第一篇：城鎮化與農村土地產權制度改革中所遇問題及解決方法沈杰夫專題

城鎮化與農村土地產權制度改革中所遇問題及解決

方法

摘要：中國特色城鎮化是中國全面建成小康社會，實現現代化的必然選擇。中國城鎮化必然對中國原有的農村土地制度提出改革的新要求。分析了中國農村土地產權制度的變革過程和當前存在的主要問題，對在中國新型城鎮化過程中的土地私有化和土地國有化等不同觀點進行了剖析，在此基礎上，提出了走中國特色的以農戶擁有產權為基礎的土地共有制的新觀點和改革征地制度，讓農民分享城鎮化成果的政策建議。

關鍵詞：城鎮化；農村土地制度；產權改革；利益分配；新模式

Problems and solutions encountered in the reform of

Urbanization and rural land property rights system

Abstract: The urbanization with Chinese characteristics is the Chinese building a moderately prosperous society and achieve modernization inevitable choice.Chinese urbanization is bound to China's rural land system original new demands for reform.Analysis of China's rural land property rights system reform process and the major problems that currently exist, new urbanization in China in the process of land privatization and land nationalization carried on the analysis of different perspectives, on this basis, we propose Chinese characteristics the farmers have property rights to land-based regime of new ideas and reform of land expropriation system, allowing farmers to share the results of urbanization policy recommendations.Key words: urbanization;rural land system;reform of property rights;distribution of benefits;new mode

0 引言

農村土地制度通過對土地配置與勞動力配置的重組間接影響土地城鎮化和人口城鎮化。新中國成立以來，農地制度變遷與城鎮化呈現出明顯的階段性特征，形成了農地制度與城鎮化相互作用的歷史演進過程。我國城鎮化已經進入一個高速發展階段，而不斷減少的耕地面積與城鎮化用地需要之間的矛盾越發激烈。因此，深化農村土地產權制度改革，切實保障農民在土地上的各項權益，讓農民分享城鎮化成果，是貫徹落實黨的十八大精神，全面建成小康社會的一項緊迫而又重大的戰略任務。農村土地產權制度變革和當前存在的主要問題

中國的土地產權制度源遠流長。早在奴隸制社會早期的夏、商時代就建立了“井田制”，進入封建社會后，原來的以井田制為主體的土地國有制轉變為可以買賣、典當、抵押的封建土地國有制。這種土地制度在中國保持了2 000多年之久。其中雖有隋唐的“均田制”、太平天國的“天朝田畝制度”以及孫中山“耕者有其田”的主張，但都沒有很好地解決中國的土地問題。

新中國成立后，1950年6月制定了《土地改革法》，規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制。土改后，由政府發土地證，承認一切土地所有者有自由經營、買賣及出租土地等權利。1956年底社會主義生產資料所有制改造完成以后，我國實行“三

級所有，隊為基礎”的土地集體所有制，即農村的土地和其他財產歸公社、生產大隊和生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單位，逐步向公社一級所有過渡，最終成為土地的全民（國家）所有制。

黨的十一屆三中全會以后，對農村土地又規定實行家庭承包經營的制度。1986年6月通過了《土地管理法》，對中國的土地所有制、土地的所有權和使用權、土地的利用和保護、國家建設用地和鄉（鎮）村建設用地以及違法應負的法律責任都作了明確規定。

以土地集體所有、家庭承包經營，取代生產隊對土地的高度集中統一經營，是中國農村體制改革和產權變革的突破口，其目標在于重建農村微觀經營主體，以適應社會主義市場經濟發展的要求。農村89實行家庭聯產承包責任制后，土地所有權的實現形式發生了新變化，集體主要是通過收取承包費的方式來體現所有者權益；生產經營方式發生了新變化，農民有了生產經營的自主權，開始成為生產經營的主體；產品分配方式發生了新變化，農民在自己承包土地上的收益歸自己所有。這種以土地農戶承包為主要特點的經營體制，以《農村土地承包法》的形式確定下來。應當看到，雖然《農村土地承包法》對農村土地承包的原則和程序、承包期限、發包方和承包方所有的權益和責任、承包地流轉的方式等作了比較細致的規定，但它不僅沒有從法律上明確土地承包經營權的法律性質，而且還對農民交易土地的權利做了部分限制，給基層政府和其他勢力侵占農民財產權利留有空間。根據我國《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，土地經營權屬于農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，農民通過與具有經營權的發包者訂立承包經營合同取得土地經營權。這表明農民的土地經營權是一種契約權利或合同權利。既然是契約權利，就在一定程度上取決于發包方和承包方的主觀意志表示，特別是發包方的主觀意志；既然是合同權利，那么合同就有可能因為某些原因修改、變更、終止甚至毀約。此外我國《農村土地承包法》規定耕地承包期限為30年，但同時經過一定的程序可以進行調整，而調整的事由缺乏法定化。這些都有可能導致農民的土地權益受到侵害。

2破除城鎮化發展的體制障礙的方法

2.1土地制度改革既要與城鎮化進程相適應，更要注重維護農民利益

城鎮化必須以民生改善為根本目的，必須以量為先，即城鎮化道路要體現中國特色，不僅要關乎發展，更重要的是要關乎民生、乎民心。因此，在推進居民戶籍制度改革過程中，切忌變相把農村土地產權也城鎮化了，不能借改革之口侵害農村、農業和農村戶改人員的利益，即在推進城鎮化進程中，仍然要執行中央的各項惠農政策。在農地征收、整治與流轉等過程中，僅要保障農村戶改人員的生活水平穩中有升，最終與全市居民同步進入小康，而且還要逐年加大對農業和農村社區的投入，實現新農村建設的目標。這就從客觀上要求，在戶籍制度改革的同時，要同步推進農村土地產權改革。改革的原則是要保護和提升“三農”利益，保障農村戶改人員對于土地的權利，實現明晰土地產權，強化土地物權的目的，即讓農民充分享有土地用益物權。

2.2弱化農用地所有權，強化使用權

現行的農村集體土地所有制，類似于“物權法”中講的 “共有產權”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農村集體所有，那么集體的 “代表”即村干部就可能會行使自己的控制權，農民土地承包權面對集體所有權，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產權”的適用范圍減少到最低限度。戶籍制度改革后，土地關系的調處可以逐步實現社會化、法制化，避免由少數村干部說了算，即使有了土地糾紛 當事

人也能通過仲裁機構或者法院解決問題，行政村或農村社區干部只管居民授權的公共事務。改革后，現有土地承包經營權的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承； 運用規劃規定土地用途，制約產權，實行農地農用； 運用法律和政策，完善流轉機制，設定必須流轉、有條件流轉、自愿流轉和不流轉的條件，規定受益標準和受益方式； 采取土地整治手段，逐步實現土地集中經營，居民集中生活，為政府提供基本公共服務建立平臺，為城鎮化發展奠定基礎。

