第一篇：中國農(nóng)村土地制度改革的新希望

中國農(nóng)村土地制度改革的新希望

諸鎮(zhèn)康

在11月份將要舉行的三中全會上，所面臨的經(jīng)濟問題中，土地改革是重要的部分，7月，總書記到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察時強調(diào)，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿、保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于增加農(nóng)民收入。

在中國，農(nóng)村土地歸集體所有這一概念已經(jīng)被寫進這個國家的憲法中，這象征著“中國特色的社會主義”。在中國城市用地所有權(quán)是歸國家所有,農(nóng)村的土地所有權(quán)仍舊是集體所有，并且這種集體所有權(quán)受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管。農(nóng)民是不允許買賣他們所耕種的土地和居住的房屋，這就束縛了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，減少了農(nóng)民遷移到城市中的機會。

這次中共三中全會將會涉及到中國全方位的改革，土地改革是此次三中全會的改革焦點, 這次十八屆三中全會將要出臺的改革政策反映出改革的信念，即中國需要改變現(xiàn)在的發(fā)展方式。過去的幾十年中，中國經(jīng)濟增長主要依靠投資拉動，但現(xiàn)在這種經(jīng)濟增長方式的回報收益正逐漸減少，因此，中國很大程度上需要提高生產(chǎn)效率與擴大消費來取代這種經(jīng)濟增長方式。這種分析將會支撐中國一系列的經(jīng)濟政策變化，包括放開利率，以及在經(jīng)濟關(guān)鍵領(lǐng)域放松對國有企業(yè)的管制，促進創(chuàng)新，同時，也凸顯出創(chuàng)造農(nóng)村房產(chǎn)交易市場的迫切性，這項改革不僅會改變農(nóng)村生活，也將會改變中國的城市生活。去年一月份，中國的城市人口占到總?cè)丝诘?1%（1978年還不足18%），這意味著城市人口首次超過農(nóng)村人口。在統(tǒng)計的城市人口中約有2.7億人（近占城市人口40%的比例），僅是居住在城市，但是他們的戶籍（戶口）仍然在農(nóng)村。這就使很多人被屏蔽在房地產(chǎn)市場之外，既不能賣掉農(nóng)村的房產(chǎn)，又在城里買不起房子。這意味著他們享受不到完整的城市戶口福利待遇。

十七屆三中全會報告《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。決定對農(nóng)村土地管理辦法提出了多項改革措施，其

中就包括農(nóng)村土地確權(quán)、改革征地制度、同地同價、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，這些至今仍是改革努力的方向。

過去的五年已經(jīng)見證中國農(nóng)村土地權(quán)利改革實驗的廣泛傳播，如進行的農(nóng)村房屋抵押貸款。廣東省和中國西南部城市重慶，貴州，云南也展開了相似的實驗。農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）將有望實現(xiàn)非農(nóng)經(jīng)營性流轉(zhuǎn)，但此領(lǐng)域預(yù)計依然會處于試點階段。

三中全會關(guān)于土地制度改革有不少內(nèi)容，包括繼續(xù)進行農(nóng)地的確權(quán)、登記工作；創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)方式的多樣化；通過信托、抵押等方式與金融創(chuàng)新相結(jié)合；通過轉(zhuǎn)包、出租等增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益等。此次三中全會在土改內(nèi)容上，農(nóng)村集體土地入市將成為重點。

在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)等尺度頗大的改革建議。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，是現(xiàn)實條件下最有可能實現(xiàn)的，也是改革中最重要的部分。農(nóng)村閑置宅基地實行自愿有償退出。集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人申請，采取置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。這也提供了農(nóng)村集體土地入市的一個方式。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村土地入市是未來改革的重點。

農(nóng)村集體建設(shè)用地有18萬平方公里，如果都能入市，對解決土地市場的問題會有很大幫助。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上挖潛的低效用地再開發(fā)工作，是新一輪土地改革的核心思路之一，這既不會突破大的制度框架，又能收到實效，而增減掛鉤作為最明顯的舉措將有望在未來向常態(tài)化推進。國土部審議并原則通過2013年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標分解下達方案，共批準29個省份開展增減掛鉤試點，共安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標90萬畝。至此，建設(shè)用地增減掛鉤試點走向全國。新型城鎮(zhèn)化過程中，不斷催生粗放式用地沖動，而在征地環(huán)節(jié)也引發(fā)諸多社會矛盾，相比強行“開新地”，增減掛鉤不僅是一項有效的管控手段，而且有助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換過程中的規(guī)范化。

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平。按照規(guī)模化、專業(yè)化、標準化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式；大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織；培育壯大龍頭企業(yè)。支持龍頭企業(yè)通過兼并、重組、收購、控股等方式組建大型企業(yè)集團。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，促進龍頭企業(yè)集群發(fā)展。以上方面的推進速度會加快，尤其是農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作會盡快完成。之前在土地的流轉(zhuǎn)方式中的一些創(chuàng)新方式，包括：“反租互包”、“兩權(quán)”抵押、“兩田制”、“股田制”、“土地銀行”等會逐漸推開試點范圍。農(nóng)地的金融屬性會逐步增加。

