第一篇：中國城鎮化與農村土地使用制度改革初探范文

中國城鎮化與農村土地使用制度改革初探

中國從1840年鴉片戰爭開始到1949年中華人民共和國成立的109年間，一直處于西方列強欺壓、日本軍國主義侵略、國破家亡的半封建半殖民地狀態，基本上是一個農業國，沒有自己的工業。在這樣的背景下根本談不上發展與城鎮化。中華人民共和國成立后，中國人民才真正在世界上站起來，這也才有了發展經濟和推進城鎮化的環境與條件。因此，研究城鎮化與農村土地就必須先梳理歷史，用創新思維來提出新思路。

一、建國后城鎮化發展的幾個階段

（一）1949年～1957年為正常發展階段

在此期間，國家經過3年經濟恢復，進入第一個五年計劃，并開始實施156項工程建設。城鎮化率從1949年的10.6%發展到1957年的15.4%，8年平均年增長0.6%，城鎮化的增長與經濟增長基本上是協調的。工業化帶動了城鎮化，城市第二產業和第三產業的發展是推動城鎮化的動力。

（二）1958年～1978年為非正常發展階段

中國城鎮化與農村土地使用制度改革研究

“大躍進”與“三年自然災害”使中國經濟發展陷入困境，城鎮化進程嚴重受阻。1960年起開始動員從農村進城的人口還鄉，到1962年有近5000萬人重新回到農村，城鎮化進入停滯與緩慢發展期。1958年～1978年的21年，城鎮化率從15.4%僅增長到1978年的17.8%，平均年增長0.12%，這是中國歷史上城鎮化率增長最低的時期。

（三）1979年～2000年為城鎮化快速發展階段

城鎮化率從1978年的17.9%增長到2000年的36%，22年增長了22個百分點，平均每年增長1.05%，可稱為快速增長時期。不僅城市規模擴大明顯（一般在50%以上），城市數量也從原來不足200個發展到600多個，小城鎮達2萬個。城市經濟總量大幅提高，城市經濟占宏觀經濟總量的65%以上，城市經濟已成為區域經濟增長的基礎和動力。2000年底，城市發展政策做了適當調整，從1980年初期的“嚴格控制大城市規模，適度發展中等城市，積極發展小城市”24字方針，調整為“以大城市為中心，大中小城市協調發展，并發展城市群和城市帶”的城鎮發展政策，并把“城市化”改為“城鎮化”。城市發展政策的調整為城鎮化的高速發展奠定了政策基礎。

（四）2001年～2011年為城鎮化高速發展階段

城鎮化率從20世紀末的36.1%增長到2011年的50%，凈增長13.9個百分點，平均年增長1.39個百分點，比快速增長時期的年均1.05個百分點高出0.3個百分點。這種高速度符合國際經驗當城鎮化率達到30%時就進入快速發展時期的驗證，另外這也是中國積極追求GDP“內推外拉”的結果。然而，由于中國國情與發達國家不同，人地矛盾突出，在高速推進城鎮化的同時，也產生了一系列問題。尤其是城鎮化粗放型擴張的同時，占用了大量耕地，直接影響了糧食安全。在高速城鎮化過程中，舊城改造、房地產業無序發展以及高房價等問題，也引起了許多社會矛盾和問題。

二、在快速推進城鎮化過程中出現的問題

改革開放以來，快速發展的城鎮化以及高速公路、高鐵和公路等基礎設施的建設，成為GDP增長的動力和區域發展的源泉。目前，城市經濟占宏觀經濟總量的70%以上，科技力量的90%、稅收的85%都集中在城市，推進城鎮化對國民經濟發展的作用不可否認，但是快速推進的城鎮化也產生了一系列需要認真解決的問題。

（一）城鎮規劃的無限擴張占用了大量耕地，超出自身的承載能力

改革開放以來，我國出現過3次大的“圈地運動”。第一次是20世紀80年代中期的“圈大院”大辦鄉鎮企業。期間頒布了第一部《中華人民共和國土地管理法》，并成立了國家土地管理局。第二次是1992年鄧小平南巡講話后，出現了大辦開發區和房地產開發浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央實行宏觀調控，海南、北海和惠州的房地產泡沫破裂。1994年實現軟著陸。第三次是2003年的招商引資大辦開發區，中央又實行了宏觀調控。到2005年耕地出現危機，中央劃出18億畝耕地紅線，之后“小產權房”和“以租代征”的出現沖擊了18億畝耕地紅線，人地矛盾已發展到臨界點。

城鎮規模的擴張，是除高速公路、高鐵等公共交通用地之外的重點，改革開放初期至今，一般城市規模都擴張了6倍～10倍，有的縣城超過了20倍。寬馬路、大廣場成為一些縣城的時尚，其利用率低下。改革開放至今，耕地的占用導致無地和少地農民達2.5億人。不少農民陷入種田無地、就業無崗、低保無份的境地，利益分配的巨大失衡，使得農民在城鎮化中生存權利被剝奪的失落感強烈。這是涉及子孫后代生產、生活的大問題，必須引起足夠重視。在我國人地矛盾突出的背景下，城鎮人均用地達133平方米，超過發展中國家83.3平方米、發達國家82.4平方米的標準，嚴重脫離中國國情。當前中國出現的這種城鎮化的競爭、攀比和大規劃、大圈地、貪大求洋的發展模式，不適合中國的需要，也不符合中國國情，可以說，這種畸形城鎮化（尤其是一些縣城），如不及時得到有效遏制，不僅會超出資源的供給能力，還會導致中國未來的長期動蕩。

（二）城鎮化過程中產生的人口二元化結構導致社會矛盾加大

隨著城鎮化進程的加快，城市形成了兩種相向運動：一方面，城市中心的原居民不斷向外搬遷，而他們的祖居地不斷被外來的暴發戶、官員及精英所取代；另一方面，外來打工的農民工隨著經濟發展而不斷涌入城市。在外來人口中，除少數高學歷者能入戶籍、融合在城市居民中外，多數人屬于“候鳥式的農民工”，享受不到與城市居民同等的待遇。以北京為例，目前總人口達2500萬，有半數以上屬于無戶籍人員，這些外來打工人員的家庭面臨著諸如孩子上學、看病等現實問題。這種“內外兩張皮”的城市人口結構導致社會矛盾不斷加大。在城市里，原國有企業的下崗職工現在僅拿著政府的最低生活標準保障（每月1500元之內）的大約還有幾千萬人，加上幾億外來農民工，以及占總人口約10%拿著較低養老金（每月2000元左右）的退休人員，這3種人面對大城市里的高房價、高價養老院、高價保姆費等現實局面只能嘆息！但與此同時，為什么這些天價收費項目還滿足不了需求？說明在城市里貧富差距的兩極分化已非常嚴重。人們不禁要問：這種“少數人巨富，多數人貧困”的社會如何走向和諧？應該說，這種畸形的社會結構潛伏著巨大的社會風險。