2.3建立城鄉統籌的土地市場，杜絕走低成本的城鎮化道路

改革開放至今，我國基本上走的是“土地依賴路徑”的城鎮化之路，不僅導致房屋價格持續上漲，用地規模不斷擴大，而且依靠行政措施低價征收土地。大量低成本征地拆遷，使得很多農民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農村。因此，低成本的城鎮化道路是不可持續的。農村閑置住房和宅基地確實是巨大的資產浪費，必須充分利用。但不能以“加速城鎮化進程”為幌子、以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，用行政手段大搞 “整村推進”的“滅村運動”，低價攫取農村宅基地進行擴城、造城。因此，要改進“整村推進”的土地整治模式，推進宅基地上市改革，為構建城鄉統一的土地市場提供方法和途徑。構建城鄉統一的土地市場就是要實現國有土地與集體土地的權利平等。也就是說，農村可以跟城鎮一樣，依據規劃，利用其所擁有的建設用地，依法建立土地市場。

2.3.1 建立農村宅基地儲備制度

農村宅基地儲備制度主要是用于管理農村宅基地。在現有法律框架下，主要由村集體自主管理和實行，土地收益也主要由集體通過民主決策，自行支配，主要用于新農村建設、安置農民和村莊建設。實際運作中，可以行政村或農村社區為單位設立宅基地備中心，負責本集體宅基地的收回、整治、出讓、出租、分配等。

2.3.2 城鎮建設用地允許通過市場運作獲得“增減掛”指標

我國正處于工業化中期，城鎮化率剛過50%，即正是建設用地需求高峰期，不可能通過城鎮內部挖潛來解決大量農業轉移人口建房用地問題，唯有通過農村集體建設用地，尤其是宅基地整治，采用 “增減掛” 的方式來解決。但是，“增減掛”不能采用現行的模式，一畝地補助幾萬元錢了事。“增減掛”的所有指標，必須通過市場，由宅基地儲備中心通過 “招拍掛”統一供給，不僅可杜絕走低成本的城鎮化之路，逼使城鎮走集約化發展之路，而且保障了宅基地出讓金大部分回歸農村，用于新農村建設。

2.3.3 嘗試城鄉互動的購房制度

城鎮化要與實現城鄉一體化互動，既然居民可以自由地購買城鎮住房，那么，就應該允許居民購買儲備的農村宅基地，以吸引企業下鄉投資農業，發展農業產業化，動富余農村勞動力就業。

2.4劃定土地利用“緩沖區”，制定與城鎮化發展相適應的土地配置政策

2.4.1劃定城鎮建設與耕地補充“緩沖區”

“緩沖區”就是在土地利用總體規劃的指導下，劃定城鎮建設范圍和建設時序以及耕地補充范圍和補充時序，并嚴格規定補充耕地質量。在“緩沖區”內，要做到耕地占補的空間

平衡，但時間上不一定同步，可通過設定“緩沖期”規定時序。要嚴格監控規劃的實施和落實情況，在“緩沖期”內實現 “緩沖區”耕地占補平衡的，均視為“先補后占”。緩沖期的長短，應根據“非農業人口增加引起的農村宅基地退耕滯后于城鎮建設用地擴張時間”來定，起始可長一點，越往后可逐年縮短，直至最后真正實現先補后占。

2.4.2創新土地配置政策，支撐城鎮化發展

城鎮化必須要有產業支撐。因此，對于農業產業化龍頭企業和農貿市場等涉農建設用地，應給予優惠的土地配置和扶持政策。具體可出臺鼓勵有條件的企業面向農村經營農業的有關政策。如農業產業化龍頭企業所占土地允許其通過宅基地整治進行置換，實行“規模控制，內部調劑”。該企業可以通過租賃、入股等方式，把農民承包的土地組織起來，進行統一規劃、統一整理、統一經營、統一管理等，形成農業產業化的原料生產基地。屬于整治新增的耕地，通過國土部門認定，納入基本農田保護范圍，部分可以折算成建設用地指標，有集體掌控，給企業補償，不允許企業自己用作占補平衡指標。企業建廠房占用的耕地，必須通過“緩沖區”的宅基地整治來完成占補任務。企業也可以通過市場獲取建設用地。3新型城鎮化的建設模式與路徑

3.1推進農村財產確權化和資本化

在農村“雙層經營體制”下，農村自治組織既是一個政治組織，也是一個經濟組織，村集體成員以“成員權”獲取集體共有的土地資產、集體積累資產。從產權角度，如圖三所示，農村財產主要包括承包土地使用權、集體建設用地使用權、集體積累財產，其中集體建設用地使用權包括宅基地使用權和鄉鎮企業、鄉鎮公路等非農業建設用地。目前，農村土地財產、集體積累財產均為農村集體所有，村民作為一個整體行使所有權，單個農民行使耕地承包經營權和宅基地使用權。在市場經濟條件下，為從根本上推動“人口城市化”，應首先將農村集體資產，包括耕地、宅基地和集體財產均確權到個體農戶，采取合作社、股份制經營模式，通過流轉市場，在保障農民財產權利的前提下，實現農村資產的資本化。鑒于土地資產和集體財產性質不同，對于土地資產，可通過年限設定退出機制，在農民戶口遷進城后的若干年保持承包地使用權，比如 30 年或終老；對于集體積累財產，則應該賦予農民永久的所有權，可以繼承、轉讓，將其與農民綁定，而不是與成員權或農村戶籍綁定。本著縮小城鄉差距、保護農民利益的角度，應厘清農村戶口享有的權益和承擔的責任，為農民的市民化掃清“離鄉”的困境。

3.2推進完全的城鎮化建設

城鎮化包括人口的城鎮化、土地的城鎮化和工業的城鎮化。改革開放以來，在“土地財政”的推動下，我國土地城鎮化水平迅速提高，城區面積迅速擴大。在行政主導下，工業城鎮化進度緩慢，城市工業發展滯后，甚至出現城市產業空心化現象。在基礎設施、公共服務約束下，城市為減少自身財政負擔，實施農民市民化的動力不足，導致人口的城鎮化較慢，大量農民工在城市工作，卻難以享受城市的各項公共服務和基礎設施。為此，必須綜合采取措施，為農民的市民化掃清“進城”的障礙。

3.3促進大中小城市與小城鎮協調發展

城市按照規模可以劃分為大、中、小三種，但大、中、小三類城市，除了人口規模有差異之外，產業結構、要素稟賦、資源優勢、行政層級也各不相同，應在定位清晰的前提下，實現大中小城市及其農村城鎮的協調發展。為此，通過充分利用現代的通訊設施和交通設施，以“城市群”為規劃單元，突破城市的行政區劃限制，明確不同城市的定位，在城市群內部應建立一體化的基礎設施和公共服務，實現人才的自由流動，并充分發揮不同城市的優勢，共同促進經濟發展方式的轉變和產業結構的升級。此外，大中小城市及小城鎮的行政隸屬關系，不應成為稅收、建設用地等要素資源層層截留、由下而上的轉移機制，而應成為不同層級城市之間的協調機構和規劃機構。結論