農(nóng)民依據(jù)土地承包法獲得的耕地林地等將可視為金融機構(gòu)合格抵押物，使承包地接近私有化。這將是一次重大的制度創(chuàng)新，意味著自古以來附著在土地上的農(nóng)民將有可能逐漸脫離土地的束縛，配合自然村的減少和裁村進鎮(zhèn)，中國的城鎮(zhèn)化過程也將加快。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)嘗試的表述，也因而受到關(guān)注。事實上，此前已有消息稱，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成為新一輪探索集體用地流轉(zhuǎn)改革的試點，從而帶動“土地換股權(quán)”、土地流轉(zhuǎn)信托等試點的推進。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

第二篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

摘要：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的宏觀運行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國農(nóng)村的政治穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村

【1】土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營

引言：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會明確提出：要進一步健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！?】集體土地流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經(jīng)濟發(fā)展對用地的需求，又能保護耕地實現(xiàn)國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動經(jīng)濟增長。

一、當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點是強調(diào)中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農(nóng)村住房建設(shè)過度占用耕地也已經(jīng)達到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,嚴重“空心化”。同時，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計,全國失地農(nóng)民數(shù)量達到3000萬以上?！?】從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計并不為過。少數(shù)農(nóng)民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計。建立混合所有制的主張。.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕地承包權(quán)獨立化、長期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價作為年收益的6至10倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實行這個制度。土地監(jiān)管部門負責(zé)認證土地交易價格的評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（一）當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護和可持續(xù)發(fā)展意【4】識。2．土地流轉(zhuǎn)的有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過程中起了重要的推動作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價格上讓其退而止步。3．土地流轉(zhuǎn)期限過長侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營權(quán)的長久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來的社會壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力，對城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴峻的考驗。5．土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持不足在目前農(nóng)土地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟很難積累起大量資本，因為高效農(nóng)業(yè)的投入巨大，而回報周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)。2．積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場需求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個例來說，一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗實體希望能將土地長期穩(wěn)定下來，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時，只有農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進程，促土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。5．加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺對土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策?！?】 參考文獻：

【1】當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英

(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)2005年7月

【2】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策

王慧青 尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟管理研究中心，湖南 長沙 410004）

【3】 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

黃延信

張海陽 李偉毅 劉 強

《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障> 姜長云

國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 【5】<中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>

錢忠好 經(jīng)濟學(xué)研究

第三篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。集體土地流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個方面。土地綜合整治，可以有效促進農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動經(jīng)濟增長。

一、當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點是強調(diào)中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計,全國失地農(nóng)民數(shù)量達到3000萬以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計并不為過。少數(shù)農(nóng)民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑”農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計。

建立混合所有制的主張。改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:農(nóng)村耕地承包權(quán)獨立化、長期化、商品化。

(二)農(nóng)地征用制度改革

第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實行這個制度。土地監(jiān)管部門負責(zé)認證土地交易價格的評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

第四篇：中國農(nóng)村土地制度改革研究

中國農(nóng)村土地制度改革研究

1、國內(nèi)外研究綜述

1.1國外研究綜述

1.1.1馬克思等人對土地制度問題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會主義的建立與發(fā)展過程中，對土地制度問題進行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產(chǎn)黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經(jīng)濟學(xué)手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問題，在《論土地國有化》（1872）年中論述了土地國有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權(quán)政策。

1.1.2西方學(xué)者對土地制度等問題的研究

英國的李嘉圖認為，資本家是資本主義制度中一個重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲小?/p>

舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中，論述了土地制度安排對農(nóng)業(yè)增長的影響。他認為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運用以經(jīng)濟刺激為基礎(chǔ)的市場方式，通過農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格來刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的，能適應(yīng)市場變化的家庭農(nóng)場來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實行居住所有制形式等。他認為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟職能，任何對地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會出現(xiàn)這樣的結(jié)果[3]。

對于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問題，巴澤爾認為，個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過交換得以實現(xiàn)[[4]。利貝卡普認為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會制度，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場價格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當代國外學(xué)者對我國農(nóng)村土地制度等問題的研究

卜凱在1920年至1925年對我國7個省17個縣的2866個農(nóng)場進行了詳細調(diào)查后認為，中國的貧困在于農(nóng)場面積的零細，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過密，解決這一問題的出路是實行人口節(jié)制。

Putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度進行研究和分析后認為，中國的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國農(nóng)村土地資源過渡開發(fā)和利用，必須將中國農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過渡開發(fā)和利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

Ostrom, Stevenson等卻認為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規(guī)模經(jīng)濟以及降低風(fēng)險等，在一些特定的自然、社會和經(jīng)濟條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績效和結(jié)果。

德國學(xué)者Franz von Benda-Beckmann從土地財產(chǎn)權(quán)利功能的角度對我國農(nóng)村土地制度進行了分析后認為，土地權(quán)利作為最重要的財產(chǎn)權(quán)利具有四個功能，即社會功能、經(jīng)濟功能、環(huán)境功能和政治功能;中國農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計，必須充分考慮這四個方面的因素，否則，中國的農(nóng)村土地制度就會阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會公共利益與政治穩(wěn)定等。

1.2國內(nèi)研究綜述

1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來定義和理解農(nóng)地制度，認為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價值及其相關(guān)收益，進而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。

李明秋（2001）從法律法規(guī)的角度來定義農(nóng)地制度。認為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來理解農(nóng)地制度。認為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究