（三）舊城改造中暴露出來的問題

城市發展無非有兩種途徑：一是通過新區開發求發展，推進城市規模擴大；二是舊城改造以提高容積率求發展。這本來是很正常的，但近年來很多舊城改造的案例都伴隨著土地財政和商業利益驅動的影子，這就使舊城改造偏離了方向。舊城改造中出現的問題，主要表現在以下3個方面：

一是歷史文脈未得到延續。不少城市在“大規模”激進式的舊城改造中對原有的歷史文化和業態毫無保留，非但割裂了對歷史的傳承，也破壞了原來已形成的“三氣”（即人氣、文氣、生氣），破壞了原來商業的發展業態。保護歷史文化街區，不僅是把建筑的“殼”保留下來，還要呈現獨特的生活業態，這是對歷史的尊重與傳承。

二是在舊城改造中，原居民未得到公平合理的補償，導致群體事件不斷發生，甚至發生自焚事件，其社會影響很壞。這其中有不少是由于開發商只顧追求自身利益，不顧百姓的生存和發展而導致的。有些地方政府出于經濟發展、土地財政及稅收等方面的考慮，并未嚴格執行相關法規與規劃，被開發商牽著走。

三是原城市中心居民被邊緣化。一些城市在“高規格、大手筆、做大做強”的思想指導下大拆大建，使原來居住在市中心的大量普通工人和市民被邊緣化，迫使這些人退出市中心移居到郊區。大量被邊緣化的群體面臨生存困境，這將加劇社會內部矛盾與沖突，應引起相關部門的高度重視。

（四）在城鎮化過程中出現了兩個不均衡和空間布局不合理的現象

第一個不均衡是在加快推進城鎮化的過程中，人口過多地集中在少數大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，這些城市進入21世紀后，人口都以20%以上的速度增長，而中小城市人口增長緩慢，大中小城市人口不能均衡地增長。第二個不均衡是東中西部經濟發展與人口增長不均衡，目前東部地區的城鎮化率已達65%，而中西部有的地區只有30%～40%。中央已注意到這個問題，因此近幾年加大了中西部發展和中央財政轉移支付的力度，政策開始向中西部傾斜。中西部不僅城鎮化率較低，而且中小城鎮發展也不足，尤其是西部地區，中國目前存在大城市爆滿和中小城市發展不足的問題。

解決城鎮化過程中土地改革問題的幾點建議

一.農地產權的還權賦能

首先需要指出，所謂農村集體土地所有權是不完全的。其一，它不能夠自由轉讓，一個集體對其財產是買還是賣，是增加還是減少，應該有完全的決定權。目前集體土地所有權根本不可能在經濟上實現。從內部來說，集體土地已經無償地交給了農民使用，這是從內部對集體土地所有權的一個否定。從外部來說，國家對非公益性的用地，也要強行征收，這是從外部對集體土地所有權的一種否定。這兩個否定就造成了恩格斯所說的，當一個土地所有權不能在經濟上實現即帶來地租時，這種所有權事實上是被廢除的。其二，現行的集體土地所有權與穩定家庭承包關系是矛盾的。既然每一個所有制成員一出生就理所當然地成為集體所有制成員，那就應當獲得一份土地。而土地分完以后再進行調整，又違反《土地承包法》。《土地承包法》說要保持長久不變，任何組織不得改變承包這種關系，包括集體所有權人本身都不能夠改變。這里顯然又出現了互相矛盾的規定。其三，集體土地的使用權不能夠自由轉讓，它只能在集體所有制內部轉讓，不能轉讓給集體所有制以外的成員。而國有企業的國有土地使用權可以隨意轉讓。這就是所謂同地不同權。其四，集體土地所有權分成三個層次：即鄉鎮、集體、村民小組。那么這三者之間的關系是否互相包容，是否涵蓋？個人與小組是否能夠享受村集體的？村集體的是否能夠享受鄉鎮政府的？沒有辦法確定。最后，是宅基地的集體所有權與房屋私有權之間的相互矛盾，對此，下文將會述及。筆者認為，這個“還權”應該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農民的土地所有權。從1954年開始到1982年這28年中，我國的《憲法》一直沒有否定農民的土地所有權。如果我們把土地的所有權交給農民，首先宅基地可以率先實行農戶所有，進而就是承包地，至于農村的集體建設用地，公益性的繼續實行集體所有，非公益性的可以按戶均分，分到每個人頭上，這是完全的還權賦能。我認為這里肯定會引發人們對土地私有的擔憂。

其一，有人說土地私有會導致土地兼并，失去土地的農民會失去社會保障。首先，土地兼并并不可怕，城市產業都有土地兼并。至于農民的社會保障，當年我們之所以沒給農民建立社會保障，據說是因為農民有土地，現在我們又以擔心農民失去社會保障為理由，不讓農民真正獲得土地。

其二，有人擔心土地私有會導致大量失地農民涌入城市，從而增加城市的就業壓力。這次國際金融危機爆發后，一直有人慶幸，幸好我國農村土地沒有私有，否則那2500萬農民回到家鄉怎么辦呢？但恰恰是我們的城市化沒有進行徹底，進城的農民并沒有真正變成市民，他們召之即來，揮之即去，才有了現在2500萬農民回鄉，這與土地私有沒有什么關系。而且，在整個工業化城市化進程中，也就是說從現在開始到本世紀中期，整個城市要增加7億多人口。按一半的勞動力就是4－5億，4－5億的勞動力只能在城市安排就業，在農村只有失業。如果在城市解決不了這些人的就業，中國也就沒有希望了。所有發達國家都走了這條路，沒聽說農村能夠自己吸納剩余勞動力的。

其三，有人擔心土地私有會導致大量耕地流失。在30年改革開放中，在公有制條件下，3億多畝耕地不就流失了嗎？這和土地產權沒有直接的關系。國家糧食安全是由土地使用制

度即用途管制決定的，跟土地所有制無關。至于有人說土地私有會導致農民流離失所，這主要是指宅基地。即使城市周邊出現大量貧民窟也不可怕，貧民窟增加，很重要的一個原因是政府沒有提供大量的廉租房。

其四，有人擔心土地私有會產生大地主。多大的地主算大地主，后面我們講土地經營規模時再說。城市里可以有大資本家，我們為什么要擔心農村出現大地主呢？

其五，有人擔心，土地私有會導致征地成本提高。我認為，這種征地成本的提高恰恰是轉變經濟發展方式所需要的。原來那種低價征地是不可持續的，我們沒有那么多廉價的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真實反映土地的價值，土地的集約和節約使用才能真正實現。