土地產權問題對城鎮化進程息息相關，認識到農村土地產權制度變革和當前存在的主要問題并且找到破除城鎮化發展的體制障礙的方法至關重要。政府應當以民生改善為根本目的，必須以質量為先，即城鎮化道路要體現中國特色，不僅要關乎發展，更重要的是要關乎民生、關乎民心。除此以外，我們還應用科學發展的眼光看待城鎮化。了解先進的城鎮化發展模式，爭取早日實現全面城鎮化這一宏偉目標。

參考文獻：

[1] 賀雪峰著地權的邏輯一中國農村土地制度向何處去「M]中國政法大學出版社，2010年10月第1版

[2]溫鐵軍溫厲:《中國的“城鎮化”與發展中國家城市化的教訓》，《中國軟科學》2008年第7期.[3]姜長云.農村土地與農民的社會保障[J].經濟社會體制比較，2002(1):49-55.[4]馮繼康《中國農村土地制度:歷史分析與制度創新》,南京農業大學農業經濟管理專業2007年博士學位文

第二篇：中國城鎮化與農村土地使用制度改革初探范文

中國城鎮化與農村土地使用制度改革初探

中國從1840年鴉片戰爭開始到1949年中華人民共和國成立的109年間，一直處于西方列強欺壓、日本軍國主義侵略、國破家亡的半封建半殖民地狀態，基本上是一個農業國，沒有自己的工業。在這樣的背景下根本談不上發展與城鎮化。中華人民共和國成立后，中國人民才真正在世界上站起來，這也才有了發展經濟和推進城鎮化的環境與條件。因此，研究城鎮化與農村土地就必須先梳理歷史，用創新思維來提出新思路。

一、建國后城鎮化發展的幾個階段

（一）1949年～1957年為正常發展階段

在此期間，國家經過3年經濟恢復，進入第一個五年計劃，并開始實施156項工程建設。城鎮化率從1949年的10.6%發展到1957年的15.4%，8年平均年增長0.6%，城鎮化的增長與經濟增長基本上是協調的。工業化帶動了城鎮化，城市第二產業和第三產業的發展是推動城鎮化的動力。

（二）1958年～1978年為非正常發展階段

中國城鎮化與農村土地使用制度改革研究

“大躍進”與“三年自然災害”使中國經濟發展陷入困境，城鎮化進程嚴重受阻。1960年起開始動員從農村進城的人口還鄉，到1962年有近5000萬人重新回到農村，城鎮化進入停滯與緩慢發展期。1958年～1978年的21年，城鎮化率從15.4%僅增長到1978年的17.8%，平均年增長0.12%，這是中國歷史上城鎮化率增長最低的時期。

（三）1979年～2000年為城鎮化快速發展階段

城鎮化率從1978年的17.9%增長到2000年的36%，22年增長了22個百分點，平均每年增長1.05%，可稱為快速增長時期。不僅城市規模擴大明顯（一般在50%以上），城市數量也從原來不足200個發展到600多個，小城鎮達2萬個。城市經濟總量大幅提高，城市經濟占宏觀經濟總量的65%以上，城市經濟已成為區域經濟增長的基礎和動力。2000年底，城市發展政策做了適當調整，從1980年初期的“嚴格控制大城市規模，適度發展中等城市，積極發展小城市”24字方針，調整為“以大城市為中心，大中小城市協調發展，并發展城市群和城市帶”的城鎮發展政策，并把“城市化”改為“城鎮化”。城市發展政策的調整為城鎮化的高速發展奠定了政策基礎。

（四）2001年～2011年為城鎮化高速發展階段

城鎮化率從20世紀末的36.1%增長到2011年的50%，凈增長13.9個百分點，平均年增長1.39個百分點，比快速增長時期的年均1.05個百分點高出0.3個百分點。這種高速度符合國際經驗當城鎮化率達到30%時就進入快速發展時期的驗證，另外這也是中國積極追求GDP“內推外拉”的結果。然而，由于中國國情與發達國家不同，人地矛盾突出，在高速推進城鎮化的同時，也產生了一系列問題。尤其是城鎮化粗放型擴張的同時，占用了大量耕地，直接影響了糧食安全。在高速城鎮化過程中，舊城改造、房地產業無序發展以及高房價等問題，也引起了許多社會矛盾和問題。

二、在快速推進城鎮化過程中出現的問題

改革開放以來，快速發展的城鎮化以及高速公路、高鐵和公路等基礎設施的建設，成為GDP增長的動力和區域發展的源泉。目前，城市經濟占宏觀經濟總量的70%以上，科技力量的90%、稅收的85%都集中在城市，推進城鎮化對國民經濟發展的作用不可否認，但是快速推進的城鎮化也產生了一系列需要認真解決的問題。

（一）城鎮規劃的無限擴張占用了大量耕地，超出自身的承載能力

改革開放以來，我國出現過3次大的“圈地運動”。第一次是20世紀80年代中期的“圈大院”大辦鄉鎮企業。期間頒布了第一部《中華人民共和國土地管理法》，并成立了國家土地管理局。第二次是1992年鄧小平南巡講話后，出現了大辦開發區和房地產開發浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央實行宏觀調控，海南、北海和惠州的房地產泡沫破裂。1994年實現軟著陸。第三次是2003年的招商引資大辦開發區，中央又實行了宏觀調控。到2005年耕地出現危機，中央劃出18億畝耕地紅線，之后“小產權房”和“以租代征”的出現沖擊了18億畝耕地紅線，人地矛盾已發展到臨界點。

城鎮規模的擴張，是除高速公路、高鐵等公共交通用地之外的重點，改革開放初期至今，一般城市規模都擴張了6倍～10倍，有的縣城超過了20倍。寬馬路、大廣場成為一些縣城的時尚，其利用率低下。改革開放至今，耕地的占用導致無地和少地農民達2.5億人。不少農民陷入種田無地、就業無崗、低保無份的境地，利益分配的巨大失衡，使得農民在城鎮化中生存權利被剝奪的失落感強烈。這是涉及子孫后代生產、生活的大問題，必須引起足夠重視。在我國人地矛盾突出的背景下，城鎮人均用地達133平方米，超過發展中國家83.3平方米、發達國家82.4平方米的標準，嚴重脫離中國國情。當前中國出現的這種城鎮化的競爭、攀比和大規劃、大圈地、貪大求洋的發展模式，不適合中國的需要，也不符合中國國情，可以說，這種畸形城鎮化（尤其是一些縣城），如不及時得到有效遏制，不僅會超出資源的供給能力，還會導致中國未來的長期動蕩。