我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆ㄒ?guī)中可以明確得出我國農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點

李桂梅（2004）認為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實踐中土地產(chǎn)權(quán)運行的混亂。

遲福林（2002）等認為，我國農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場經(jīng)濟運行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（2006）等認為我國農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅持和完善當前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅持 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進而把農(nóng)地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認為對農(nóng)村集體土地進行國有化改造，由統(tǒng)一的國家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長至99年999年或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營完全按照市場經(jīng)濟模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場運行的秩序。

2、農(nóng)村土地制度及其改革意義 2.1農(nóng)村土地制度的含義

如何準確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問題。迄今為止，我國理論界對“土地制度”的范疇尚未達成共識。主要有以下三種觀點：一是認為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價值及其相關(guān)收益，進而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。

完整的土地經(jīng)濟制度應(yīng)當包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國或社會生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.2農(nóng)村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎(chǔ)性

土地是一個國家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來之前，當社會處于農(nóng)業(yè)階段的時候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財富形式。在資本主義社會之前，土地的占有形式基本上決定了社會財富的占有和分配形式。因而土地制度成為當時最具基礎(chǔ)性的社會經(jīng)濟制度。

18世紀產(chǎn)業(yè)革命以后，人類逐步進入現(xiàn)代大工業(yè)時代，國民財富大量增加，財產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)不再占據(jù)財產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達的資本主義國家中，由于人口膨脹和城市化進程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國家財富的占有和分配中仍然居于相當重要的地位。如美國的土地價值占國民財富總價值的23%左右;口本1973年的土地價值達到206萬億口元，相當于上一年國民生產(chǎn)總值的3.22倍。

2.2.2國度的差異性

在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國家中，就一般財產(chǎn)來說各國的占有形式比較單一。而惟獨土地占有形式各個國家之間仍然保留著明顯的差異性。因為土地制度除了直接受一個國家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而形成國與國之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性

相對于一般財產(chǎn)來說，土地財產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動產(chǎn)所具有的特性所決定的。

2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義

2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國未來經(jīng)濟、社會戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。

農(nóng)村穩(wěn)定則社會穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是中國革命和建設(shè)的根本問題，是經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、國家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問題的根本是農(nóng)村土地問題。如果說農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國未來經(jīng)濟、社會戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

對于我們這樣一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來說，我國農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對農(nóng)地資源的開發(fā)利用會產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長。

2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展的要求。

改革開放以來，我國的農(nóng)村改革實際上是一直以變革土地制度為核心展開的。在確立了社會主義市場經(jīng)濟體制總體目標以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，不僅要發(fā)展商品市場，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場，這是社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場體系的重要內(nèi)容。要通過深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的土地制度，通過市場運行機制按經(jīng)濟效率原則實現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，從而促進土地的流轉(zhuǎn)與集中，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。

3、我國農(nóng)村土地制度改革進程、現(xiàn)行模式和存在問題

3.1我國農(nóng)村土地制度改革進程

十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革發(fā)展進入了新時期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營的歷史性變革，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟組織通過契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營項目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營單家獨戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營，因而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式

3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的條件下，對土地的承包權(quán)以及承包期進行適時的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來進行的。這種調(diào)整是基于人口的變動而對土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對土地的承包權(quán)，也就無法從根本上消除對土地進行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實行招租形式承包經(jīng)營，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購任務(wù)和繳納土地承包費。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經(jīng)濟改革的深入，中國的工業(yè)化和城市化取得了長足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時又存在著想擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民無地可擴的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟的誘導(dǎo)，中國許多地區(qū)都有實行規(guī)模經(jīng)營的沖動。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營，或通過“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來形成股份制農(nóng)場、站辦農(nóng)場、村辦農(nóng)場等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的制度安排。只在1984年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長的承包期基本上己接近永佃制。此項制度己寫進中央的有關(guān)文件，為此項制度在全國推廣奠定了基礎(chǔ)。

3.2.5土地股份制模式

廣東南海縣地處珠江三角洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當發(fā)達。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對新增人口實行配售股。這樣就實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。

3.3我國農(nóng)村土地制度改革面臨的問題

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是中國農(nóng)民在生產(chǎn)實踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實踐經(jīng)驗的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化

《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！钡菍τ谵r(nóng)村土地，哪些是國家的，哪些是集體的，并沒有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確?！睹穹ㄍ▌t》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了合作經(jīng)濟組織。實踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級行政組織都對地權(quán)進行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來自國家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無實。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟上并無實質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會行政職能而己。因此，要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進行系統(tǒng)變革不能忽視這一問題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益

我國農(nóng)村實行土地集體所有制，無論從法律意義上還是從經(jīng)濟意義上看，每個集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動平均分配。由于我國土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對土地進行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營不利于引進資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個農(nóng)戶從市場獲得信息的能力有限，對市場的參與程度較低，也沒有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、規(guī)?；图s化發(fā)展，成為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。

3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場之外。目前我國農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強的對外排斥性，不利于農(nóng)地市場的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒有明確界定，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有法律和政策依據(jù)。目前我國農(nóng)村土地市場機制還沒有建立起來，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實現(xiàn)土地資源的合理流動和有效配置。