其六，有人擔心宅基地流轉會導致農民失去住所，尤其是城市居民到農村購房建房。我覺得只要符合規劃沒有什么不可以。為什么我們現在土地的供給這么單一，全國人民都被房地產商綁架，為什么不能讓農民自己建房，讓城市居民自己建房呢？只要符合城市規劃和城鄉統籌規劃，就應該允許。

其七，有人擔心農地私有會否定農村集體所有制。我們通過調查，更進一步證實農村本來已經沒有多少集體所有制了。絕大多數鄉鎮企業都已經改制了。否定一個本來不存在的東西，這種擔心恐怕是不必要的。最后，有人認為土地私有會違背《憲法》。確實是會違背現在的《憲法》，但是《憲法》是可以改變的。

二.增減掛鉤與土地增值分配

這涉及到所謂平等和公平問題。目前重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授對重慶所做的調研報告里特別強調增減掛鉤實現的基礎是土地級差地租。但是必須指出，按照馬克思主義的地租理論，以及任何其他地租理論，地租是土地所有權在經濟上的實現，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有。當然，級差地租II在租期內可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區的農民富起來，你覺得不公平，所以，你想把集體土地變為國有土地，然后由你獲得地租。但是在這個改變過程當中，必須對農民，對土地私有者支付等價。

但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者，要歸農民所有。而現在的城鄉建設用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉給偏遠的地區，就是增減掛鉤。

如何看待這樣一種土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我們國家根本不存在保護耕地的問題，當然也不必要實行增減掛鉤，只要符合規劃，城市建設需要農村的土地，只要申請就可以將其變成建設用地，不必要實行增減掛鉤。這樣一來，土地的級差收益，當然應該完全歸優等地的所有者。劣等地沒有級差收益。

在目前這種情況下，一方面實行嚴格的耕地保護制度，另一方面又實行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現。偏遠地區的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優等地的所有者交換建設用地指標。他把建設用地指標交換給城市周邊的優等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標的價格。現在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤，不一定合理。至于落后的偏遠農區與城市周邊農區之間的差別，應該通過適當的財政轉移支付來縮小，而不宜采取直接的“平調”，政府更不應該在“增減掛鉤”中占有本屬于農民的土地增值收益。

三.農民進城和農地的退出機制

隨著城市化進程推進，大量農民進城，甚至從歷史上看，許多黨政干部和大學畢業生原來都是從農村來的，他們中還有很多人仍然保留著農村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費和建設用地擴大，另一方面他們的土地權益也不能得到實現。

第一個退出機制：將承包地和宅基地私有。私有之后，已經進城落戶的農民，包括黨政干部和大學生，完全可以通過市場轉讓其承包權和宅基地使用權，從中得到一筆補償，由此切斷他和農村土地的聯系。

第二個退出機制：可以不改變所有制，在現行的法律下，強化承包地和宅基地的物權屬性，允許其轉讓繼承和抵押。這樣，進城落戶的農民，就可以在有償轉讓其承包地和宅基地使用權的同時，放棄集體所有制成員的身份。因為那個農地承包權和宅基地使用權，其實已經相當于所有權了，其全部權益都在承包權和使用權中體現出來了，放棄了農地承包權和宅基地使用權，最終也就放棄了集體所有者的身份。

四.土地適度規模經營與農村剩余勞動力轉移

在統籌城鄉發展過程中，與其著眼于建設新農村，不如致力于加快城市化進程，實現農村土地的適度規模經營。到底什么叫適度規模經營？我們了解到的農業部的標準，平原地區每個勞動力平均20畝就可以達到經營規模適度，后來針對山區調整為每個勞動力平均5畝就可以了。什么叫適度規模經營呢？從另一個標準說，至少要保證從農業生產得到的收入，不低于進城務工的收入。這意味著一個勞動力應該至少耕種10畝以上的土地。按照這個標準，一戶如果有3個勞動力，就應該戶均30畝。如果到本世紀中期，我國的城市化水平達到75%（這并不是很高的標準），那時候農村人口仍然高達4億。按照人口和勞動力1：0．66的比例，那時農村的勞動力仍然還有2．64億人口。而即使按照我們現在的生產力水平（別說再過40年），耕種18億畝耕地，有1．7億的勞動力就夠了。因此，40年之后，農村仍然還有9400萬剩余勞動力需要轉移。所以，適度規模這個標準定得過低，可能會人為地減輕我們轉移農村剩余勞動力的壓力。

五.城鄉宅基地同地同權同價

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，但是也沒有禁止公民有居住和遷徙的自由。既然沒有禁止，公民還是應該有居住和遷徙的自由。可是我們現在只允許把農民的房子賣給本集體所有制成員，禁止城鎮居民到農村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也違反了農村居民一戶一宅的規定，不允許賣給城市居民，但允許賣給農村居民，這樣一戶不就有了兩宅？

城市居民使用廉價的征自農民的土地，可以一戶多宅，甚至有豪宅別墅，為什么農村居民在自己的土地上卻只能一戶一宅？這不是明顯的身份歧視嗎？小產權的買賣屢禁不止，其實既是農民對城鄉二元土地產權的積極抵制，也是我們城市居民面對城市住房價格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產權房？離得遠，沒有法律保障，不能再交易，那是一種無奈的選擇。對農民宅基地產權的限制，實際上阻礙了農民財產性收入的實現，不符合中共十六大、十七大的精神，同時也堵塞了農民融資的渠道。

有人認為，限制農民宅基地流轉是為了保護農民的利益，顯然，這即使不是醉翁之意，至少也是替古人擔憂。怎么會是保護農民的利益呢？農民把自己的小產權房賣給城鎮居民，可以得到兩倍、三倍的收入，賣給本村的居民或者沒有人買，就是買的話也是出低價，這到底是保護農民利益還是損害農民利益呢？建議賦予農民宅基地和城市宅基地同等的權利，允許農民宅基地使用權在不同所有制成員之間以及城鄉居民之間轉讓。能不能突破一戶一宅 的限制呢？我認為在確保耕地面積不減的情況下，應該允許農民在通過舊村合并、整治節省出的建設用地上興建第二套住房，包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房，當然就可以進行抵押，事實上，現在很多地方的農民已經有了兩套以上的住房。退一步講，就算只有一套住房，農民應該有抵押的權利，至于銀行接不接受，那是銀行的事。我們城市居民絕大多數都是一套住房，為什么城市居民一套住房就可以抵押，而農村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.糧食安全保障與責任分攤

糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農地轉用，就應該從政策上保證種糧的農民不低于土地轉用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區和農民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農民的收入不低于從事其他產業和職業所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農致富的目標才能一致。