（二）城鎮化過程中產生的人口二元化結構導致社會矛盾加大

隨著城鎮化進程的加快，城市形成了兩種相向運動：一方面，城市中心的原居民不斷向外搬遷，而他們的祖居地不斷被外來的暴發戶、官員及精英所取代；另一方面，外來打工的農民工隨著經濟發展而不斷涌入城市。在外來人口中，除少數高學歷者能入戶籍、融合在城市居民中外，多數人屬于“候鳥式的農民工”，享受不到與城市居民同等的待遇。以北京為例，目前總人口達2500萬，有半數以上屬于無戶籍人員，這些外來打工人員的家庭面臨著諸如孩子上學、看病等現實問題。這種“內外兩張皮”的城市人口結構導致社會矛盾不斷加大。在城市里，原國有企業的下崗職工現在僅拿著政府的最低生活標準保障（每月1500元之內）的大約還有幾千萬人，加上幾億外來農民工，以及占總人口約10%拿著較低養老金（每月2000元左右）的退休人員，這3種人面對大城市里的高房價、高價養老院、高價保姆費等現實局面只能嘆息！但與此同時，為什么這些天價收費項目還滿足不了需求？說明在城市里貧富差距的兩極分化已非常嚴重。人們不禁要問：這種“少數人巨富，多數人貧困”的社會如何走向和諧？應該說，這種畸形的社會結構潛伏著巨大的社會風險。

（三）舊城改造中暴露出來的問題

城市發展無非有兩種途徑：一是通過新區開發求發展，推進城市規模擴大；二是舊城改造以提高容積率求發展。這本來是很正常的，但近年來很多舊城改造的案例都伴隨著土地財政和商業利益驅動的影子，這就使舊城改造偏離了方向。舊城改造中出現的問題，主要表現在以下3個方面：

一是歷史文脈未得到延續。不少城市在“大規模”激進式的舊城改造中對原有的歷史文化和業態毫無保留，非但割裂了對歷史的傳承，也破壞了原來已形成的“三氣”（即人氣、文氣、生氣），破壞了原來商業的發展業態。保護歷史文化街區，不僅是把建筑的“殼”保留下來，還要呈現獨特的生活業態，這是對歷史的尊重與傳承。

二是在舊城改造中，原居民未得到公平合理的補償，導致群體事件不斷發生，甚至發生自焚事件，其社會影響很壞。這其中有不少是由于開發商只顧追求自身利益，不顧百姓的生存和發展而導致的。有些地方政府出于經濟發展、土地財政及稅收等方面的考慮，并未嚴格執行相關法規與規劃，被開發商牽著走。

三是原城市中心居民被邊緣化。一些城市在“高規格、大手筆、做大做強”的思想指導下大拆大建，使原來居住在市中心的大量普通工人和市民被邊緣化，迫使這些人退出市中心移居到郊區。大量被邊緣化的群體面臨生存困境，這將加劇社會內部矛盾與沖突，應引起相關部門的高度重視。

（四）在城鎮化過程中出現了兩個不均衡和空間布局不合理的現象

第一個不均衡是在加快推進城鎮化的過程中，人口過多地集中在少數大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，這些城市進入21世紀后，人口都以20%以上的速度增長，而中小城市人口增長緩慢，大中小城市人口不能均衡地增長。第二個不均衡是東中西部經濟發展與人口增長不均衡，目前東部地區的城鎮化率已達65%，而中西部有的地區只有30%～40%。中央已注意到這個問題，因此近幾年加大了中西部發展和中央財政轉移支付的力度，政策開始向中西部傾斜。中西部不僅城鎮化率較低，而且中小城鎮發展也不足，尤其是西部地區，中國目前存在大城市爆滿和中小城市發展不足的問題。

解決城鎮化過程中土地改革問題的幾點建議

一.農地產權的還權賦能

首先需要指出，所謂農村集體土地所有權是不完全的。其一，它不能夠自由轉讓，一個集體對其財產是買還是賣，是增加還是減少，應該有完全的決定權。目前集體土地所有權根本不可能在經濟上實現。從內部來說，集體土地已經無償地交給了農民使用，這是從內部對集體土地所有權的一個否定。從外部來說，國家對非公益性的用地，也要強行征收，這是從外部對集體土地所有權的一種否定。這兩個否定就造成了恩格斯所說的，當一個土地所有權不能在經濟上實現即帶來地租時，這種所有權事實上是被廢除的。其二，現行的集體土地所有權與穩定家庭承包關系是矛盾的。既然每一個所有制成員一出生就理所當然地成為集體所有制成員，那就應當獲得一份土地。而土地分完以后再進行調整，又違反《土地承包法》。《土地承包法》說要保持長久不變，任何組織不得改變承包這種關系，包括集體所有權人本身都不能夠改變。這里顯然又出現了互相矛盾的規定。其三，集體土地的使用權不能夠自由轉讓，它只能在集體所有制內部轉讓，不能轉讓給集體所有制以外的成員。而國有企業的國有土地使用權可以隨意轉讓。這就是所謂同地不同權。其四，集體土地所有權分成三個層次：即鄉鎮、集體、村民小組。那么這三者之間的關系是否互相包容，是否涵蓋？個人與小組是否能夠享受村集體的？村集體的是否能夠享受鄉鎮政府的？沒有辦法確定。最后，是宅基地的集體所有權與房屋私有權之間的相互矛盾，對此，下文將會述及。筆者認為，這個“還權”應該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農民的土地所有權。從1954年開始到1982年這28年中，我國的《憲法》一直沒有否定農民的土地所有權。如果我們把土地的所有權交給農民，首先宅基地可以率先實行農戶所有，進而就是承包地，至于農村的集體建設用地，公益性的繼續實行集體所有，非公益性的可以按戶均分，分到每個人頭上，這是完全的還權賦能。我認為這里肯定會引發人們對土地私有的擔憂。

其一，有人說土地私有會導致土地兼并，失去土地的農民會失去社會保障。首先，土地兼并并不可怕，城市產業都有土地兼并。至于農民的社會保障，當年我們之所以沒給農民建立社會保障，據說是因為農民有土地，現在我們又以擔心農民失去社會保障為理由，不讓農民真正獲得土地。

其二，有人擔心土地私有會導致大量失地農民涌入城市，從而增加城市的就業壓力。這次國際金融危機爆發后，一直有人慶幸，幸好我國農村土地沒有私有，否則那2500萬農民回到家鄉怎么辦呢？但恰恰是我們的城市化沒有進行徹底，進城的農民并沒有真正變成市民，他們召之即來，揮之即去，才有了現在2500萬農民回鄉，這與土地私有沒有什么關系。而且，在整個工業化城市化進程中，也就是說從現在開始到本世紀中期，整個城市要增加7億多人口。按一半的勞動力就是4－5億，4－5億的勞動力只能在城市安排就業，在農村只有失業。如果在城市解決不了這些人的就業，中國也就沒有希望了。所有發達國家都走了這條路，沒聽說農村能夠自己吸納剩余勞動力的。