3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展

目前在我國農(nóng)村中，由于對農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機制，亂占耕地、超標占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒有按規(guī)劃進行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪費嚴重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開方便之門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無償無限供給的特征。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營制度，理論上說土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 當前我國農(nóng)地財產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“。··?農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮τ诩w的界定根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定至少有三個，村集體、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體，但在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活當中，實際上對于農(nóng)地財產(chǎn)可以實行一定影響也至少有三個即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟所有權(quán)。但對每一個主體而言，都沒有獲得“絕對”的經(jīng)濟所有權(quán)，因此對于每一個主體而言，這種經(jīng)濟所有權(quán)又都是殘缺的，而相對于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴重，這也是許多學(xué)者關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟實質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實不符，對我國市場化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實際上，集體在現(xiàn)實生活中只有按照國家的有關(guān)政策實行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實到農(nóng)戶對于土地的經(jīng)濟權(quán)利上，農(nóng)戶沒有土地的法律名義所有權(quán)，也沒有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國家在法律上對于農(nóng)村集體土地沒有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟現(xiàn)實中，國家卻可以通過相關(guān)法規(guī)政策對土地實施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒有對于農(nóng)地的絕對“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場經(jīng)濟恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強的流動性，以實現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個比較復(fù)雜的交易過程，涉及到交易技術(shù)細節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場的標志。西方資本主義國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機構(gòu)十分發(fā)達，他們提供從信息搜集、價格評估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動的服務(wù)性機構(gòu)的建設(shè)，對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場初步建立與培育，對農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場。

土地股份制的目的是土地的可流動性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才‘會產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進農(nóng)地的兼并、集中，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場實現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。同時，土地流轉(zhuǎn)的市場化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢，也是通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長效機制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場、促進農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個方面:第一，積極建立鼓勵農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵機制，通過優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門的權(quán)交易信息平臺以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動性增強，其權(quán)屬變革的主要見證在于以政府為主的權(quán)威部門的文書，加強產(chǎn)權(quán)登記部門的服務(wù)是農(nóng)地生產(chǎn)要素得以順暢流動的關(guān)鍵。1 引自:《中華人民共和國土地管理法》第八條 4.4積極推進農(nóng)地股份制建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變革，除了農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)技術(shù)水平的約束之外，還來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的束縛。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營方式是典型的小農(nóng)經(jīng)濟，在整體國民經(jīng)濟的各個部門都處于工業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的方式下，小農(nóng)經(jīng)濟很難跟上這種發(fā)展快車，猶如馬拉車與動力火車一樣，這種差距只會越來越大。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，引進農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力，就必然要求農(nóng)業(yè)同其它國民產(chǎn)業(yè)一樣走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，積極推進農(nóng)地股份合作，是當前我國農(nóng)地政策的較好選擇。農(nóng)地股份制合作是在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上建立而來的，農(nóng)地股份合作制不是對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的簡單否定，而是一種揚棄，是把農(nóng)戶對于土地的物的所有權(quán)資本化，按照現(xiàn)代企業(yè)法人財產(chǎn)制度的要求，農(nóng)戶履行出資人職能的制度設(shè)計，它并排斥農(nóng)戶對于農(nóng)地的所有權(quán)，但農(nóng)戶對于農(nóng)地所擁有的是一種價值所有權(quán)而并不是對農(nóng)地實體的直接支配權(quán)。農(nóng)戶本身也還是農(nóng)業(yè)勞動者，農(nóng)戶的兩重身份決定了農(nóng)業(yè)股份合作制公有制性質(zhì)，但同時解決了由于農(nóng)地財產(chǎn)關(guān)系紊亂而造成先進生產(chǎn)力無法進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

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第五篇：中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探范文

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探

中國從1840年鴉片戰(zhàn)爭開始到1949年中華人民共和國成立的109年間，一直處于西方列強欺壓、日本軍國主義侵略、國破家亡的半封建半殖民地狀態(tài)，基本上是一個農(nóng)業(yè)國，沒有自己的工業(yè)。在這樣的背景下根本談不上發(fā)展與城鎮(zhèn)化。中華人民共和國成立后，中國人民才真正在世界上站起來，這也才有了發(fā)展經(jīng)濟和推進城鎮(zhèn)化的環(huán)境與條件。因此，研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地就必須先梳理歷史，用創(chuàng)新思維來提出新思路。

一、建國后城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾個階段

（一）1949年～1957年為正常發(fā)展階段

在此期間，國家經(jīng)過3年經(jīng)濟恢復(fù)，進入第一個五年計劃，并開始實施156項工程建設(shè)。城鎮(zhèn)化率從1949年的10.6%發(fā)展到1957年的15.4%，8年平均年增長0.6%，城鎮(zhèn)化的增長與經(jīng)濟增長基本上是協(xié)調(diào)的。工業(yè)化帶動了城鎮(zhèn)化，城市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是推動城鎮(zhèn)化的動力。

（二）1958年～1978年為非正常發(fā)展階段

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革研究

“大躍進”與“三年自然災(zāi)害”使中國經(jīng)濟發(fā)展陷入困境，城鎮(zhèn)化進程嚴重受阻。1960年起開始動員從農(nóng)村進城的人口還鄉(xiāng)，到1962年有近5000萬人重新回到農(nóng)村，城鎮(zhèn)化進入停滯與緩慢發(fā)展期。1958年～1978年的21年，城鎮(zhèn)化率從15.4%僅增長到1978年的17.8%，平均年增長0.12%，這是中國歷史上城鎮(zhèn)化率增長最低的時期。