第二篇：中國農村土地制度改革

中國農村土地制度改革

摘要：農村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農業生產的可持續發展,還關系到整個國民經濟的宏觀運行和行業效率,也關系到中國農村的政治穩定。加快農村土地流轉，是建設現代化農業的客觀要求和推進城鄉統籌發展的關鍵。當前我國農村土地流轉中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉期過長等問題，解決的方法就是要依法依規辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農村

【1】土地流轉的健康發展。

關鍵詞：土地流轉

農村土地制度改革

城鄉統籌發展

規模經營

引言：土地制度是農村的基礎制度，黨的十七屆三中全會明確提出：要進一步健全嚴格規范的農村土地管理制度。【2】集體土地流轉是當前農村基本經營體制的一次創新，涉及到土地資源的整合，涉及到農業產業結構的調整，涉及到農用地結構的調整。其包括農用地承包經營權流轉和農村集體建設用地使用權流轉兩個方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經濟發展對用地的需求，又能保護耕地實現國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進農村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉變，釋放建設用地空間，增加有效耕地面積，實現經濟發展與農業生產統一發展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農村建設，拉動經濟增長。

一、當前中國農村土地制度改革的現狀與問題

土地政策的顯著特點是強調中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農村住房建設過度占用耕地也已經達到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數人居住,嚴重“空心化”。同時，目前農民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經占到全部上訪和投訴數量的首位。據估計,全國失地農民數量達到3000萬以上。【3】從近年土地被征用的數量和國農民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農民的數量估計并不為過。少數農民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農村土地承包法》使所有權在國家與集體、農戶之間發生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統集體所有制的弊端,但又想繼續維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農地制度的改革路徑農地國有化主張退出權”方案設計。建立混合所有制的主張。.改革建議假設中央政府采用下述農地制度改革的方案:1)農村耕地承包權獨立化、長期化、商品化。(二)農地征用制度改革1.現行制度的不合理性現行法律規定的不合理性是顯而易見的。如果只是農業用地的所有權轉移,地價作為年收益的6至10倍是合理的2.農地征用改革方案第一,把現在村集體的土地出讓權力和收益享有權利完全拿掉第二,在商業性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責征收。第三,土地交易的行政監管部門實行垂直領導。中央政府已經考慮實行這個制度。土地監管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執業資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。第五,借鑒發達國家的經驗,制定土地(或土地使用權)交易價格條例,規范土地的商業性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權改革。3.嘗試建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地”農民保障基金”。

三、農村土地流轉的問題及對策 加快農村土地流轉，是建設現代化農業的客觀要求和推進城鄉統籌發展的關鍵。當前我國農村土地流轉中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉期過長等問題，解決的方法就是要依法依規辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農村土地流轉的健康發展。

（一）當前農村土地流轉中存在的問題分析1．土地流轉后改變農業用途。新路村的土地流轉后，一般用作為建設木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉后因改變土地用途而導致土地質量下降，缺乏耕地保護和可持續發展意【4】識。2．土地流轉的有效需求不足。在調查中發現，各地農業產業化龍頭企業和各類合作社組織在土地流轉過程中起了重要的推動作用，然而農業產業化企業在土地的使用價格上讓其退而止步。3．土地流轉期限過長侵害農民的根本利益。土地經營權的長久不變是從根本上保證土地屬性和農民利益，但是，一旦出現土地大規模的長期流轉，就有可能產生圈占土地現象，將直接影響農民利益。4．土地流轉后帶來的社會壓力土地流轉，尤其是規模化經營導向的土地流轉，必定會提升農業生產的集中度和機械化程度，從而無法避免地產生大量的農村剩余勞動力，對城市消化農業人口的能力是一個嚴峻的考驗。5．土地流轉過程中金融支持不足在目前農土地高度分散的土地格局下，小農經濟很難積累起大量資本，因為高效農業的投入巨大，而回報周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進措施及政策建議．確保土地流轉的可持續發展土地不但是農民最基本的生產資料也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從該地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進土地流轉。2．積極開拓土地流轉的市場需求首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。3．合理確定土地流轉周期從新路村土地流轉的個例來說，一方面，專業大戶或農民專業合作社等經驗實體希望能將土地長期穩定下來，形成穩定的規模經營。4．做好土地流轉后的后續工作農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件，同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促土地適度集中、規模經營。5．加大對農村土地流轉的金融支持力度①建立多層次多渠道的農村金融機構體系支持土地流轉。②出臺對土地流轉方面銀行貸款配套政策。【5】 參考文獻：

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國家計委產業發展研究所 【5】<中國農村土地承包經營權的產權殘缺與重建研究>

錢忠好 經濟學研究

第三篇：中國農村土地制度改革

中國農村土地制度改革

土地制度是農村的基礎制度。集體土地流轉是當前農村基本經營體制的一次創新，涉及到土地資源的整合，涉及到農業產業結構的調整，涉及到農用地結構的調整。其包括農用地承包經營權流轉和農村集體建設用地使用權流轉兩個方面。土地綜合整治，可以有效促進農村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉變，釋放建設用地空間，增加有效耕地面積，實現經濟發展與農業生產統一發展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農村建設，拉動經濟增長。

一、當前中國農村土地制度改革的現狀與問題

土地政策的顯著特點是強調中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經占到全部上訪和投訴數量的首位。據估計,全國失地農民數量達到3000萬以上。從近年土地被征用的數量和國農民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農民的數量估計并不為過。少數農民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農村土地承包法》使所有權在國家與集體、農戶之間發生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統集體所有制的弊端,但又想繼續維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農地制度的改革路徑”農地國有化主張退出權”方案設計。

建立混合所有制的主張。改革建議假設中央政府采用下述農地制度改革的方案:農村耕地承包權獨立化、長期化、商品化。

(二)農地征用制度改革

第一,把現在村集體的土地出讓權力和收益享有權利完全拿掉第二,在商業性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責征收。第三,土地交易的行政監管部門實行垂直領導。中央政府已經考慮實行這個制度。土地監管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執業資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。第五,借鑒發達國家的經驗,制定土地(或土地使用權)交易價格條例,規范土地的商業性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權改革。3.嘗試建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地”農民保障基金”。

第四篇：中國農村土地制度改革研究

中國農村土地制度改革研究

1、國內外研究綜述

1.1國外研究綜述

1.1.1馬克思等人對土地制度問題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會主義的建立與發展過程中，對土地制度問題進行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權、土地價值、土地生產方式、土地規模經營、土地規劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經濟學手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關于土地所有制的發言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問題，在《論土地國有化》（1872）年中論述了土地國有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權政策。

