

（一）申請用地

建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，同時填寫《建設用地申請表》，并附下列材料：

１、建設單位依法設立的有關證明；２、項目可行性研究報告批復或其他有關批準文件；３、土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；４、初步設計或者其他有關材料；５、建設項目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補充耕地方案；７、建設項目位于地質災害地區的，應提供地質災害危險性評估報告； ８、提供地價評估報告。

（二）受理申請并審查有關文件

縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報表工作，對應受理的建設項目，在３０日內擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查。

（三）審批用地

有批準權的人民政府土地行政管理部門，收到上報土地審批文件，按規定征求有關部門意見后，實行土地管理部門內部會審制度審批土地。

（四）征地實施

經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實施。１、征地公告。公告的內容包括：批準征地的機關、文號、土地用途、范圍、面積、征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理補償的期限等；２、支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費；３、安置農業人口；４、征收用地單位的費稅；５、協調征地爭議。

（五）簽發用地證書

１、有償使用土地的，應簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。

（六）征地批準后的實施管理

建設用地批準后直至頒發土地使用權證書之前，應進行跟蹤和管理，其主要任務是：１、會同有關部門落實安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結案報告。

（七）頒發土地使用證

用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積、確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。