（三）1979年～2000年為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2000年的36%，22年增長了22個百分點，平均每年增長1.05%，可稱為快速增長時期。不僅城市規(guī)模擴大明顯（一般在50%以上），城市數(shù)量也從原來不足200個發(fā)展到600多個，小城鎮(zhèn)達2萬個。城市經(jīng)濟總量大幅提高，城市經(jīng)濟占宏觀經(jīng)濟總量的65%以上，城市經(jīng)濟已成為區(qū)域經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)和動力。2000年底，城市發(fā)展政策做了適當調(diào)整，從1980年初期的“嚴格控制大城市規(guī)模，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”24字方針，調(diào)整為“以大城市為中心，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，并發(fā)展城市群和城市帶”的城鎮(zhèn)發(fā)展政策，并把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”。城市發(fā)展政策的調(diào)整為城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

（四）2001年～2011年為城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從20世紀末的36.1%增長到2011年的50%，凈增長13.9個百分點，平均年增長1.39個百分點，比快速增長時期的年均1.05個百分點高出0.3個百分點。這種高速度符合國際經(jīng)驗當城鎮(zhèn)化率達到30%時就進入快速發(fā)展時期的驗證，另外這也是中國積極追求GDP“內(nèi)推外拉”的結(jié)果。然而，由于中國國情與發(fā)達國家不同，人地矛盾突出，在高速推進城鎮(zhèn)化的同時，也產(chǎn)生了一系列問題。尤其是城鎮(zhèn)化粗放型擴張的同時，占用了大量耕地，直接影響了糧食安全。在高速城鎮(zhèn)化過程中，舊城改造、房地產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展以及高房價等問題，也引起了許多社會矛盾和問題。

二、在快速推進城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題

改革開放以來，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化以及高速公路、高鐵和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為GDP增長的動力和區(qū)域發(fā)展的源泉。目前，城市經(jīng)濟占宏觀經(jīng)濟總量的70%以上，科技力量的90%、稅收的85%都集中在城市，推進城鎮(zhèn)化對國民經(jīng)濟發(fā)展的作用不可否認，但是快速推進的城鎮(zhèn)化也產(chǎn)生了一系列需要認真解決的問題。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃的無限擴張占用了大量耕地，超出自身的承載能力

改革開放以來，我國出現(xiàn)過3次大的“圈地運動”。第一次是20世紀80年代中期的“圈大院”大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。期間頒布了第一部《中華人民共和國土地管理法》，并成立了國家土地管理局。第二次是1992年鄧小平南巡講話后，出現(xiàn)了大辦開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央實行宏觀調(diào)控，海南、北海和惠州的房地產(chǎn)泡沫破裂。1994年實現(xiàn)軟著陸。第三次是2003年的招商引資大辦開發(fā)區(qū)，中央又實行了宏觀調(diào)控。到2005年耕地出現(xiàn)危機，中央劃出18億畝耕地紅線，之后“小產(chǎn)權(quán)房”和“以租代征”的出現(xiàn)沖擊了18億畝耕地紅線，人地矛盾已發(fā)展到臨界點。

城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，是除高速公路、高鐵等公共交通用地之外的重點，改革開放初期至今，一般城市規(guī)模都擴張了6倍～10倍，有的縣城超過了20倍。寬馬路、大廣場成為一些縣城的時尚，其利用率低下。改革開放至今，耕地的占用導(dǎo)致無地和少地農(nóng)民達2.5億人。不少農(nóng)民陷入種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的境地，利益分配的巨大失衡，使得農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中生存權(quán)利被剝奪的失落感強烈。這是涉及子孫后代生產(chǎn)、生活的大問題，必須引起足夠重視。在我國人地矛盾突出的背景下，城鎮(zhèn)人均用地達133平方米，超過發(fā)展中國家83.3平方米、發(fā)達國家82.4平方米的標準，嚴重脫離中國國情。當前中國出現(xiàn)的這種城鎮(zhèn)化的競爭、攀比和大規(guī)劃、大圈地、貪大求洋的發(fā)展模式，不適合中國的需要，也不符合中國國情，可以說，這種畸形城鎮(zhèn)化（尤其是一些縣城），如不及時得到有效遏制，不僅會超出資源的供給能力，還會導(dǎo)致中國未來的長期動蕩。

（二）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的人口二元化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會矛盾加大

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市形成了兩種相向運動：一方面，城市中心的原居民不斷向外搬遷，而他們的祖居地不斷被外來的暴發(fā)戶、官員及精英所取代；另一方面，外來打工的農(nóng)民工隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷涌入城市。在外來人口中，除少數(shù)高學(xué)歷者能入戶籍、融合在城市居民中外，多數(shù)人屬于“候鳥式的農(nóng)民工”，享受不到與城市居民同等的待遇。以北京為例，目前總?cè)丝谶_2500萬，有半數(shù)以上屬于無戶籍人員，這些外來打工人員的家庭面臨著諸如孩子上學(xué)、看病等現(xiàn)實問題。這種“內(nèi)外兩張皮”的城市人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會矛盾不斷加大。在城市里，原國有企業(yè)的下崗職工現(xiàn)在僅拿著政府的最低生活標準保障（每月1500元之內(nèi)）的大約還有幾千萬人，加上幾億外來農(nóng)民工，以及占總?cè)丝诩s10%拿著較低養(yǎng)老金（每月2000元左右）的退休人員，這3種人面對大城市里的高房價、高價養(yǎng)老院、高價保姆費等現(xiàn)實局面只能嘆息！但與此同時，為什么這些天價收費項目還滿足不了需求？說明在城市里貧富差距的兩極分化已非常嚴重。人們不禁要問：這種“少數(shù)人巨富，多數(shù)人貧困”的社會如何走向和諧？應(yīng)該說，這種畸形的社會結(jié)構(gòu)潛伏著巨大的社會風(fēng)險。