1.1.2西方學者對土地制度等問題的研究

英國的李嘉圖認為，資本家是資本主義制度中一個重要的并且是占統治地位的生產當事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護產業資本家的利益出發，提出反對土地私有權存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變為國有。

舒爾茨在《改造傳統農業》中，論述了土地制度安排對農業增長的影響。他認為，改造傳統農業最重要的制度保證是運用以經濟刺激為基礎的市場方式，通過農產品和生產要素價格來刺激農民；控制農場規模，用所有權和經營權合一的，能適應市場變化的家庭農場來改造傳統農業，改造農業中低效率的所有制形式，實行居住所有制形式等。他認為，地租在配置農業資源中執行著一種必要的經濟職能，任何對地租的壓抑都有損于指導和引誘農民有效地使用農地的信號和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發展經濟學家同樣關注土地制度對農業發展的影響，認為土地所有制的條件確定了所有提高農業產量的努力必須據以發揮作用的環境;而且土地所有制對農業生產率有很大影響，擁有土地的個體農民都知道，促使產量提高的技術和不斷的努力會增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會出現這樣的結果[3]。

對于產權和土地產權問題，巴澤爾認為，個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中獲益和讓渡這些資產的權利或權力構成，產權通過交換得以實現[[4]。利貝卡普認為，產權制度是一種社會制度，包括憲法、法令條款和司法規則，以及非正式的傳統和習慣。促進產權制度調整的力量，包括新的市場價格和新的生產可能性。1.1.3當代國外學者對我國農村土地制度等問題的研究

卜凱在1920年至1925年對我國7個省17個縣的2866個農場進行了詳細調查后認為，中國的貧困在于農場面積的零細，生產力的薄弱，總根源是人口過密，解決這一問題的出路是實行人口節制。

Putterman等學者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對我國農村土地所有權制度進行研究和分析后認為，中國的農村土地所有權與其說是農村集體所有權，不如說是一種地方政府的所有權，這種土地所有權制度不可避免地導致中國農村土地資源過渡開發和利用，必須將中國農村的集體土地所有權制度改革為土地私人所有權制度，才能避免農村土地的過渡開發和利用，實現農業和農村經濟的持續發展。

Ostrom, Stevenson等卻認為，集體土地產權比私有產權擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規模經濟以及降低風險等，在一些特定的自然、社會和經濟條件下，集體土地產權制度可能產生更優的績效和結果。

德國學者Franz von Benda-Beckmann從土地財產權利功能的角度對我國農村土地制度進行了分析后認為，土地權利作為最重要的財產權利具有四個功能，即社會功能、經濟功能、環境功能和政治功能;中國農村土地制度的改革和設計，必須充分考慮這四個方面的因素，否則，中國的農村土地制度就會阻礙社會經濟的發展、造成環境退化和危害社會公共利益與政治穩定等。

1.2國內研究綜述

1.2.1關于農地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產權理論的角度來定義和理解農地制度，認為農地制度與農地產權制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產權，從而決定土地產權的價值及其相關收益，進而決定與土地產權相關的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產權。曹澤華等認為農地產權是一系列將農地作為載體的權力集合，不僅包括所有權，而且還包括使用權、收益權、抵押權、租賃權、交易權等多種權利。

李明秋（2001）從法律法規的角度來定義農地制度。認為農地制度是指農地的所有制度、經營制度、流轉制度和管理制度。正是這些子制度共同構成了農地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產關系所有制理論來理解農地制度。認為農地制度就是農地所有制，就是以土地為載體所體現出來的生產關系的總和，土地制度是指土地的生產、分配、交換、消費諸環節所形成的土地關系制度化后的總稱。1.2.2關于集體產權理論的研究

我國農村土地財產權的法律文件和政策規定為:“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從法規中可以明確得出我國農村的土地所有權歸農村的集體所有，對于集體產權是否適應市場經濟發展的需要，理論界有著不同的觀點

李桂梅（2004）認為土地產權界定不清晰，表現為土地產權的殘缺，土地的所有權、使用權、收益權以及處分權在產權主體之間的分配和定位模糊，從而導致了實踐中土地產權運行的混亂。

遲福林（2002）等認為，我國農地集體產權邊界是清晰的，是一種共有權利，集體中的每一個成員共同占有土地產權，農村的基層組織代表集體行使這種所有權。但在市場經濟運行中這種代議產權制度不適應現實狀況的需要，因此應該予以改善。王環、王金柱（2006）等認為我國農地的集體所有權是一種虛的、抽象化的產權，只有集體、沒有成員。1.2.3關于農地集體產權發展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅持和完善當前的農村集體土地所有制，在堅持 農地集體產權前提下把農地使用權物權化，賦予農戶長期而穩定的農地使用權。進而把農地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認為對農村集體土地進行國有化改造，由統一的國家作為農地產權的唯一代表。把農戶土地租賃期限延長至99年999年或者永佃制度，租賃農地還可以進行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認為徹底的農地制度改造應該進行農地產權私有化，把農地產權交給農戶農地經營完全按照市場經濟模式由農戶自主經營，所有權與使用權相互分離狀況由生產力發展水平決定，政府法規保證市場運行的秩序。

2、農村土地制度及其改革意義 2.1農村土地制度的含義

如何準確把握土地制度的定義，直接關系到現實生活中農村土地制度的改革的核心問題。迄今為止，我國理論界對“土地制度”的范疇尚未達成共識。主要有以下三種觀點：一是認為農地制度與農地產權制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產權，從而決定土地產權的價值及其相關收益，進而決定與土地產權相關的人的一系列行為以及收入。二是認為農地制度是指農地的所有制度、經營制度、流轉制度和管理制度。正是這些子制度共同構成了農地制度。三是農地制度就是農地所有制，就是以土地為載體所體現出來的生產關系的總和，土地制度是指土地的生產、分配、交換、消費諸環節所形成的土地關系制度化后的總稱。

完整的土地經濟制度應當包含土地所有制、土地產權制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問題，它要明確土地所有權主體。它是生產資料所有制的重要組成部分，決定一國或社會生產關系的性質；土地產權制度涉及到土地如何利用和有效使用問題，主要包括土地使用、土地流轉和轉讓制度。土地所有制度決定了生產過程中形成的人們之間的生產關系，土地產權制度決定了土地使用過程中各種利益主體之間的權責利關系。

2.2農村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎性

土地是一個國家最基本的資源和資產。在資本主義大工業發展起來之前，當社會處于農業階段的時候，土地是最基本的生產要素，因而成為最主要的財富形式。在資本主義社會之前，土地的占有形式基本上決定了社會財富的占有和分配形式。因而土地制度成為當時最具基礎性的社會經濟制度。