其三，有人擔心土地私有會導致大量耕地流失。在30年改革開放中，在公有制條件下，3億多畝耕地不就流失了嗎？這和土地產權沒有直接的關系。國家糧食安全是由土地使用制

度即用途管制決定的，跟土地所有制無關。至于有人說土地私有會導致農民流離失所，這主要是指宅基地。即使城市周邊出現大量貧民窟也不可怕，貧民窟增加，很重要的一個原因是政府沒有提供大量的廉租房。

其四，有人擔心土地私有會產生大地主。多大的地主算大地主，后面我們講土地經營規模時再說。城市里可以有大資本家，我們為什么要擔心農村出現大地主呢？

其五，有人擔心，土地私有會導致征地成本提高。我認為，這種征地成本的提高恰恰是轉變經濟發展方式所需要的。原來那種低價征地是不可持續的，我們沒有那么多廉價的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真實反映土地的價值，土地的集約和節約使用才能真正實現。

其六，有人擔心宅基地流轉會導致農民失去住所，尤其是城市居民到農村購房建房。我覺得只要符合規劃沒有什么不可以。為什么我們現在土地的供給這么單一，全國人民都被房地產商綁架，為什么不能讓農民自己建房，讓城市居民自己建房呢？只要符合城市規劃和城鄉統籌規劃，就應該允許。

其七，有人擔心農地私有會否定農村集體所有制。我們通過調查，更進一步證實農村本來已經沒有多少集體所有制了。絕大多數鄉鎮企業都已經改制了。否定一個本來不存在的東西，這種擔心恐怕是不必要的。最后，有人認為土地私有會違背《憲法》。確實是會違背現在的《憲法》，但是《憲法》是可以改變的。

二.增減掛鉤與土地增值分配

這涉及到所謂平等和公平問題。目前重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授對重慶所做的調研報告里特別強調增減掛鉤實現的基礎是土地級差地租。但是必須指出，按照馬克思主義的地租理論，以及任何其他地租理論，地租是土地所有權在經濟上的實現，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有。當然，級差地租II在租期內可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區的農民富起來，你覺得不公平，所以，你想把集體土地變為國有土地，然后由你獲得地租。但是在這個改變過程當中，必須對農民，對土地私有者支付等價。

但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者，要歸農民所有。而現在的城鄉建設用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉給偏遠的地區，就是增減掛鉤。

如何看待這樣一種土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我們國家根本不存在保護耕地的問題，當然也不必要實行增減掛鉤，只要符合規劃，城市建設需要農村的土地，只要申請就可以將其變成建設用地，不必要實行增減掛鉤。這樣一來，土地的級差收益，當然應該完全歸優等地的所有者。劣等地沒有級差收益。

在目前這種情況下，一方面實行嚴格的耕地保護制度，另一方面又實行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現。偏遠地區的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優等地的所有者交換建設用地指標。他把建設用地指標交換給城市周邊的優等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標的價格。現在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤，不一定合理。至于落后的偏遠農區與城市周邊農區之間的差別，應該通過適當的財政轉移支付來縮小，而不宜采取直接的“平調”，政府更不應該在“增減掛鉤”中占有本屬于農民的土地增值收益。

三.農民進城和農地的退出機制

隨著城市化進程推進，大量農民進城，甚至從歷史上看，許多黨政干部和大學畢業生原來都是從農村來的，他們中還有很多人仍然保留著農村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費和建設用地擴大，另一方面他們的土地權益也不能得到實現。

第一個退出機制：將承包地和宅基地私有。私有之后，已經進城落戶的農民，包括黨政干部和大學生，完全可以通過市場轉讓其承包權和宅基地使用權，從中得到一筆補償，由此切斷他和農村土地的聯系。

第二個退出機制：可以不改變所有制，在現行的法律下，強化承包地和宅基地的物權屬性，允許其轉讓繼承和抵押。這樣，進城落戶的農民，就可以在有償轉讓其承包地和宅基地使用權的同時，放棄集體所有制成員的身份。因為那個農地承包權和宅基地使用權，其實已經相當于所有權了，其全部權益都在承包權和使用權中體現出來了，放棄了農地承包權和宅基地使用權，最終也就放棄了集體所有者的身份。

四.土地適度規模經營與農村剩余勞動力轉移

在統籌城鄉發展過程中，與其著眼于建設新農村，不如致力于加快城市化進程，實現農村土地的適度規模經營。到底什么叫適度規模經營？我們了解到的農業部的標準，平原地區每個勞動力平均20畝就可以達到經營規模適度，后來針對山區調整為每個勞動力平均5畝就可以了。什么叫適度規模經營呢？從另一個標準說，至少要保證從農業生產得到的收入，不低于進城務工的收入。這意味著一個勞動力應該至少耕種10畝以上的土地。按照這個標準，一戶如果有3個勞動力，就應該戶均30畝。如果到本世紀中期，我國的城市化水平達到75%（這并不是很高的標準），那時候農村人口仍然高達4億。按照人口和勞動力1：0．66的比例，那時農村的勞動力仍然還有2．64億人口。而即使按照我們現在的生產力水平（別說再過40年），耕種18億畝耕地，有1．7億的勞動力就夠了。因此，40年之后，農村仍然還有9400萬剩余勞動力需要轉移。所以，適度規模這個標準定得過低，可能會人為地減輕我們轉移農村剩余勞動力的壓力。

五.城鄉宅基地同地同權同價

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，但是也沒有禁止公民有居住和遷徙的自由。既然沒有禁止，公民還是應該有居住和遷徙的自由。可是我們現在只允許把農民的房子賣給本集體所有制成員，禁止城鎮居民到農村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也違反了農村居民一戶一宅的規定，不允許賣給城市居民，但允許賣給農村居民，這樣一戶不就有了兩宅？

城市居民使用廉價的征自農民的土地，可以一戶多宅，甚至有豪宅別墅，為什么農村居民在自己的土地上卻只能一戶一宅？這不是明顯的身份歧視嗎？小產權的買賣屢禁不止，其實既是農民對城鄉二元土地產權的積極抵制，也是我們城市居民面對城市住房價格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產權房？離得遠，沒有法律保障，不能再交易，那是一種無奈的選擇。對農民宅基地產權的限制，實際上阻礙了農民財產性收入的實現，不符合中共十六大、十七大的精神，同時也堵塞了農民融資的渠道。