（三）舊城改造中暴露出來的問題

城市發(fā)展無非有兩種途徑：一是通過新區(qū)開發(fā)求發(fā)展，推進城市規(guī)模擴大；二是舊城改造以提高容積率求發(fā)展。這本來是很正常的，但近年來很多舊城改造的案例都伴隨著土地財政和商業(yè)利益驅(qū)動的影子，這就使舊城改造偏離了方向。舊城改造中出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面：

一是歷史文脈未得到延續(xù)。不少城市在“大規(guī)?！奔みM式的舊城改造中對原有的歷史文化和業(yè)態(tài)毫無保留，非但割裂了對歷史的傳承，也破壞了原來已形成的“三氣”（即人氣、文氣、生氣），破壞了原來商業(yè)的發(fā)展業(yè)態(tài)。保護歷史文化街區(qū)，不僅是把建筑的“殼”保留下來，還要呈現(xiàn)獨特的生活業(yè)態(tài)，這是對歷史的尊重與傳承。

二是在舊城改造中，原居民未得到公平合理的補償，導(dǎo)致群體事件不斷發(fā)生，甚至發(fā)生自焚事件，其社會影響很壞。這其中有不少是由于開發(fā)商只顧追求自身利益，不顧百姓的生存和發(fā)展而導(dǎo)致的。有些地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展、土地財政及稅收等方面的考慮，并未嚴格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)與規(guī)劃，被開發(fā)商牽著走。

三是原城市中心居民被邊緣化。一些城市在“高規(guī)格、大手筆、做大做強”的思想指導(dǎo)下大拆大建，使原來居住在市中心的大量普通工人和市民被邊緣化，迫使這些人退出市中心移居到郊區(qū)。大量被邊緣化的群體面臨生存困境，這將加劇社會內(nèi)部矛盾與沖突，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。

（四）在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了兩個不均衡和空間布局不合理的現(xiàn)象

第一個不均衡是在加快推進城鎮(zhèn)化的過程中，人口過多地集中在少數(shù)大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，這些城市進入21世紀后，人口都以20%以上的速度增長，而中小城市人口增長緩慢，大中小城市人口不能均衡地增長。第二個不均衡是東中西部經(jīng)濟發(fā)展與人口增長不均衡，目前東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已達65%，而中西部有的地區(qū)只有30%～40%。中央已注意到這個問題，因此近幾年加大了中西部發(fā)展和中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，政策開始向中西部傾斜。中西部不僅城鎮(zhèn)化率較低，而且中小城鎮(zhèn)發(fā)展也不足，尤其是西部地區(qū)，中國目前存在大城市爆滿和中小城市發(fā)展不足的問題。

解決城鎮(zhèn)化過程中土地改革問題的幾點建議

一.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能

首先需要指出，所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。其一，它不能夠自由轉(zhuǎn)讓，一個集體對其財產(chǎn)是買還是賣，是增加還是減少，應(yīng)該有完全的決定權(quán)。目前集體土地所有權(quán)根本不可能在經(jīng)濟上實現(xiàn)。從內(nèi)部來說，集體土地已經(jīng)無償?shù)亟唤o了農(nóng)民使用，這是從內(nèi)部對集體土地所有權(quán)的一個否定。從外部來說，國家對非公益性的用地，也要強行征收，這是從外部對集體土地所有權(quán)的一種否定。這兩個否定就造成了恩格斯所說的，當一個土地所有權(quán)不能在經(jīng)濟上實現(xiàn)即帶來地租時，這種所有權(quán)事實上是被廢除的。其二，現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)與穩(wěn)定家庭承包關(guān)系是矛盾的。既然每一個所有制成員一出生就理所當然地成為集體所有制成員，那就應(yīng)當獲得一份土地。而土地分完以后再進行調(diào)整，又違反《土地承包法》?！锻恋爻邪ā氛f要保持長久不變，任何組織不得改變承包這種關(guān)系，包括集體所有權(quán)人本身都不能夠改變。這里顯然又出現(xiàn)了互相矛盾的規(guī)定。其三，集體土地的使用權(quán)不能夠自由轉(zhuǎn)讓，它只能在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能轉(zhuǎn)讓給集體所有制以外的成員。而國有企業(yè)的國有土地使用權(quán)可以隨意轉(zhuǎn)讓。這就是所謂同地不同權(quán)。其四，集體土地所有權(quán)分成三個層次：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、村民小組。那么這三者之間的關(guān)系是否互相包容，是否涵蓋？個人與小組是否能夠享受村集體的？村集體的是否能夠享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的？沒有辦法確定。最后，是宅基地的集體所有權(quán)與房屋私有權(quán)之間的相互矛盾，對此，下文將會述及。筆者認為，這個“還權(quán)”應(yīng)該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)。從1954年開始到1982年這28年中，我國的《憲法》一直沒有否定農(nóng)民的土地所有權(quán)。如果我們把土地的所有權(quán)交給農(nóng)民，首先宅基地可以率先實行農(nóng)戶所有，進而就是承包地，至于農(nóng)村的集體建設(shè)用地，公益性的繼續(xù)實行集體所有，非公益性的可以按戶均分，分到每個人頭上，這是完全的還權(quán)賦能。我認為這里肯定會引發(fā)人們對土地私有的擔(dān)憂。