18世紀產業革命以后，人類逐步進入現代大工業時代，國民財富大量增加，財產結構發生巨大變化，土地己經不再占據財產構成中的決定性地位。但是在現代發達的資本主義國家中，由于人口膨脹和城市化進程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國家財富的占有和分配中仍然居于相當重要的地位。如美國的土地價值占國民財富總價值的23%左右;口本1973年的土地價值達到206萬億口元，相當于上一年國民生產總值的3.22倍。

2.2.2國度的差異性

在現代世界各主要的資本主義國家中，就一般財產來說各國的占有形式比較單一。而惟獨土地占有形式各個國家之間仍然保留著明顯的差異性。因為土地制度除了直接受一個國家生產方式與生產力水平的決定性影響之外，同時還受到土地資源的狀況、民族經濟文化發展的歷史等多種因素的影響，因而形成國與國之間明顯的差異性。2.2.3構成的復雜性

相對于一般財產來說，土地財產關系要復雜得多。土地作為一種財產，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構成一系列復雜的財產關系和產權體系。這是由于土地作為一種不動產所具有的特性所決定的。

2.3農村土地制度改革的重大意義

2.3.1農村土地制度改革關系到中國未來經濟、社會戰略發展目標的實現。

農村穩定則社會穩定，農業、農村和農民問題始終是中國革命和建設的根本問題，是經濟發展、社會安定、國家自主的基礎。而三農問題的根本是農村土地問題。如果說農業是國民經濟的基礎，那么土地就是農業的基礎，而我國只占世界7%的耕地卻要養活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農村特殊的也是最基本的生產資料，是農民的生存之源、發展之本。土地制度的安排成功與否，直接關系到中國未來經濟、社會戰略發展目標的實現。

2.3.2農村土地制度改革是農業可持續發展的基礎。

對于我們這樣一個人口眾多的農業大國來說，我國農業必須走可持續發展之路。農地制度在農業可持續發展中的作用是由農地在農業生產中的重要作用所決定的。農業可持續發展的關鍵在于農地資源的可持續利用，資源能否可持續利用又取決于人們對資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農地制度的制約和影響。不同的制度選擇對農地資源的開發利用會產生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵生產者以可持續利用的方式利用土地資源，積極改善農業生產條件，促進農業生產快速持續增長。

2.3.3農村土地制度改革是社會主義市場經濟的發展的要求。

改革開放以來，我國的農村改革實際上是一直以變革土地制度為核心展開的。在確立了社會主義市場經濟體制總體目標以后，農村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農村經濟適應社會主義市場經濟的發展，適應農業現代化的發展。建立社會主義市場經濟體制，不僅要發展商品市場，更為重要的是要加快建立生產要素市場，這是社會主義市場經濟體制的要求，也是建立和完善農村市場體系的重要內容。要通過深化農村土地制度改革，建立與市場經濟體制相適應的土地制度，通過市場運行機制按經濟效率原則實現土地與其它生產要素的優化組合和合理配置，從而促進土地的流轉與集中，實現土地適度規模經營，提高土地利用率和生產率，促進農村經濟的發展，以實現農業增長方式的轉變。

3、我國農村土地制度改革進程、現行模式和存在問題

3.1我國農村土地制度改革進程

十一屆三中全會以來，我國農村經濟體制改革發展進入了新時期。以家庭聯產承包責任制為主體的農村改革實現了農村土地集體所有家庭經營的歷史性變革，推動了農業生產力的大發展。這也是我國現行的土地制度。所謂家庭聯產承包責任制是指農民合作經濟組織通過契約，將集體公有的土地等基本生產資料和經營項目發包給農民家庭自主經營，在農民家庭分散經營的基礎上，合作經濟組織統一經營單家獨戶難以承擔的公共服務，統分結合、雙層經營，因而它通常被人們表述為“家庭聯產承包責任制”。從其產生到最終確立，大體上經歷了四個階段：家庭聯產承包責任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯產承包制的全面展開階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯產承包責任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯產承包責任制的穩定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國農村土地制度改革現行模式

3.2.1“大穩定、小調整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發達地區所采用。它是在穩定家庭承包經營的條件下，對土地的承包權以及承包期進行適時的調整。多數情況是在農民自發要求下來進行的。這種調整是基于人口的變動而對土地產權的要求。在承包期上，農民更傾向于“大穩定小調整”。這一現象普遍存在的原因在于，土地承包權從根本上說是一種社區集體成員權。土地承包權的福利性分配，使得土地承包權演化為農民生活和就業的保障。只要土地集體所有制繼續保留，就不能排除農民對土地的承包權，也就無法從根本上消除對土地進行調整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀80年代發韌于山東平度的“兩田制”是農地使用制度的又一重要模式。“兩田制”是將耕地分為口糧田和責任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔農業稅;責任田則實行招租形式承包經營，不僅要承擔農業稅，還要承擔糧食定購任務和繳納土地承包費。其核心思想是將公平和效率原則結合起來，以便更加集約地使用土地。由于責任田在一定程度上彌補了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農戶、社會二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經濟改革的深入，中國的工業化和城市化取得了長足的發展，特別在沿海地區，非農產業異常發達，農業所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現象;同時又存在著想擴大經營規模的農民無地可擴的現象。受規模經營能夠帶來規模經濟的誘導，中國許多地區都有實行規模經營的沖動。像北京順義、蘇南地區、廣東南海、山東一些有條件地區等都進行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區的土地規模經營，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過農戶間土地的轉讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規模經營，或通過“土地使用權入股”等形式，集中土地招租來形成股份制農場、站辦農場、村辦農場等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統農區，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權主體，穩定農戶的承包經營權的制度安排。只在1984年調整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經營模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規的形式規定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長的承包期基本上己接近永佃制。此項制度己寫進中央的有關文件，為此項制度在全國推廣奠定了基礎。

3.2.5土地股份制模式

廣東南海縣地處珠江三角洲，該地區人多地少，且好壞搭配遠近插花，不適應現代化大生產的要求，其次該地區的非農產業相當發達。這一方面造成了農地無人耕種，但又不愿意放棄承包權;另一方面造成了一部分從事農業生產的農民無地可耕或耕地不足。于是在不同地區，采取不同的折價形式，把土地和固定資產折股量化給農民，農民在獲得承包權后，再把土地的使用權交給集體，納入股份由合作組織統一使用，實行農民股權“生不增、死不減”制度，對新增人口實行配售股。這樣就實現農戶承包權與使用權的分離。

3.3我國農村土地制度改革面臨的問題

家庭承包經營責任制是中國農民在生產實踐中的偉大創新，是農民實踐經驗的總結的和推廣，它響應了中國農民發自內心的呼喚，符合農民的愿望和要求，有力地促進了我國農業生產的發展，然而，近年來，隨著農村生產力水平的提高，農業機械化逐步推廣，農業產量不斷增加，而農民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農民的“增產不增收”的現象，使我國“土地集體所有，家庭承包經營”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現在以下幾方面： 3.3.1土地產權界定不清，主體不明確，集體所有權被虛化