有人認為，限制農民宅基地流轉是為了保護農民的利益，顯然，這即使不是醉翁之意，至少也是替古人擔憂。怎么會是保護農民的利益呢？農民把自己的小產權房賣給城鎮居民，可以得到兩倍、三倍的收入，賣給本村的居民或者沒有人買，就是買的話也是出低價，這到底是保護農民利益還是損害農民利益呢？建議賦予農民宅基地和城市宅基地同等的權利，允許農民宅基地使用權在不同所有制成員之間以及城鄉居民之間轉讓。能不能突破一戶一宅 的限制呢？我認為在確保耕地面積不減的情況下，應該允許農民在通過舊村合并、整治節省出的建設用地上興建第二套住房，包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房，當然就可以進行抵押，事實上，現在很多地方的農民已經有了兩套以上的住房。退一步講，就算只有一套住房，農民應該有抵押的權利，至于銀行接不接受，那是銀行的事。我們城市居民絕大多數都是一套住房，為什么城市居民一套住房就可以抵押，而農村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.糧食安全保障與責任分攤

糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農地轉用，就應該從政策上保證種糧的農民不低于土地轉用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區和農民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農民的收入不低于從事其他產業和職業所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農致富的目標才能一致。

第三篇：Cegecsn論農村土地產權制度改革與土地承包經營權流轉

Time will pierce the surface or youth, will be on the beauty of the ditch dug a shallow groove;Jane will eat rare!A born beauty, anything to escape his sickle sweep

.--Shakespeare

論農村土地產權制度改革與土地承包經營權流轉

農村土地制度是農業和農村經濟發展的基石，而人口持續增長下的農地利用和保護，是農村乃至整個社會穩定的前提。從此入手，理順土地經濟關系，才能為農村經濟的持續穩定發展服務。

近期，《新華日報》公布了《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》，在全國各省份中以政府規章出臺土地流轉辦法尚屬首次，標志著土地流轉逐步進入法制化軌道。當然，要徹底解決好土地流轉問題，最終還需要從產權制度改革入手，本文就此作點探討。

1.農村土地產權制度改革設想

目前，農村產權制度存在著許多值得檢討的問題。如農村土地所有制實行三級所有，但所有權的主體模糊，鄉鎮集體所有權無法體現，村民小組又沒有獨立法人資格，所有權往往被村集體組織行使；而且所有權主體的虛臵常使土地公有變成某些人所有 11 《新華日報》2004。1。16，A2版。

或無主所有。如何明晰土地所有權關系，是解決土地問題的關鍵。

1.1改良土地所有權的三級所有

按照1962年《農村人民公社工作條例》（簡稱農業六十條）規定，農村土地是“三級所有，隊為基礎”。這導致了現實中權益主體的模糊和土地產權權能的淡化，由此產生若干被合法化的對農村土地產權的侵權行為。如國家建設征地和鄉鎮集體建設用地經常出現對原土地所有者不作合理補償，任意擴大所有權范圍的行為；對村民小組土地的“一平二調”現象時有發生；村民小組土地所有權在目前法律文件中無法體現，不能成為完整的土地所有者；農民的承包經營權也得不到穩定保證。因此我們需要明晰所有權主體，理順土地產權關系，使所有權能在經濟上實現并得到真正的法律保障。對此個人設想如下：

1.1.1取消土地鄉鎮集體所有

首先是鄉鎮集體所有的非農用地國有化。如果是歷史原因形成的鄉鎮所有或對原所有人已作補償的，直接國有化；如果是新調用的土地，所有權退還原所有人或通過征用變為國有。其次如果現實中存在少量的鄉鎮所有的農地，則有兩種處臵辦法，一是轉為國營的農場、科研試驗田、蔬菜生產基地；二是已規劃為建設用地的，在暫不改變農地用途的前提下轉為國有，未規劃為建設用地的，也可與村民小組集體所有的被規劃為建設用地的農地臵換，然后國有化。鄉鎮土地國有后的建設用地使用權由使用人取得；農地使用權歸鄉鎮政府，可由單位和個人承包經營，不得

擅自轉用。將鄉鎮土地國有化的理由是：（1）從合作化的過程和結果來看，農村仍然是“隊為基礎”，即農村土地應主要歸組有，而不是村有或鄉有。1978年我國由生產隊核算的約占95.9%，由大隊核算的約占3%，由公社核算的約占1.1%。目前推行聯產承包責任制中，土地的歸屬和發包仍是以生產小隊為基礎的。（2）鄉有土地實際主體虛臵，無明確的所有權代表，也難以確定，將其國有化也無須征用補償，只需直接確權。（3）鄉有土地主要為集鎮的非農用地，實行國有化不影響農地的保護，也有利于集鎮存量土地的合理利用和流轉，少量農地也可進行臵換處理。（4）統一了建制鎮和鄉集鎮的土地所有權構成，理順與農村土地關系，避免對土地的平調現象。

將鄉鎮所有的土地國有化與周誠教授曾提出的城郊結合部農地國有化不一樣。后者是從農地區位角度將部分集體土地國有化，本文則是從集體土地所有權主體的差異來分析宜國有化的類型。

1.1.2明晰村集體和村民小組集體土地所有權范圍 對于同一行政村來說，如果未設村民小組，則土地全部歸村集體所有；如果設兩個以上的村民小組，則農地一般由村民小組所有，可能存在少量林地、荒地、水面等屬村集體所有，而農村公益事業和公共設施用地一般都由村集體所有。為此可將村集體所有的土地主要限于農村公益事業和公共設施用地（含道路和大中型水利設施用地）以及宅基地，便于統一規劃、集中建設、統一管理；農民經營的農地以及荒地、養殖水面等明確由村民小組集體所有；村辦企業用地因涉及土地所有權收益的分配，可規定已經歸村集體所有的仍歸其所有，否則確權給村民小組集體所有。另外，村民小組合作組織是獨立的經濟核算單位，應在法律上明確其法人資格，保證其獨立行使所有權。這里的主要思路是依據土地用途明晰產權主體。

1.2將集體所有權份額化

集體組織的農民都是土地所有權的代表，應擁有土地所有權的一個份額。不論他是否經營土地，都享有該份額的土地占有權、使用權、收益權和有限的處分權。如果農民不能明確擁有這名義上的份額所有權，“人人都有”就變成“無主所有”。在土地的流動和集中過程中，客觀上也要求把占有權、使用權、收益權和轉讓權界定清楚，才能使所有權主體和使用權主體的行為規范，利益得到保護。因此，本人主張村農業合作經濟組織的每個農民應擁有該村集體土地所有權的平均份額（以獲得對公益事業和基礎設施用地的占有、享用），同時擁有所屬村民小組集體的土地所有權平均份額（以獲得農地的使用權）。這種份額化的土地所有權應發給權利證書。并應象房屋共有權一樣受到法律保護。