其一，有人說土地私有會導(dǎo)致土地兼并，失去土地的農(nóng)民會失去社會保障。首先，土地兼并并不可怕，城市產(chǎn)業(yè)都有土地兼并。至于農(nóng)民的社會保障，當年我們之所以沒給農(nóng)民建立社會保障，據(jù)說是因為農(nóng)民有土地，現(xiàn)在我們又以擔(dān)心農(nóng)民失去社會保障為理由，不讓農(nóng)民真正獲得土地。

其二，有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城市，從而增加城市的就業(yè)壓力。這次國際金融危機爆發(fā)后，一直有人慶幸，幸好我國農(nóng)村土地沒有私有，否則那2500萬農(nóng)民回到家鄉(xiāng)怎么辦呢？但恰恰是我們的城市化沒有進行徹底，進城的農(nóng)民并沒有真正變成市民，他們召之即來，揮之即去，才有了現(xiàn)在2500萬農(nóng)民回鄉(xiāng)，這與土地私有沒有什么關(guān)系。而且，在整個工業(yè)化城市化進程中，也就是說從現(xiàn)在開始到本世紀中期，整個城市要增加7億多人口。按一半的勞動力就是4－5億，4－5億的勞動力只能在城市安排就業(yè)，在農(nóng)村只有失業(yè)。如果在城市解決不了這些人的就業(yè)，中國也就沒有希望了。所有發(fā)達國家都走了這條路，沒聽說農(nóng)村能夠自己吸納剩余勞動力的。

其三，有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量耕地流失。在30年改革開放中，在公有制條件下，3億多畝耕地不就流失了嗎？這和土地產(chǎn)權(quán)沒有直接的關(guān)系。國家糧食安全是由土地使用制

度即用途管制決定的，跟土地所有制無關(guān)。至于有人說土地私有會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，這主要是指宅基地。即使城市周邊出現(xiàn)大量貧民窟也不可怕，貧民窟增加，很重要的一個原因是政府沒有提供大量的廉租房。

其四，有人擔(dān)心土地私有會產(chǎn)生大地主。多大的地主算大地主，后面我們講土地經(jīng)營規(guī)模時再說。城市里可以有大資本家，我們?yōu)槭裁匆獡?dān)心農(nóng)村出現(xiàn)大地主呢？

其五，有人擔(dān)心，土地私有會導(dǎo)致征地成本提高。我認為，這種征地成本的提高恰恰是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式所需要的。原來那種低價征地是不可持續(xù)的，我們沒有那么多廉價的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真實反映土地的價值，土地的集約和節(jié)約使用才能真正實現(xiàn)。

其六，有人擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致農(nóng)民失去住所，尤其是城市居民到農(nóng)村購房建房。我覺得只要符合規(guī)劃沒有什么不可以。為什么我們現(xiàn)在土地的供給這么單一，全國人民都被房地產(chǎn)商綁架，為什么不能讓農(nóng)民自己建房，讓城市居民自己建房呢？只要符合城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，就應(yīng)該允許。

其七，有人擔(dān)心農(nóng)地私有會否定農(nóng)村集體所有制。我們通過調(diào)查，更進一步證實農(nóng)村本來已經(jīng)沒有多少集體所有制了。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)改制了。否定一個本來不存在的東西，這種擔(dān)心恐怕是不必要的。最后，有人認為土地私有會違背《憲法》。確實是會違背現(xiàn)在的《憲法》，但是《憲法》是可以改變的。

二.增減掛鉤與土地增值分配

這涉及到所謂平等和公平問題。目前重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授對重慶所做的調(diào)研報告里特別強調(diào)增減掛鉤實現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。但是必須指出，按照馬克思主義的地租理論，以及任何其他地租理論，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有。當然，級差地租II在租期內(nèi)可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區(qū)的農(nóng)民富起來，你覺得不公平，所以，你想把集體土地變?yōu)閲型恋兀缓笥赡惬@得地租。但是在這個改變過程當中，必須對農(nóng)民，對土地私有者支付等價。

但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者，要歸農(nóng)民所有。而現(xiàn)在的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉(zhuǎn)給偏遠的地區(qū)，就是增減掛鉤。

如何看待這樣一種土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我們國家根本不存在保護耕地的問題，當然也不必要實行增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請就可以將其變成建設(shè)用地，不必要實行增減掛鉤。這樣一來，土地的級差收益，當然應(yīng)該完全歸優(yōu)等地的所有者。劣等地沒有級差收益。