《憲法》規定:“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”但是對于農村土地，哪些是國家的，哪些是集體的，并沒有明確規定，而且集體所有土地的產權主體也不明確。《民法通則》將產權主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產權主體賦予了合作經濟組織。實踐中，集體土地的產權主體，各地差異很大除中央政府之外，各級行政組織都對地權進行了不同程度干預，從而造成地權的不完整。集體土地產權主體的模糊性，導致了產權運行上的混亂，另外，集體土地所有權受到來自國家與農戶的“兩面夾擊”，使農地集體所有制有名而無實。土地集體所有的虛置使集體在經濟上并無實質性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔社會行政職能而己。因此，要對農村土地產權制度進行系統變革不能忽視這一問題。3.3.2農地經營分散，難以形成規模效益

我國農村實行土地集體所有制，無論從法律意義上還是從經濟意義上看，每個集體成員天生有權分享集體土地的收益。因此大多數地方根據集體土地的數量和質量，將土地按人口或按勞動平均分配。由于我國土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關系結構性失衡。隨著人口增減變化，許多地區每隔幾年就對土地進行大規模調整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規模經營不利于引進資金和技術，難以形成規模效益，而且單個農戶從市場獲得信息的能力有限，對市場的參與程度較低，也沒有足夠的能力抵御自然災害、技術創新等風險，不利于農業生產的社會化、規模化和集約化發展，成為我國傳統農業向現代農業轉變的主要障礙。

3.3.3土地流轉十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實行人為的靜態配置，被排斥在市場之外。目前我國農地集體所多以村民小組為邊界，農地的流轉空間受到限制。無論土地的分配還是土地的轉讓，都表現出很強的對外排斥性，不利于農地市場的充分發育和包括土地在內的各種生產要素的合理優化組合。其二，土地流轉缺乏有效的制度法律保障.土地承包經營權的性質以及權能構成在法律和理論上沒有明確界定，因此土地承包經營權的流轉沒有法律和政策依據。目前我國農村土地市場機制還沒有建立起來，一些承包使用權的流轉基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實現土地資源的合理流動和有效配置。

3.3.4非農建設用地使用和管理混亂，不利于農村城市化發展

目前在我國農村中，由于對農民宅基地使用缺乏約束機制，亂占耕地、超標占地的現象十分普遍，宅基地使用也沒有按規劃進行，致使許多地方出現了“空心村”，土地浪費嚴重。另外，鄉鎮企業的發展和小城鎮建設也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當地經濟的發展，違法越權批地或占地，為鄉鎮企業用地大開方便之門，使鄉鎮企業用地呈現出無償無限供給的特征。同時，鄉鎮企業發展和小城鎮建設用地安排缺乏統一規劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應和規模效應，與農村城鎮化建設背道而弛。3.3.5農村滋生了許多特權腐敗現象

現行的土地家庭承包經營制度，理論上說土地應歸農民集體所有與支配，但在現實中，現行土地政策賦予了鄉，鎮領導干部研究過大的權力，由鄉、村或村民小組的領導者以集體的名義掌握與行使土地所有權與支配權，使得農民在土地權利往往落不到實處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農村土地產權制度 當前我國農地財產制度在法律名義上屬于農村土地集體所有制，“。··?農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農民集體所有。”而對于集體的界定根據《土地管理法》相關規定至少有三個，村集體、村民小組和鄉(鎮)集體，但在現實的經濟生活當中，實際上對于農地財產可以實行一定影響也至少有三個即集體、農戶和政府，從經濟產權的角度而言，這實質上三者都具有一定的經濟所有權。但對每一個主體而言，都沒有獲得“絕對”的經濟所有權，因此對于每一個主體而言，這種經濟所有權又都是殘缺的，而相對于法律名義上的集體產權而言，這種產權權利殘缺性更為嚴重，這也是許多學者關注集體產權的原因之一。法律名義產權與經濟實質產權的名實不符，對我國市場化建設的危害很大。法律名義上，集體是農村土地的所有者，應該可以行使占有、使用、收益和處分的權利，但實際上，集體在現實生活中只有按照國家的有關政策實行發包土地與調整農戶承包地的權利;而落實到農戶對于土地的經濟權利上，農戶沒有土地的法律名義所有權，也沒有處分土地的權利，農民僅僅有占有、使用土地的權利。國家在法律上對于農村集體土地沒有任何權利，但在具體的經濟現實中，國家卻可以通過相關法規政策對土地實施處分的權利，由于三者之間關系糾纏不清，任何單方面都沒有對于農地的絕對“支配權”，因此造成農村土地缺乏明確的經濟主體，農地的流轉性很差。而市場經濟恰恰需要生產要素具有較強的流動性，以實現生產要素的增殖功能。因此，加快農地要素的市場化建設要求，首要的是清晰農地的產權狀況。

4.2加快農地流轉中介組織服務體系建設。

農地產權交易是一個比較復雜的交易過程，涉及到交易技術細節比較繁多，農地交易的中介組織的設立可以高效率的解決這些問題，農地交易中介組織的服務水平是完整統一成熟市場的標志。西方資本主義國家的農地產權中介組織機構十分發達，他們提供從信息搜集、價格評估、金融信貸、代理登記等一條龍服務，它使得農地產權流轉程序和流轉機制更為健全，為農地產權有意轉讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國在這方面的發展還比較薄弱。加快農地產權流動的服務性機構的建設，對于我國農地產權市場初步建立與培育，對農地的自發性交易逐漸成為被經常性交易，能夠很好的擔當產權交易雙方的平臺，為農地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農地產權交易市場。

土地股份制的目的是土地的可流動性，這就要求農地具有可交易性，農地的交易才‘會產生土地生產要素的優化組合，促進農地的兼并、集中，實現農地的規模化、產業化經營。通過農地產權交易市場實現農地生產要素兼并集中是市場經濟發展的內在要求。同時，土地流轉的市場化是土地流轉的必然趨勢，也是通過經濟手段調節土地要素優化組合、保障農民權益的長效機制。政府在積極培育農地產權交易市場、促進農地要素優化配置方面可以做到以下幾個方面:第一，積極建立鼓勵農地產權流轉的約束和激勵機制，通過優惠的農地產權流轉政策鼓勵農地生產資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農地產權交易市場體系，為農地產權交易提供多種服務平臺。把各種農地產權流轉方式納入規范管理，確保交易雙方權利明確。第三，建立專門的權交易信息平臺以及各種形式的土地產權交易結算中心，及時發布各種土地交信息，統一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務。第四，建立健全農地產權變革登記制度。農地產權市場一旦形成，農地生產要素流動性增強，其權屬變革的主要見證在于以政府為主的權威部門的文書，加強產權登記部門的服務是農地生產要素得以順暢流動的關鍵。1 引自:《中華人民共和國土地管理法》第八條 4.4積極推進農地股份制建設。