需說明的是，將土地所有權份額化不同于土地私有化，不是將集體所有權平均分配給農民，回歸到小農經濟狀態。份額所有權只表示在法律上集體成員是公共所有權的一分子，不是一種完全的物權，要受到土地最終所有權的限制，沒有獨立的處分權，不能轉讓和繼承。農民離開所屬農業集體經濟組織（死亡、婚嫁、遷出和農轉非等）后，份額權力就喪失。而且土地所有權的代表委員會也可決定幾年對分配份額作一次調整（不是具體地塊的調整，只是權屬證書的變更）。所有權份額化的主要目的是防止在農地發包中對農民的承包經營權的隨意剝奪收回和調整，也防止土地征用中對農民的侵權行為和補償糾紛，鼓勵農民對公益事業和公共設施的投入和管理，增強其主人翁責任感。

集體土地被征用有三種可能：一是不安臵農業人口，由集體作為所有權主體受償，并對經濟組織內的土地重新分配份額，所有權份額減少的農民都是間接受償（或受益）人；二是安臵部分人口，這部分農轉非者的所有權份額因受償而國有化，也失去對其它農地的使用權，其余人的所有權份額大小不變；三是征地撤組，全部土地國有化，集體土地所有權的主體和農民的份額一起受償而消失。這三種情況下，農民的所有權都可以份額形式在經濟上得到實現，權益不會受到侵犯。

2.實行土地股份承包制

在土地使用制度上，目前的土地承包制雖通過承包期的延長克服了短期經營行為，30年不變也增強了農民的安全感。但是,由于地塊分割零碎，基礎設施和農業機械無法共同利用，不利于農業產業化和適度規模經營；農村人地關系的不斷變化，使得承包的土地數量要經常調整；土地轉包行為很不規范；土地質量分配差異和土地利用方向不同引起的收入不均也難以解決,最根本 的是土地流轉難以規范有序。

《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》的核心思想是：

一、通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股或者其他方式流轉，逐步建立土地承包經營權流轉有形市場。

二、流轉原則：（—）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；

（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農業經營能力；

（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。并鼓勵農民進行土地承包經營權流轉，加快農業結構調整，發展規模經營。

三、土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當本著實事求是、互惠互利、平等協商的原則確定，可以是現金，可以是以實物計價、貨幣兌現，也可以是糧食等農產品或者雙方議定的其他物品，對將土地承包經營權入股的，應當采取保底分紅的方式。對流轉期限超過3年的±地承包經營權流轉價格的確定，應當考慮價格變化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段確定補償標準。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。除不超過1年的委托代耕外，土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉的，當事人雙方應當簽訂書面合同。

該《辦法》一定程度上解決了土地無法流轉或私下流轉問題，但仍然是一種被動的引導，對農戶的零星行為加以規范，而不是從根本制度上解決承包制帶來的各種土地利用問題。

在土地使用制度改革上，筆者主張在不改變農村土地所有制和集體與農戶承包關系的前提下，實行土地股份承包制。即土地所有權仍歸集體，土地承包權股份化，土地經營權從承包權中分離，歸合股的聯營實體。具體作法如下：

1．將全部土地按用途分類，同一用途的土地再分等定級。同一用途、相同或相似質量的土地承包權進行股份平均，避免資源分配不公帶來收入不均。

2．將全部定購任務和農業稅分攤到經過折算的各類土地中，然后利用級差倍數計算出各級土地實際分攤到的數額，即承包各級土地必須支付的事物地租，就是該級土地的承包權總股份。

3．農民憑其所有權份額可從集體組織獲得平均分配的某地塊土地承包權股份（一級市場），但必須象簽訂國有土地出讓合同一樣簽訂土地承包合同。

股份分配應考慮規劃人口。期末人口大于現狀的，按規劃人口分配，多出的土地作為“機動地”，由土地所有者決定臨時承包經營者；期末人口小于或等于現狀人口的，暫按現狀人口分配，以后再適時調整。

4．農民可以將承包股權（土地使用權）轉讓（二級市場），也可只轉讓土地經營權（三級市場）。土地使用權（承包權）以

股份形式穩定下來后，經營權可從中分離，土地的流轉變為經營權的自由流動，實現勞動力與土地資源的合理組合。農戶可將承包權合股組成松散經濟聯合（董事局），共同經營（合伙農場），也可委托種植專業隊（公司）經營。

5．土地股份與地塊沒有對應關系，股權的轉讓不產生地塊的調整。某戶同時擁有耕地、漁塘、果園等地類的股份，但可只選擇經營其中一種（如養魚），將其它土地股份與他人聯合，委托經營，也可將全部或部分承包權股份轉讓。

為能實現經營規模的適度擴大，聯合經營的農戶土地應集中連片；保持家庭經營格局的農戶，可在土地地力評定基礎上，經臵換調整出獨立經營的地塊。

6．村集體或村民小組集體興辦的企業用地以及規劃為企業用地的土地，也按上述辦法將建設用地使用權股份分配，但經營權歸企業。農民將土地折價入股后，按股分紅，保證得到與其它生產要素相同的平均利潤；不愿入股的由用地企業給予合理補償。如果企業被征為國有，則農民的使用權可按股受償，經營權按投入受償。

7．集體所有的待開發利用土地，原則上是誰開發誰受益。投資開發者經批準可取得荒地使用權，開發后的土地經營由使用權人決定。但荒地開發權的拍賣或招標應征得土地所有權主體中超過半數的代表同意，不同意的代表有優先購買權（這是份額所有權賦予的法律權力）。由農業集體經濟組織自行組織開發的荒

地，可按組織內成員投資、投勞的比例確定土地使用權的股份，開發后可以聯合經營，也可由使用權人商定經營者。

2004-1-17

第四篇：與對策海南企業產權制度改革過程中的問題

海南企業產權制度改革過程中的問題與對策

產權制度改革是當今中國社會的一個熱門話題，也是海南省政府近年來在經濟領域所從事的主要工作之一。這項工作的效果究竟如何?帶著這一問題，筆者進行了一系列調查。經調查發現，海南省企業產權制度改革在取得成績的同時，也存在著較多問題，為此，筆者提出了解決問題的一系列措施。

一、全省企業產權制度改革概況

海南的企業產權制度改革始于1988年，海口市輪胎廠于該年兼并了海口市鋸木廠。1995年前，改革的主要形式是公司制改造;1996年，海口市被列入國務院確定的企業“優化資本結構”試點城市名單，破產、兼并等力度較大的企業產權改革形式成為主要形式。