在目前這種情況下，一方面實行嚴格的耕地保護制度，另一方面又實行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現(xiàn)。偏遠地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設(shè)用地指標。他把建設(shè)用地指標交換給城市周邊的優(yōu)等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標的價格?，F(xiàn)在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤，不一定合理。至于落后的偏遠農(nóng)區(qū)與城市周邊農(nóng)區(qū)之間的差別，應(yīng)該通過適當?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付來縮小，而不宜采取直接的“平調(diào)”，政府更不應(yīng)該在“增減掛鉤”中占有本屬于農(nóng)民的土地增值收益。

三.農(nóng)民進城和農(nóng)地的退出機制

隨著城市化進程推進，大量農(nóng)民進城，甚至從歷史上看，許多黨政干部和大學(xué)畢業(yè)生原來都是從農(nóng)村來的，他們中還有很多人仍然保留著農(nóng)村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費和建設(shè)用地擴大，另一方面他們的土地權(quán)益也不能得到實現(xiàn)。

第一個退出機制：將承包地和宅基地私有。私有之后，已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民，包括黨政干部和大學(xué)生，完全可以通過市場轉(zhuǎn)讓其承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，從中得到一筆補償，由此切斷他和農(nóng)村土地的聯(lián)系。

第二個退出機制：可以不改變所有制，在現(xiàn)行的法律下，強化承包地和宅基地的物權(quán)屬性，允許其轉(zhuǎn)讓繼承和抵押。這樣，進城落戶的農(nóng)民，就可以在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時，放棄集體所有制成員的身份。因為那個農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，其實已經(jīng)相當于所有權(quán)了，其全部權(quán)益都在承包權(quán)和使用權(quán)中體現(xiàn)出來了，放棄了農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，最終也就放棄了集體所有者的身份。

四.土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，與其著眼于建設(shè)新農(nóng)村，不如致力于加快城市化進程，實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。到底什么叫適度規(guī)模經(jīng)營？我們了解到的農(nóng)業(yè)部的標準，平原地區(qū)每個勞動力平均20畝就可以達到經(jīng)營規(guī)模適度，后來針對山區(qū)調(diào)整為每個勞動力平均5畝就可以了。什么叫適度規(guī)模經(jīng)營呢？從另一個標準說，至少要保證從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入，不低于進城務(wù)工的收入。這意味著一個勞動力應(yīng)該至少耕種10畝以上的土地。按照這個標準，一戶如果有3個勞動力，就應(yīng)該戶均30畝。如果到本世紀中期，我國的城市化水平達到75%（這并不是很高的標準），那時候農(nóng)村人口仍然高達4億。按照人口和勞動力1：0．66的比例，那時農(nóng)村的勞動力仍然還有2．64億人口。而即使按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平（別說再過40年），耕種18億畝耕地，有1．7億的勞動力就夠了。因此，40年之后，農(nóng)村仍然還有9400萬剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移。所以，適度規(guī)模這個標準定得過低，可能會人為地減輕我們轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的壓力。

五.城鄉(xiāng)宅基地同地同權(quán)同價

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規(guī)定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，但是也沒有禁止公民有居住和遷徙的自由。既然沒有禁止，公民還是應(yīng)該有居住和遷徙的自由?？墒俏覀儸F(xiàn)在只允許把農(nóng)民的房子賣給本集體所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也違反了農(nóng)村居民一戶一宅的規(guī)定，不允許賣給城市居民，但允許賣給農(nóng)村居民，這樣一戶不就有了兩宅？

城市居民使用廉價的征自農(nóng)民的土地，可以一戶多宅，甚至有豪宅別墅，為什么農(nóng)村居民在自己的土地上卻只能一戶一宅？這不是明顯的身份歧視嗎？小產(chǎn)權(quán)的買賣屢禁不止，其實既是農(nóng)民對城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，也是我們城市居民面對城市住房價格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產(chǎn)權(quán)房？離得遠，沒有法律保障，不能再交易，那是一種無奈的選擇。對農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制，實際上阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)，不符合中共十六大、十七大的精神，同時也堵塞了農(nóng)民融資的渠道。

有人認為，限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)是為了保護農(nóng)民的利益，顯然，這即使不是醉翁之意，至少也是替古人擔(dān)憂。怎么會是保護農(nóng)民的利益呢？農(nóng)民把自己的小產(chǎn)權(quán)房賣給城鎮(zhèn)居民，可以得到兩倍、三倍的收入，賣給本村的居民或者沒有人買，就是買的話也是出低價，這到底是保護農(nóng)民利益還是損害農(nóng)民利益呢？建議賦予農(nóng)民宅基地和城市宅基地同等的權(quán)利，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。能不能突破一戶一宅 的限制呢？我認為在確保耕地面積不減的情況下，應(yīng)該允許農(nóng)民在通過舊村合并、整治節(jié)省出的建設(shè)用地上興建第二套住房，包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房，當然就可以進行抵押，事實上，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民已經(jīng)有了兩套以上的住房。退一步講，就算只有一套住房，農(nóng)民應(yīng)該有抵押的權(quán)利，至于銀行接不接受，那是銀行的事。我們城市居民絕大多數(shù)都是一套住房，為什么城市居民一套住房就可以抵押，而農(nóng)村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.糧食安全保障與責(zé)任分攤

糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔(dān)了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民?？傊?，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致。