農業生產力的變革，除了農業自身生產技術水平的約束之外，還來自于農業生產關系的束縛。我國農業生產的家庭承包經營方式是典型的小農經濟，在整體國民經濟的各個部門都處于工業化、規模化經營的方式下，小農經濟很難跟上這種發展快車，猶如馬拉車與動力火車一樣，這種差距只會越來越大。改善農業生產關系，引進農業先進生產力，就必然要求農業同其它國民產業一樣走規模化、產業化發展道路，積極推進農地股份合作，是當前我國農地政策的較好選擇。農地股份制合作是在農地承包經營權物權化的基礎上建立而來的，農地股份合作制不是對農地承包經營權物權化的簡單否定，而是一種揚棄，是把農戶對于土地的物的所有權資本化，按照現代企業法人財產制度的要求，農戶履行出資人職能的制度設計，它并排斥農戶對于農地的所有權，但農戶對于農地所擁有的是一種價值所有權而并不是對農地實體的直接支配權。農戶本身也還是農業勞動者，農戶的兩重身份決定了農業股份合作制公有制性質，但同時解決了由于農地財產關系紊亂而造成先進生產力無法進入農業領域。

參考文獻

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第五篇：大力推進農村土地使用制度改革

市國土資源局大力推進農村土地使用制度改革

在貫徹落實《綱要》和建設統籌城鄉發展綜合改革試驗基地過程中，市國土資源局從四個方面積極探索和推進農村土地使用制度的改革和創新。

一、加快集體建設用地流轉，推進產權制度創新

１、加快集體建設用地流轉。鼓勵和支持各縣（區）建立土地流轉服務中心，積極引導集體建設用地流轉，對可以開放集體建設用地流轉市場的土地和必須先征為國家所有后進入市場的土地進行明確界定。

２、加快對集體建設用地的規劃管理。農用地轉為建設用地必須在土地利用總體規劃控制下，按用地計劃實行農用地轉用，任何建設用地必須依法取得。實行“兩種權利，一個市場”，按照“統一市場供應，統一市場管理”的原則，將集體建設用地流轉納入城鄉建設用地流轉統一大市場。

３、加快集體建設用地流轉內容和形式的突破。除國家非盈利性公益事業用地和房地產開發項目必須先征為國有外，其他類型的土地在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體建設用地流轉。集體建設用地流轉在地域上不作劃分，無論是城市規劃區內還是規劃區外都可進行。可以因企業破產、兼并等原因流轉，也可以直接轉讓、出租、抵押、以地入股和合作經營等。

４、加快集體建設用地流轉依財產權定價、依產權性質分配利益。保障集體建設用地的價值，逐步實現集體建設用地與國有建設用地的同地同價，集體建設用地使用權出讓價格不得低于同區域、同類別國有建設用地使用權基準地價的２０％；集體建設用地轉為國有建設用地，出讓價格不低于國有建設用地使用權出讓評估底價的４０％。確保土地流轉的利益分配最終主要落實到農民手中。集體土地所有權人出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益，歸擁有集體土地所有權的農民集體所有，納入農村集體財產統一管理。其中５０％以上存入規定的銀行專戶，專項用于本集體經濟組織成員的社會保障支出，不得挪作他用。集體建設用地有償使用收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集體成員約定。集體土地所有權變更為國家土地所有權時，土地增值的一部分歸集體土地所有者。

二、加快農村土地發證，強化城鄉土地統一管理

１、加快農村土地發證工作。在基本完成土地更新外業調查和內業建庫后啟動農村集體土地所有權登記發證工作，進一步加快農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、農用地使用權的確權、登記、發證工作，為集體土地產權制度改革和城鄉土地統一管理提供基礎和保障。計劃在２０１０年底前，全市農村集體建設用地和宅基地使用權登記發證率達到８０％以上，力爭２０１１年全面完成全市１８０多萬農民共４５萬套左右農民宅基地土地使用權和房屋所有權登記發證工作。

２、加強農村宅基地管理。做好農村宅基地的土地規劃、建設規劃布局，引導農村宅基地按規劃建設，切實做到節約集約用地，堅持“一戶一宅”原則。

三、落實最嚴格的耕地保護制度，強化土地用途管制

１、加強耕地保護工作力度。建立基本農田保護補償機制，從土地出讓收益、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和利用園地山坡地補充耕地開墾費中列出部分資金作為基本農田保護補償基金，每年每畝基本農田保護補償基金為５０元，確保基本農田不減少、用途不改變、質量有提高。積極利用園地山坡地開發補充耕地。據統計，我市現有可利用園地山坡地補充耕地后備資源３９．１８萬畝，計劃用三年時間完成２０萬畝耕地開發任務，確保到２０２０年耕地保有量實現總量動態平衡。

２、大力鼓勵和支持傳統農業向現代農業、生態觀光農業和效益農業轉變。大力支持鄉村風情觀光旅游，在嚴格保護耕地和不改變土地性質前提下，允許農民按照土地節約集約利用原則發展規模旅游觀光生態農業。在符合土地利用總體規劃前提下，給予旅游觀光生態

農業專項配套建設用地指標支持，為旅游觀光生態農業的發展提供土地保障。鼓勵農村傳統歷史文化的保護與利用，在農民現有合法宅基地基礎上，鼓勵和引導村民住宅建設向旅游觀光農家樂轉向。

四、落實征地制度改革，切實維護農民利益

１、制定和完善征地政策，確保征地有法可依。健全和完善《惠州市土地征收管理暫行規定》、《惠城區土地征收補償標準》、《惠州市預存征地補償款管理辦法》等地方性、規范性文件，進一步完善征地體制，明確征地工作職責，確保征地工作有法可依。

２、建立征地補償安置長效機制，妥善解決被征地農民長遠生計。實行留用地安置，建立社會養老保險機制和被征地農民最低生活保障制度。將被征地農民納入農村社會養老保險范圍，建議新征地都要按面積繳納養老保險金，平均分配到所有權利人個人賬戶，作為社會統籌養老資金的一部分。實行入股安置和就業培訓，對被征地農民戶籍管理、子女入學等給予優惠，規定被征地農民在戶籍管理和子女入學方面可以享受與城鎮居民同等的待遇，確保被征地農民近期生活不降低，長遠生計有保障。