(一)海南省的企業股份制改革試點起步于1991年上半年，海南省體改委根據省政府有關文件，首批批準了瓊港澳、瓊能源、瓊民源、瓊珠江、瓊化纖5家規范化股份有限公司發行內部職工股票;至1995年底，全省共批準設立股份有限公司130家，股本總額達222.48億元。從1995年下半年開始，針對股份有限公司運作中存在的問題，根據國務院的部署，海南省政府指令海南省證券管理辦公室等部門花兩年時間對上述130家股份有限公司按《公司法》等法律法規進行了規范和重新登記;至1997年8月，海南省證券管理辦公室已基本完成了114家股份有限公司的規范工作(其中四家轉為有限責任公司)，尚有16家股份有限公司未能通過規范化檢查驗收。通過這次規范和重新登記，夯實了股份公司股本，理順了股份關系，健全了法人治理結構，促進了公司財務管理，初步建立了信息披露制度，增強了依法運作意識。目前，海南共有上市公司20家。

(二)海南省委、省政府十分重視國有企業改革工作。1994年4月，海南省政府出臺了《海南省經濟特區產權交易市場管理辦法》，設立了海南省經濟特區產權交易市場，并召開了海南省首屆產權交易大會，揭開了海南省產權交易的帷幕，曾引起轟動的寰島公司收購瓊海罐頭廠便是成功范例之一。在社會保障制度改革取得一定成效的前提下，在深入調查研究的基礎上，海南省委、省政府決定以國有工業企業為突破口，于1996年制定了《關于深化國有工業企業改革的決定》，建立了國有工業企業改革聯席會議制度;于1997年制定了《關于放開搞活海南省國有小型工業企業的若干意見》、《關于支持我省試點城市優化資本結構工作的通知》等文件。在1998年1月召開的海南省經濟工作會議上，省政府確定：爭取用三年左右的時間，將國有小企業全部放開搞活，國有大中型工業企業的虧損面下降到全國平均水平以下，負債率下降到合理水平，基本淘汰長期虧損企業。

至1998年初，海南省已有27家國有大中型工業企業進行了公司制改造或實施兼并，占全省國有大中型工業企業的三分之一。約有100家國有小型工業企業采取股份合作制、有限責任公司、兼并轉讓、破產重組、委托運營、承包或租賃經營等形式進行改組、改制，占全省國有工業企業的40%;其中，涉及產權改革重組的有70多家，約占全省國有工業企業的30%。

海口市于1996年7月被列入國務院確定的企業“優化資本結構”試點城市名單后，改革步伐更加放大。兩年來，海口市共有34家企業實施了兼并、破產、減員增效工程，涉及銀行債權135092萬元，其中：實施破產的國有工業企業共11家，總資產48372萬元人民幣，總負債101040萬元人民幣，涉及銀行債權69718萬元;兼并18家，被兼并方總資產97885萬元人民幣，總負債98380萬元人民幣，涉及銀行債權51038萬元;減員增效5家;34家企業已批準核銷呆壞帳準備金2.6億元，盤活存量資產10多億元。其中，海口市市屬工業企業1997年完成企業兼并10戶，破產3戶，減員增效2戶，股份合作制改制4戶，盤活國有股權2戶，核銷銀行呆壞帳準備金及減免利息18708.17萬元，盤活資產存量42152萬元，新增工業投入19293萬元，消滅虧損戶15戶，消除和轉移企業不良債務50823萬元。1998年，海南省政府決定突出重點，集中力量，把有限的銀行呆壞帳準備金核銷規模集中用于解決國有大中型企業的問題，計劃安排6家大中型國有工業企業兼并破產，其中，重大結構調整項目2戶，破產企業2戶，兼并1戶，減員增效企業1戶。

此外，海南省在股份合作制、產權交易、承包、租賃和委托運營等方面，也進行了卓有成效的探索。儋州春江糖廠試行股份合作制后，儋州、海口、定安等市縣先后有7家國有工業企業實行了股份合作制。海南省政府多次舉辦工業企業產權交易活動，先后把140多家工業企業推向產權交易市場，大大推動了企業資產重組;全省國有工業企業被兼并的已有40多家，其中相當一部分是跨所有制、跨行業、跨地區重組。

文章來源：中顧法律網(免費法律咨詢，就上中顧法律網）

第五篇：黨國英:我國農村土地制度改革的現狀與問題

黨國英:我國農村土地制度改革的現狀與問題

2004年，我國政府的農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調整，土地政策的顯著特點是強調我國政府要執行世界上“最嚴格”的土地政策，以保護我國日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

本發布的一系列文件，具有以下特點：第一，加大了對違反土地法律行為和行政瀆

職的處罰力度，體現了實行“世界上最嚴格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產。第三，保護耕地，遏止非農建設占用土地日益增長的趨勢。第四，在國家征用土地中和農地轉移用途中，把農民利益放在重要地位。2004年出臺的關于農村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國土地制度本身有內在缺陷，加上近幾年城市經濟高速增長，土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在土地征用的過程中，普通農民的利益受到嚴重侵犯，嚴重地影響我國農村社會的安定。

國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力，是影響農村經濟結構調整的重要因素，而現行土地制度則會影響國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

按現行政策，農民進入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權。這個制度使農民在進入城市以后得不到放棄土地財產權的任何補償，農民也不愿意放棄土地，使得農民不得不選擇定居農村、做工于城市的生活。這個政策規定顯然不利于農村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。這個由政策導向所產生的結果，造成了深刻的國民經濟的結構性缺陷，極大地約束了國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

首先，在現行土地制度及其關聯作用的約束下，破壞了勞資關系的某種可能的平衡，給政府調節企業行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業點附近，而是不穩定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業的發展增加風險。工商企業因此難以制定用工計劃，也難以執行定貨合同。2004年上半年出現的“民工荒”已經顯示出這方面的后果。企業經營本來要面對產品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產生的風險，現在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統手段調節經濟增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調節勞動力區域布局的手段，這便增加了政府調節勞動力市場的難度。

其次，現行土地制度給國民經濟總量平衡的調節增加了困難。農民工進城就業，本來既是生產者，又是消費者，占有了城市的就業崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農民工與城里人“搶飯碗”的問題。但是，我國的農民工往往在城里扮演生產者角色，在鄉里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經濟部門的總量均衡狀態為總供給大于總需求，而農村經濟部門表現為總需求大于總供給。產生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農民作為消費者的福利損失，農民是高昂物價的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對宏觀經濟實行調控的難度。

再次，土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了我國市場，產生了“資本過剩”與“勞動過剩”一并存在的深刻的結構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得我國廉價加工業品包含了制度性因素產生的成本“節約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”（表現為利率低）與“勞動過剩”一并存在的結構性問題。這個結構性問題加深了我國經濟的二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

綜上所述，可以認為，因為土地制度缺陷所產生的直接或間接的影響，政府對宏觀經濟調控的能力受到削弱，并會對農業經濟結構的調整發生不利影響。

土地制度改革對于農民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進一步確立農民的土地財產權，給發展適度的農業規模經營創造基礎；二是在土地轉讓中保障農民的利益，給農民合理的補償，并使這種補償能夠支持失地農民向城市轉移。

“好范文”版權所有